小伙伴们反映都在为论文烦恼，小编为大家精选了《机构论文范文(精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。摘要：将党政机关和国有企事业单位培训疗养机构（以下简称培训疗养机构）改建为养老机构有利于盘活公共资源、优化资源配置。改建的难点包括建筑格局、消防、环评验收以及历史遗留问题等。改建的重点是在充分考虑目标客户需求的基础上，进行系统化设计、适老化改造，实现养老产业供给侧改革目标。
第一篇：机构论文范文
金融监管机构在金融机构破产中的角色
摘要：基于金融业分业经营模式，银监会、证监会等金融监管机构通过早期干预、接管、撤销等程序主导着金融机构的破产程序。在行政性破产程序中，监管机构享有极大的自由裁量权，扮演着发起人、接管人、清算人和监督人等多种角色。现有制度限制了司法机构的作用，难以有效约束监管机构的行为。制定具体的破产规则、建立特殊的司法审查时限和专业的金融法院，有助于保障破产制度的有效运行，维持公共利益和私人利益之间的平衡。
关键词：金融机构破产程序;金融监管机构;早期干预;接管制度;司法审查
基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目“跨国银行破产法律问题专论”(项目编号：13YJC820070)
近年来，中国金融机构不良资产呈现上升趋势，这增加了金融机构的破产风险。鉴于金融机构的特殊性及其破产可能引发的系统性风险，中国建立了特殊的金融机构破产制度。金融监管机构在处置破产金融机构程序中扮演着重要角色。本文主要探讨金融监管机构在金融机构破产程序中的角色，反思当前监管机构的处置方式和可能的改进措施。
一、中国金融机构破产制度简介
当前中国的金融机构破产立法呈现“碎片化”的状态。多个法律和部门规章都对金融机构破产制度作了规定，诸多破产规则散落在一般公司破产规则与特殊破产规则之中。这些规则缺乏统一协调的方式来处置金融机构的破产风险。《企业破产法》授权国务院在公司破产程序之外建立特殊的金融机构破产制度。① 与此同时，《企业破产法》的部分条款仍然适用于金融机构，如《企业破产法》(2006)第2条关于公司进入重整和清算程序的规定同样也适用于金融机构。② 《公司法》中的相关条款如企业自愿解散的相关规定同样适用于金融机构。③
当前，不同的金融法律分别为不同类型的金融机构规定了类似的破产规则。2008年全球性金融危机对各国金融机构破产制度产生了深远的影响。为金融机构制定特殊的破产制度成为世界性潮流。④ 中国的金融机构破产制度也受到其影响，如2008年中国通过了《证券公司风险处置条例》。总体而言，中国当前的金融机构破产制度更多地体现了特殊破产制度的理念，与一般公司破产程序有着巨大的差异。中国的金融业奉行分业经营的理念，金融业的经营模式对金融机构的破产制度产生了重要影响：不同金融业部门的法律规定了各自的破产制度。如《银行法》、《保险法》和《证券法》分别规定了银行、保险和证券的破产规则。⑤ 尽管不同类型的金融机构破产规则分布在不同的部门法律中，但其破产规则却有着惊人的相似之处。如相关金融法律不约而同地规定了早期干预制度、接管和清算制度，启动的标准和处置的方案也没有实质性的差别。
当前所有的金融机构的破产规则都是针对金融业的分类处置金融机构的破产问题。如银行、保险和证券的破产规则只能分别适用于银行、保险与证券业。而中国的金融业当前出现了跨行业经营的趋势，金融控股集团旗下拥有诸多不同行业的金融机构。当前金融机构破产规则并没有为金融控股公司设立专门的破产立法，涉及跨行业的金融集团的破产只能根据各自的破产规则。这种人为的分隔难以有效处置大的金融机构和控股金融公司的破产问题。
二、金融监管机构在破产程序中的角色
中国根据金融业分业经营模式实行了分业监管。2018年之前，银监会、证监会与保监会分别对银行、证券和保险公司的活动进行审慎监管和风险处置。当金融业之间的业务有着显著的差异时，相比单一监管与“双峰监管”(twin peak supervision)模式⑥，分业监管具有专业化的优势。然而随着金融市场的演变，金融业之间的界限开始变得模糊，在金融控股集团模式下开展跨行业经营成为趋势，这削弱了分散的监管体系所拥有的专业化优势，给监管机构带来了极大的挑战。金融跨行业的发展使得旧的监管体系无法准确预测并处置金融机构跨行业活动对金融系统的威胁，如中国2015年发生的股灾就暴露了此种监管模式的弊端：证监会不能完全掌握其他金融业参与证券市场的相关信息，其作出的决策反而加速了危机的蔓延。有鉴于此，中国对当前的金融监管体系进行了深刻的反思。2017年7月，中国宣布成立国务院金融稳定发展委员会。该委员会由不同监管机构的部门首脑组成，主要职责是协调不同监管机構之间的监管活动，从宏观层面对金融系统进行监管，防止发生系统性风险。2018年3月17日，全国人大通过的《国务院机构改革方案》，合并了银监会和保监会，成立了中国银行保险监督管理委员会。然而，上述变化并未从根本上改变中国分散的监管体系，也并未对金融机构破产程序有实质性影响。
当前，中国的银保监会负责银行与保险公司的风险处置，证监会负责证券公司的风险处置，法院则在金融机构破产程序中发挥着有限的作用。中国的金融机构破产包括早期干预、接管(行政整顿)和清算等程序，而监管机构则在其中扮演重要的角色。一般公司破产实行司法性的破产程序，管理人在法院的监督下对具备破产条件的企业进行拯救或对资产进行分配。而金融机构破产程序通常出于公共利益考虑，赋予监管机构广泛的处置权限，甚至部分资产大于负债的金融机构也可被监管机构实施破产，法院在其中只发挥有限的作用。
1. 金融机构破产前程序：早期干预制度
Beston和Kaufman在1988年第一次提出了早期干预的理念，要求监管机构尽快在早期阶段采取干预措施，以避免金融机构破产给纳税人带来的损失。⑦美国的“及时纠正措施”(Prompt Corrective Actions)和欧洲的早期处置程序都是这种理念的产物。中国同样建立了早期干预制度，以期对金融机构进行早期处置而不进入正式的破产程序。《银行业监督管理法》规定监管机构在银行违反审慎规则或者严重危害存款人和其他顾客利益时采取下列纠正措施：“责令暂停部分业务、停止批准开办新业务;限制分配红利和其他收入;限制资产转让;责令控股股东转让股权或者限制有关股东的权利;责令调整董事、高级管理人员或者限制其权利;停止批准增设分支机构。”⑧ 《保险法》和《证券法》也赋予了监管机构类似的权限。⑨ 相比银行与证券业，《保险法》将偿付能力不足作为启动早期干预的条件，而银行和证券则奉行相对模糊的“审慎”要求。
违反审慎原则是启动早期干预措施的触发点，然而相关法律并没有给审慎标准提供相应的解释，监管机构享有极大的自由裁量权去启动早期干预措施。2004年，银监会的《商业银行资本充足率管理办法》首次将资本作为启动银行早期干预措施的标准。该办法将商业银行分为资本充足、资本不足和资本严重不足三类。银监会将根据银行资本的恶化程度采取日趋严厉的纠正措施。如对资本充足的银行，要求改善风险管理体系、限制高风险活动和制订可行的资本维持计划;对于资本不足的银行，将限制其业务、降低风险资产规模和限制分红;对于资本严重不足的银行，将要求银行调整高管、实行接管、重组或者予以撤销。⑩ 而证券业和保险业则没有类似的相对客观的启动标准。由于资本不足的机构面临着更大的破产风险，根据资本来分配监管资源是相对有效的举措，也增加了启动早期干预的可预见性。然而，资本充足率并不能完全反映金融机构所面临的真实的风险，单一的资本充足率也难以完全有效启动早期干预程序。2008年的金融危机就暴露了这一问题，英国在危机后将长期流动性和公共利益标准增加为早期干预措施的启动标准，就是试图缓解这一问题。早期干预措施作为破产前的监管措施，有助于及时处置金融机构的风险，让债务人承担主要的损失并减少债权人的损失，避免系统性风险。中国的早期干预措施在实践中处置了大量的金融机构风险，避免了正式的破产程序。
2. 整顿、接管程序
当早期干预无法实现目标时，监管机构将让金融机构进入整顿或接管程序11，这将剥夺股东对企业的控制权。《保险法》授权监管机构建立整顿组，对公司进行整顿，被整顿公司将在整顿组的监管之下开展活动。监管机构也可以对其活动施加限制，如停止接受新业务或者调整资金运用等。12 当整顿程序纠正了公司的违规行为，公司恢复到正常经营状态时，整顿结束，公司股东和管理层恢复对企业的控制权。13 整顿程序可以视为早期干预程序的延续，整顿的目的是为了让保险公司恢复到正常经营状态。相比证券业与保险业，银行业并没有类似的整顿措施。
除了整顿程序，监管机构还可以对金融机构进行接管。整顿和接管将剥夺公司管理层与股东的治理权。金融机构的清偿能力和公共利益的需要成为接管的重要理由。14 而不同的金融法律表述则有所不同。《保险法》(2015)第144条将保险公司偿付能力和危害公共利益作为接管的理由。《证券公司风险处置条例》则将审慎标准作为了启动接管程序的理由，如证券公司治理混乱，管理失控，挪用客户资产并不能自行弥补等。15 《证券法》将违法经营或出现重大风险，严重危害证券市场秩序、损害投资者利益作为接管的理由。16 《商业银行法》(2015)第64条规定：“商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，国务院银行业监督管理机构可以对该银行实行接管。接管的目的是对被接管的商业银行采取必要措施，以保护存款人的利益，恢复商业银行的正常经营能力。被接管的商业银行的债权债务关系不因接管而变化。”17 综上所述，不同的金融机构有着类似的接管理由。将相对弹性的“公共利益”、“信用危机”等术语作为接管的理由让监管机构可以更为灵活地启动接管程序，但将过于宽泛的概念作为接管的理由稍显粗糙。这可能引发两个问题：一是监管机构过度反应，这可能导致权力滥用;二是监管机构缺乏动机进行及时干预，从而导致监管姑息。因此，对“信用危机”这类接管理由应进行明晰的界定。可以通过企业破产的资产负债表标准、流动性标准以及参照《商业银行资本充足率管理办法》对资本充足率的规定来定义“信用危机”。通过清晰的界定，可以促使金融业维持充足资本，避免其过多地参与风险活动。明晰定义还可以遏制监管机构滥用权力或监管姑息，也是法治对规则透明的内在要求。
接管不改变原先的债权债务关系，接管的目标是让金融机构恢复正常经营能力。法律同时授权监管机构向法院申请中止针对被接管机构的诉讼或执行程序。18 因此，中国的金融机构接管程序的目的与西方国家的公司管理制度是一致的。19 而从现有的法律规则来看，中国的整顿程序与接管程序发挥着类似的功能，接管程序完全可以实现整顿程序所要实现的功能。整顿与接管程序更多地体现着行政主导型金融机构的风险处置方式，这类似于行政性重整程序。而立法還提供了司法性重整的途径，《企业破产法》规定监管机构可以向司法机关申请重整。20 由于行政性重整的程序相对便捷，无需经过拖沓的司法程序，行政机关拥有更大的主动权和专业性，监管机构更倾向启动行政性重整程序。
近年来，接管成为监管机构处置金融机构风险的主要手段。21 2018年2月23日，保监会以违法经营行为可能严重危及公司偿付能力为由，接管了安邦保险集团。保监会与人民银行、银监会、证监会、外汇局组成接管组获得公司的经营管理权。随后保险保障基金注资608亿获得安邦保险集团98.23%的股份。自接管以后，接管组对安邦资产进行了处置。2018年，接管组以35.59亿人民币转让了安邦拥有的世纪证券股权，剩余资产将被陆续处置。根据公告，接管组将为安邦寻找私人买家并让保险保障基金安全退出。
3. 撤销与清算
早期干预与接管制度是为了让问题金融机构恢复到正常状况。而当这种目的无法实现时，关闭并清算金融机构则成了最终选择。监管机构可以出于审慎监管、偿付能力不足和公共利益的考量撤销金融机构，此时监管机构将组织清算组进行清算。22与银行和保险不同，证券公司被撤销时将先进行行政清理，行政清理结束则进入司法性破产清算程序。23 除了被动地进入清算程序之外，金融机构经监管机构同意也可主动进入清算程序，此时监管机构将对清算程序进行监督。24
上述撤销与清算程序具有鲜明的行政性特点，金融监管机构主导着整个程序而鲜有司法机关的参与。除了行政清算程序，立法同样规定了司法性清算程序。当金融机构符合破产条件时，经监管机构同意由法院宣告破产并进行清算。25 此时，法院组织监管机构成立清算组，并监督清算程序的进行。实践中纯司法性清算并不多见，行政性清算成为了主要的手段。
4. 监管机构在破产程序中的角色评析
如前文所述，金融监管机构主导金融机构破产程序的始终。金融机构破产制度的设计极大地影响了监管机构在破产程序中的角色。监管机构在破产前履行审慎监管的职能，预防并阻止破产的发生。当破产发生时则通过早期干预、接管、清算等程序处置金融机构。行政性破产程序极大地强化了监管机构的职能。监管机构在行政性破产程序中扮演着发起人、接管人、清算人和程序监督人等多种角色。这让监管机构在处置破产金融机构问题时面临着利益冲突。作为监管机构要履行其监管职能，而接管人或清算人则需要让债务人资产最大化，管理并处置资产。而本身又对自己的行为进行监管，这种制度设计存在着明显的悖论。立法赋予监管机构极大的自由裁量权，却没有对其施以必要的限制。
首先，从制度设计层面而言，金融机构破产规则分散于多个部门法律之中，相关监管机构主导着各自监管的金融机构的破产立法进程。而不同的金融监管机构之间风险处置的理念并不完全一致。当前，不同的金融法律包含了诸多功能类似而称呼各异的法律术语，如接管、重整、托管、行政清理、整顿等。立法同时提供了行政性破产与司法性破产的进入路径，却并没有为司法性破产提供更多的规则。监管机构对于是否启动行政性破产程序或司法性破产程序具有决定权。司法性破产程序将让监管机构受到较多的约束，行政性破产程序便成为监管机构的首选。而不同的选择对于破产金融机构及其利益关联方而言具有不同的后果，对于资产大于负债的金融机构的处置更是如此，这实际上导致了结果的不确定性。为了避免这种情况，应当建立统一的金融机构风险处置规则，明确何时启动行政性或司法性破产程序。实际上，并不是所有的金融机构都需要建立行政性的破产程序。为银行业建立特殊的破产程序已经成为世界主流，而保险业和证券业乃至其他类型的金融机构并不一定需要特殊的行政性破产程序。对司法性的破产程序加以改善同样可以有效处置保险和证券公司的破产问题。
其次，在程序运行阶段，早期干预、接管、托管、撤销(清算)程序之间缺乏必要的衔接。当金融机构面临风险时，应当先通过早期干预措施予以纠正，然后随着问题的恶化进入接管或清算程序。然而，当前金融法律通过“信用危机”等弹性的法律术语让监管机构对进入何种程序拥有自由裁量权。这种制度设计让监管机构可以根据具体情况选择适用的程序。监管机构对具体程序的选择应当基于相对客观和明确的标准，否则难以避免监管机构权力的滥用。当金融机构问题可以通过监管措施或早期干预得以纠正的时候就不应当进入更为严厉的接管程序或者被撤销并进入清算程序。当存在对相对人伤害更小的选择的时候，监管机构却选择接管或撤销无疑将违反比例原则。过多地运用接管和撤销手段也将削弱早期干预制度的作用。因此，立法应当制订更具体细致的规则，在各种程序间建立有效的衔接，对监管机构程序的选择提供一定的指导。
三、监管机构角色的司法限制与改善
如前文所述，行政性破产程序赋予了监管机构极大的权力，却鲜有司法机关的参与。即便是司法性的破产程序，由于监管机构比司法机关更具专业性，金融机构破产可能引发系统性风险，因此司法机关更倾向于顺从(judicial deference)监管机构决定而不愿意进行干涉。监管机构可以事实上控制破产程序的运行，还可以对破产机构相关人员及其财产加以限制。26 监管机构在破产程序中做出的行为将对金融机构及其利益关联方产生重大影响，因此司法机关应当发挥一定的作用，遏制监管机构权力的滥用，并给利益关联方提供一定的司法救济。
立法的制度设计决定了司法机关在金融机构破产程序中所能扮演的角色。纵观中国的金融机构破产规则，通常赋予监管机构极大的自由裁量权，这种规则设计事实上架空了司法机关，使其难以真正发挥作用。
首先，当监管机构决定启动破产程序时，理论上金融机构应当有权申请司法救济。但是，立法让监管机构基于“信用危机”、“危害金融秩序”、“损害公共利益”等极其弹性的概念对金融机构启动破产程序，而法院往往不愿意对监管机构的解释权进行干预，这事实上让申请人难以获得实质的司法救济。
其次，立法的部分条款限制了司法救济。如《商业银行法》(2015)第66条规定：“接管自接管决定实施之日起开始。自接管开始之日起，由接管组织行使商业银行的经营管理权力。”同样，《证券公司风险处置条例》也作了类似的规定。27 2018年2月23日，保监会自公告对安邦保险进行接管时，就开始实施接管。这种制度安排让被接管机构或其利益相关者(高管、股东)难以获得司法救济。
再次，立法并没有为重要的处置程序提供更多的规则，这使得司法机关难以有效地约束监管机构。如相关金融机构破产规则仅仅规定了接管决定的内容、时限以及开始和终止的条件，却未能规定接管的性质、接管程序、接管人的处置方式和救济措施。28 接管的性质目前存在争议。《银监会行政处罚办法》(2015)第6条将行政处罚进行了分类，接管并不属于行政处罚。29 其他的金融法律也没有明确接管的性质。由于金融机构破产规则并没有对其予以明确，只能根据一般的法律规则进行确定。当监管机构作出接管决定时，相对方只能根据行政法的相关规则向法院申请救济。《行政处罚法》、《行政强制法》和《行政诉讼法》也没有明确规定接管是否属于受案范围。“对公民、法人或者其他组织的财务实施暂时性控制的行为”属于行政强制。30 《行政诉讼法》的受案范围包括征收、征用和行政机关侵犯财产权的行为。31 接管行为限制或剥夺了金融机构股东的财产权，对股东构成事实上的征收行为，应当属于行政诉讼法的受案范围。然而，由于中国目前没有针对接管的诉讼，因此司法机关对接管行为的定性仍然不清楚。
金融机构破产涉及公共利益与私人利益间的冲突，为了有效運行金融机构破产程序，遏制监管机构滥用权力，为破产机构利益关联方提供有效的救济，应当在立法中增加以下内容：
第一，金融破产法律应制订具体的接管规则，明确接管的性质，让司法机关能够对接管决定进行审查。应制订具体细致的接管程序，使其符合程序正义的基本要求。最重要的是要明确接管程序下接管人和监管机构的权限。当前的银行、保险和证券破产规则仅仅规定了接管组织行使被接管机构的经营管理权力。32 除此以外，并没有关于接管人权限的具体规定。而从实践来看，监管机构接管了金融机构之后，往往会处置金融机构资产和决定诸多重大事项。如引入外部投资人，降低或者核销原有股东股权，与其他公司进行并购重组。33 然而，经营管理权不应当包括引入投资人或者将原股东扫地出门。此类事项应当遵守公司法关于股东基本权利的规定，在没有立法明确授权之前，此类处置行为涉嫌违法，应当受到司法机关的约束。
第二，金融机构破产规则应当提供司法救济措施。当前司法机关只能依靠行政法规则为破产金融机构利益关联方提供有限的救济。然而，由于金融业的专业性，需要更专业的规则和司法机关处置此类事项。否则，由于缺乏足够的专业性，司法机关多数情形下只能尊重监管机构的决定，这将导致司法机关在此类案件中沦为“橡皮图章”。当前中国建立的金融审判法庭将对此类案件进行专门审理34，建立更适合金融机构破产的裁判规则将有助于提升专业化程度。
第三，对涉及金融机构破产的审查时限作特殊的规定。当前对监管机构决定的司法审查时限，根据的是《行政诉讼法》的相关规定。该法规定法院接到起诉状，经审查后应当在七日内立案或者作出裁定不予受理，原告对裁定不服的，可以提起上诉。35 从决定受理到最终判决可能经历漫长的时间。对于一般行政决定而言，此種时限设定没有什么问题。但与金融机构破产相关的监管决定如果也适用此种时限安排则可能产生严重的后果。金融资产与市场信心密切相关，具有高度挥发性。与金融机构破产相关的监管决定需要在较短的时间内得到司法确认或推翻，否则将使得有清偿能力的金融机构陷入流动性危机。时间上的拖延也将耽误处置问题金融机构的最佳时机。根据当前法律，利益关联方可以要求诉讼期间停止执行监管机构的相关决定，并可以对法院裁定申请复议。36 无论法院作出何种决定，都将不可避免地拖延程序的进行。而不给予相对方提供救济又有违程序正义的要求。因此，应当对金融机构破产争议所涉及的审查时限作出特殊的规定，而不能适用《行政诉讼法》的审查时限。
四、结论
当前，中国金融机构特殊破产规则与一般规则并存，特殊破产规则明显占据了上风。但具体的特殊破产规则却散落在各个不同的金融法律之中，涉及金融机构破产的立法和条例繁多，而规定的内容却大同小异。立法针对不同类型的金融机构制订了类似的破产程序，赋予了监管机构类似的处置权。制订单一的金融机构破产条例，将各类金融机构涵盖其中，并细化金融监管机构的处置规则，将有助于统一金融机构破产的思路，解决一般程序与特殊破产程序之间的协调和对接问题。而统一的金融机构破产条例应当对不同类型的金融机构予以区别对待，银行、保险、证券等不同金融机构的功能以及破产对社会所造成的影响差异较大。当前的立法实际上将商业银行的风险处置规则照搬到保险和证券领域，而证券和保险并没有像银行那样容易产生系统性风险。银行应当适用更多的特殊规则，而证券和保险则需要更多地遵循一般公司破产规则并对个别条款予以改进。
监管机构处置问题金融机构的权限应当具体明确，过多的不加约束的自由裁量权可能导致监管姑息或权力滥用，而缺乏具体的规则又让法院事实上难以对监管机构施加有效的约束。建立特殊的司法审查时限和专业的金融法院审判金融机构破产相关的纠纷，将提升司法审查的专业性和保障破产制度的有效运行。
注释：
①18 《企业破产法》(2006)第134条。
② 关于一般破产程序与特殊破产程序的讨论，参见P. Swire， Bank Insolvency Law Now That It Matters Again， Duke Law Journal， 1992， 42(3)， p.469-556;苏洁澈：《英美银行破产法述评——以银行特殊破产制度为中心》，《环球法律评论》2013年第2期。
③ 《公司法》(2013)第182条。
④ P. Brierley， The UK Special Resolution Regime for Failing Banks in an International Context， Bank of England Financial Stability Paper， 2009， No.5， p.4; E. Hupkes， Special Bank Resolution and Shareholders’ Rights： Balancing Competing Interests， Journal of Financial Regulation and Compliance， 2009， 17(3)， p.277-301; R. Olivares-Caminal et al.， Debt Resturing (2nd)， Oxford， 2016， pp.597-633; M. Schillig， Resolution and Insolvency of Banks and Financial Institutions， Oxford， 2016， pp.215-248.
⑤ 《商业银行法》(2015)第64—72条;《保险法》(2015)第137—149条;《证券公司风险处置条例》(2008)第6—47条。
⑥ 关于单一监管与双峰监管模式的讨论，参见C. Briault， Revisiting the Rationale for a Single National Financial Services Regulator， FMG Special Paper， 2002; D. Masciandaro， Financial Supervision Architectures and the Role of Central Banks， Transnational Lawyer， 2005， 351(18)， pp.367-368.
⑦ G. J. Beston and G. G. Kaufman， FDICIA After Five Years， Journal of Economic Perspectives， 1997， 11(3)， pp.139-158.
⑧ 《银行业监督管理法》(2006)第37条。
⑨ 《保险法》(2015)第138条;《证券法》(2014)第150条。
⑩ 《商业银行资本充足率管理办法》(2004)第38—41条。
11 《证券法》(2014)第153条还规定了证券公司的托管措施，监管机构将让第三方托管证券公司。
12 《保险法》(2015)第139—143条。《证券公司风险处置条例》(2008)第7条规定了类似的整顿程序。
13 《保险法》(2015)第143条;《证券公司风险处置条例》(2008)第7条。
14 《保险法》(2015)第144条;《商业银行法》(2015)第64条;《证券公司风险处置条例》(2008)第8条。
15 《证券公司风险处置条例》(2008)第8条。
16 《证券法》(2014)第153条。
17 《银行业监管管理法》(2006)第38条作了类似的规定。
19 IMF and World Bank， An Overview of the Legal Institutional， and Regulatory Framework for Bank Insolvency， 2009 April.
20 《企業破产法》(2006)第134条。类似的规定参见《保险法》(2015)第148条。
21 证监会2004年接管了南方证券。保监会2007年接管了新华人寿，2011年接管了中华联合保险。上述机构因违法经营、偿付能力不足或涉及刑事犯罪被接管。
22 《保险法》(2014)第149条;《商业银行法》(2015)第70条;《银行业监督管理法》(2006)第39条;《证券公司风险处置条例》(2008)第19—21条;《证券法》(2014)第153条。
23 《证券公司风险处置条例》(2008)第20—35条。证监会将对行政清理工作进行监督。
24 《商业银行法》(2015)第69条;《保险法》(2015)第89条;《证券法》(2014)第129条。
25 《保险法》(2015)第148条;《商业银行法》(2015)第71条;《证券公司风险处置条例》(2008)第38条。
26 《保险法》(2015)第153条;《证券法》(2014)第152条。
27 《证券公司风险处置条例》(2008)第14条。
28 《商业银行法》(2015)第65—68条;《证券公司风险处置条例》(2008)第14—16条;《保险法》(2015)第144—147条。
29 该办法根据《银行业监督管理法》和《商业银行法》进行分类，将行政处罚分为警告、罚款、没收违法所得、责令停业整顿、吊销金融许可证、取消董事或高级管理人员任职资格、法律行政法规规定的其他行政处罚。
30 《行政强制法》(2011)第2条。
31 《行政诉讼法》(2017)第12条。
32 《商业银行法》(2015)第66条;《证券公司风险处置条例》(2008)第11条;《保险法》(2015)第143—146条。
33 2004年，南方证券被行政接管后进行了资产剥离，引入投资人进行重组。2007年和2011年，保险保障基金分别注资被接管的新华人寿和中华联合保险公司，最终盈利96亿退出。2018年，安邦保险集团被接管，接管组织处置了资产和公司股权。
34 2018年8月7日，《最高人民法院关于上海金融法院案件管辖的规定》将金融机构为债务人的破产纠纷列为管辖范围。
35 《行政诉讼法》(2017)第51条。
36 《行政诉讼法》(2017)第56条。
作者简介：苏洁澈，中国政法大学民商经济法学院副教授，北京，100088。
(责任编辑 李 涛)
作者：苏洁澈
第二篇：培训疗养机构改建为养老机构的难点与对策
摘要：将党政机关和国有企事业单位培训疗养机构（以下简称培训疗养机构）改建为养老机构有利于盘活公共资源、优化资源配置。改建的难点包括建筑格局、消防、环评验收以及历史遗留问题等。改建的重点是在充分考虑目标客户需求的基础上，进行系统化设计、适老化改造，实现养老产业供给侧改革目标。
关键词：培训疗养机构改建养老机构
长期以来供给不足持续制约中国养老产业的发展。根据民政部2016年7月11日公布的《2015年社会服务发展统计公报》显示，截至2015年底，我国60岁及以上老年人口2.22亿，占总人口16.1%，其中65岁及以上人口1.4386亿，占总人口10.5%。全国各类养老床位672.7万张，每千名老年人仅拥有养老床位30.3张。一方面，我国是世界上唯一老年人口过亿的国家，养老市场需求巨大。另一方面，党政机关和国有企事业单位培训疗养机构由于诸多因素导致利用率低，资源浪费严重。为加快养老产业供给侧改革，2016年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《印发<关于党政机关和国有企事业单位培训疗养机构改革的指导意见>及相关配套文件的通知》（中办发〔2016〕60号），要求对党政机关和企事业单位所属培训疗养机构进行分类改革。 2016年10月9日，民政部等11个部委印发《关于支持整合改造闲置社会资源发展养老服务的通知》，“鼓励党政机关和国有企事业单位举办的培训中心、疗养院及其他具有教育培训或疗养休养功能的各类机构，在具备条件的情况下，通过规范方式转向养老服务业。”
因此，党政机关和国有企事业单位培训疗养机构（以下简称培训疗养机构）改建为养老机构将有利于盘活公共资源、优化资源配置，并促进养老产业供给侧的改革，推动中国养老产业的发展。
一、培训疗养机构改建为养老机构的难点
党政机关和国有企事业单位培训疗养服务机构具有资产规模大、物业类型多、地域分布广、历史背景复杂等特点，同时，这些培训疗养机构大部分建在风景名胜区，内部环境优雅，外部景致美观，改建为养老院的基础条件非常好。但与提供养老服务的养老机构的功能配置相比较，这些疗养培训机构改建为养老机构存在如下难点：
（一）建筑格局改造难度大
党政机关疗养机构是按照国家《疗养院建筑设计规范》设计的，培训中心一般是按照《办公建筑设计标准》或《旅馆建筑设计规范》设计的，初衷是为党政机关主要提供会议、培训、疗养而建设的，而养老机构是要按照《养老设施建筑设计规范》（GB50867—2013）（以下简称《规范》设计。由于设计规范的差异导致党政机关疗养机构的改建存在如下难点：
1.客房数偏少，公共配套多。客房数决定了老年客户居住的人数，也就决定了养老机构的收入量。客房数少就意味着养老机构收入就受限。而公共配套多，一方面改建为其他功能的设施面积大，改造投入就多，另一方面，也提高了维护成本。
2.客房面积偏小，居住舒适度下降。目前培训疗养机构的客房使用面积一般在20平方米左右，若老年夫妻两人居住，就显得非常局促，达不到老人生活用房每床14平方米的使用面积标准。尽管有套房，其面积在40—50平方米左右，但数量少。户型面积偏小降低了居住舒适度。
3.平面布局不紧凑，不适合老人生活习惯。培训疗养机构一般布局比较松散，会议、餐饮、娱乐等功能板块之间有距离，没有风雨连廊的设计，不适合老年人生活起居。
4.无适老化设计，改造难度大。目前的培训疗养机构无适老化设计，其设施不适合老年人使用，改造难度大。
（二）消防要求高
根据《养老机构设立许可办法》及地方民政部门的规定，培训疗养机构改建为养老机构必须提供消防部门核发的消防备案凭证（建筑面积1000平米以下）或消防验收报告（建筑面积1000平米以上）。自2015年5月1日起国家实施新的《建筑设计防火规范》，规范第5.4.4条明确规定：“老年人活动场所和儿童游乐厅等儿童活动场所宜设在独立的建筑内，且不应设置在地下或半地下；当采用一级、二级耐火等级的建筑时，不应超过3层；采用三级耐火等级的建筑时，不应超过2层；采用四级耐火等级的建筑时，应为单层；确需设置在其他民用高层建筑时，不应超过3楼，同时相对整栋楼的疏散通道，养老院要另外设置独立的安全出口和疏散楼梯。”按照新的防火设计规范，新申办养老院应按照“三层之上不得做养老院”的强制性要求执行，已经批准的养老院按旧标准执行。另外，已取得合法手续开建但尚未竣工的项目，也是按照报批时的要求进行消防验收。这样，即便耐火等级采用一级、二级，培训疗养机构改建为养老机构的最高层数也不能超过三层，那四层以上如何使用就成为新问题，否则消防部门不会出具消防验收报告。
（三）环评验收严
根據民政部《养老机构设立许可办法》及地方民政部门关于养老机构设立许可的规定，培训疗养机构改建为养老机构还必须提交环保部门核发的验收报告、审查意见或环评许可批复文件。由于培训疗养机构的客户主要是零时或季节性入住，但改为养老机构后老人基本上都是常住。因此，环保部门的环评检测及验收会更加严格。
对于培训疗养机构改建为养老机构，除上述难点以外，还存在如下历史遗留问题：
1.土地、房屋权属不清。陪训疗养机构的土地、房屋由于历史原因，相当部分是国有划拨土地，也有部分是集体土地，办理了土地出让手续的陪训疗养机构较少。而对于房屋权属，有些办理了房产证，也有相当部分房产证也没有。这些陪训疗养机构改建为养老机构在建委办理改建招投标手续以及申领养老许可证时均会存在土地、房屋权属不清导致改建无法进行或养老许可证申请存在障碍。
2.职工安置及债权债务清理的障碍。党政机关陪训疗养机构是按照事业单位编制设立的机构。其经费及资产购置均由国家财政支付。但一旦改建为养老机构，这些职工、资产以及债权债务均应由新的接收方接收并承担相应的费用，这对接收方或改建方带来巨大的现金支付压力，并对社会稳定带来影响。
二、改建目标
党政机关陪训疗养机构改建为养老机构是提高国有资产使用效益、促进养老产业发展、惠及广大老年群体的重要举措。因此，应在市场调查的基础上，以目标客户需求为导向，合理确定项目定位，利用党政机关培训疗养资产合理布局、适老化改造，依托互联网技术连锁化经营，兼顾中高端养老客户个性化需求，提供订制式、专业化、智慧型养老服务，打造舒适周到的居家生活、专业高效的医疗健康、丰富多彩的娱乐休闲、充实全面的文化教育平台，辐射周边社区，创新居家养老、社区养老和机构养老的无缝衔接的环境，一站式解决老人生活、养老、精神慰籍等问题，实现养老产业供给侧改革的目标。
三、强化系统设计，落实改建要点
根据《建筑装饰装修管理规定》，房屋改建需到当地建设部门履行报批手续，取得核发的施工许可证后才能进场施工，施工后提交工程竣工验收合格证明，这是办理养老许可证的必备要件。针对培训疗养机构在全国分布范围较广的特点，可因地制宜，在不改变建筑结构、尽量控制改建成本的前提下，并充分考虑目标客户需求的基础上，按照《规范》（GB50867—2013）的要求进行系统化设计、适老化改造。改造的要点如下：
（一）完善养老功能配置，打造适老化生活环境
对培训疗养机构的改造主要包括室内设施和室外设施改造两部分，室内设施按功能可划分为日常生活服务设施、健康与医疗设施、娱乐休闲及设施和文化教育设施四部分，这部分是改造的重点；室外设施包括配套的室外活动场地、道路、停车场、绿化景观、风雨连廊等设施。
1.日常生活服务设施。养老生活服务设施主要包括房间、餐厅、小型超市、洗浴、美容美发等设施，这些设施应配置齐全，同时建立规范化、精细化、人性化服务标准体系。
一是房间。根据《规范》，养老机构每床使用面积不低于14平方米。由于培训疗养机构一般每间标准间的套内使用面积约20平方米，单床使用面积约10平方米左右，比规范要求的面积偏小。因此，根据市场调查结果，在改建过程中可将部分标准间改为单人间或者将两间标准间改建为套间，以增加居住舒适度。同时，为增加老人用房面积，可将原培训疗养机构的部分公共配套设施如健身房、洗浴等改建为房间，并适度增加套内使用面积，这样既可增加总床位数，提高养老机构营业面积，又可减少原培训疗养机构配套设施的维护成本，进而增加养老机构营业收益。
此外，原培训疗养机构房间内卫生间的改造是个重点。根据规范的规定，老人自用卫生间除应满足盥洗、便溺、洗浴的需要外，平面布置应留有助厕、助浴等操作空间，并且浴盆和便器旁应安装扶手，淋浴器位置应在一侧墙面安装扶手。同时，配置小型洗衣机可使活力老人的生活更为便利。
二是餐厅。培训疗养机构的一般为集中式的餐厅，一般设置在一层或二层。而改建为养老机构后，根据《规范》的规定，应在提供集中式就餐的公共餐厅的同时，根据自理能力不同，提供分层的小餐厅，方便老人就餐；针对行动不便的老人，可在房间内设小的餐厅，提供订制餐饮或提供送餐到房间的服务。同时，使用功能上，餐厅布置应能满足供餐车进出、送餐到位的服务，并应为护理员留有分餐、助餐空间；当采用柜台式售饭方式时，应设有无障碍服务柜台。
对于公共餐厅的面积，根据《规范》的规定，公共餐厅的总座位数按总床位数的70%测算，每座的面积按1.5平方米计算。目前培训疗养机构的房间数约在100—200间左右 ，可改建为300床左右的养老机构。如果按300床计算，养老机构的公共餐厅的面积约在315平方米左右，对于大部分培训疗养机构而言，其餐厅的面积都远远超出《规范》规定的标准，因此公共餐厅的改造难度较小。
尽管餐厅改建难度小，但餐饮对老人的重要意义仅次于医疗。因此，针对老人客户，改建后的餐厅，应突出就餐环境多样化、人性化、景观化。同时，应考虑到子女探望时的需要，可改建设置不同装饰风格的中式餐厅，以便提供和子女一同就餐的空间，并且可配置公共厨房，以方便子女探望时给老人做饭、热菜，促进亲情交流。
此外，饮食服务水平也是老人评价养老机构满意度的重要指标。由于不同的背景和经历，不同老人口味和饮食习惯差异很大，对于有特殊需求的等高龄老人，除正常的餐饮配置以外，应针对其个人的饮食习惯和口味提供个性化的饮食服务，并且能照顾到老人生病时特殊的饮食需求。同时，在平时的生活中，提供营养配餐，将养生的观念融入到日常餐饮服务中。
三是公用沐浴间。在培训疗养机构中没有公用沐浴间。而对于年事已高的高龄老人或失能老人而言，公用沐浴间是给他们提供助浴服务的重要设施。因此，改建时，除按照《规范》规定对老年人自用卫生间进行改建以外，公用沐浴间应按总床位数测算，每15个床位应设1个浴位，其中轮椅使用者的专用浴室不应少于总床位数的30%；且公用沐浴间内应配备老年人使用的浴槽（床）或洗澡机等助浴设施，并应留有助浴空间应附设无障碍厕位。
四是小型超市、美发室、快递以及银行、邮局等生活设施的配置。对于养老机构，小型超市、美发室、快递应是标配，但对于培训疗养机构配置不多。在改建过程中，小型超市、美发室、快递以及銀行、邮局等生活设施应集中配置，以方便老人生活。小型超市除满足日常生活用品的需求以外，还应提供老人用品的销售以及代购服务。美发室除有固定场所以外，还应提供上门服务。通过快递邮寄物品已是现代生活的常态，因此应配置专门的快递物品室提供快递服务。
银行和邮局的配置应和周边社区的生活配套结合，避免资源浪费。
2. 健康与医疗设施。一般培训疗养机构配置的医疗设施很少，但医疗条件是老人决定是否入住养老机构的关键要素，许多老人选择入住养老机构正是因为在家中得不到及时的护理和医疗援助，特别是高龄老人基本上是介助、介护的老人，对健康与医疗的需求更迫切。同时，提供便捷的医疗服务也是医养结合的必备要件。
提供医疗服务既需要硬件的支持，更需要专业医疗服务的提供。根据《规范》的规定，改建后的养老机构的医疗保健用房最低面积不低于每床2平方米的标准，即对于300张床的养老机构而言，其医疗保健用房最低面积应不低于600平方米，其中心理疏导室使用面积不宜小于10平方米。同时，其设施配置还需按照《综合医院建筑设计规范》（JGJ 49）执行。由于医疗服务需要投入的成本较高，为谨慎起见，应综合培训疗养机构内外因素后确定医疗服务提供的规模、配置的设施以及具体的医疗服务类型。
一是外部医疗资源。如果培训疗养机构周边具有较好的医疗资源，如三甲医院、康复医院等，这就为改建后的养老机构提供了绝佳的医疗条件。在这种情况下，养老机构自身内部就可降低医疗资源的配置，如仅设置内部诊所，而主要依靠外部的医疗资源为老人提供快速、便捷的急救处置通道，包含及时发现病情、应急救助、转送对接医院等。
二是内部医疗资源与外部医疗资源的结合。若培训疗养机构周边没有好的医疗资源，较远的地方有好的医疗资源，这时就需要建立内部医疗资源与外部医疗资源相结合的方式解决老人健康与医疗问题：
第一，外部医疗资源建立“绿色通道”。与外部医疗资源建立“绿色通道”，为老人配备固定或随身携带的呼叫器，需安排紧急救助的医护人员及急救医疗设施，以及送往医院急救的车辆等设备，为老年提供应急救助，转送对接医院等服务。
第二，内设与医保联网的医务或护理（康复）室。在借助外部医疗资源的同时，改建的养老机构中内设与医保联网的诊室或护理室（院），满足老人急诊和日常就诊的需要。如果有条件设置医院，则设置老人最常看的几个科室，包括全科、中医、小外科、心脑血管、骨科、神经内科等，并且与各周边大医院合作，以保证较高医疗水平。
由于入住养老设施的老人多年龄较大，更有许多老人经历了大病、手术或者受过伤，需要特别的康复练习与照顾，因此可内设康复或护理院，提供康复设施与康复指导及保健服务，提高对老人健康管理的水平。
第三，医疗环境温馨化、服务个性化、健康评估科学化。随着医疗知识的普及，老人对健康越来越重视，对于中高端客户集中的区域，改建的养老机构可设置特需病房，提供安静宽敞、有卫生间、特护和订餐等服务，还可提供个性化的医疗健康服务，例如为老人建立电子医疗档案、有专门护理人员陪同就医等。同时，建立科学的健康评估标准体系，为老人提供持续的健康管理服务。
由于一些培训疗养机构建在风景名胜区，因此，改建后的养老机构医疗环境比医院更优美、温馨，更有利于老年客户的养老、养生。
三是内设医院或康复医院与远程医疗相结合。若培训疗养机构周边或很远的地方没有较好的医疗资源，在培训疗养机构建筑面积足够的情况下，可内设医院或康复医院为入住老人提供健康、医疗服务。同时，为保障医护水平，依托现代信息平台，与较远的医疗资源建立远程医疗网络，为客户提供专业的、高水平的医疗服务。
四是医用电梯的改造。为便于非自理老人使用和用担架或护理床推送病人的需要，加装医用电梯是培训疗养机构改建为养老机构的重要改造项目。按照《电梯制造与安装安全规范》（GB7588—2003）的规定，在实务中，医用电梯应综合输送能力、提升速度、出入口、走廊转角、候梯厅等因素合理选择，目前常用医用电梯的基本参数为轿箱尺寸1600×2400mm，额定重量1600KG，速度1M/S。
此外，若原培训疗养机构普通电梯的井道尺寸满足医用电梯要求，则直接利用原井道即可。若不能满足，则改建方案包括内置和外挂两种方案。内置就是将一组房间垂直打通变成井道，外挂就是在建筑物外墙壁的适当位置新建电梯井道按照医用电梯。相比较而言，内置改建方案改变了建筑的原有结构，且占用了经营用房面积，从综合效益看，外挂相对比较经济。
3.娱乐休闲设施。大部分培训疗养机构都设有健身房、棋牌室、保龄球、壁球、乒乓球、台球、户外网球场等设施；有的还配备KTV、小型电影院、高尔夫球练习场以及游泳池和水疗（SPA）、按摩、足浴、蒸汽浴室等休闲、康乐设施；这些设施大部分都不适合老人使用，因此应针对不同客户需求重新进行改造：
第一，可将健身房与康复室合并，用于老人康复理疗。
第二，高尔夫球练习场应该取消；乒乓球、台球、户外网球场等仅适合活力老人，对这些设施的面积应该缩小；棋牌室可保留，并新增书画室。
第三，游泳池以及水疗（SPA）、按摩、足浴、蒸汽浴室等由于维护成本较高，应慎重选择。
第四，对于多余出来的休闲、康乐设施应在科学论证的基础上，尽量改建为房间，这样可增加接收老人数量，扩大养老机构收入来源，减轻经营压力。
此外，一些培训疗养机构本身就建在国家风景名胜区，具备花园式养生、养老的天然优势。同时，培训疗养机构遍布全国，可建立全国连锁养老基地，为老人提供候鸟式养老、旅居养老服务。
4.文化教育设施。培训疗养机构均配置了不同规格的会议室和教育设施。比如北京小汤山的一个培训中心，配备了13个规模不同的会议室，都配备视频会议系统、同声传译系统、计算机网络系统，能够承接国际远程会议和培训教学。在改建这些机构时，可以利用部分会议设施以及康体娱乐设施改建成老年大学，并利用互联网技术开通远程教育课程，培养老人的书法、音乐、绘画等发面的兴趣，丰富老人的精神生活。但相对于老人的实际需求，这些过多的文化教育设施超出了实际需要，因此，可将大部分这些设施改建为老人用房或办公、管理用房，以提高整个设施的使用效率。
5.室外设施的改造。室外设施的改造主要包括室外活动场地、道路、停车场、绿化景观、风雨连廊等的改造。
一是室外活动场地。培训疗养机构一般都配置有室外活动场地，且面积都远远超过《规范》要求的每人1.2平方米的最低要求。因此改造的重点是活动场地表面必须平整，且排水畅通，并采取防滑措施；同时应设置健身运动器材和休息座椅。场地附近还应设置公共厕所，且应配置无障碍厕位，以方便老人如厕。
二是道路。原培训疗养机构的道路较多的考虑了车行的需要，而且大部分是人车混行，不适合养老机构使用。因此，改造时道路宜实行人车分流，除满足消防、疏散、运输等要求外，关键是要保证救护车辆通畅到达所需停靠的老人公寓出入口。
三是停車位。原培训疗养机构的停车位一般没有无障碍停车位。改造时，应设置无障碍专用车位，无障碍专用车位布置在靠近人行通道且进出停车场方便的位置；在无障碍专用车位与相邻车位之间，应设轮椅通道。
此外，应在老人公寓的主要出入口设置非机动车停车场地，便于老人暂时存放非机动车。
四是绿化景观。一般培训疗养机构的绿化景观都做的比较到位，因此，在建筑格局不做大的调整的前提下，应尽可能保留，以降低改造成本。同时，绿化种植宜乔灌木、草地相结合，并以乔木为主。若有水景，根据《规范》要求，水池水深不宜大于0.6m，并应有安全提示与安全防护措施。
五是风雨连廊。针对培训疗养机构建筑格局一般比较松散的现状，为便于老人安全出行，各建筑物之间都应用风雨连廊连起来，同时连廊设计的宽度应能满足两个轮椅交错通过的需要。
以上是从养老机构经营的角度，对培训疗养机构进行改造的重点。对于细节的改造，比如无障碍设计的细节，如走廊净宽、横向扶手高度、居住用门净宽等应按照《规范》的要求改建。
最后，在改建培训疗养机构时，除对培训疗养机构内部进行适老化改造以外，还应关注建培训疗养机构周边的区位环境及生活设施，这些主要是养老机构所在地的城市级配套，如原来培训疗养机构附近的酒店、餐厅、商场、公园以及公共交通等，这些是为改建为后的养老机构提供公共服务的设施或环境，这些设施是“固有的”，不存在改建的问题。但却是选择培训疗养机构改建为养老机构是否适合的标准之一。因此，应尽量选择周边配套齐全、交通便利的培训疗养机构改建为养老机构，以便为未来的养老机构创造好的运营环境。
（二）落实防火要求，确保消防设施达标
培训疗养机构一般以多层建筑为主，按照2015年5月1日起实施的《建筑设计防火规范》的要求，养老机构的经营场所不应超过3层。为达到消防验受的标准，在实务中可采取如下方式解决消防验收问题 ：对于建筑层数超过三层的培训疗养机构在消防改造时，可将培训疗养机构的消防分区分成两个区域：一至三层作为养老机构经营场所，该区域严格按照《建筑设计防火规范》的要求进行消防设计改造；对于培训疗养机构四层以上的部分，用途可界定为普通公寓，消防按照普通公寓的要求进行消防设计。
1.一至三层消防改造要点如下：一要增加火灾自动报警系统，同时总建筑面积大于500平米的还必须增加自动喷水灭火系统；二要确保消防应急照明和疏散指示标志的备用电源的连续供电时间不应少于1小时；三是相对整栋楼的疏散通道，一至三层另外设置独立的安全出口和疏散楼梯。
2.四层以上部分消防改造及使用的特殊处理。原培训疗养机构的建筑层数四层以上部分作为普通公寓进行消防设计和改造，这与原培训疗养机构的消防要求基本相同，因此理论上无需进行大的改造。但在实务中，不可能四层以上作为普通公寓对外经营。为达到消防安全和规模经济效益的平衡，也为经营管理的统一性，建议四层以上除维持原培训疗养机构的安全出口和疏散楼梯外，应按照一至三层的的标准进行消防设计和改造，即相对于普通公寓的消防要求提高了标准，这既便于消防部门进行整体消防验收，也是为今后养老公寓的经营留下扩展空间，即可将活力老人安排在四层以上居住，而一至三层安排非自理老人。尽管这样的使用安排有迫不得已的成分，但这也是培训疗养机构改造为养老机构中一个现实的选择。
（三）提高环保意识，确保环评达标
相对于培训疗养机构，养老机构环评的污水、废气、噪音以及垃圾，与培训疗养机构基本近似，最大的区别就是医疗费水、废物的环评。在实务中，在改造过程及经营过程中，养老机构应重点采取的措施如下：
1.餐饮污水经隔油池处理后与生活污水一并排入化粪池，水质达到《污水综合排放标准》的二级排放标准，然后进入市政污水管网，最终进入污水处理厂处理；
2.餐厅油烟废气经油烟净化器处理后，沿建筑外置烟道送至楼顶达标排放，且排气口距离最近的居民楼不低于20米；
3.项目选用低噪声设备，将运行噪声较大的泵类、空调等置于地下设备房或楼顶，并对噪声采取相应减振、隔声等综合降噪措施，并布置使其远离居住区；
4.项目产生的一般固废经分类收集后，由当地环卫部门统一收集后运至垃圾填埋场处理，不外排；
5.对于改建后内设医务室或康复医院等医疗设施的养老机构，在环评中对于医疗设施排放的医疗废水应采用二级处理和消毒工艺后达到《医疗机构水污染物排放标准》；对医疗废物应按照《医疗废物管理条例》的规定，进行分类收集后交由有资质的单位处理。
四、出台配套政策，解决历史遗留问题
对于原培训疗养机构的土地、房屋权属不清以及债权债务、人员安置等历史遗留问题，建议国家出台相应政策，一次性解决这些历史遗留问题：
（一）理顺产权关系，确保改建后的经营场所权属明确
根据民政部《养老机构设立许可办法》及地方民政部门关于养老机构设立许可的规定，改建后的养老机构必须提供“服务场所的自有产权证明或者房屋租赁合同。房屋租赁合同应包含房产所有者的身份证明、房产证明等必备附件。”。由于一些党政机关的培训疗养机构存在权属瑕疵，而这些瑕疵短期内很难解决，这时可采用与实际控制或管理单位签订租赁合同的方式解决改建后经营场所权属的问题。从长远看，解决权属问题的根本路径就是国家可针对这些培训疗养机构出台专门政策，将这些资产整体划入国有资产运营公司进行专业化管理，并一次性解决土地、房屋的权属以及相应的税收问题。
（二）清理债权债务，妥善安置职工
对于培训疗养机构的债权债务以及人员，国家可出台专门政策，将这些培训疗养机构整体打包进入国有资产运营公司后，由国有资产运营公司按照市场化方式清理债权债务，并将清理所得优先用于职工的安置，同时，可对原有职工进行转岗培训，使他们成为养老机构的新员工，解决再就业的问题，保持社会稳定。
参考文献：
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（杨骁忠，中国诚通发展集团有限公司诚通发展贸易有限公司。）
作者：杨骁忠
第三篇：财富管理机构对比及对信托机构的启示
财富管理业务是为在管客户和资产提供的综合化理财服务， 其以稳固而不断深化的客户关系为核心，以丰富多样的金融产品为工具，以专业成熟的服务团队为智囊，以便利的现代化科技手段为支撑，最终在财富管理机构和客户两个维度实现较好的利润贡献从而取得共赢。
各类财富管理机构的对比
境内主要财富管理机构各具优势。商业银行凭借庞大的客户基础、突出的渠道优势、丰富的产品体系稳坐财富管理领域首把交椅，商业银行客户群的跨度一般较大，一方面服务公众客户， 另一方面也为高端客户提供服务，包括基础结算、理财产品、存贷款等综合化服务。受投资渠道、管理模式、经营理念等方面的制约，其财富管理一般以中低风险的理财产品为主;信托公司的投资范围较为宽泛，定位高净值客户，运用股权、物权、债权等多种方式，能够与产业高度结合地运用信托资金，其产品以中风险的非标准化资金信托为主，政策调控对其影响较大;保险公司的资金来源一般比较稳定，客户规模较大，通常追求的是绝对收益，行业投资风格保守，产品以中低风险的万能险、分红险、投连险等为主;基金公司贴近二级市场，治理结构和风控体系完善，具备较强的投研能力，服务中高净值客户，投资以二级市场为主，主打产品为公募基金及基金专户，但其没有独立渠道，对银行销售严重依赖，成本较高，产品设计的同质性也较强;证券公司在客户及渠道资源方面具备优势，投研团队一般较为完整， 投融资两端均可对接，较为灵活，定位中高净值客户，近年来大力发展资产证券化、衍生品等业务，以中高风险的定向、集合、专项资管计划为主力产品，但其获客能力不足，产品的风险及波动率也相对较高。
财富管理机构所处的的监管环境略有不同。商业银行、信托公司和保险公司由银保监会监管，政策整体把控较严，风险容忍度低，业务创新发展稳健;基金公司和证券公司由证监会监管， 政策环境相对宽松，自2012年以来，创新加快，各类新模式、新业务层出不穷。但自2018年资管新规及各金融子行业配套细则颁布以来，各类财富管理机构的监管标准日益趋同。
各类财富管理机构优势、劣势对比及相应的财富管理产品比较如表1和表2所示。
信托行业财富管理业务发展情况
境內信托公司受限于前期业务发展路径，最初在资金端仅以实现销售为主要目标甚至唯一目标，并未在客户关系管理、产品体系建设、专业人才培养、科技系统建设等方面进行重点布局; 但近几年随着信托行业在管资产规模的不断扩大，中信信托、外贸信托、建信信托、上海信托、中航信托等发展较快的公司已将财富管理作为公司发展的战略性环节，从公司治理结构、管理架构、人才储备、系统建设等方面积极加大投入和布局，在资金信托、家族信托、慈善信托、保险金信托等方面实现业务突破。
从发行情况来看，2020年一季度受新冠疫情冲击，集合信托产品发行及成立规模有所下滑。据公开资料不完全统计，截至4月3日，2020年共有63家信托参与发行集合信托产品共计6735 款，环比减少16%，发行规模为6420亿元，环比减少17%;共计62家信托募集成立集合信托产品6325款，环比减少6.6%，募集资金5536亿元，环比下滑6.3%。疫情对集合信托市场的影响主要体现在短期，预期未来集合信托市场可能会出现快速回暖情况，头部信托优势明显。据公开资料不完全统计，一季度集合信托成立规模前三的信托公司分别是光大信托、五矿信托和建信信托;发行规模前三的信托公司分别是光大信托、五矿信托和外贸信托。
从产品类型来看，2020年一季度，房地产类信托下滑明显， 工商企业类产品逆势增长。据统计，投向房地产领域的集合信托资金为1365亿元，环比下滑20.86%，下滑最为明显;金融领域投向的集合信托资金为1675亿元，环比减少5.19%;投向工商企业领域的集合信托资金为为859亿元，环比增长15.08%;投向基础产业领域的集合信托资金1462.66%，环比增加1.38%。预计后续房地产信托预期改善但增长有限，一是受限于监管设定的额度红线，二是房地产市场受疫情的影响还未停止，市场风险仍有所上升，房地产类信托增长动力有限;同时，随着宏观经济下行压力加大，逆周期调节的政策力度也会逐步加大，“新基建”等领域的投资前景广阔，基础产业类信托将成为信托公司较为重要的展业领域;此外，金融类信托将迎来长期发展机遇，一方面消费金融类产品市场预期回暖，另一方面投向证券市场的集合产品也预期会增多。
对信托行业财富管理业务未来发展的思考
以深化客户关系为核心，夯实业务基础
信托业各家机构因发展战略、股东背景、产品特点的差异， 在财富管理客户结构上各有特点，如：中信信托凭借行业龙头优势，在多家代销渠道均有产品上架的同时直销占比亦不低;外贸信托重点与招商银行开展合作，同时通过品牌建设和产品丰富打造了优质的直销客群;建信信托主要依托建行系统，基本以代销为主，直销客户以机构居多;上海信托在银行系信托公司中直销能力突出，在江浙沪地区有稳定忠实的直销客户群。
从信托公司财富管理业务的发展路径来看，几乎都起源于高收益产品直销，投向地产、城投、工商企业债权，以固定收益为主，整体而言产品丰富性较为欠缺;随着监管要求变化、行业经营变迁，传统的信贷类产品规模料将迅速下滑，在信托产品推陈出新的同时，培育一批风险识别能力强、客户关系稳固的客户群体至关重要。带着客户一起转型，帮助客户尽快适应新时代资产配置的变化和产品的变迁，是财富管理机构的首要任务。
做好客户分层分类，有针对性地开展营销
信托公司机构和人员设置较为集约，无法像商业银行设置各类客户关系管理部门，主要由财富管理业务板块统筹公司各类资金客户，包括自然人、金融机构、工商企业等客户。此三类客户需求差异较大，自然人客户注重公司品牌和产品收益，对期限、项目主体、风控措施要求不高;金融机构客户一般设置各类白名单，内部信评标准高于产品外评情况，较少投资民营经济体， 产品期限跨度较大;工商企业客户偏好一年内短久期资产，更为注重产品安全性和流动性。不论是采用分设部门开展营销亦或财富管理中心整体营销模式，建议综合衡量客户资产规模、在司时长、利润贡献等，通过分层分类在最底层均匹配不同层次的金融产品及服务人员，激励客户自主升级，不断提高贡献度，用真正专业的产品和服务支持行业发展，尽早打破“刚兑”魔咒。
通过家族信托提升财富管理内涵
银保监会2018年发布的37号文对家族信托进行了界定，明确家族信托不属于资管产品范畴，是信托本源业务，不适用于资管新规要求。家族信托作为信托机构有别于其他财富管理机构的特色业务品种，在制度设计、资产安排、需求满足等多方面具有天然优势。信托机构应发挥家族信托制度特色，从高净值客户需求出发，设计模板类和个性类两类业务模型，除金融资产外，考虑与专业机构合作为客户提供不动产、股权等全口径统筹管理服务，从财富管理迈向家族治理、家族事务管理与家族慈善。
以丰富而多样化的产品为工具
2020年5月8日，银保监会发布《信托公司资金信托管理暂行办法》(征求意见稿)(以下简称“新规”)，向社会公开征求意见。此次新规与2018年4月出台的“资管新规”一脉相承， 旨在促进资管市场监管标准统一和有序竞争，促进投资者权益保护，同时也体现了监管近年来孜孜以求的政策导向，即信托业要服务实体经济，回归本源业务，严守风险底线。与之前的监管要求相比，新规重点内容包括非标债权额度和集中度要求、合格投资者要求、投资股票集中度要求、关联交易额度和比例要求等。新规坚持信托产品私募定位，坚持非标限制，杜绝监管套利，引导信托公司由类信贷、非标准化债权模式转向股权投资和标准化债权模式，回归财产转移和财富管理功能定位，保障信托产品投资者利益。在此背景下，信托公司财富管理产品转型迫在眉睫。
丰富产品类型配置。信托牌照有着天然最为完美的制度优势，能够进行各种资产配置安排。各家信托公司发展初期均以地产业务为主，建议在一级股权市场、一级半定增市场、二级市场中寻找各种机遇，在标准化产品、非标产品、现货市场、期货市场等多个维度或自行开发产品，或与优质的资管机构合作开发， 借助其他资管子行业的经验和优势加速信托产品发展。
灵活应对客户定制需求。新规明确信托产品为私募产品，私募产品最大的特点就是定向发行、个性化、可定制。建议未来在信托产品规模和内部决策流程上增加灵活性，特别是家族信托、保险金信托、慈善信托等服务类信托，更应注重产品专属性，及时应对客户的个性化需求，真正发挥信托牌照优势。
以专业成熟的服务团队为智囊
随着新规的推出，未来信托产品将丰富多彩，而目前的营销人员在专业储备和营销经验上整体而言较为单一。一方面须筛选直销经验丰富的部分客户经理，专职负责直销客户和产品工作; 另一方面补充引进熟悉资本市场的优秀资深客户经理，并建立团队差异化的激励机制。同时，差异化营销团队工作职能，结合营销人员自身经验和主观意愿，对业务门类、不同条线进行人员细分，将各项职责明晰区分、落实到人。此外，着重加强客户经理金融专业和职业素质培养，提升各条线的信息互通联动性、行业研究能力，能够深入了解、掌握更加全面详细的产品细节，满足客户各类的需求。
以便利的现代化科技手段为支撑，优化客户识别、评估、签约等环节，实现高效精准销售
目前各家信托公司均上线了APP认购系统，主要面向自然人客户，极大地便利了销售流程。同时，不容忽视的是，信托公司财富管理体系中的系统建设在客户关系管理、合格投資人认定、反洗钱、数据分析等方面仍在起步阶段，将营销全流程嵌入系统，实现完全电子化客户管理和销售管理，是未来努力的方向。此外，针对金融机构客户、企业客户的系统建设亦应提上议事日程，可通过外部合作方式加快落地进程。
(作者单位：交银国际信托有限公司，国家开发银行)
作者：梅贞 吕博