论精准扶贫背景下驻村帮扶干部的作用

2022-09-10

为了实现中共十八大提出的到2020年全面建成小康社会, 全面消除贫困的奋斗目标, 我国提出了精准扶贫的方略, 在继承以往扶贫工作成果的基础上, 提出了新的目标和要求。2013年底, 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制推进农村扶贫开发工作的意见》, 提出了健全干部驻村帮扶等六大扶贫工作机制创新内容, 要求各省 (自治区、直辖市) 在现有基础上, 普遍建立驻村工作队 (组) 制度。在全国各地的脱贫实践中, 驻村帮扶干部继承了中国共产党农村工作的传统和扶贫工作中对口帮扶的传统, 发挥了不可替代的作用。为了及时发现驻村干部在精准扶贫实施过程中所遭遇的困境, 总结经验以便更好地指导后续工作, 本文在梳理全国各地区开展的精准扶贫工作的基础上, 结合笔者参与的吉林省扶贫开发工作成效考评工作, 对已有的驻村帮扶干部工作经验和帮扶模式进行思考。

一、驻村帮扶干部的应当发挥作用的环节

通过驻村扶贫干部进行扶贫, 主要是为了发挥其两个方面的优势和作用:一是以外来中立的视角对村中的贫困人口进行识别, 并且找出其致贫的原因, 从而能够精准扶持;二是通过驻村干部的社会资本和信息优势, 为村中带来相关资源和产业发展所需的信息和机遇[1]。因而, 驻村帮扶干部至少在两个环节可以发挥作用。

(一) 精准识别环节

由于我国贫困人口的构成主体上已经由绝对贫困人口转向相对贫困人口, 在贫困人口的识别上存在着相当大的难度和不确定性[2]。加之农村人口收入细碎化特征明显, 缺乏统一的统计口径, 所以在贫困人口的识别和建档立卡过程中, 容易受到乡土社会中的权力结构和人情网络影响, 造成条件相似的农户在评选贫困人口过程中的矛盾。而驻村帮扶干部由于其外来性, 可以免受乡土社会中人情网络的干扰和影响, 能够在贫困人口识别过程中保持中立, 因而也更容易获得当地百姓的信服。

(二) 精准帮扶环节

在这一直接干预贫困的环节, 驻村干部与贫困人口结对, 利用驻村干部及其所在单位的社会资本优势和信息优势, 为贫困人口制定符合其特点的脱贫措施, 并通过资金、项目等帮扶资源带动贫困人口脱贫。由于在这一环节, 帮扶资源的获取和动员往往具有社会性帮扶非制度化、非强制性的特征[3], 往往会在帮扶模式和获取资源的数量上与帮扶干部本身及所在单位有着密切的联系。

二、驻村帮扶干部的实践困境分析

在吉林省扶贫开发工作考评中, 笔者作为第三方评估专家全过程参与了吉林省某市的评估工作。在扶贫工作取得显著成绩的同时, 也暴露出部分驻村帮扶干部在工作中的困境与困惑。比较突出的问题存在于以下两个方面。

(一) 驻村帮扶干部的“悬浮”

精准扶贫工作需要做到精准识别、精准帮扶和精准管理, 这些都离不开驻村帮扶干部与当地村民的融合, 与地方政府和村干部的配合。而在实地走访中发现, 很多驻村帮扶干部在工作中却遭遇了困境。一方面, 原单位工作之间的压力与扶贫工作的责任形成了难以克服的矛盾。不少驻村帮扶干部本身就是原单位工作的骨干, 有着繁重的工作压力, 而精准扶贫工作因其具有阶段性的特征, 驻村干部无法因为扶贫任务而忽略原有工作。这样一来, 驻村干部在村中的工作时间难以得到保证, 无法深入了解村庄的情况。另一方面, 驻村帮扶干部外来者的身份往往会被乡村中已有的权力网络和人际关系所架空, 使其“悬浮”于贫困人口的识别及产业帮扶的具体措施之外。

(二) 帮扶条件上的巨大差异

在不同的村庄, 由于驻村干部本身所拥有的权力资源和社会资本的差异, 导致了帮扶措施上的天壤之别。部门帮扶干部来自于政府实权部门, 拥有大量的社会资本, 可以调动大量资源用于村庄扶贫工作, 然而在这种情况下, 扶贫项目却容易成为当地政府和扶贫干部为自身所打造的政绩工程, 更多地受到发展经济思维的影响, 而忽视了精准扶贫本身的要义。更多的情况下, 帮扶干部的原单位属于普通单位或者边缘单位, 所能获得的社会资源有限, 难以结合扶贫对象的实际情况提供所需的资源。如在调查中发现, 某村的扶贫干部来自县文化广电新闻出版局, 只能在节假日时给贫困对象送些大米、白面, 为村委会提供部分娱乐设施, 无力为脱贫设计适合的项目, 也难以摆脱原先的慰问式扶贫形式。

三、完善驻村帮扶政策的建议

针对上述问题, 本文认为若要发挥驻村帮扶干部应有的作用, 还需要对政策进行调整完善, 一方面使得驻村干部能够嵌入于乡村社会的权力结构和人情网络之中, 另一方面, 还需要为驻村扶贫干部提供制度内的资源支撑。

(一) 明确驻村帮扶干部的权责关系

缺乏明确权责关系的驻村干部往往会遭遇村中既有权力结构的束缚, 在动员广大人民群众时束手无力, 仅仅成为上级政策的传达者, 做一些“面上工作”, 成为一个“依附性行动者”[4]。此外, 原单位事务和扶贫工作上的矛盾也需要有明确的规定。权力责任归属明确之后, 驻村干部可以充分发挥自身的能动性, 在村庄情况的了解、贫困人员的识别以及项目的申请和分配中发挥更大的作用。

(二) 根据村庄特点有针对性地派出驻村帮扶人员

上级在选派驻村帮扶人员时, 应当有统一规划, 根据村庄特点、贫困的深度及致贫原因, 选择具有不同优势和资源的干部进行帮扶, 避免在帮扶过程中出现优势累加, 人为制造“扶贫示范村”的做法。如可以采取贵州省的经验, “科技干部配产业村、经济干部配贫困村、政法干部配乱村、党政干部配难村和退休干部回原村[5]。”

(三) 建立制度化的帮扶资源供给机制

在现有的帮扶模式下, 扶贫项目的设立和资源的获取往往过分依赖驻村扶贫干部自身的社会资源, 在缺乏制度性保障的同时, 又会造成扶贫资源分配的不均, 扶贫效果也呈现巨大的差异性。可以考虑在省、市两级设立具有竞争性的专项基金项目, 通过村庄和驻村干部共同申报使用。这样一方面避免了相对弱势的扶贫干部缺乏资源支持, 另一方面也避免了那些拥有大量社会资本的干部利用扶贫进行寻租活动。

摘要：精准扶贫的实施需要驻村扶贫干部在精准识别、精准帮扶环节发挥应有的作用。现实中, 其作用的发挥往往受到村庄中原有权力结构和人际关系的制约, 并且非制度化的帮扶措施常依赖于帮扶干部自身的社会资源, 缺乏制度保障。进一步完善现有的帮扶政策, 需要明确驻村干部的权责关系, 根据实际情况选派不同特点的帮扶干部, 并且建立制度化的帮扶资源供给机制。

关键词：精准扶贫,驻村帮扶干部