XX市居委会组织建设与社区民主发展研究报告

XX市居委会组织建设与社区民主发展研究报告（精选6篇）

篇1：XX市居委会组织建设与社区民主发展研究报告

引言

城市是现代化文明的载体，城市发展对社会的发展具有全方位的意义。因而，城市的组织和管理对一个国家的组织和管理具有重要的作用，在一定条件下，这种作用是决定性的。

城市“是一种按共同体方式生活的有机体。不管它在经验上是如何产生的，按其存在，它必须作为一个整体来看待，城市由具体的合作社和家庭组成，在同它们的关系上，城市处于必然的依附之中。”这是德国学者斐迪南·滕尼斯在其《共同体与社会》一书中，对城市的所作的社会学解释。由此，我们似乎可以做出这样的判断：决定农村社会的是人与土地；而决定城市社会的是人与组织。城市的内在特性决定了城市的组织和管理的关键是人的组织化。摆脱对土地的依赖是城市人的最基本特点。这决定了城市中的人是以其在现实生活中所拥有的独立和自主为存在前提。城市的生存方式和生活方式决定了这种独立和自主只是一种本质的规定，而不是一种现实的规定，因为，在城市生活中，这种独立和自主脱离了城市的社会网络就失去了其真正的意义。从这意义上讲，城市中的人在拥有独立和自主本质规定性的同时，还具有对组织化的内在需求。所以，人的组织化，从形式上看，是城市组织和管理的要求；但从本质上看，是人的城市生活的内在要求。

对于城市管理来说，利用城市人所具有的内在组织化要求，推动城市的组织和管理，是其投入产出最高的管理方式。具体来说，城市的组织和管理，最根本的不是政府去直接组织社会，而应是政府帮助社会进行自我组织，并通过这些社会组织来实现城市管理。在这种努力中，城市基层社会自治是最应开发和利用的资源，因为，这种自治既能成为城市人独立自主性和组织性共同实现的最好形式，也能成为城市政府有效管理社会的重要基础。因而，从一定意义上讲，“以人为本”的城市管理和发展，其组织和管理层面的具体的体现就是城市基层社会自治。

在中国的城市管理和组织的生活中，基层社会自治不是新鲜的东西，已有相当长的实践历史，这就是人们熟悉的城市基层群众自治，其具体组织形式是城市居委会。在这实践中，不论是过去还是现在，作为中国最大城市的上海都做出了自己的贡献。在上海这样一个特大城市，基层群众自治所形成的政治资源，管理资源和文化资源对于城市建设和管理具有十分重要的意义。因而，上海在新中国发展的各个历史时期，都十分重视对这个资源的开发和利用。改革开放后，尤其是进入九十年代以来，社会主义市场经济的全面推行给城市建设和管理带来了新的机遇和挑战，使上海从政治的高度和从城市管理现代化的战略要求，来把握和推进城市基层群众自治，取得了积极成效，为城市基层群众自治更加全面健康地发展奠定了重要基础。

一、居委会组织与上海城市社会

在中国社会，“上海”这个地域名称，在一定程度上已成了“城市社会”的代名词，人们常常用“小上海”来形容某个城镇的繁华和现代化。这个观念来自与上海在中国城市社会发展中的重要地位。在近代中国，上海是远东的最大城市；解放后，上海是新中国的重要经济中心。目前，上海有人口1349万，其中城市人口800多万。不论行政区域还是人口规模，上海都算得上是一个特大城市，在世界城市规模排名中名列前列。

上海实际上是一个国内移民社会。近代工商业的发展和移民社会特殊的社会结构和传统，使上海这个城市社会在中国近代社会发展中，比较早地成为一个具有一定现代化特征的现代城市社会，但是，由于帝国主义的侵略，解放前的上海城市具有比较严重的殖民地化色彩。解放后，不论中央政府还是上海地方政府，都从上海在中国现代化发展中的实际地位出发，将上海的建设和发展置于国家总体发展的重要战略地位。上海市国民经济第一个五年计划就指出：要在原有的工业基地和商业交通中心地位的基础上，通过一定时间的努力，“把上海改造成为一个社会主义先进城市。”因此，解放后的上海从一开始就十分重视城市的建设和管理，城市居民委员会在上海出现和确立正是这种努力的产物。

美国学者R·E·帕克等人认为：“城市生活的一个极大特征是，各种各样的人相互见面又相互浑淆在一起，但却从未相互充分了解”，因而，“个人和个人组成的团体，由于在情感和了解方面相互远离，他们完全生活在相互依存的状态，而不是生活在感情亲密的状态中”，（《城市社会学》第26页。）因而，城市社会的组织和管理必须同时兼顾社会组织性的需要和个体独立性的要求。在这其中，基于生产的分工和城市对个体生活空间的压缩所形成的城市生活的相互依存性，是城市社会组织和管理的重要基点。基于这样的基点以及城市组织和管理的内在要求，现代城市组织和管理都必然要从自治这个价值出发，充分动用社会成员的自主性和参与性所形成的自治资源来组织城市社会，推动城市社会的管理和发展。可以说，自治是现代城市社会本质特征，是城市社会组织和管理的核心基础；任何类型的城市，只要以现代化发展为目标，都必须熟练地开发和利用这个重要资源。以建设“社会主义先进城市”为目标的上海和中国其它大城市一样，在解放后的发展中，一开始就在这方面进行积极的探索和实践。动员和发动群众是党领导的政治优势。利用这个优势，党通过解放初期城市社会形成群众性的自我救济、自我服务和自我管理的实践和探索，创造性地形成了城市基层群众自治这个新的制度。实际上，发动群众实现自我服务和管理，是解放后上海城市组织和管理的历史起点和工作起点。这个起点直接影响了上海城市组织和管理的后来发展，并留下了深刻的历史印记。1951年4月20日，上海市人民政府和市政治协商委员会召开街道里弄代表会议，决定将“冬防”服务队更名为居民委员会，并在城市基层社会全面建立居民委员会。当时的居民委员会干部主要由家庭妇女、在职职工、失业工人、工商业者及其家属、个体劳动者担任，全属义务性质。由于这些居民委员会直接联系着新生的政权和社会，所以，当时的各区政府都把巩固和发展已组织起来的居民委员会作为一项重要的工作来抓，以保证政权和社会的稳定。1952年7月，上海市人民政府颁布《上海市居民委员会组织暂行办法草案》，明确其为群众性自治组织。到1952年底，全市共建立居民委员会3891个，居民委员49851人，全市90%的里弄都建立起了居民委员会组织。1954年，国家颁布《城市居民委员会组织条例》，稳定和统一全国的居民委员会。依据条例，居民委员会一般都下设福利、治保、文教、卫生、调解五个工作委员会。至此，居民委员会的组织以及由此形成的城市基层群众自治制度初步定型，并纳入社会主义新中国的民主制度体系，成为其中的一个重要组成部分。

对于这个时期的居委会，浦东新区潍坊新村街道在1998年完成的《居委会自身组织体制和运作机制》的研究报告中作了这样描述：“解放初期到1958年，居委会是典型的自我教育、自我管理、自我服务的自治性群众组织。居民委员会干部由居民直接选举产生，居委会主任、副主任和治保主任、妇代主任、福利主任都不拿津贴、义务工作。不少在职职工、在学高中生，业余时间也爱往居委会跑，大家将居委会当成家。当时，工厂、商店等招工机会很多，居委会干部宁可不拿一分钱，整天在居委会义务工作，却不愿进工厂、商店去干有固定收入的工作，其原因是担任居委会干部有光荣感。解放初期的居委会工作内容中，治安工作是其中的重要组成部分。当时居委干部及各居民小组治保员主要配合、协助派出所开展这项工作。解放初期的居委会还没有建立党支部，居委会工作主要接受街道办事处的指导，办事处的干部三天两头在居委会，与居委会干部一起工作。当时居委会工作大多根据居委会辖区内的居民意见、要求来确定，如组织居民义务劳动，改善居住环境。该时期居委会主任和其他居委会干部在居民群众中有很高威信。由于居委会干部长年累月与居民群众在一起，所以，几乎每家每户都认得居委会主任，有的年事高的居委会主任几乎成了居民群众的‘老长辈’，家里事、邻里事、里弄事，都会找居委会主任反映，请示居委会干部帮助解决。居委会干部与群众关系融洽，因此，居委会换届改选、推荐候选人等选举工作开展也比较顺利。”之所以要在这里引这么长一段文字，目的在于表明产生于群众的居委会其原先所具有的一些基本特征，展现居委会在居民群众中的实际地位和作用，以启发现在以及未来的居委会建设和发展。

从上述这段描述中可以看到，作为群众性自治组织，解放初期的居委会通过自身的努力，在群众中比较好地发挥了自我组织、自我管理和自我服务的作用，确立了自身的崇高地位和良好形象。遗憾的是这个良好的基础没有给居民委员带来更为良好的发展。1958年“大跃进”开始后，在大办城市人民公设的影响下，居委会的性质开始发生变化，“生产后方、生活场所、阶级斗争前哨”成为居委会建设的新目标。于是，居委会由自治性的组织，开始逐渐向生产性组织和政府行政性组织转变：办各种生产性和服务性组织，在方便群众生活的同时，吸纳妇女，使妇女走出家庭。生产发展使居委会形成了自己可支配的财力，到六十年代初，居委会专职干部每月有了固定的津贴收入。与此同时，居委会工作也日趋行政性，并逐渐成为街道办事处的“派出机构”，于是居委会就由产生于群众、并服务于群众的自治性组织演变成为指挥群众、领导群众的行政领导性组织。1963年以后，随着里弄党支部的普遍建立，在里弄党支部的作用下，居委会工作的领导性和指挥性得到了进一步加强。原先里弄居委会的工作被统摄进里弄党支部，居委会工作实际上里弄党支部领导，里弄党支部说了算。这严重地直接影响了居委会的群众性和自治性的发挥。

“文革”开始后，在极左思想影响下，居委会由群众自治组织完全变成了群众革命组织。1967年，居委会被改名为“里弄革命委员会”（简称“里革委”），设二组（政宣组、服务组）、三队（群众专政队、业余工宣队、民兵小分队），主要的功能是：搞阶级斗争，对地区内的“四类分子”进行监督改造；办“向阳院”，学习毛选，斗资批修；动员知识青年上山下乡和办理下乡青年病退及安排劳动；户口检查和外来人员登记、社会治安以及必要的社会救助等。由于组织结构和功能的变化，居委会这个群众性自治组织在一定程度上演化为基层政权性组织，成为“无产阶级对资产阶级全面专政”的一个组成部分。“文革”结束后，这种状况开始得到改变。1979年，全国人大重申1954年分布的《城市居民委员会组织条例》，撤销里弄革命委员会，恢复居委会名称。党支部书记、居委会主任、妇代会主任，成为居民区工作的领导主体。居委会设治保、调解、卫生、劳动、文教、民政福利六个工作委员会。居委会干部以离退休人员为主，占总人数的80－90%。干部人数一般为9人，最小为5人。从1984年起，各居委会纷纷举办各种社区劳动服务组织和第三产业，如便民利民服务设施、饮食店、烟杂店、旅馆、打包、装潢建筑、废品回收站、简易托儿所。以普陀区长寿路街道的药水弄第五居委会为利，该居委会在一无场地、二无资金、三无人才、四无经验的情况下，白手起家搞了三年，年利润突破30万元。依据有关规定，居委会在这些经济活动中所获得的收益，除上缴一部分外，余下的作为居委会添置设备、为民办事实以及干部奖金。因此，在当时的条件下，这些社会综合服务项目和设施不仅收到了良好社会效益，促进了社区的建设和发展，而且也在一定程度上改善了居委会的工作条件。上海的居委会发展至今天，已将近走过半个世纪的历程。在这半个世纪的发展中，不论在那一个历史发展时期，居委会的存在与发展都与整个上海城市社会的存在与发展同呼吸、共命运，在各个不同的历史时期做出了自己特点的历史贡献。这个历史事实充分表明，居委会组织对上海这个城市的生存和发展具有至关重要的作用，它稳定着社会、服务着大众、支撑着政府。居委会毕竟是一个基层性的组织，个体的能量十分有限，因而，居委会的建设和发展在很大程度有赖于整个城市的建设和发展。上海九十年代后的发展，在给居委会工作提出一系列新的挑战的同时，也给上海的居委会发展提供了比较充分的经济资源、社会资源和政治资源，使上海居委会在社区建设和基层民主建设中开始发挥越来越重要的作用。

二、政府、社会与居委会

居委会是基层群众自治组织，本质上属于社会，是社会性的政治组织。但是，作为一个组织，它在地位和功能上超越了社会，成为代表社会、沟通政府与社会的组织。因而，作为群众自治组织，居委会实际上处于政府与社会之间：对政府而言，它是政府与社会的“中介体”，一旦政府与其联接，它就成为政府调控社会的重要“末梢”；对于社会而言，它是社会的自治组织，维护社会公益，提供公共服务，表达公众利益。居委会的存在空间决定了居委会实际的地位及其承担实际功能，在很大程度上决定于政府与社会这两个力量对其的作用和影响。在政府主导型的社会发展模式下，政府给社会自主空间的大小以及社会自身的成熟程度，直接决定着居委会自治功能的实现程度。改革开放以来的中国经济和社会发展经历了从计划经济向社会主义市场经济转变的发展过程，社会主义市场经济体制的确立，深刻地改变了政府与社会关系，从而为基层群众自治的发展提供了广阔的空间。为了更好地把握社会主义市场经济的确立和发展对城市基层群众自治的作用和影响，我们首先必须考察在传统政治、经济和社会体制规约和影响下的居民委员会地位和功能的现实状况。在政府、居委会和社会这个基本的关系构架中，居委会的实际地位和功能可以通过以下四个方面的考察而得到说明。

（一）、居委会与基层政府

在上海这样大型城市，居委会与基层政府的接触主要体现在居委会与区政府的派出机构――街道办事处的关系上。这是两个不同性质的组织，一个是城市基层群众自治组织，属于社会；一个是政府的派出机构，属于政府。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定：“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作”。《上海市街道办事处条例》第八条“街道办事处的职责”中的第一项也规定：“指导、帮助居民委员会开展组织建设、制度建设和其他工作”。因而，从法律上讲，街道办事处与居委会的关系是指导和被指导关系，发挥“指导、调研、协调、服务”的职能是街道办事处指导、帮助居民委员会开展组织建设、制度建设和其他工作的主要方式。但是，在计划经济体制所形成的全能型政府调控模式下，居委会基本上失去了应有的“自治性”，由社会归属到政府，成为政府派出机构的“派出机构”，从而由自治性的群众组织，基本上变成一个行政性的政府组织，其具体体现在人事、职责、考核这三个方面。

第一、人事。法律规定，作为群众自治组织，居委会应选举产生。事实表明，以选举的方式组成居委会已成为共识，并得到广泛的执行，但是由于对社会动员比较有限，加上政府的直接干预，这种选举基本上流于形式。居委会的选举一般都是在街道的帮助下进行的，但出于政府行政管理的需要，这种帮助实际上与直接主导居委会选举没有什么两样。居委会干部的候选人基本上由街道党工委的组织科来考察和选定，然后提交居委会选举，而且多采取间接选举和等额选举方式。有的街道因工作需要，在非本居住区的人员中选聘居委会干部。显然，选举成为了一种形式，在这种选举中，结果比程序更为重要。组成后的居委会的三头（党支部书记、主任、妇代主任）属于街道管，居委会中的各职能组织的干部，由居委会直接聘用，报请街道组织科备案。因而，街道要承担居委会专职和聘用的工资。在这样的选举方式和人事制度下，居委会干部实际上成了政府聘用的干部，因而，对这些居委会干部来说，他们的工作不是直接面对社会的要求，而是直接面对政府的要求。人是组织的主体，工作的主体，因而，直接关系到组织的性质和功能。这样的人事关系，必然会从根本上影响居委会的群众性和自治性。

第二、职责。依据居委会组织法，居委会的职能可概括为六大方面：政治整合；公共服务；民间调解；治安维护；政府协助；民意表达。但在实际的工作中，街道所承担的工作远远大于法律的规定。据初步统计，居委会的实际工作内容有十大类百余项。这十大类是：环境卫生，社会治安，物业管理，民政帮困，计划生育、纠纷调节，宣传教育，文明达标，收款收费，人口普查。居委会工作范围的严重“膨胀”与居委会组织的行政化密切相关。在居委会成为政府派出机构的“派出机构”的情况下，政府派出机构及其相关的职能部门，都有意无意地把居委会作为自身的一个工作机构，并将自身的一些工作委派给居委会承担，于是形成了居委会干部常说的“下面一根针，上面千条线”的工作格局。据调查，目前与居委会工作有关的部门有40多个，在街道这个层面与居委会工作发生联系的职能部门有：街道办事处的民政科、劳动科、社教科、卫生科、城管科、财审科、行政办公室、综合治理办公室、警署、房管办、环卫所、工商所、粮管所、街道医院以及区园林管理所。从以上三个方面，我们不难看出居委会与政府之间的关系，不是相对独立的关系，而是全面依附的关系。政府全面主导了居委会的工作，从而使居委会日益与社会脱离，成为代表政府管理社会的力量，失去了自治性，而成为行政性的组织。

（二）、居委会与居民区党支部

居民区党支部作为党在社会的基层组织，直接接受其上级组织，即街道党工委的领导；而在社区中，它则承担着领导核心的作用。《关于加强和改进社区党的建设工作的若干意见》的沪委（97）7号文件指出：“居民区党支部是党在社区最基层的组织，是居民区各种组织和各项工作的领导核心”。因此，居委会实际上是在由街道办事处、街道党工委和居民区党支部所构成的权力网络中开展活动的。对于居委会来说，居民区党支部是其领导力量，同时也是其实现有效自治的重要政治基础。因而，居民区党支部与居委会的关系直接关系到居委会的实际地位和功能。

居委会的工作是在居民区党支部的领导下进行的。在组织上，居委会中的主要党员干部，往往是支委的成员，有的居委会主任甚至同时兼任居民区党支部书记。依据规定，居民区党支部所承担的与居委会工作有直接关系的主要职责是：宣传、贯彻党的路线、方针、政策和国家的法律、法规，执行上级党组织的决议，团结、组织党员和群众完成本居民委员会所担负的各项任务；支持和保证居委会依法履行职责；按照街道党工委的要求，做好居委会干部的教育、培养、考核和监督工作；密切联系群众，反映群众的意见和要求，做好群众工作，搞好各项服务；加强精神文明建设，教育居民遵纪守法，保证和促进居民区的管理、服务和稳定。由此可见，居民区党支部在整合社区、管理社区和服务社区方面具有很强的功能。在居委会对社区的组织能力比较有限的情况下，居民区党支部以及所属的党小组和党员则成为居委会工作的重要组织力量。

所以，在基层政治建设中，居民区党支部的建设往往占有十分重要的地位，这不仅因为居民区党支部是基层政治的领导核心，而且因为在居委会工作高度行政化的条件下，街道这个层面的党政都希望通过强有力的居民区党组织来保证街道党政对居民区工作的指挥和领导。这样，各街道都形成了这样工作思路，即从居民区党支部建设入手建设居委会，保证居委会工作的干部队伍和工作机制，从而抓好居民区的工作。杨浦区殷行街道党工委在其工作总结中比较清晰地表达了这种工作思路及其具体实践：“‘火车跑得快，全靠车头带’。居民区党支部的强与弱，关键在于一班人。街道结合居委会干部招聘，把素质好、文化程度高，又有一定能力的党员选进居民区党支部，使党员居委干部在居民区党支部的比例明显上升。在1998年上半年的换届选举中，重点选好居民区党支部带头人，使支部书记的整体素质有较明显的提高，现55名居民区党支部书记平均年龄为49岁，高中以上文化程度占61%，为生气勃勃、富有创造性地开展社区党建工作起到了重要组织保证作用，出现了一批善抓大事、能干实事、敢办难事，深受居民欢迎的居民区党支部”。

（三）、居委会与各类社会组织

在交往十分频繁的现代社会，组织已成为社会的基本构成单位，成为社会存在和发展的基础。居委会本身就是一种组织，是整个社会组织网络体系的一个组成部分。因而，它实际面对的社会，不仅有居民区中的居民，而且有居民区中的各类社会组织。事实表明，社会越发展，社会组织越丰富多彩。因而，从发展的角度讲，居委会如何面对社会组织的日益发展，协调好与各类社会组织的关系，必然直接关系到居委会的工作基础、管理方式和资源组合。

上海市普陀区甘泉路街道到1999年，共有35个居委会，街道区域内约有630家企事业单位，各类社会团体组织约39个。经调查，总结出居委会与社会组织的关系可以分为四类：一是居委会与行政性的社会组织的关系，这些组织包括爱卫会、红十字会、计生协会、残疾人协会、双拥协会、科普协会等。因为这类组织的工作与街道的行政工作往往熔于一体，所以，居委会与这些组织的关系多体现为行政性的关系，即接受这些组织所委托的工作，帮助这些组织履行职责。二是居委会与新兴的社区服务和中介组织的关系，这些组织包括街道家庭教育指导中心、居委会自愿者组织以及社区服务中心等，街道要求贯彻政事分开，居委会干部不直接参与社区服务的具体事务，但是有权指导这类组织的活动和工作。三是居委会与本地区企事业单位的关系。居委会一般通过“党建联谊会”、“精神文明建设委员会”等组织形式，加强与企事业单位的联系。较之与其他单位的关系，居委会与物业管理公司的关系更为密切，它能监督物业公司的工作。四是居委会与民间社团组织的关系。随着改革开放不断深入，社会生活日益活跃，民间性的社团组织不断涌现，如业主委员会、癌症俱乐部、青少年外语角、老年拳操队等。这些组织有的是街道或居委会倡导组建的，有的是自发组织的。它们一般独立活动，与居委会的关系比较自由，不存在领导或指导关系。但是，由于这些组织直接联系着社区居民，因而，有些居委会会有意识地联系这些组织，努力使这些组织成为居委会社区工作的重要支持力量，为此，居委会往往会有意识地提供一些方便，甚至会到街道为这些组织争取少许的活动经费。

上述四类关系，实际上可以分为两大类：一是行政性的指导与被指导关系，如居委会与行政性的社会组织的关系、与社区服务和中介组织的关系；二是非行政性的协作关系，如居委会与本地区企事业单位的关系、与民间社团组织的关系。前一种关系对居委会的工作影响是双向的，一方面是增加了居委会的工作内容，而另一方面则是使居委会职能的实现方式得到改善，因为，社区服务和中介组织所提供的服务往往与居民的生活直接相关，通过这些组织，居委会能比较有效地解决居民生活中存在的问题。对居委会来说，后一种关系具有比较积极的意义，因为，在与社区中企事业单位所建立的联谊和合作关系中，居委会往往能从这些企事业单位中获得一定的物力和财力的支持；而在与民间性社团组织的联系中，居委会则能够扩大与社区居民之间的沟通，密切与社区居民的关系，并使这些组织成为居委会工作的积极的组织力量。

在居委会与各类社会组织所建立的关系中，居民区党支部或党小组扮演了比较重要角色。这一方面与居民区党支部是社区工作的领导核心有关，另一方面则与党组织和党员的作用有关，例如，居委会与企事业单位之间的联系，很大程度上就是以“党建联谊会”的形式出现；而居委会与各类民间性社团组织所建立的关系，则与居民区党员在其中所起的积极作用密切相关。由此，我们可以看到，居委会与基层政府、居民区党支部以及各类社会组织之间具有内在的联系，从全局来看，居委会与基层政府之间的关系具有决定性的意义，因为，这直接关系到居委会实际性质。一个完全自治的居委会与居民区党支部以及各类社会组织的关系将是另一类景观。

（四）、居委会与社区居民

居委会是城市基层群众自治组织，基层群众，即社区居民是实现基层自治的主体力量。因而，从理论上讲，居委会的生命力在于社区居民的积极参与。居委会与社区居民关系的最核心体现就是社区居民的参与。社区居民的参与，主要取决于两个方面：一是个体与社区的关系；二是参与本身的价值。前者是后者的基础。依据居民的参与情况，改革开放以来，居委会与社区居民关系的发展实际上经历两个发展时期：

一是被动参与时期。这主要出现在改革开放初期。在传统计划经济体制及其所衍生的单位组织体制作用和影响下，人的社会存在主要体现为单位人的存在，人与单位之间的关系要大大强于人与社区联系，甚至所谓人与社区的关系也是存在单位之中，如大型企事业单位中的职工生活区。与此同时，居委会的高度行政化也大大限制了人们自由参与的空间。

然而，人们毕竟是生活在具体的社区之中的，尽管由于单位属性，人们对居委会的依赖不是那么全面和直接，但是这种依赖还是存在的，因为，在计划经济条件下，所有的资源都控制在政府手中，居委会作为政府的执行者，实际上也参与了这种控制，从而为人们对其形成依赖关系奠定了重要基础。正是这种依赖关系，人们与居委会形成了一种特殊的参与关系，即被动地参与居委会活动。这种参与的目的不是要实现自己和社区的利益，而是要从居委会那里获得政府所掌握的资源。

二是弱参与时期。这主要指在八十年代中期以来的居委会的建设和发展。随着体制的变化，尤其是社会主义市场经济体制的确立，经济结构、社会组织结构以及社会生活方式都发生了巨大变化，人们的社会存在开始从“单位人”向更具活力的“社会人”转化，于是，人们的生活与所在社区的关系也相应地开始趋向广泛和密切。这种的发展趋势分别影响了居委会和社区居民：一是社区日益成为人们生活的重要空间，社区的发展与人们生活的质量提高形成了越来越密切的关系，因而，人们开始关注社区，参与社区和影响社区；二是随着社区建设在整个社会建设和发展中的地位和影响力的提高，居委会建设对社会稳定和政治发展也日益凸现。但是基于传统的惯性，政府在很长时间里是从管理的角度来重视居委会，在改革所形成的“两级政府、三级管理和四级网络”中，没有把居委会当作一个相对独立的社会组织和调控网络，而依然把居委会作为政府行政的基层执行网络，因而，居委会的行政性并没有因为社区的发展和居民自主性的提高而趋向弱化。显然，在社区居民开始关注社区、参与社区和影响社区的趋势下，居委会的行政化建设是不合适宜的。面对这样的困境，居委会开始改变其工作方式，即以政治性或行政性的手段动员社区居民参与社区建设，如号召居民参与“建文明城市，创文明小区，当文明家庭，作文明市民”的活动，向居民提出“爱我小区，从我做起”、“清洁我家庭，清洁我楼组，清洁我小区”等要求，并组织了各种类型的自愿者队伍，确立了各种类型的居民互帮互助机制。虽然这种参与在总体上还是属于政府动员的，但是由于所参与的事务与居民生活有直接关系，所以，在这种参与中，居民还是投入了比较高的热情，主动配合居委会，体现出一定的主动性和自主性。但是，居委会的行政化还是在一定程度上削弱了这种参与的内在自治性，所以，居委会所动员起来的参与，与完全实行基层群众自治条件下的参与相比，还是属于弱参与，因为，许多居民并没有把这种参与看作是自身权利的实现，而仅仅从义务的角度来认识这种参与，并没有赋予很高的价值。这一点可以从居民对居委会选举的积极性不高的事实中得以一定的说明。

虽然，从被动参与发展到弱参与并没有从根本上改变居委会与社区居民关系的性质，但是，这期间变化所展现出的发展趋势是积极的，有利于城市基层群众自治的建设和发展。一旦居委会的工作真正从行政性走回其原有的自治性，那么居委会与社区居民的关系就必将发生根本性的变化。

三、制度创新与居委会管理体制的完善

从行政管理角度看，居委会所组成的网络，是政府有效调控社会重要基础。在上海，居委会这个网络被视为第四级网络，与市政府、区政府和街道办事处这三级网络相联接。从民主建设的角度看，居委会是建设和发展社会主义基层民主的核心阵地，而基层民主建设对国家的民主化进程具有重要的战略意义。因而，改革开放以来，一直努力推进上海市现代化发展进程的上海市的历届市委和市政府，都努力推进居委会的建设和发展。进入九十年代后，随着社会主义市场经济的推行，为了适应经济和社会结构的变化，上海提出了“二级政府、三级管理”的新体制，形成了以社区建设和管理为基础的新的城市管理格局。在这新体制、新格局下，居委会的建设和发展对整个城市的建设和发展具有了更加重要的战略意义。因此，在1996年的上海市城区工作会议之后，上海的居委会建设和发展就逐渐步入一个新的发展时期，其特征有二：一是制度创新；二是依法发展。

但是，应该指出的是，1996年以后的居委会发展，开始还主要从城市建设和管理，从保持社会稳定和发展的角度来推进的。但是，随着经济体制变革的深入，尤其是传统的单位组织的性质在社会主义市场经济条件下的变化，社区日益成为市民生活的重要归宿，与此同时，市民的社会自主性和权益意识日益增强。为了适应社会主体的变化，居委会这个基层群众自治组织的发展开始有意识地逐渐从行政性的归属向社会性的归属转化。对于居委会这种随社会发展而出现的“回归本性”的发展，上海市的各级政府给予了高度重视，于是在九十年代末，上海市委和市政府同时开始从行政和政治这两个角度来建设和发展居委会，即不仅关注居委会作为一个最基层的组织所能够承担社会职能；而且关注居委会作为城市基层群众自治组织对推进中国基层民主建设所具有的意义。因而，1996年以来的居委会建设和发展中的制度创新，主要围绕着这两重关注展开的。这些制度在总体上有利于居委会自治功能的发挥和实现。总结1996年以来上海市居委会建设和发展，对于城市基层群众自治发展来说，比较有价值的制度创新主要体现在以下几方面：

第一、社区建设与社会动员。1996年后，上海市各级政府都把加强社区建设和管理作为一项重要的工作来抓。在上海，社会建设和管理主要在两个层面上召开，一是街道层面；二是居委会层面。在社区建设方面，这两个层面的工作主要围绕着创文明社区的工作目标展开。“创文明社区”既是一个工作目标，同时也是一个工作体系，在这其中，与社区最为直接的居委会是主要的工作承担者。创文明社区是一项内涵十分广泛的工程，居委会工作因此承受强大的压力。但是，社区的建设和发展毕竟与居民的生活直接相关，所以，在这项工作中，各居委会都努力依靠社区内的居民，动员他们参与其中，并支持这项工作。因此，虽然创文明社区工作是从城市建设和管理的内在要求出发，是行政性的工作和活动，但由于它的实现机制是“依靠居民，动员居民，教育居民”，结果客观上起到了动员社会，动员居民关注社区建设，参与社区建设的积极效果，从而为发展城市基层群众自治提供了积极的社会基础。实际上，从上海市创建文明社区的发展战略来看，动员居民参与社区建设和管理本身，就是创建文明社区工作的一项重要内容。市委书记黄菊同志在1996年的城区工作会议上就指出：在创建文明社区中，要“积极发展多种形式的群众性社区文化，广泛开展居民广泛参与的互帮互助的社区公益活动，努力创造催人奋进的良好的社区育人环境，大力增强居民社区意识，不断提高市民参与社区精神文明建设的积极性和自觉性”。第三、队伍建设与自治活力。从1996年开始展开的上海市社区建设和管理工作，对于居委会形成的直接挑战主要体现在对居委会干部的挑战上。因为，在“二级政府、三级管理、四级网络”的新的城市建设和管理体制下，居委会工作不再是被动性的执行性机构，而是主动性的执行机构，这其中的最大差别是居委会的工作方式将从简单的指令传达、工作代替转向动员群众，结合实际，依据指令开展工作。新的工作任务和新的工作方式对居委会干部提出了新的要求。为了适应这个要求，上海市各街道都在九十年代的后期有意识地调整了居委会干部的结构，并逐步把培养、培训居委会干部全面提上议事日程，并努力使其制度化。以徐汇区枫林路街道为例，在1996年，该街道共有居委会52个，原有居委会干部255名，平均年龄为59.4岁，其中年龄最大的达73岁，初中以上文化程度的占67%，小学文化程度的占31%。为了改变这样的状况，街道在本地区的下岗、待退休人员中选聘干部，其条件是年龄在50岁以下，文化程度初中以上。选聘改组后，街道在编居委会干部为192名，平均年龄52岁，比原来降低了7.4岁，其中最年轻的为31岁；初中以上文化程度的占87.5%，比原来提高20个百分点，其中大专以上占4%。虽然居委会干部结构的变化还主要是通过行政手段实现的，与城市基层群众自治的内在要求不完全一致，但是，对于具有很深行政性传统的居委会建设和发展来说，这种变化及其对转变居委会干部观念的作用，不仅有利于提高居委会工作的能力，而且有利于增强居委会发展基层群众的活力。

第四、中介组织与功能转型。在传统的管理体制下，居委会与街道办事处形成了十分密切的行政关系，居委会承担着十分繁重的行政性事务。要使居委会从行政性事务中摆脱出来，而同时又能强化居委会服务社区的功能，唯一的途径就是成立各种类型的中介组织，因为，这些组织联接着政府与社会，既能承担政府要求的事务，又能直接向社会提供服务。从长远发展来说，中介组织的发育和健全，是有效推进居委会功能转型，提高居委会“三自”能力的重要前提和基础。虽然中介组织的建设和发展目前还处于初级阶段，但是它对城市基层群众自治发展所具有的深刻意义，预示着它的发展将直接推动上海市城市基层群众自治的发展。实际上，在上海市社区建设和管理中，中介组织的发展，既是街道和居委会工作探索和实践的产物，也是上海市市委和市政府积极指导和推动的结果。上海市委、市政府在1996年后的历次城区工作会议上，都十分强调发育和健全社区的服务体系、保障体系和自愿者工作队伍，强调走“小政府、大社会、大服务”的发展道路。依据这样的发展思路，杨浦区殷行街道办事处从1996年开始发展社区中介组织，相继成立了城区管理服务所、社区文化管理所、市场管理所、劳动服务所、社区管理服务所、法律服务所等六个全民事业服务管理机构。这些机构都在各自的职能范围内设立了多种社区服务项目，从而为社会提供了一个比较完善的服务和管理网络，有效地促进了社区建设和管理。街道干部在实际工作中看到了中介组织发展所具有的行政意义和政治意义，认为居委会自治功能发挥有赖于社区中介组织的发育和完善，推进社区中介组织的发展，是社区管理和基层民主建设的重要基础。

第五、三位一体与综合管理。衣食住行是人们生活的基本要素，这决定了以家庭为单位构成的社区中，物业以及与物业有关的事务，是社区管理中的重要内容，直接关系到社区的建设和发展。随着物业产权归属的明晰，业主权益与要求的凸现，物业管理对社区建设和管理就越发具有全局性的意义，因为，这其中涉及居民的局部利益、社区的整体的利益以及社区基本事务（如保绿、保洁、保安）的管理体制。但是，物业管理本身不是居委会的事务，而是物业公司。这样、社区建设和管理就涉及到四方面的关系：即居民、业主委员会、物业公司、居民委员会。为此，居委会努力从社区建设和管理的要求出发，将这四方面的力量组合成为一个整体，从而形成综合力量，共同管理社区事务。在这方面，目前普遍的实践经验是：将业主委员会和物业公司纳入居委会的管理体系，居委会一方面成为业主委员会和物业公司之间的协调者，另一方面成为业主利益的保障者和物业公司服务的监督者。闵行区龙柏街道一村第一居委会的具体做法是：建立居委会主任、物业公司经理和业主委员会主任联系会议制度，每季度开一次会议，对整体性、突击性工作进行安排、部署、商议，解决小区管理中的重大问题。例如小区要建老年活动室，经联系会议协商，物业公司划出四间车库进行改装。为了强化居委会在协调业主委员会和物业公司方面的能力，不少居委会设立了物业管理委员会，也有不少居委会直接把业主委员会主任选进居民区党支部的支委。显然，在这样三位一体、综合管理中，基于协调关系，居委会不仅拉进了自身与业主、业主委员会之间的距离，使业主或业主委员会成为居委会自治建设中的重要力量，而且拉进了自身与物业公司之间的距离，从而与物业公司形成合作互助的关系；基于保障和监督关系，居委会拉进了自身与居民利益、社区利益之间的关系，使自身在社区管理中更具代表性和公益性，为提高居委会在居民心目中的地位奠定了重要基础。

第六、协调机制与资源整合。社区是多种类型组织的聚合体，在这其中不仅有居家，而且还有各种类型的单位组织。从基层群众自治的角度讲，居委会主要为所在地的居民服务，但是，从整个社区的建设和管理来说，居委会的工作不能不涉及到所在社区的各类单位组织。因此，从构建一个协调、稳定、健康的社区的要求出发，社区建设和管理就必须将所在地的各类单位组织纳入其中，并努力发挥其作用，这样既能保障社区管理的整体性，又能使社区建设和管理有更多的参与者和支持着，从而使社区建设和管理的各方面资源得到有效的整合和利用。在这方面，闸北区临汾路街道党工委的做法是：在各居委会成立了辖区事务协调工作领导小组，明确居委会工作对象不单纯是居民，还包括辖区内所有的企事业单位、部队、学校、商店，要求居委会把自身的利益与辖区内的企事业单位、部队、机关、学校的社会性、群众性、地区性工作“捆绑”在一起，有效行使管理辖区的权力，开拓和整合辖区内的各项资源，把工作落实到实处。该街道的261弄居委会在这种工作体制中强化了自身管理服务功能，连续两年被评为市级文明小区，被中宣部推荐为创建全国文明城市示范点。第八、支部建设与政治领导。上海市委、市政府在社区建设和管理中的指导思想十分明确，即居民区党支部是居民区各种组织和各项工作的领导核心。居民区党支部在社区中的政治领导地位决定了城市基层群众自治不能离开党的政治领导。实际上，从自治发展本身来说，在中国目前的政治格局下，城市基层群众自治必须有主导性政党的主导和推动。因此，在社区建设和管理中，支部建设具有多重的政治意义，既关系到政权的政治基础和社会稳定的支撑力量，也关系到基层群众自治的建设和发展。上海市各级党的组织正是从这多重的政治意义出发来抓居民区党支部建设的。中共长宁区委在题为《从加强居民区党支部建设入手开创社区党建工作新局面》的总结报告中归纳了支部建设的具体措施：一是抓队伍，优化居民区党支部书记队伍结构；二是抓培训，提高干部素质；三是抓规范，建立良性工作机制；四是抓典型，推动工作上水平；五是抓党群，做好新时期群众工作；六是抓组织，强化对各类党员的组织、管理和教育；七是抓共建，探索社区党建工作的合力机制。实践证明，只要以基层群众自治制度为框架，将支部工作与居委会工作有机地结合，强大的支部，不仅不会影响城市基层群众自治，相反还会有力地推进城市基层群众自治，因为，支部所形成的社区动员以及支部在政治领导上所拥有的政治资源，总体上都有利于城市基层群众自治的建设和发展。

第九，居务公开与民主监督。民主的一个基本体现就是人民有权监督政府或与自身利益直接相关的组织或活动。所以，民主监督是民主发展的内在要求。因此，上海市各街道和各居委会都把民主决策和沟通民意纳入政治和行政过程之中。以静安区为例，该区中的不少居民区党支部为了便于群众对居委会的工作，实行干部佩证上岗制度，实行居委会干部接待日制度。此外，把机关的“政务公开”引进居委会工作，实行“居务公开”。这些新措施的实际意义在于两个方面：一是强化了居委会干部的法制意识和群众意识，提高了他们自我约束，联系群众的能力；二是强化了群众的监督意识，为提高居民的参政意识、议政能力和自治水平提供了重要的基础。从这个意义上讲，以居务公开为主要形式的民主监督体系的形成和发展，有利于推动基层群众自治的建设和发展。

四、依法推进城市基层群众自治建设

发展城市基层群众自治和发展农村基层群众自治一起，共同成为建设有中国特色社会主义民主政治的重要组成部分。在社会主义市场经济的建设和发展的条件下，发展城市基层群众自治对中国政治发展所具有的意义将更加深刻。因此，在这世纪交替时刻，我们主动地把发展城市基层群众自治全面提上议事日程，并积极地促其发展，对中国社会在二十一世纪的全面发展，尤其是社会与政治的发展，具有重要的战略意义。

上海城市基层群众自治发展的历程及其所取得的成绩表明，改革开放二十年发展所形成的中国社会发展的总体态势和运动逻辑，已在客观上为城市基层群众自治的全面发展提供了强大的现实基础和丰富的动力资源。我们主观上的努力，就是如何在这样的基础上，通过制度创新和政策推动来积极促进它的发展。作为一种人民直接参与制度，城市基层群众自治已形成其完整的制度架构，因此，城市基层群众自治发展的主要任务，不是制度构建问题，而是如何在现有的制度架构下协调关系、完善体制、开发功能。从而使其适应现实社会发展所动员起来的群众自治对制度本身的要求。制度是以法律为基础的，制度运行中关系的调整、体制的完善和功能的开发，所针对的不是法律本身，而是制度实际运行中的理论状态与实际状态之间的距离与矛盾，但是这些努力必须以法律为依据。因此，要发展城市基层群众自治，就必须充分认识和把握其法律基础。依法推动城市基层群众自治应是未来城市基层群众自治建设和发展的基本方式。“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。

居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”

宪法在这规定中明确了四个方面：一是城市居民委员会的性质；二是城市居民委员会的组成方式；三是城市居民委员会组织架构；四是城市居民委员会的基本功能。《城市居民委员会组织法》就是围绕着宪法的这四个方面的规定而展开的。依据宪法和组织法，我们可以把宪法和法律为城市基层群众自治所提供的法律基础，概括为以下七方面：

第一、居民委员会的性质。居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。

第二、居民委员会的任务。组织法依据宪法规定了六大任务，具体可概括为：政治整合；公共服务；民间调解；治安维护；政府协助；民意表达。其中在政府些助方面，组织法第二十条的规定为政府向城市居民委员会指派任务提供了法律上的条件。该规定内容是：“市、市辖区的人民政府有关部门，需要居民委员会或者它的下属委员会协助进行的工作，应当经市、市辖区的人民政府或者它的派出机关同意并统一安排。市、市辖区的人民政府的有关部门，可以对居民委员会有关的下属委员会进行业务指导。”

第三、居民委员会的组成。组织法第七条规定：居民委员会由居民直接选举产生，选举方式可以是全体有选举权的居民选举产生，也可以组代表或者户代表选举产生。从组织法关于选举权和被选举权的规定的表述来看，居民委员会必须从本地区的居民中选举产生。该规定的表述是：“年满18周岁的本居住地区居民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限、都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。”另外，组织法第十九条的规定，在客观上也为这方面的法律原则作了进一步的充实。组织法第十九条规定：“机关、团体、部队、企业事业组织不参加所在地的居民委员会，但是应当支持所在地的居民委员会的工作。所在地的居民委员会讨论同这些单位有关的问题，需要他们参加会议时，他们应当派代表参加，并遵守居民委员会的有关决定和居民公约。”这条规定实际上意味着居民委员会辖区内的单位组织不参与、不主导居委会的工作，相反，还有义务接受居民委员会的协调和约束。

第四、居民委员会的权源。组织法第六条规定居民委员会的设立、撤销、规模的调整，由不设区的市、市辖区的人民政府决定；同时组织法第三条和第二十条规定居民委员会应该协助政府工作，而且政府的有关部门经过一定的程序可以对居民委员会的下属委员会进行业务指导，但是，这些规定本质上都不影响居民委员会本身自治性。因为，居民委员会的权源都不会因为有这些规定而发生任何的变化。依据居民委员会由居民直接选举产生原则，居民委员会的权源是本地区的全体居民。在居民区内，居民委员会虽然是实现群众性自治的重要机构，但是它不是居民区内的最高权力机构，居民区的最高权力机构是由居民或居民代表产生的居民会议。依据组织法第十条规定，居民直接选举产生后的居民委员会向居民会议负责并报告工作。涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定。居民会议有权撤换和补选居民委员会成员。

第五、居民委员会的财源。依据组织法第四条、第十六条、第十七条规定，居民委员会的财源主要包括三方面：一是政府拨付，用于行政开支；二是向本居住区居民和单位筹集，用于公益事业；三是居民委员会兴办的有关的服务事业。组织法第六条规定：“居民委员会管理本居民委员会的财产，任何部门或单位不得侵犯居民委员会的财产所有权。”

第六、居民委员会的组织。组织法第十三条规定：“居民委员会根据需要设立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。居民委员会成员可兼任下属的委员会的成员。居民较少的居民委员会可以不设下属的委员会，由居民委员会的成员分工负责有关工作。”第十四条规定：居民委员会可以分设若干居民小组，小组长由居民小组推选。另外，组织法第十一条特地规定，居委会的决策原则是少数服从多数，居委会的工作方法是民主集中，不得强迫命令。

第七、居民委员会的角色。依据组织法第二条规定，居民委员会是居民“三自”的基层群众性自治组织，但是，在城市基层群众自治的体系中，它不是权力组织，而是执行组织。所以，居民委员会的实际角色是城市基层群众自治的执行性组织。例如依据组织法第十五条规定：最能反映居民自治的居民公约，由居民会议讨论决定，由居民委员会监督执行。

上面所概括的城市居民委员会的法律基础，实际上既是城市基层群众自治发展的法律保障，同时也是城市基层群众自治发展的法律限制。这就意味着城市基层群众自治的发展从根本上是有原则、有依据的，因而，也是可控的。在这里，我们必须充分意识到这样一条政治原则：法律限制和法律保障是辩证统一的，任何试图突破法律限制的发展，都必将是没有法律保障和法律基础的发展，因而，必然是危险的，它将危及的是整个发展本身。实际上，与城市居民委员会的实际状况相比，居民委员会组织法所构建的居民委员会的自治性和民主性要强得多，只要我们严格、有效地推动居民委员会组织法的实施，城市基层群众自治就能在有效的法律空间中得到完善和发展。所以，发展城市基层群众自治，必须充分认同宪法和组织法的规定，坚定地走依法发展城市基层群众自治的道路。

五、推进城市基层群众自治发展的理论思考

在中国，城市基层群众自治发展是不以人的意志为转移的，是中国民主政治发展中不可逆转的潮流。虽然城市基层群众自治发展有一定的自主性，但是从根本意义上讲，它受制于现实的经济和社会发展，以及更大范围意义上的政治发展。因而，城市基层群众自治发展目标不是由自身决定的，而是有现实的政治、经济和社会发展决定的。

在社会主义市场经济原则下，中国的经济、政治和社会发展将在社会主义架构下孕育出全新的国家与社会关系。对于中国这样超大规模的国家来说，新型的国家与社会关系的必将越出跃出“强国家、弱社会”与“弱国家、强社会”的两极选择，而形成“强国家、强社会”的新局面。中国社会长远发展对“强国家、强社会”的内在要求，决定了处于国家与社会中间的城市基层群众自治发展的长远目标是：把城市基层群众自治发展成为以法律为保障，以自治为取向，以政党主导为基础，以广泛参与为动力，以协调国家与社会关系为功能的基层群众自治。

政治发展的最基本要素是两个：一个是制度的发展，另一个是人的发展。人的发展虽然对政治发展具有决定性的意义和作用，但是这需要长期的发展积累和多方面的发展努力，其中也包括制度的发展。与人的发展相比，制度的发展容易一些，因而也要超前一些。政治发展逻辑和城市基层群众自治现实状况，决定了城市基层群众自治发展的近期目标是：调整权力关系，健全运作机制，动员多方参与，开发制度功能，从而使宪法和法律所规定的城市基层群众自治制度在现实的政治生活中全面确立，并得到有效运作。

基于城市基层群众自治发展的长远目标和近期目标，结合上海市城市基层群众自治建设和发展的经验，我们认为中国的城市基层群众自治发展应遵循以下基本原则：

一是依法发展原则。即城市基层群众自治发展必须充分利用现有的法律所提供的合法性资源，并严格遵循现有法律的规定。这即符合依法治国的要求，也符合城市基层群众自治发展走出传统模式发展的内在要求。只有这样，城市基层群众自治发展的每一项成果才能得到最有效地维护和保障。另一方面，也应该看到，尽管关于城市基层群众自治有了专门的法律，但是，作为一种有中国特色的政治生活，城市基层群众自治的实际运作涉及制度内外的方方面面，从这种政治生活的有效展开角度讲，城市基层群众自治现有的法律基础还是不够的，许多问题还没有系统的法律说明和规定，最典型的就是选举问题。所以，从推进城市基层群众自治发展的要求来看，我们还应该制定更为具体和详细的法律与法规，有些旧的法规，也必须依据形势的变化和需要进行修订，例如《治安保卫委员会暂行组织条例》、《人民调解委员会暂行组织通则》。

二是政党主导原则。理论和现实表明，城市基层群众自治的发展需要有效的政党主导，在中国，这个主导力量就是中国共产党。不论在价值取向上还是在行为方式上，政党主导都与政党控制有着本质的不同。政党主导，政党是作为社会利益的代表者、维护者，通过法定的政治程序积极参与群众性的自治活动，以维护和实现社会的利益，保障群众自治的实现。有了有效的政党主导，城市基层群众自治也就有了自己政治基础。因此，城市基层群众自治的发展必须与社区党建紧密地结合起来，社区党建是城市基层群众自治发展的基础，而城市基层群众自治是社区党建发展的重要途径和舞台。

三是政权支持原则。中国的政治与社会特点以及城市基层群众自治的历史与传统，都决定了中国的城市基层群众自治虽根基于社会，而且其最终发展也必须依赖于社会的发展与成熟，但是，由于它毕竟不是社会自发成长起来的，是政权体系培育的成果，所以，在其发展的过程中，需要政权体系的有力支持，这其中包括权力结构的调整、政治体制的变革、行政体制和行政过程的改善、社会管理模式的变化以及有效的财政支持等。有了政权支持，城市基层群众自治发展就有了有效的体制基础和财政基础。

四是自治主题原则。这是十分关键的一条原则，直接关系到城市基层群众自治发展的价值取向和最终定位的问题。在社会主义市场经济的条件下，从根本意义上讲，城市基层群众自治的发展不是政治选择的结果，而且经济发展对政治要求的结果，因而，其发展的出发点和目的与其在五十年代的发展有本质的不同。如果说五十年代确立和发展城市基层群众自治更多的是一种巩固国家政权的发展人民民主的要求的话，那么今天完善和发展城市基层群众自治则更多是一种实现社会自主发展和发展人民民主的要求。显然，前者的出发点是国家政权巩固；而后者的出发点是社会发展。因此，在新的历史条件下，城市基层群众自治发展中，自治应是发展的主题，即一切的发展应该围绕着“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活”这个基本主题展开。

五是渐进发展原则。中国毕竟是一个超大规模的社会，民主的制度基础和社会基础都还不雄厚。虽然城市基层群众自治是新时期中国民主政治建设一个有效途径，但是它的发展也不是一蹴而就的，也需要有一个过程。因此，不论从城市基层群众自治发展所面临的基础和条件来讲，还是从城市基层群众自治自身发展的现实逻辑来讲，中国的城市基层群众自治发展需要积极推进，但不能冒进，而必须走稳妥渐进的发展道路。这种发展模式会使进程减缓，但是它将使整个过程走得扎扎实实。历史事实证明：没有扎实基础和没有经历扎实发展过程民主，民主的发展必将走入歧途，甚至毁灭自身。

上述五条原则，对中国城市基层群众自治发展具有长远的意义。依据城市基层群众自治发展近期目标，当前的城市基层群众自治发展的关键，就是如何在这些原则指导下，使宪法和法律所规定的城市基层群众自治制度在现实的政治生活中全面确立，并得到有效运作。为此，在推动城市基层群众自治发展的过程中，在策略上必须处理好以下五大关系：

第一、处理好基层群众自治中的政府、政党与自治组织的关系。基层群众自治要发展，就必然要涉及到政府与自治组织的关系、涉及到党在基层群众自治中的地位与作用问题。从大局上讲，基层群众自治发展对政府和政党所形成的内在要求，是处理好政府、政党和自治组织三者关系的基本出发点。基层群众自治发展对政府和政党的内在要求有两点：一是基层群众自治发展要求政府改变管理方式与职能实现方式；二是基层群众自治发展要求强化社区基层党组织的建设和发展。现代化的政府管理是基层群众自治发展的体制基础；党的基层组织建设和发展是基层群众自治发展的政治保障。在新的历史条件下，党的基层组织建设不仅仅体现为加强自身组织建设，强化党对基层社会的领导；更重要的是体现为党如何成为基层群众自治的主导力量，从而使党在推进基层群众自治的同时，在基层社会确立起自己牢固而广泛的社会基础。

第二、处理好基层群众自治中的自治组织与群众组织、利益组织的关系。改革开放以来，随着社会结构和社会管理体制的变化，社会自主性力量的增强，社会出现了各种各样的组织，如随经济体制和社会结构变化而出现的各种新经济组织、新社会组织，新的群众自发组织等，其中有的组织就是一种利益性组织，如社区中的业主委员会。这些组织的出现是社会发展的必然。这些组织的出现和发育，对于基层群众自治发展，既提供了积极的条件，也提出了尖锐的挑战，前者体现为这些组织丰富了基层群

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篇2：XX市居委会组织建设与社区民主发展研究报告

在各级领导及办事处的正确领导和关怀下，我社区严格按照“一社区一品牌一亮点”的发展思路，坚持“以人为本、服务居民”的理念，围绕“六好”目标，推进“六大工程”，使社区的和谐社区建设工作取得了很大的成效，目前，我社区坚持和谐社区创建理念，实事求是，开拓创新。现将和谐社区建设工作总结如下：

一、社区基本情况

xx居委会隶属西山区团结街道办事处，距办事处所在地20公里，到办事处道路为柏油路，距市区35公里，交通方便。东与朵亩居委会相接，南邻律则居委会，西邻禄丰县，北邻蔡家居委会。

居委会下辖寨子、大xx、桃树箐、岔河、陡咀、老张箐、分水岭、椿箐8个居民小组。社区总人口1458人，社区总户数376户，常住人口户数361户，流动人口户数15户，常住人口1419人、流动人口39人。社区退休人员10人，在职人员数13人、共有6个民族，少数民族为1196人、男性735人、女性723人、人户分离347人，非公单位人员43人，党员73人、团员6人、群众1379;18岁以下310人、18岁至60岁984人、60岁 以上164人。

社区有企业3个、小学1个、卫生所1个。

二、社区建设情况

两委一站办公用房面积为500㎡、老年活动室面积为200㎡、综合活动室面积为80㎡、医疗室面积为211㎡、图书阅览室面积为20㎡、室外活动广场面积为230㎡、室外展示栏(设信息、公示、宣传、报栏等服务)为7个、电话为1部、彩电为2台、DVD为1台、电脑为2台、传真复印打印机为1台。

今年以来，我社区严格按照“一社区一品牌一亮点”的发展思路，以一小组一亮点为目标，具体在各社区小组做好各方面的工作：

一是寨子社区：以市级文明村建设作为平台，不断从领导班子、居民思想道德建设、社会治安、基层民主健全、发展农村经济、环境保护等方面力争提升，在文明村建设现有的条件外，村庄里建设了花坛，种花种树进行村庄绿化，争做省级文明村。

二是大乐亩、桃树箐社区：经过办事处、社区两委班子等多方协调和努力，于2010年10月18日通过考评，两个社区有望成为区级文明村。并通过各方努力，两个社区的人饮管网改造工程得到了批准，目前大xx小组的 管网改造已经完工并投入使用，桃树箐的管网改造正在施工。

三是岔河社区：投资7.5万元对15户危房进行修缮加固、投资14万元进行村间道路硬化2000平方米（成块石路面，配套排水沟）、投资6万元建筑40平方米的公厕一个、投资1万元为村中老井修建保护围栏、投资26.5万元对村中建筑物外墙粉刷19000平方米。目前上述各项目已经完工等待验收。

四是陡咀社区：投资7.5万元对15户危房进行修缮加固、投资28.7万元进行村间道路硬化4100平方米（宽2米，成块石路面，配套排水沟）、投资6万元建筑40平方米的公厕一个，配套一个垃圾收集房、投资10万元进行村庄绿化1000平方米、投资42万元对村中建筑物外墙粉刷30000平方米。目前上述各项目已经完工等待验收。

五是老张箐、分水岭社区：通过居委会两委班子不断地努力，老张箐多功能文化室和村间道路硬化工程完工，并与分水岭、桃树箐一起，将建设40眼沼气池，目前工程已经动工，居民即将用上节能环保的沼气。

六是椿箐社区：椿箐社区的人畜饮水工程已经完工，解决了居民一直以来吃水困难的难题，让居民的生活水平更上一层楼。

七、其他方面：经过几届干部的努力，目前居委会辖区拥有水池59座、水窖198个、小沟渠5条、泵站3个、人畜饮水管道建设8项。以上水利基础设施的建成，将有利推动社区农业的发展，对配合积极促进社区产业结构调整，增加农民收入，起着重要的作用。

接下来，社区计划在2011年中旬完成对xx到大叠水和老张箐的公路建设，逐步完成岔河、陡咀牌坊、风雨桥、农耕文化馆和大xx小组多功能文化室等项目的建设。

三、社区组织、管理、服务基本情况

(一)民主自治方面。农村社区居民参选率100%;居民代表大会每年4次、居民代表出席率100%;社区协调会次5次、居民建议和意见落实率96%;《社区自治章程》居民知晓率99%;《居民公约》居民知晓率99%，社区居民自治参与率97%;居委会工作完成率98.5%;居民对居委会工作满意率95%;居委会每年定期向居民代表大会报告工作2次、接受群众评议和监督2次、居务财务每年定期公开4次、群众意见处理率98%;居民对“四个民主”满意率90%。

(二)管理有序方面。农村社区共驻共建91%;驻社 区共建单位每年为社区办实事件2件;居委会成员及社区工作者办公自动化和信息管理培训率22%，办公自动化和信息管理方面培训证书22%;社区主要相关数据采集录入率100%。

社区班子管理方面：

1、建立健全值班制度，严格24小时值班制度，并做好打扫卫生等各项制度，对于无故脱岗一小时以上的值班人员进行50元的处罚，带班领导负有主要责任。

2、班子成员无故不上班者，书记、主任、副书记、副主任每天罚款100元，委员及其他工作人员罚款50元。

3、完善会议制度：居委会干部开会除特殊情况外请假一次罚款20元、迟到一次罚款10元、缺席及早退罚款100元，小组干部开会除特殊情况外请假一次罚款20元、迟到一次罚款10元、缺席及早退罚款50元。

(三)服务完善方面。社区居民体育健身、文化娱乐场所处8个;劳动和社会保障服务站“机构、场地、人员、经费、工作”五落实率100%;社区设有卫生、计生、养老、助残、社区矫正等服务组织和机构落实率100%;开展社区服务项目14个、社区应保尽保和应救尽救、困难群众帮扶率100%，社区“三无”(无法定赡养人、无固定生活来源、无劳动能力)老人照顾率100%，社区低保 对象动态保障率100%;驻社区单位社会捐赠参与率92%;社区残疾人基本生活保障率100%，社区60岁以上老年人健康建档率100%;社区人口计划生育率100%;社区便利店8个;社区志愿者队伍3支，居民对社区服务满意率99%。

(四)治安良好方面。社区配备民警数1人、社区民警每月深入社区了解情况时间32小时，社区每月法制宣传教育次2次、社区中无刑释人员当年重新犯罪人员;无社区刑释人员五年期重新犯罪人员;无社区无重大盗窃和刑事案件、解教人员重新犯罪人员;社区无未成年人犯罪情况、民事纠纷调解率100%;民事纠纷调解成功率90%，社区没有居民因问题解决不当越级上访、居民对社区治安满意率99%。

(五)环境优美方面。社区内无违章饲养家禽、家畜起数;垃圾入箱(桶、袋)率98%，社区内无卫生死角，新建社区绿化占地面积25%;没有毁绿、侵占绿地情况;环保意识和环保知识普及率92%;公共设施完好率98%;居民对环境满意率91%。

(六)文明祥和方面。社区精神文明宣传教育覆盖率100%;社区居民参与精神文明教育率92%;精神文明建设 6 宣传栏或宣传橱窗处7个数、社区每年开展文明家庭等群众性精神文明创建活动4次，社区根据居民需求，开展多层次、多形式的学习教育培训活动8次、社区有1个小学;社区业余文化体育活动辅导5人、社区每年举办大型文化活动3-4次，社区中邻里纠纷5起、社区中无家庭暴力、社区虐待、不赌养老人案件、社区居民对和谐社区建设满意率99%。

(七)保障有力方面。社区党组织班子成员无违法违纪违规情况、社区党建工作覆盖率100%;党支部每季度召开党员议事会1次、党员每年参与帮困、助残、敬老等活动6次、社区党员参与社区建设各项活动率90%，社区单位文化教育学习、体育、休闲娱乐资源向社区居民开放率100%;社区工作者每年参加各种培训时间20天、社区工作者持证上岗9人、居民对居委会成员和社区工作者满意率96%;社区专职工作者大专以上文化程度占社区工作人员总数的百分比29%;社区专职工作者接受社会工作培训率93%;社区居委会配有电话机、彩电、电脑、传真复印打印机拥有率100%;社区有必要的办公经费每月5000元。

四、建设和谐社区特色及成功经验

（一）维护社区稳定方面 我社区成立了由以社区主任、分管副主任、各居民小组组长，支部书记及村民代表组成的29人的调解委员会团队，同派出所片警徐胃森同志密切联系，具体开展以下工作：

1、及时预防小组内矛盾纠纷的发生，及时把纠纷化解在最初级间断；

2、建立发现陌生可疑人员及时上报及时反映制度；

3、建立对刑满释放人员教育及关爱工作体系，把社区稳定工作做到实处。

（二）因地制宜，做好社区产业结构调整 社区党总支坚持走“农业稳村、旅游兴村”之路，2010年整个西山区停止种植烤烟后，为了让10多年来一直以种植烤烟为主导产业的社区群众消除对其的依赖，我社区经济进行产业结构调整，及时在大xx、岔河、陡咀4个居民小组共种植405.5亩万寿菊；在寨子、大xx、桃树箐、岔河、陡咀、老张箐、分水岭7个小组共种植163亩洋花菜；在寨子、大xx2个小组共种植玫瑰花250亩，以此代替往年烤烟的种植收入，通过产业结构调整，不断提高群众的收入。并不断加大保护生态的力度，举办厨师培训班，鼓励群众开办“农家乐”，为旅游兴村目标奠定基础。

（三）落实社会保障政策

把民政、残联、老龄的扶贫助弱政策实实在在的做 8 细、做实，以10月份为例，共发放抗旱救灾贫困户资金50000元，残疾人中秋慰问资金3750元；发放低保中秋慰问金3800元；发放五保中秋慰问金1000元，各党支部目前正在开展为贫困老人捐献一元钱活动，党员群众纷纷进行捐助。做到以上几点，让群众真正得到服务、得到实惠。

（四）强化组织，夯实社区服务建设基础 一是本着“方便群众，便捷实用”的原则，xx社区投资16万余元建设了社区为民服务站，在为民服务中心设置党群服务窗口、工青妇综合服务窗口、社会事务综合服务窗口、信访及民事调解综合服务窗口、畜牧兽医服务窗口、农林水综合服务窗口等6个服务窗口，涵盖14个服务内容，设置值班表，要求干部热情为民服务，目前，群众满意率达100%。

二是坚持“一居一品”，千方百计筹资建立了社区卫生服务站、信访接待室、党员活动室、老年活动室、图书阅览室、等多个服务场所，为居民搭建更多的服务平台。社区发挥设施、区位优势，因地制宜开展“示范居民小组”、“文明居民小组”、“充分就业居民小组”、“法治居民小组”等争创活动，涌现出了寨子、桃树箐、9 大xx、岔河、陡咀等一批特色居民小组，为推进和谐社区建设发挥了积极的作用。

三是认真选配好负责人，社区为民服务站站长由大学生村官担任，并由妇联主席、工会主席等协调能力强、素质高、能热心为群众办事干部，具体负责中心的日常管理工作，同时，建立了由党员、团员、低保对象、居民志愿者45余人组成的社区志愿者服务队伍，定期为社区居民开展无偿服务。形成了社区上下联动、齐抓共管的工作格局。

（五）积极探索，人性化服务社区居民

一是“面对面”开展零距离服务。居民有事交给代理员，代理员全程负责为民服务代理项目的办理、转接，“群众只进一个门，只找一个人，就可以把事办成”，实现了“小事不出居、大事有人帮”的服务目标。

二是“心贴心”进行主动交流。设立社区服务热线电话，通过召开征询会、民主测评会议等活动，由社区居民对社区班子和干部进行评议和打分，畅通社情民意渠道，保障居民的参与权，调动居民群众参与社会管理与建设的积极性、主动性和创造性。

三是 “肩并肩”六进促进和谐。通过开展科技、文化、法律、卫生、政策、志愿者服务“六进社区”活动，对待业青年、流动人口和未成年人进行思想道德教育，提高居民的文明素质，完善社区服务功能，建设管理有序，文明祥和的新型社区。

五、创新管理模式

（一）社区管理进一步落实

一是进一步强化社区层面在社会管理和服务居民中的基础地位和平台作用，按照做实、做强社区的思路，建立社区居委会领导下的专职社区工作者队伍。

二是按照属地管理的原则，实施以居民小组地域为基本单元的管理。根据社区地域面积、人口数量，确定每个人负责管理的区域，对区域内的管理目标和工作内容负全责。对社区管理的对象按照物件、事件、时段进行编程定位，落实“划片包干、标准量化、定期考核”制度，使管理责任人与管理区域、管理要素、管理时段全对应。实现管理工作“无缝隙、全覆盖”。

三是加强社区管理信息化建设。按照“内容完整、数据翔实、先易后难、逐步到位、动态管理”的原则，建立起覆盖全区的信息资源数据库，实现信息互动、数 11 据共享，为网格化管理提供技术支撑。

（二）社区服务项目化。

一是按照统一规划、各负其责、社会参与、资源整合的原则，对与居民群众日常生活密切相关的社区服务内容，包括政府机构提供的社会救助、社会福利和优抚保障服务。围绕面向特殊群体的社会救助、社会福利和优抚保障服务，面向所有居民的便民利民服务，面向劳动力转移就业服务和社会保障服务，积极发掘资源，开发服务项目。当前和今后一个时期，社区服务项目规划、建设的重点是：社区医疗、社区教体育文化、社区为老服务、社区残疾人服务、社区扶贫帮困、社区就业援助、社区法律服务等项目；二是把发展社区服务项目纳入区居委会每年为民要办的实事，组织项目招商，吸引外资投入；鼓励各类经济社会组织参与社区服务项目建设，扩大民间资本投入。

（三）居民自治规范化。主要目的是解决居民自治组织归位、放权、还权问题。实质在于完善民主自治机制，扩大居民参与，畅通民情渠道，激发社区内在活力。居民有权以民主讨论和表决的方式，决定与多数居民群众利益有关的自治事务；有权在正当的使用范围内支配自有资财，包括办公经费和其他收入；有权拒绝没有明确 规定、未经“准入”的摊派性任务；有权评议政府和社区工作。

六、坚持党组织在社区建设中的领导地位，构建“横向到边、纵向到底”的社区管理全覆盖网格体系

按照加强管理与完善服务相结合、“条管”和“块管”相结合的原则，加强党对社区各类社会团体和群众组织的领导，以增强党的工作的影响力和渗透力。

一是转变观念，做到领导方式从封闭的行政管理模式向开放的引导和服务的方式转变；组织方式从过去的以条为主、条块分割，向条块结合的网络化方向转变；活动方式从过去单纯依靠街道居民区党组织自身的力量，向更多地集聚和依靠社区各类组织资源的方向转变。

二是就是以街道党工委负责社区党建工作的落实和监督，社区为核心领导层，在社区各类组织中起着政治上的引导作用、思想上的指导作用和组织上的保证作用，社区党支部为社区党建“纵向到底”的“底部”，基层党建工作的最后承载者和最直接的实践者。做到三级纵向到底，做到社区管理全覆盖。

三是是社区党总支将党建工作向辖区内的各个居民小组、单位延伸，向社区建设、社区管理、社区服务等 各个领域、各类组织渗透，为消除党在社区活动的空白点提供组织保证。努力提高居民委员会和居民小组、辖区内企业等参与社区建设的积极性，在社区建设的过程中，宣传党的路线、方针、政策，实现党对各类组织的有效领导。加强与各种科技文化、体育活动的社会组织、协会的联系，使工、青、妇等群众团体、科技协会等社会团体的组织发挥各自作用，为社区党建工作向新的领域拓展和延伸创造条件，增强党的工作的影响力、感染力。真正落实“横向到边”，发挥其真正的作用。

七、不断完善社区服务 达到服务全覆盖

大力推进农村社区服务，努力构筑社区基本公共服务、志愿服务和互助服务、社区服务业相衔接的农村社区服务体系。

一是以社区便民服务室为平台，为居民提供以社会救助、社会福利、社会治安、医疗卫生、计划生育、文教体育为主要内容的公共服务；二是积极引导发展商贸服务业，鼓励、扶持农资供应等服务业在农村社区设点，改善农村消费环境；三是以各种社会组织为载体，开展形式多样的志愿服务，解决农民群众生产生活中遇到的各种困难和问题，尤其是帮助解决农村孤寡老人、残疾 14 人、优抚对象、低收入家庭、外出务工家庭的实际困难；四是以“邻里关爱、和谐创建”为主题，开展各种群众性自助、互助服务活动，促进农村社区公益事业发展，增强农民群众的社区归属感和认同感。同时，不断拓宽服务领域，开发服务项目，提升服务手段，丰富服务内容，不断满足村民各类服务的需求，努力实现村民自我管理、自我教育、自我服务；五是从体制、机制和载体等方面进行了创新和规范，组织覆盖，构建有利于社区党员分类管理、有利于组织领导、有利于开展活动、结构科学、覆盖全域的建设和谐社区。

八、存在的问题及打算

建设和谐社区还存在以下问题：一是社区服务发展缓慢。社区居委会服务中心设施及专业人员的配备难度大，群众的需求得不到满足；二是社区管理体制不顺。居委会人员少、素质偏低、负担重的矛盾十分突出，政府的行政事务工作和社会管理工作不到位等；三是居委会忙于行政事务，居民自治停留在自发阶段，缺乏有效的规范和引导；四是由于历史原因和区位条件的限制，基础设施建设发展相对滞后。

在今后的工作中，xx社区将坚持把以人为本、服务 15 群众。转变职能、加强社区建设的重中之重，从群众最直接、最现实的利益入手，围绕关乎群众切身利益的就业、保障、扶贫、教育和安全等现实问题开展工作，通过开展剩余劳动力就业、医疗救助、低保救助、文化娱乐等活动，开办创业市场、爱心超市、文化广场等多种形式，倾力打造为民、助民、乐民、安民、便民的和谐社区，使居民在社区发展中得到实惠，在参与社区建设中实现自身发展。

中共xx社区总支部委员会

篇3：我国社区建设与发展体制研究

一、传统的单位制模式

1、单位制的建立。

建国后相当长的一段时间内,我国实行的是单位制的管理方式,它是新中国成立之后社会管理的产物。单位是适应计划经济体制而设立的一种特殊组织形式,以行政、封闭、单一性为特征,具有政治、经济与社会三位一体的功能。

为了应对新中国成立之后的严峻形势,解决“总体性危机”,在城镇,工人、知识分子、国家公职人员统一编入其所属的单位中。其工资发放、子女教育等各种生活及福利待遇,甚至婚姻问题均由单位负责管理。在单位制这种体制之下,单位的性质决定了员工的政治成分、社会地位。所有员工处于单位的统一管理之下,在很大程度上,员工只需要对单位负责。此外,单位还掌握着所属员工的提薪、升迁等重大问题。因此,居民对单位的依赖性很强,对单位的认同感、归属感也随之建立。俨然,居民已被贴上了“单位标签”,烙上了单位的“烙印”,居民已经被单位化了。

单位制是社会转型前中国城市社会管理中的一项重要制度安排。它之所以在新中国这片土地上出现并延续数十年之久,是有其历史原因的。

建国后相当长的一段时间内社会资源总量不足,中国的发展面临着一种赶超的发展战略,人们普遍意识到“落后就要挨打”。为了尽快赶上并超过西方发达资本主义国家,急需找到一种有效的资源动员方式,满足人们对赶超发展的需要,单位制恰好就是这样一种制度。单位制的建立,使在生产力水平很低的情况下,实现了整个社会生活高度的组织化,使全体人们不同程度地被动员起来,投入现代化建设的浪潮之中。而且国家可以非常便利地通过各类单位组织,使国家相对贫乏的资源投入到关键领域。由此可见,在资源短缺的情况下,国家通过单位制来调控社会资源总量,成为在落后的状况下推动现代化建设的便利选择。

2、单位制的消亡。

集新中国自建国以来几十年的建设经验和教训,国家领导人做出了改革开放的重大决定,改变传统的经济增长模式,积极将市场经济引进中国。市场经济全面进入,意味着原有的单位制模式必然要受到巨大冲击。

首先,单位制经济体制不适合市场经济规律。非公有制经济的迅速发展,形成了以公有制经济为主体、多种经济成分共同发展的所有制格局,公有制产权变得明晰化,使得国家用行政指令计划配置所有资源的局面一去不复返。市场经济追求的是效率和经济利益的最大化,优胜劣汰的法则适用于市场经济体制下的任何经济体。因此,在这样的竞争环境下,包管职工全部福利的单位制企业必然是最没有效率的,必然是首先要被淘汰的。

进一步,既然单位制企业失去了原先在计划经济时代的优势,自身的发展已经受到巨大挑战,单位的功能必然相应的弱化了。随着计划体制向市场体制转变,一些单位无力承担原有的社会职能,从而将原来承担的过于沉重的社会职能还给社会,大量事务开始回归社会。同时市场经济打破了单位制时代社会福利大统一的格局,多元的社会福利格局正在逐步形成,因而人们对单位的依赖程度减弱,单位制作为社会控制的主要方式,其程度和职能在不断降低。特别是在90年代,国有企业职工下岗更是彻底使原先的“单位人”完全脱离了单位的庇护。

最后,单位人失去认同感。在市场经济体制下,职工无法寄希望于单位。私营企业、合资企业大量出现,它们采用先进的生产技术和管理方式,市场竞争力相对更大,提供给职工的薪酬待遇较国有企业非常之高。加之人才市场的双向选择,更多有一技之长的工人宁愿离开日益走下坡路的国企投奔私企。此时,他们的生活基本脱离了原先的单位,也不再认同原来的单位归属感,摘去了单位的标签。

二、社区制的兴起与发展

单位制的社会管理制度受到如此巨大的冲击,显然已经不适应现代经济社会的发展。此时,社区制应用而生并蓬勃发展。

2 0世纪9 0年代初市场经济构想的提出,引发了城市社会关系深层次的变化,为城市社会组织的重组带来了新的契机,涌现出了大量的新型城市社区。1 9 9 1年国家提出“社区建设”的思路,强调政府减少干预,居民通过自助、互助和他助,发展社区服务,增加居民社区归属感和认同感,逐步实现社区自治。并在全国各个城市中广泛地开展了社区建设活动。随着基层社会体制改革的深入,社区主体正在发生着多元变化,社区治理向扁平方向发展。1998年,国务院又将“推进社区建设”的职能赋予了民政部;1999年,国家民政部正式启动了“全国社区建设实验区”工程;2000年11月3日,中共中央办公厅和国务院办公厅正式转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》。《意见》指出:“大力推进城市社区建设,是新形势下坚持党的群众路线、做好群众工作和加强基层政权建设的重要内容,是面向新世纪我国城市现代化建设的重要途径。切实加强城市社区建设,对于促进经济和社会协调发展,提高人民的生活水平和生活质量,扩大基层民主,维护社会稳定,推动城市改革与发展,具有十分重要的意义。各级党委和政府要高度重视城市社区建设,把社区建设工作摆上重要议事日程,切实帮助解决城市社区建设中的困难和问题。政府各有关部门和人民团体要充分发挥各自的作用,共同推动城市社区建设向前发展。”可见,将社区建设推向深入是不可阻挡的趋势。

在这种社会背景之下,全国范围内展开了一场以社区居民自治为核心的社区管理模式的探索与实践。目前,全国范围内共有26个社区模式被列为国家级社区建设实验区。其中包括上海社区建设模式、深圳社区建设模式、沈阳社区建设模式以及江汉社区建设模式等。以上这些社区建设模式各有特点。但也存在这一些不完善之处。目前最大障碍依然是社区居民和当地政府的观念滞后,社区服务体制不顺。

第一,社区居民的观念滞后。在单位制逐渐解体、政企分开、政社分开的市场化取向改革的今天,大多数居民的群体归属感依然在单位,社区意识不强,参与程度不高,整体合力不强,“企业办社会,社会办企业”的局面尚未根本扭转。

第二,地方政府的职能部门和领导干部观念滞后。一些领导干部尚未充分认识到社区服务的积极作用和巨大优势,因而对社区服务重视不够、投入不足、力度不大,扶持和优惠政策得不到很好的落实。

第三,城市社区服务是以街道为主体、以居委会为依托的。由于我国现行的行政管理体制是垂直领导的模式,社区单位(条)与街道办事处(块)对社区服务的认识并未完全达成共识,而街道办事处只是区政府的派出机构,其权利覆盖面小,渗透力差,无力将社区内各个部门有效地组织起来共同开发社区资源,这就造成社区服务体制不顺,出现条款分割的问题,这对社区服务的顺利发展是极其不利的。

在全国各国家级社区建设实验区中,武汉市江汉区是最后一个被批准的,也是唯一一个以城区命名的。江汉模式模式包括以下几个方面的内容:明确提出转变政府职能,提升社区自治功能,建立新型的政府行政调控机制与社区自治机制相结合,政府管理功能与社区自治功能互补的城市基层管理体制。以体制创新为重点,推进政府职能转变,其内容包括理顺居委会与街道办事处、居委会与政府职能部门的关系明确政府职能部门、居委会各自的职能政府部门面向社区、转变职能、工作重心下移。江汉区推行“五个到社区”人员配置到社区、工作重心到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费到社区。费随事转,责权利配套。对于确需社区配合的工作,在与社区协商后,按照“权随责走,费随事转”的原则,由职能部门与社区共同完成。建立评议考核监督机制。通过一整套评议指标体系,由社区工作者和社区成员模仿选举的基本程序,对政府部门和工作人员进行评议,不合格者受到相应处理。江汉模式自我革命,主动转变政府职能,理顺关系,对全国社区建设模式是个重大突破,真正从行动上开始探索解决社区向自治方向迈进,并着重在体制创新方面思考和解决问题,是一大创新。

江汉模式最大的特点是政府放权,居民自治,并通过法律形式把社区居民的权利落到实处。在众多社区建设模式中,江汉市在政府放权这方面做的清晰、彻底,居民的主人翁意识得到较好的体现。继而影响居民关心社区内部事务,提高居民对社区事务的参与程度。社区居民逐渐形成对社区的认同感和归属感。这一点是难能可贵的,对我国社区建设起到了很好的榜样作用。

三、总结与思考

社区制在我国的发展尚不成熟,存在较多缺点与不足,针对我国社区之的不足之处,今后应该加强以下几方面的探索与建设。

首先,需要加强社区服务的自治化。自治化是指社区居民在政府及社区组织的引导下,最终成为社区服务的主体,政府给与必要的指导和适当的帮助,由社区居民进行自助、互助服务。

第二,加强社区建设的法制化、制度化和规范化,理顺各部门关系。社区自治已成为今后社区建设的必然趋势,政府在社区建设中应起到榜样作用,放下过多的社区权利和责任,加强对社区居委会等社区组织的指导,把社区内部事务交给居民自己解决。另外,从法律上明确区、街、居委会的关系,并切实执行,形成合理高效的社区管理与服务网络。

第三,加强社区服务的专业化建设。从社区服务自身的发展来看,当社区服务发展到一定阶段后,其服务队伍只有(服务提供者)走专业化的发展道路方可进一步提升社区服务的层次,而且只有达到专业化的服务水平才能使社区服务赢得全社会的认同。

随着我国经济社会的进一步发展以及党和国家提出建设社会主义和谐社会力度的加大,社区建设日益成为政府和人民关心的焦点与热点问题。各地社区建设不存在统一的标准,应该结合当地实际因地制宜,总之,重要的是坚持社区居民自治、以社会稳定、社会繁荣为最终目的和归宿。

摘要：单位制曾是我国居民管理的重要手段和方法,为我国社会主义建设做出了巨大贡献。但随着改革开放的进一步深化以及经济体制的巨大变迁,单位制逐渐失去了它的现实作用并退出了历史舞台。为适应现代社会发展,我国政府在上世纪七、八十年代对居民管理体制进行了重大调整,并在实践中探索出一系列有益创举。近年来,各种社区治理模式如雨后春笋般出现,部分模式业已得到国家民政部门的认可,并在全国范围内推广。于是,以社区居民自治为核心的社区建设与管理模式已然成为理论界与实践工作者探讨的重点,以“社区”为依托的居民管理体制已深入人心并将继续向前发展。但其中仍然有较多不足之处有待改进。因此,我国居民管理亟待推出一种更加完善的社区建设与发展模式。

关键词：居民管理体质,变迁,社区建设,对策

参考文献

[1]、蒋奇:社区建设与管理,北京大学出版社,2008年5月。

[2]、李强:社会封层十讲,社会科学文献出版社,2008年5月。

[3]、刘娴静:城市社区治理模式的比较及中国的选择,社会主义研究。

[4]、管志利:社区管理模式之比较选择,山西青年管理干部学院学报。

篇4：XX市居委会组织建设与社区民主发展研究报告

一、生态社区建设的系统构成和服务体系

（一）建筑节能系统

1.建筑节能是生态社区主要标志

人类的能耗主要有建筑能耗、运输能耗和生产能耗三方面，其中，建筑能耗约占总能耗的40%，是生态社区最重要的部分。世界各国生态社区最重要特征是采用最先进的建筑节能技术与方法。如，德国法兰克福作为生态城市，最早诞生了欧洲的被动节能房屋技术。瑞典建设生态城市的典型经验，是通过木制保温房自身的隔热性实现了房屋的取暖和防暑。

2. 社区建筑节能的技术构成

社区建筑节能技术有五种类型：一是被动房技术，主要特点是增加建筑物维护结构的保温系数，减少建筑物冷桥、热桥的冷热耗散。二是热辐射技术，主要特点是通过屋顶或地板下冷热水管的辐射，取代传统取暖用的热对流技术，所用水温比传统制暖的约80度水温降低了近50度，大大降低能源消耗。三是地暖技术。四是保温门窗技术。五是新风系统技术，这种系统由进风道和出风道组成，进风道的新鲜空气通过过滤、加湿，出风道在排出废气过程中与进风道实现冷热交换，进而实现室内空气的恒温、恒湿和清新。

（二）可再生能源系统

生态社区建筑节能的一个重要方面，是采用绿色、可再生能源替代石化能源，减少碳排放和温室效应，建立起可持续的能源供给体系。一是太阳能，包括太阳能光伏和太阳能热水器，同时利用太阳能集热为地源热泵存储热能；二是地热、地冷系统，地源热泵是一种利用地下浅层地热资源既能供热又能制冷的高效节能环保型空调系统。三是水源热泵，是利用地球水所储藏的太阳能资源作为冷、热源，进行转换的空调技术。此外，还有空气源热泵、风能和核能等。

（三）公共空间和绿地系统

社区公共空间对社区居民的社会交往和归宿心理具有极其重要的作用。科学合理的社区公共空间设计，将有助于社区分担城市的功能，其系统包括：第一，绿地系统。既要有中心绿地系统，还要有分散绿地规划建设；不仅要绿化建筑体，还要绿化庭院，增加社区居民融入自然的范围；考虑社区建筑区间的空气流向和可流动性，便于社区空气净化。第二，社区公共休闲空间。包括社区住宅楼房之间的公共小庭院系统划分、社区内规划合理的街道宽度。

（四）垃圾污水循环处理利用系统

根据目前国际生态社区的经验，在生态社区建设封闭式全自动地下废物收集系统，由垃圾焚烧和废水余热回收的能源用于城区采暖。市民的生活污水和废弃物经处理后能产生沼气，为汽车提供了燃料。

（五）产业及公共服务系统

一是产业服务系统。全球典型的生态城区，像德国的弗莱堡市、奥地利古兴市等，其生态产业为本地就业提供了日益扩大的空间。二是公共服务与管理系统。生态城区的基础设施、公共服务设施、环境治理、社会服务、社会治理为城区的生态建设提供了基础条件和制度保障，体现了市场背景下政府公共职能的准确定位。生态城区公共系统的空间布局规划和职能设计需要与城区建设在空间上协调，以提高公共系统的运行效率。

（六）道路通行系统

一是社区人车分流系统。在国外成熟的生态社区的道路交通体系中，行人和自行车拥有优先权。在社区人行通道上，儿童、老人没有任何交通危险。目前，我国的社区道路带有明显的机动化时代特征，道路主要是为机动车通行便利而设计。生态社区显然是后机动化时代的产物，应该为逐步到来的人行时代和非机动化时代提前构建道路系统。

二是自行车出行系统。生态社区的一个标志是自行车等非机动交通工具的比例高于其它社区。自行车在社区的地位反映了社区生态文明的程度。国外生态社区对自行车的重视表现在，居民楼一层基本上是作为开敞的自行车停车场所，旨在鼓励居民尽量使用自行车作为交通工具。因此，社区道路系统中应该有专门的自行车道，楼宇间、楼宇内或地下室的自行车停车场的容量按照每户两辆自行车的空间来设计。

（七）社会人文系统

社会人文环境是生态社区的精神和灵魂。生态社区不仅是一个接近自然的人工系统，也是一个具有人文特质的社会系统。生态社区不仅提供自然、清新、优美、便捷、舒适的自然物质环境，还提供个人自主、人与人之间和谐、互助、关爱和共享的氛围，增强人们的幸福感。每个生活在生态社区的居民都应享有社区事务的话语权和终极决策权。社区的社会人文环境系统体现在四方面：一是社区居民对社区公共事务的高度关注和参与；二是社区邻里沟通工作；三是社区文化活动的普及推广；四是社区居民自我管理。

二、生态社区建设是北京建设生态城市的重要内容

（一）生态社区是生态城市系统的重要基础

1.人居系统是城市系统最重要的单元

城市生态系统包括大气系统、水系统、绿地系统、产业系统、人类流动系统以及人居系统等方面，其中的人居系统是城市生态系统的核心要素，具体体现就是生态社区，也被称为绿色社区或可持续社区，是城市居民生活的基本单元系统，强调人群聚落（“社”）和自然环境（“区”）的生态关系整合，是居民家庭、建筑、基础设施、自然生态环境、社区社会服务的有机融合。

2.生态社区体现生态城市的核心价值

生态社区由数个生活小区组成，通常容纳数万人口、范围在2平方公里以上。生态社区作为城市人居系统的基本生活单元，在城市生态系统工程中具有不可替代的功能。首先，生态社区是生态城市空间布局结构的具体体现。目前国内外建成的生态社区都具有空间布局合理、功能齐全的特点，为社区居民提供了一个有序的空间环境。其次，生态社区构建了环境支撑系统，在社区范围内实现了自然系统与人工系统的有机融合、绿地系统与建筑系统的合理布局，绿色能源供给系统与能源节约系统的有效配置。再次，生态社区成为凸显生态城市特色的组成部分，体现了生态城市的主要功能。

篇5：XX市居委会组织建设与社区民主发展研究报告

百工委[2010]16号

百善街道关于在社区居委会推进

民主建设相关制度的规定

为加强社区建设，促进社区建设协调发展的工作，现制定百善街道推进民主建设相关制度的规定。具体内容如下： 社区居民会议制度

社区居民会的居民议由18岁以上组成。社区居民会议可以由全体18周岁以上的居民或者每户代表参加，也可以由每个居民小组选举代表2至3人参加。

社区居民会议是实行城市居民自治的决策机构。社区居民会议的职权主要是：审议社区居民委员会工作报告；选举主区居民委员会；讨论涉及社区全体居民利益的重大问题以及必须提请社区居民会议讨论并作出决定的其他事宜；制定社区公约。社区居民会议有权撤换和补选社区居民委员会成员。

社区居民会议必须有全体18周岁以上的居民、户的代表或者居民小组选举的代表的过半数出席，才能举行。会议的决定，由出席人的过半数通过。

社区居民委员会向社区居民会议负责并报告工作。

社区居民会议由社区居民委员会召集和主持。有1/5以上的18周岁以上的居民、1/5以上的户或者1/3以上的居民小组提议，应当召集居民会议。涉及全体居民利益的重要问题，社区居民委员会必须提请居民会议讨论决定。社区居民代表会议制度

为了保障社区居民依法行使民主权利，完善主区居民自治制度，推进社区民主政治建设，依照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，结合社区实际制定本制度。

（1）社区居民代表会议是社区居民会议的一种形式，依法行使社区居民会议的职权，是所在社区的最高权力机构。

（2）社区居民代表会议由社区居民推选的居民代表组成。居民代表可以是每户派出的代表，也可以是居民小组选举产生的代表。居民小组选举代表的办法是：以居民小组为单位，组织有选举权限居民或每户参加1名代表进行民主推选或无记名投票选举。居民代表与社区居民委员会任期相同，可连选连任。

（3）社区居民代表应具有以下条件：依照国家法律的规定，享有选举权与被选举权的本社区的居民；拥护党的路线方针政策研究国家的法律法规，热心为社区单位和居民服务，作风正派，办事公道；身体健康，有一定的议事能力和群众威信。

区居民代表享有下列权利：代表社区成员的意愿与社区议事，行使表决权；有了解社区居民委员会财政收支、计划生育、民事调解、社会治安等有关社区事务管理情况的权利。

社区居民代表应履行下列义务：经常向所联系的社区单位和社区成员宣传党和国家的方针政策、法律法规以及社区居民代表会议的精神；协助社区居民委员会和居民小组做发本社区与本社区有关的各项工作；密切联系社区成员，倾听群众的意见、建议和要求，反映社区成员的共同意愿，带头完成和政府交给的各项任务和社区自治事务。

（4）社区居民代表会议和主要职权是：选举社区居民委员会，依法撤换和补选社区居民委员会成员；审议本社区的发展规划和年度工作计划；审议和修改《社区自治章程》、《社区文明公约》；审议决定涉及居民委员会工作报告，对社区居民委员会和社区工作者的工作进行民主评议和民主监督。

（5）社区居民代表会议和议事规则是：社区居民代表会议由社区居民委员会召集和主持，每半年召开一次；社区居民委员会认为必要或有1/5以上的户或者1/3以上居民小组提议，应当随时召开；过半数以上的居民代表参加的社区居民代表会议有效，过半数以上的与会代表通过的决议、决定有效。

（6）社区居民代表会议议事程序是：由社区居民委员会将会议时间、地点、议题，提前以羽面形式通知全体会议成员；居民代表就有关议题深入调查研究，征求社区单位和居民意见；社区居民委员会召集和主持会议；由提出议案者说明议案，与会代表充分酝酿、协商，集中正确的意见进行表决，形成决议。社区居民委员会委员职责

（1）社区居委会委员在社区居民委员会领导下，负责分管的内设委员会的日常工作；

（2）协助居委会主任、副主任开展工作，积极完成居委会安排的工作任务；

（3）组织分管的内设委员会成员开展工作；（4）协调与分管的内设委员会相关的工作关系；

（5）听取并及时向居委会反映居民的意见、要求和建议。社区居民委员会会议制度

（1）社区居民委员会会议的主要职责是：讨论研究居民提出的意见和建议，落实社区居民（代表）会议作出的各项决议、决定；传达贯彻街道办事处提出的指导性意见，协助街道办事处做好本社区各项工作；总结检查各项工作进展情况，履行法律赋予的各项职责；社区居民委员会应该讨论的其他问题。

（2）社区居民委员会会议由社区居民委员会主任召集并主持。

（3）社区居民委员会会议每月召开一次，社区居民委员会全体委员出席。社区工作者可列席社区居民委员会会议。

（4）社区居委会的大额经费支出；社区居委会公益性活动的开展；社区保洁、保安等人员的聘用；社区居委会干部及居民小组长生活补贴发放；居办经济和社区服务项目的申办、变更、注销及经济合同的签订与终止等，均应提交社区居民委员会会议讨论决定。

（5）社区居民委员会会议决定问题，应当采取少数服从多数的原则。社区居民委员会进行工作，应当采取民主的方法，不得强迫命令。

社区居民委员会小组组长会议制度（1）社区居民委员会小组长会议，是社区居民代表会议闭会期间，社区居民委员会联系全体居民开展工作的例会。

（2）社区居民委员会通过社区居民小组长会议，宣传党的路线方针政策和国家的法律法规，通报社区居民委员会工作情况，听取社区居民小组长对社区居民委员会工作的意见和建议。

（3）社区居民小组长会议由社区居民委员会主任召集、主持。受社区居民委员会主任委托，社区居民小组长会议也可由社区居民委员会其他成员或者社区工作者召集、主持。

（4）社区居民上组长会议一般每月召开一次，也可根据需要随时召开。

（5）社区居民小组长将会议精神向居民传达，并协助社区居民委员会做好有关的工作。社区民主监督制度

（1）监督内容：党和政府有关政策、法规和指示的落实情况；社区居委会工作计划的完成情况；居民申请城市最低生活保障的办理发放情况；居民（代表）会议决议、决定的落实情况；社区其他重大事项和居民普遍关心的问题。

（2）有1/5以上居民代表提议，社区居委会应召集居民（代表）会议，对居民群众意见较大或不赞成的事项，经居民（代表）会议讨论审议后，予以纠正。

（3）居民（代表）会议定期听取社区居委会的工作报告。居民代表对社区居委会的工作可以提出质询。社区居委会对居民代表的质询，应给予实事求是的解答。

（4）实行评议社区居委会干部制度，按照优秀、称职和不称职三个等次，对社区居委会成员每年年终进行一次评议，对优秀者给予表彰，对不称职者要求其限期改正。社区居民委员会居务公开制度

为扩大基层民主，维护和保障居民群众合法权益，实现居民的自我管理、自我教育、自我服务，根据《中华人民共和国城市居民组织法》的规定，结合社区实际，制定社区居委会公开制度。

（1）居务公开内容：社区居民委员会办事程序公开；财务公开；计划生育工作公开；城市居民最低生活保障工作公开；社我居委会干部工作责任目标和生活补贴公开；社区居民（代表）会议对社区干部的评议情况公开；社区服务、求助热线公开；社区建设重大事项公开；居民群众关注的热点、难点事项公开。

（2）居务公开程序：广泛听取和征集居民的意见，列出公开项目，社区居委会确定公开的内容；提交社区居民（代表）会议审议通过；社区居委会指定专人张榜公布，公开内容存档备查；接受群众的咨询和监督并认真整改。

（3）居务公开时间和方式：社区居委会各项收支情况，每半年向社区居民（代表）会议报告一次，接受社区居民（代表）的监督。社区各单位捐资兴办公共事业，适时向社区居民（代表）会议和集资单位报告资金使用情况。享受最低生活保障情况及财务收支情况每月公布一次，其他内容视情况适时公布。

公开的形式：设立社区居务公开栏；召开社区居民代表会议；设立居务公开监督信箱和监督电话，接受社区成员投诉；确定社区居民委员会公开日，接受社区单位、社区成员咨询。其中，以公开栏公布为主要形式。

（4）居务公开的管理：建立和完善民主决策制度凡属居务管理的重大事项以及群众关注的热点、难点问题的处理，都应提交居民会议或居民代表会议讨论，广泛征求群众意见，实行民主决策。社区居委会的工作，每年都要向居民会议或居民代表会议报告，并接受民主语言或民主测评。社区文化体育活动中心管理制度

（1）社区文化体育中心接受上级主管部门及街道办事处的指导。

（2）社区文化体育中心以“为居民服务，为社区服务”为宗旨，积极开展有益于提高居民思想道德水平和科学文化素质的活动，促进社区文化健康发展。

（3）运用各种有效形式和方法，进行爱国主义、集体主义、社会主义教育及党的基本路线教育，社会公德教育，家庭伦理道德教育，卫生健康教育，计划生育、优生优育，法制教育等。

（4）充分发挥社区内各类人才的作用，组织开展丰富多彩的、群众喜闻乐见的文体活动。社会治安管理制度（1）社区居民委员会设立人民调解委员会、治安保卫委员会、治安联防队、治安巡逻队、帮教小组，负责本社区社会治安综合治理工作。

（2）做好人民调解工作，及时处理民间纠纷，化解社会矛盾，防止群体性事件的发生。

（3）大力开展普法教育，利用各种形式进行法制宣传，教育居民遵纪守法，遵守社会公德，学会运用法律维护自身合法权益，同违法犯罪行为作斗争。

（4）治安联防队和治安巡逻队是维护社区治安的重要力量，在社区治安保卫委员会领导下开展工作，业务活动接受公安派出所指导。治安联防队和治安巡逻队队员应当努力学习，不断提高自身素质，增强法律意识，做到遵纪守法，文明值勤。

（5）在社区内建立报警点，公布报警电话，与公安派出所及时通报情况。

（6）加强对劳改劳教释放人员、监外执行人员、劣迹人员的管理、帮教和安置就业工作，使其成为社会有用的人。

（7）加强对外来人口的管理。建立登记簿册，随时掌握外来人员的变动情况，并有针对性地做好教育和管理工作。

（8）加强私房出租管理。出租户应按规定与暂住人口签订租赁合同，出租人应对承租人负责教育，督促他们遵纪守法。社区居委会党支部委员会议事规则

（1）党支部委员会要认真贯彻执行民主集中制，坚持和完善集体领导和个人分工负责相结合的制度，支部委员要按照分工，认真负责地做好工作。

（2）党支部委员会每月召开一次，如有特殊情况要随时召开。会议由支部书记召集主持。

（3）党支部委员会会议必须有半数以上的委员到会方能举行，根据议题需要，可以邀请有关人员列席。

（4）党支部委员会，由支部书记根据工作需要确定，其他委员拟提交的问题，应事先与支部书记沟通。

（5）党支部委员会议召开的日期、议题及有关事项要提前通知与会人员。与会人员要按会议通知要求，认真做好发言准备。

（6）党支部委员议事范围：从社区居委会实际出发，研究制定贯彻党的路线方针政策和街道党工委指示精神有具体措施、意见；讨论决定社区建设中的重大问题，居民群众关心的热点、难点问题；讨论、检查社区党的思想、组织、作风、制度建设情况；讨论决定向街道党工委的请示、报告、总结等重要事宜。

（7）支委会决定重大问题，要经过充分讨论，坚持少数服从多数的原则。形成的决议必须有应到会半数以上的委员赞同；如果对处理重大问题和决定重要事项出现分歧，不应匆忙作出决定，待进一步调查研究统一认识后再作出决定，也可将有争议的事项向街道党工委报告；紧急情况下，党支部委员会不足半数时处理的重大问题，事后应向下次支部委员会报告。

（8）会议要做好记录，决议形成后按照分工认真组织实施。会议研究具有保密性的内容，与会同志要严守机密。社区居委会关工委主要工作职责

（一）在本辖区街道办事处党工委的直接领导下，认真学习、宣传普及《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》和《中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》等法律法规，实现关工委工作“五有”、“三化”目标。

（二）摸清本居委会范围内青少年的自然状况，分年龄、分类型（在校小学生、初中生、高中生，残疾、特困、父母离异、帮教、劳改、服刑等青少年）登记造册，有针对性地开展教育、关爱、服务工作。

（三）根据本委的实际情况，组织、指导青少年开展有组织、有计划、有针对性、丰富多彩、形式多样的社区教育双向服务活动。

（四）搞好青少年社区教育活动的基础建设：

1、建立辅导员队伍，发展关工委会员；

2、开辟活动角，营造良好的活动环境；

3、创设关工委宣传栏，由青少年自采自编。

（五）充分协调和动员本辖区内的各单位、各部门都来关心和重视青少年社区教育活动，积极为青少年社区活动提供教育资源。

（六）按照市区建设总体要求，配合有关部门组织青少年参加各项活动。

（七）负责对辖区失足青少年的帮教工作。对吸毒青少年要组成“五为一体”的帮教组织，并定期开展帮教活动。

注：“五有”即有得力的班子、有健全的队伍、有完善的制度、有实用的阵地、有实效的活动。“三化”即组织网络化、工作规范化、活动经常化。社区联席会议制度

（1）社区联席会议由社区党支部书记、社区居民委员会主任、驻社区单位负责人、社区内的知名人士、社区工作者参加。社区居民委员会主任由社区党支部书记兼任的，由社区居民委员会副主任参加。

（2）社区联席会议由社区党支部书记召集。

（3）社区联席会议主要议题是：通报近期工作进展情况；传达贯彻上级组织的有关指导性工作意见；对社区建设、社区管理、社区服务等重要事项进行协商、协调；研究其他有关事项。

（4）社区联席会议定期召开，也可根据工作需要随时召开。民主评议居委会党支部、居委会领导制度

一、民主评议居委会党支部和居委会领导是加强基层政权建设的重要制度，通过民主评议居委会党支部、居委会领导在工作中的表现和作用，作出客观的评价，达到激励的作用，整改工作中存在的问题。

二、民主评议居委会党支部、居委会领导工作做到经常化、制度化，要紧紧围绕居委会的中心工作，把民主评议居委会党支部、居委会领导纳入建设基层工作的重要内容，坚持每年一次。

三、民主评议要采取自我评价、党员评议、民主评议、组织考察等形式进行。

四、居委会党支部、居委会领导积极参加民主评议，虚心听取广大党员和居民群众的意见，主动对照标准检查自己的思想和言行，保证民主评议工作持久、扎实、有效地开展。

篇6：XX市居委会组织建设与社区民主发展研究报告

关键词：草原生态建设,畜牧业,可持续发展,经济效益

庆阳市位于甘肃省东部, 陕甘宁三省区的交会处, 东接陕西省的延安市, 南与平凉市及陕西的咸阳市相连, 北邻陕西省榆林市及宁夏的盐池县, 西与宁夏的固原市接壤。庆阳是光荣的革命老区, 为原陕甘宁边区的主要组成部分之一, 位于黄河中下游黄土高原沟壑区。庆阳还是华夏始祖轩辕黄帝部落的发祥地之一, 人文历史悠久, 文化积淀厚重, 是中华民族发源地之一。7千多年前周先祖后稷之子不窋曾在此兴业, 就有了早期农耕, 从此开辟了农耕文化的历史先河。同时庆阳还是儒家思想的发源地, 直到今天, 它仍然是甘肃省最主要的粮食生产地之一。庆阳习称“陇东”, 素有“陇东粮仓”之称。全市总土地面积27 119 km2, 总人口261万。辖西峰区和环县、华池、庆城、镇原、宁县、正宁、合水7个县, 116个乡镇。庆阳石油、天然气和煤炭蕴藏富集, 是长庆油田的发源地。国务院批复了《陕甘宁革命老区振兴规划》, 根据规划, 到2020年, 该区域内将实现现代能源产业体系基本完备, 基本公共服务达到全国平均水平, 全面建设小康社会目标。庆阳在未来发展的定位是:建成西部油城、陇上煤都、人文魅力城市、绿色环保城市。

1 庆阳地域、气候、土地、水、生态资源状况

庆阳市地势南低北高, 海拔在885~2 089 m之间。山、川、塬兼有, 沟、峁、梁相间, 黄土覆盖较厚, 地势大致呈簸箕形状, 西、北、东三面高, 中南部低, 有高原风貌雄浑独特, 海拔一般为1 200~1 600 m, 西部最高可达2 000 m以上, 最低在南部, 泾河谷地不到1 000 m。由于季节河流的长期侵蚀、切割, 黄土高原被分割为大小不等的塬、梁、峁、崾岘和纵横深切的沟壑等地形。全境有0.667万hm2以上大塬12条, 面积26.667万hm2。董志塬平畴沃野, 一望无垠, 有700 hm2, 横跨庆阳市四县区, 是世界上面积最大、土层最厚、保存最完整的黄土原面, 堪称“天下黄土第一原”。境内气候温和, 光照充足, 土层深厚, 资源富集, 有“陇东粮仓”之美誉。

庆阳属于温带大陆性季风气候, 东、南部属于温带大陆性季风湿润半湿润气候, 年均气温7℃~10℃, 年日照2 250~2 600 h, 无霜期140~180 d, 年均降雨480~660 mm。年降雨从东南向西北递减, 东南多于西北, 雨量多集中在6月下旬至9月下旬。存在干旱、冰雹、霜冻与暴雨等气象灾害。地表泾流为黄河水系, 主要河流为泾河及其支流马莲河、蒲河、洪河、四郎河等, 在东北部有北洛河的支流葫芦河, 大部分河流水质较好。由于河流多洪水, 沟壑黄土疏松, 水土流失严重。

而生态植被主要有子午岭40 621 hm2次生林, 为中国黄土高原上面积最大、植被最好的水源涵养林, 有“天然水库”之称, 生长着松树、柏树、桦树等200多种用材和经济林木;栖息着豹、狍鹿、灵猫、黑鹳、鸳鸯等150多种野生动物, 2006年经国务院批准, 成立子午岭国家级自然保护区。子午岭海拔在1 600~1 907 m之间, 林区内峰峦叠翠, 谷壑幽深, 登岭远眺, 群山连绵, 峥嵘突兀, 云海翻腾, 保护区森林覆盖率88.3%。但又由于庆阳东南和西北是两个气候带, 加之黄土塬沟壑的切割破碎水土流失严重, 使生态建设与保护任务大。

其中林业用地1 812.96万hm2。区内地形复杂, 山、川、塬兼有, 沟、峁、梁相间, 生态极其脆弱, 水土流失严重。

2 庆阳在水土流失治理和生态环境建设中取得的成效

自国家实施西部大开发以来, 庆阳市相继启动实施了退耕还林、天然林保护、三北防护林和重点公益林建设等林业重点生态工程, 全市各族人民发扬老区自立更生、艰苦奋斗的创业精神, 积极投身于生态建设, 取得了显著成就。实施西部大开发战略后, 庆阳林业生态建设最受关注、投资最大、生态面貌变化最快, 农民从林业中得到实惠最多。

一是三北防护林建设成效显著。自三北防护林工程实施以来, 据统计数据调查, 累计完成造林54.118万hm2、封山育林完成9.207万hm2、防沙治沙2.347万hm2。其中三北防护林四期工程完成造林2.935万hm2。人工造林保存面积41.971万hm2, 占全市人工造林保存面积的88.4%, 是工程实施前全市三十年造林总面积的5.5倍;森林覆盖率增长了15.5个百分点。工程坚持因地制宜、因害设防, 山、水、田、林、路综合治理的方针, 治理水土流失比较严重的骨干沟系531条、91.92万hm2, 年减少表土流失量21~34 t/hm2。按照乔、灌、草合理配置, 综合治理环县北部毛乌素沙地边缘的沙化面积11.28万hm2, 使沙进人退的局面得到初步遏制。同时坚持见缝插绿, 加大村镇、河流、渠系、村庄道路绿化力度, 形成了带、片、网结合的庞大防护林体系, 使全市有28.993万hm2的耕地受到林网和绿色屏障的庇护, 森林资源得到了保护, 生物多样性明显增加。庆阳生态修复和建设使草食动物养殖业的发展有了充分的饲草资源。

3 退耕还草走种草养畜的农牧结合发展之路

退耕还草, 种草养畜。据调查庆阳市有天然草地134万hm2, 发展畜牧业的条件比较优越。长期以来, 庆阳各级把畜牧业做为发展农村经济的支柱来抓, 调整产业结构, 走农牧结合, 综合发展的路子, 农村经济有了长足发展。近年, 由于庆阳市各县相继实行封禁管理, 对放牧有了一定的限制, 畜牧业生产逐步向舍饲调整, 人工草地建设就显得更为重要。庆阳市大力发展紫花苜蓿种植, 在庆阳种植紫花苜蓿历史悠久, 汉代即开始种植, 全市每年多年生牧草种植面积中以紫花苜蓿面积最多, 约占多年生牧草的75%, 种草得到各级党政部门的重视, 拔出专款补助种草, 划拨三荒地到户鼓励种草, 使多年生牧草种植迅速发展了优良牧草紫花苜蓿种植, 草紫花苜蓿含粗蛋白高, 具有适口性强、质量高、生长年限长、种子自繁自用等优点。陇东紫花苜蓿平均亩产鲜草1 524 kg;金皇后苜蓿平均亩产鲜草1929kg;三得利苜蓿平均亩产鲜草1950 kg;阿尔岗金苜蓿平均亩产鲜草1 669 kg。家畜对紫花苜蓿的拥有量已达到较高水平。

农业部门还对紫花苜蓿种植管理及效益进行了调查分析, 认为紫花苜蓿的种植管理和利用方面, 受传统习惯的影响, 草地管理粗放, 效益低下。近年来, 由于农村科技功能的增强, 各级政府和业务部门通过各种方式进行宣传、引导和培训, 使农民树立了科学种植管理观念, 拥有了科学管理的技术, 提高了科学管理的能力, 促进了草地管理和合理利用。在牧草播种上采用条播和保护播种等技术措施, 使成苗率有了很大程度的提高。在草地管理上, 部分农户能够进行病虫害的防治工作, 一些以卖商品草为目的的农户还结合中耕除草进行追施肥料。在牧草收获上, 各县都推广了牧草收割机械, 开始使用收割机、打捆机, 大大降低了刈割的劳动强度。在紫花苜蓿的种植效益方面, 各县都选择了具有代表性的样地和农户进行了调查, 如环县对9个生产紫花苜蓿农户调查后进行了综合评价, 得出的结论是:0.067 hm2紫花苜蓿草地纯收入 (总产-投入) 为228元, 比0.067 hm2小麦纯收入83元增长2.7倍, 比0.067 hm2玉米纯收入69元增长3.3倍。

受国外草产品需求量和价格的刺激, 国内一些企业纷纷把眼光投向了待开发的草产业, 投入资金进行草产品的开发生产, 以图利用国内丰富的原料和劳力资源, 在草粉、草捆、草饼等草产品生产中占得先机, 获取经济效益。庆阳市土地资源丰富, 种草历史悠久, 是紫花苜蓿种植相对集中的区域, 加之近几年来各级政府都十分重视牧草种植工作, 提出立草为业的发展思路, 为吸引草畜企业落户庆阳提供了良好的条件。全市建立草产品加工企业, 其中规模较大的有甘肃陇东克劳沃草业公司、华池通达草业公司、庆阳绿鑫草业公司等, 这些企业落户庆阳以后, 投资兴建牧草基地, 引进加工设备, 采取“公司+基地+农户”的发展模式, 引进国外金皇后、阿尔冈金、三得利等苜蓿优良品种, 建立优质苜蓿商品草基地对庆阳草业的发展起到了积极的推动作用。

庆阳又是陇东粮仓, 而农作物秸秆又是牛羊食草动物的优质饲料。除大力推广人工种草、进一步巩固现有草场, 还应加大人工种草和天然草地改良工作力度, 大力推广粮草、林草间作, 充分利用退耕地种植优质牧草, 利用冬闲田土种植一年生牧草, 不断扩大人工草地面积外。其次大力推广农作物秸秆青贮、氨化技术, 提倡秸秆过腹还田, 提高农作物秸秆的利用率。要以青贮、氨化饲料作补充, 解决冬春季节草食牲畜饲料不足的问题。鼓励、支持养殖户 (场) 修建青贮、氨化池, 购置青贮袋和铡草机械。

4 大力实施广种草, 舍饲养, 改畜种, 帮贷款的养畜发展

庆阳水土气候的自然条件形成了草畜物种资源, 如西北部的种草养羊, 东南部的早胜牛及优质驴是本区畜牧业发展的良好资源。该区政府在实行封山禁牧以来, 按照“广种草, 舍饲养, 改畜种, 调结构, 小群体, 大规模”和“漫山遍野种草, 千家万户养畜”的发展路子, 不断加大开发力度, 使畜牧业得到了较快发展。例如华池县出台了《华池县百万只羊产业振兴规划》, 县财政预算安排500万元, 作为全县羊产业发展基金, 主要用于良种繁育基地和示范户建设。养殖种植一起发展, 已成为农民增收致富的活力产业。华池县还按照市上提出的“六个百万工程”要求, 切实加大草畜产业开发力度, 从相关部门和乡镇共抽调干部和专业技术人员, 进村入户, 落实任务, 进行技术指导, 示范推广先进实用技术。每乡镇建成一处千亩草点。新建羊舍987座, 养牛暖棚403座, 引进良种羊6 900只, 良种牛810头。县上实行“农户贷款、职工担保”由农业银行或农村信用社为农村养牛养羊户发放贷款, 国家干部职工为其提供信誉担保由扶贫及财政支农资金给予贴息和风险补偿。庆阳市政府在解决养畜业发展中, 要求在全市实行公务员管理的部门和参照管理的单位试行干部职工信誉担保, 要求每人为农村养牛养羊户提供信誉担保贷款1万元。在取得经验的基础上, 逐步扩大到财政全额供给的事业单位。为扶持发展草食畜牧业工作, 为加快推进新农村建设、为山区农户发展种草养畜贡献力量。

5 对种草养畜产业化发展的建议

种草与养畜相结合。种牧草养殖要因地制宜, 不能盲目引进种植。养殖要在科学指导下才能取得较好的经济效益。

一是要抓好牧草的利用才能为进一步发展畜牧业奠定物质基础。要挖掘紫花苜蓿草地的潜力, 必须重视传统的利用方式, 即大力发展养畜, 进行过腹利用, 要动员千家万户发展养畜, 使牧草向畜产品转化, 充分体现种草效益, 把资源优势变为商品, 进而转化为经济优势, 这是传统的利用方法, 但也是最有效的。只有使种植户收到了效益, 偿到了甜头, 才能刺激种植管理的积极性, 也才能实现牧草种植的可持续性。

二是要全力支持草畜企业的发展。草地生产是第一性生产, 是养畜的基础。因此, 在抓好养畜利用的基础上, 要全力支持草畜企业的发展, 把企业的发展、农户的增收与政府的职能结合起来, 向企业提供良好的服务, 当好企业与农户的搭桥人, 扶持企业开展基地建设及牧草的收购、销售工作, 确保企业盈利、农民增收、环境改善, 创出一条全方位、多渠道利用牧草的新路子。