林业演进制度管理论文

2022-04-17

摘要：伴随着我国现代经济的快速发展，在进行乡镇企业的综合管理制度调整上，对改革路径的有效调整，就需要结合相应的企业行政管理来促进其行政企业改革上的路径调整，通过合理的行政管理策略实现对背景体制策略上的调整，这对于现状的运行机制以及乡镇体制的弊端针对性分析结构上，可保证其改革路径的有效建设。下面是小编为大家整理的《林业演进制度管理论文(精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！

林业演进制度管理论文篇1：

现代林业与生态文明建设

林业在文明的演进中地位举足轻重

纵观人类文明史，人类文明大致经历了原始文明、农业文明、传统工业文明、生态文明四个阶段，林业的发展与文明的演进息息相关。

原始文明是人类文明发展的萌芽阶段，人类主要靠简单的采集和渔猎为生，森林是人类的摇篮，是人类社会文明得以产生和发展的基础。然而，火灾等自然灾害常给人类赖以生存的森林带来致命威胁，这种自然中心主义的文明是人类尚无力自主地利用森林的表现。

农业文明使人类进入了农耕为主的大农业时代，人类为了扩展农业用地，就必须有意识地毁灭森林和占用大量林地。尽管取得了农业的长足发展，使得人类真正走出森林，但并未脱离对森林的依赖。房屋建设、煮饭取暖、焙矿烘陶等，均需消耗大量木材，依当时的文明与技术，人类脱离木材而生存是难以想象的。

传统工业文明犹如人类文明的一道耀眼的闪电，打破了农耕文明的宁静和沉寂，以大机器生产代替农户耕作和手工作坊，生产方式日新月异，生产关系与时俱进，极大地促进了生产力的发展。但同时过度依赖自然资源、大量排污、过量消费的生产方式也引发了新的问题──环境污染和生态危机，由此带来的一系列矛盾，使人类又一次面临着前所未有的挑战。工业文明发展初期，木材或木炭被广泛应用于建筑业、造纸业、造船业、采掘业、家具制造业、木材化学工业等。同时，工业化和城镇化进程也占用了大量的林地资源。所以，工业文明同样也是以牺牲林业作为代价而发展起来的。

生态文明是一种全新的可持续发展理念，是以科学的发展观看待人与自然的关系和人与社会的关系，是人类在改造自然、利用自然的同时，又利于自然、益于自然，是自然──人──社会复合生态系统和谐统一、共存共荣的一种文明形态。党的十七大报告指出，要建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式，发展循环经济，使可再生能源比重显著上升，主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善，生态文明观念在社会牢固树立。国家“十二五”规划提出，要全面开创中国特色的“五大建设”（指社会主义的经济建设、政治建设、社会建设、文化建设、生态建设）新局面，为建成经济发展、政治文明、社会和谐、文化繁荣、生态安全的社会主义强国而努力。

林业是生态文明建设的首要任务

林业是陆地生态系统的主体，是生态文明建设的主战场，森林生态系统、湿地生态系统和荒漠生态系统都与林业的发展息息相关。林业除了提供林产品供给人民基本的生活需求外，还承担着社会最主要的生态产品和生态服务，而且还具有明显的社会功能。新的时期林业的多功能性更加突出，即林业具有巨大的生态功能，在实现生态良好、维护生态安全中发挥着决定性作用；林业具有巨大的经济功能，在推动经济发展、维护经济安全中发挥着重要作用；林业具有巨大的固碳功能，在应对气候变化、维护气候安全中发挥着特殊作用；林业具有巨大的保健功能，在调节人体生理机能、促进人的身心健康方面发挥着重要作用；林业具有巨大的美化功能，在树立地方形象、改善投资环境中发挥着主导作用。林业既是一项以改善生态环境、实现生态良好为主要目的公益事业，又是一项以培育森林资源、发展循环经济为主要目的基础产业，在解决制约经济社会发展的生态环境、资源能源等诸多问题中，发挥着不可替代的重要作用。

以生态建设为主，加快林业的发展符合中国国情，是一个认识逐步深化的过程，是与经济和社会发展密切相关、相伴而行的。

2003年6月中共中央、国务院下发9号文件《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》，以中央文件形式明确了林业“三地位”和“三生态”的战略思想，确立了以生态建设为主的林业发展战略。“决定”指出，林业不仅要满足社会对木材等林产品的多样化需求，更要满足改善生态状况、保障国土生态安全的需要，生态需求已成为社会对林业的第一需求。在贯彻可持续发展战略中，要赋予林业以重要地位；在生态建设中，要赋予林业以首要地位；在西部大开发中，要赋予林业以基础地位。要确立以生态建设为主的林业可持续发展道路，建立以森林植被为主体、林草结合的国土生态安全体系，建设山川秀美的生态文明社会，大力保护、培育和合理利用森林资源，实现林业跨越式发展，使林业更好地为国民经济和社会发展服务。

2008年6月中共中央、国务院颁发的《关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发[2008]10号），指出集体林权制度改革是建设生态文明的重要内容，首次提出了建设生态文明、维护生态安全是林业发展的首要任务。

2009年6月，首次召开的中央林业工作会议进一步明确了林业“四大地位”，赋予林业“四大使命”，明确提出了林业在生态建设中居首要地位，是生态文明建设的首要任务。

2011年9月，在北京召开的首届亚太经合组织林业部长级会议，胡锦涛主席指出，森林是陆地生态系统的主体和维护生态安全的保障，对人类生存发展具有不可替代的作用，在推动绿色增长中具有重要功能。建议深化区域合作，加强林业建设，发挥森林多种功能。

现代林业与生态文明建设的有益探索和创新实践

现代林业，是充分利用现代科学和技术，充分挖掘林业的多功能性，充分发挥林业的多种效益的可持续发展林业，是以人为本、全面协调的科学发展和绿色发展的林业。现代林业承担着建设森林生态系统、保护湿地生态系统、改善荒漠生态系统和维护生物多样性的重要职责，具有巨大的生态功能、经济功能和社会文化功能，发挥着重要的生态效益、经济效益和社会效益。构建三大体系，提升三大功能，发挥三大效益，以林业的多种功能满足社会的多样化需求，既是现代林业建设的基本内容，也是生态文明建设的本质要求。围绕现代林业与生态文明建设，近些年来，全国上下进行了有益的探索和实践。

从国家层面看：林业生态工程建设成绩斐然。改革开放以来，特别是国家相继启动实施一系列生态保护与建设重点工程以来，对生态状况脆弱、生态区位重要的重点地区进行了集中治理，呈现出森林植被增加、局部生态改善的良好势头。三北防护林体系建设工程造林3179.32万公顷，工程区森林覆盖率提高了1倍；天然林资源保护工程有效保护天然林1.01亿公顷，减少森林资源消耗3.65亿立方米；退耕还林工程造林2513.30万公顷，工程区森林覆盖率提高了2个多百分点；无林少林的广大平原地区森林覆盖率提高到15.8%，农田林网控制率达到74%。2010年国务院召开了全国天然林资源保护工程工作会议，启动了天然林资源保护工程二期，总投资达2440亿多元。

从社会层面看：群众性植树活动持续高涨。1981年，五届全国人大四次会议通过了《关于开展全民义务植树运动的决议》。次年，国务院颁布了《关于开展全民义务植树运动的实施办法》，全民义务植树运动以其特有的法定性、全民性、公益性、义务性，在中华大地上蓬勃开展起来，成为世界上参加人数最多、持续时间最长、声势最浩大、影响最深远的一项群众性运动。30年来，全国参加义务植树人数累计达127亿人次，义务植树589亿株。广大民众参与林业、建设林业的热情高涨，社会资金投资林业的比重大幅增加，政府规划引导、企业踊跃投资、群众积极参与的社会化大林业格局正在形成。

从地方层面看：林业绿色实践与创新不断涌现。就全局发展规划来讲，海南的“绿色崛起”，青海的“生态立省”，北京的“绿色北京”等战略的实施，都为地方现代林业的发展提供了难得的机遇和支持；就林业部门实践来讲，广东省启动了生态景观林带建设工程，广西自治区实施了“绿满八桂”造林绿化工程，浙江省开展了“1818”平原绿化行动，辽宁省启动了青山工程，此外山西的“身边增绿”、江西的“一大四小”、湖南的“三边”造林等省级工程建设也在扎实推进。

正是由于全国统筹一盘棋、全民上下一条心，以人为本、协调发展，科学利用与保护三个系统和一个多样性，积极推进现代林业，有力地推动了我国生态文明建设。具体体现在：森林资源数量快速增长，森林资源保护不断加强，林业“双增”目标的实现指日可待。我国森林覆盖率由上世纪80年代初的12%提高20.36%，全国城市建城区绿化覆盖率由1981年的10.1%提高38.62%，人均公共绿地面积从3.45平方米提高到11.18平方米；湿地生态状况明显改善。主要江河源头及其中下游河流和湖泊湿地、主要沼泽湿地得到抢救性保护，部分项目区湿地生态功能得到有效修复。国家湿地保护工程实施近5年来，各级政府共投入资金30多亿元，完成湿地保护项目205个，恢复湿地近8万公顷。建立了湿地自然保护区 500多处、各级湿地公园 340多处、国际重要湿地41处，已有50％左右的自然湿地得到了有效保护；全国土地沙化防治进入了“整体遏制、局部恶化”的新阶段。第四次全国荒漠化沙化监测结果显示，2005年～2009年，全国沙化土地面积年均缩减1717平方公里，比上个监测期年均多缩减434平方公里，沙化土地减少的省份增加到29个；生物多样性保护成效明显。大熊猫等50多个濒危野生动物繁育种群持续扩大，苏铁等千余种野生植物人工种群基本建立，野马等物种回归自然进展顺利，野生动物损害补偿试点有序推进。林业系统自然保护区达2035处，总面积达18.5亿亩，占国土面积的12.9%，90%的陆地生态系统类型、85%的野生动物种群和65%的高等植物群落得到有效保护。

我国林业建设取得的伟大成就，在建设生态文明、应对气候变化、实现绿色发展中发挥着重要作用。新的时期，更要努力开创现代林业发展新局面，为建设生态文明和满足民生需求做出新的更大贡献。

加强林业生态建设服务国家发展大局

建设生态文明，形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式已成为时代发展和文明进步的必然要求，党中央提出“建设生态文明”是对中国发展道路的深刻反省，是对人类文明成果的扬弃，是中国传统文化的创新。经济增长和社会消费水平提高不能超越资源环境承载力，不能以浪费资源、破坏环境和稳定生态安全（尤其是气候安全）为代价，在发展过程中不但要尊重经济规律，更要尊重自然规律。加强林业生态建设，改善生态环境，是建设生态文明、实现可持续发展的关键所在。

绿化祖国，发展现代林业、建设生态文明、推动科学发展、实现绿色增长，责任重大，使命光荣。加强林业生态建设是以生态建设为主，经济效益、社会效益和生态效益密切结合的林业发展战略，是推动园林绿化事业科学发展、服务国家大局的绿色发展理念。加强林业生态建设，推动生态文明发展，既要注重文化层面的宣传、意识形态的引导，还要注重制度建设和重点领域的实践。

一是深化生态安全意识，树立生态文明观念。就是要以全国主体功能区规划为基础，筹划优化生态系统格局，在国家局面上形成生态安全共识。深入挖掘生态文化内涵、兴办绿色文化产业，在全社会大力宣传和提倡生态文明观念，弘扬现代林业在生态文明建设中的重要作用。

二是建立生态优先政绩观，健全生态文明制度。就是要切实转变政府职能，创新行政考核机制，逐步摒弃唯GDP论，建立生态优先的政绩观。综合协调各部门、各区域的关系，最终形成互利共赢的合作模式和激励相容的管理体制，健全生态文明制度。

三是加大生态建设投资，推动生态文明实践。就是要充分利用社会各方力量，充分调动中央和地方两个积极性，充分发挥政府和市场两种机制，加大生态建设投资。抓住生态建设的关键领域，突出林业在应对气候变化、保护生物多样性、开发利用新能源等方面的重要作用，创新生态文明实践，服务国家发展大局。

作者单位：国家林业局经济发展研究中心

（责编：耿国彪）

作者：刘珉

林业演进制度管理论文篇2：

新时期企业行政管理的改革路径

摘要：伴随着我国现代经济的快速发展，在进行乡镇企业的综合管理制度调整上，对改革路径的有效调整，就需要结合相应的企业行政管理来促进其行政企业改革上的路径调整，通过合理的行政管理策略实现对背景体制策略上的调整，这对于现状的运行机制以及乡镇体制的弊端针对性分析结构上，可保证其改革路径的有效建设。而在弊端的调整上，结合策略建设政策上的综合分析，本文以改善体制的处理策略为主要目标，实现对整体策略建议上的合理调整。

关键词：新时期行政管理改革路径

伴随着新时期经济发展政策的改革建设，对原有的财政压力调节上，通过乡镇体制改革，促进理论化知识的研究形式实践，并通过乡镇行政策略上的调整，完善对体制改革形式上的乡镇制度调节。在运行原有的政策制度过程中，通过机制内部的弊端调整，从而实现对国内乡镇与企业之间的策略调整，实现在实际管理制度上的综合排布分析，并以此来完善对基本策略形式上的制度改革，其全面的发展战略，对其进行如下简要讨论。

一、我国乡镇政策的制度改革现状分析

依据我国现阶段的社会发展节奏来看，对于基本设施的理论建设，需要通过乡镇体制的内部结构来进行综合分配分析，以实现乡镇企业的正常建设，对于基本措施的实际使用规范，就应当根据实际使用。对于司法结构的下属企业单位应用，应接受对党委群众机构的有效设置处理，通过党委办公部门在纪委的检测部门中，完成对国税等部门在实际设置上的安装，依照相关管理政策进行管理。但是在实际的使用上，对于企业在城建过程中的基本措施，也可根据区域的分布结构来完成对区域的跨乡镇部门，实现综合处理策略上的合理排布。

而在现代的结构建设中，双重管道的有效建设，对于计算的站务管理措施，也主要结合附属的业务基础来完成对邮电措施上的综合管理，这些问题，主要集中在林业局、派出所等的监督做用，实现对代表决议上的有效监督管理。对于管理的本行政区域内政策调制上，结合行政的运输模式，进行意义上的综合运行分析，并改善对原有企业行政体系不完善的实际运行效果。

二、税收改革进行中对体制存在问题的调制

从现代乡镇政府的只能发展情况来看，结合完全理顺的策略进行传统经济体系制度以外的合理化建设调控，并实现对只能方式上的贯彻作用管理，并结合乡镇的实际干部工作观念上的有效调控，在观念意识以及滞后性方面，可促进社会的有效性发展。乡镇企业在发展过程中，对于基本政策职能策略上的调控，可根据实际的条件与应对发展政策上改革其主体应用水平质量，提高对公共管理水平以及同等问题的策略调理，而对于系统的认知领域，集合实践操作的惯例，并加强对安全管理施工策略上的明确系统规划，建设长远意义上的和谐发展规划，除此以外，工作人员在发展机会的策略上，制定相应的策略进行综合规格上的调整，并完善在组织企业相关作用条例上的经济文化建设，对全职能的社会发展进行综合规划。从我国社会主义发展的政策以及策略上来看，对基本经济经营的管理策略进行综合分析，并完善在乡镇管理政策上的综合调控，实现职能越位形式上的有效变动更替，对于经济的结构应用策略，就能够更好的顺应时代的变迁。

对于乡镇权利责任的不对等管理问题，我们需要结合乡镇政府在监管力度上的综合分析，并改善对原有企业责任监督力度缺乏困境的干扰，对于基本处理措施的有效建设，并改善对策略方向的不同税务管理措施。而在土地的改革机构以及工作形式等，都会形成一定的改动，这对相关单位人员的调动以及负责形式等，都会产生影响。

就目前的考核制度，以及乡镇干部的工作人员处理精神以及紧张状态的疲惫应对策略等，都会影响到具体财政的合理管理体制，实际使用过程中，对具体的乡政府政策干涉管理等，都会形成一定的影响。由于乡镇管理体制不够完善，上下级分属策略上通过整体策略上的合理化调整，实现对乡镇政府企业在党政体系上的责任管理体系建设，而针对乡镇政策以及负责体系的领导分化处理，即可根据实际的相关规定实现在乡镇行政工作策略上的调理。对于原本实施的行政首长责任制度，就党政的领导主体来看，思想以及组织方的策划效益，对工作的进展以及宏观的设计方案领导体系，都需要在实践中进行进一步的完善，方能够全面的适应现有的改革体制。

三、当前我国乡镇政府在行政体制改革策略上的调整策略

为应对市场比率调整，在市场的导向定向研究中，应用建立安全的服务政府体系，并结合乡镇改革的全过程进行综合的市场经济适应性管理，加强在经济适应性的观念管理策略，通过行政权力以及竞争性领域的策略上，改善企业办公领域内部的职能，不能够通过实惠的导向以及市场条例分析，促进对基本行为准则上的明确控制。而对于包揽的政策越位控制，也可根据实际的经济发展宏观引导进行思维模式上的综合解析，通过所解脱出来的基本思想策略进行缺位性质上的综合管理。

对于在职能转变策略上的调控，对于理念的程序推进政策上，根据实际的建设使用策略进行合理的政府政策管理，并加强对政府结构的有效代理管理，加强治理政策方式上的有效更替管理，加强在现代化管理政策体制内部的和谐化社会乡镇建设，并促进市场经济体制的有效性改革建设，这对现代化的公众服务体系转型建设，都会需要通过农村经济形态结构的有效处理来加强对经济类型上的有效调控，并以此来增加在经济形势上的有效策略管理。对于基本的教育、医疗、保障等多方面的改革，都为社会的经济福利以及社会公平策略提供了保障，对政策的管理行政机构等，都提供了大量制度保障。

确定整体的方向，对结合实际细化改革的目标策略等，就要加强对地方化的战略部署期望建设，通过对改革策略上的問题研究，并建立有效的领导体系管理改革，对原有的乡镇政府管辖区域事务改革，通过组织相应的工作重心调整，从而实现对基本策略上的有效调控。

对于整体的方向定向问题，需要结合实际的细化改革策略见你个综合的战略方针上的调控，如乡镇政府在权利职责范围内，为企业提供更优质的政策保护，让其能够在治理的结构体系上完善对政策管理形式上的改革。而按照相关法律法规进行政府政策制度权利上的责任制度供给保障分析，可按照法律法规的赋予形式进行管理权利上的综合调控，并结合生产各要素来加强对地方行政结构的有效控制。对乡镇的履行服务意识社会法则问题，就应通过有效的政策来完善对人力保障体系的合理化建设。

为明确相应的政府机构责任调整，从根本上完善对机构设置上的有效控制，并结合学者对乡镇结构的有效制约，从基本的动量策略上完成对基本形式策略上的合理化建设，从而实现对乡镇政府在基本职能制度内的有效化建设，这对于乡镇政府在行政管理基础上的运动职责管理。对于机构职能的有效设计，通过人员的编制以及工作程序上的策略调控，实现对基本机构界限形式上的精简调控，并以此来改善对乡镇经营规模上的调控，从而实现对经济实力策略上的社会发展需求控制。

在整体的资源界限要求建设上，结合财政供养人员在相关频率形式结构的资源总结体系研究，并实现在乡镇规模体系的经营建设，在农技站、兽医站等多服务平台上，完成对服务体系的有效建设，并以此来完善对整体策略上的合理化调整。

四、结语

综上所述，在现代化的经济行政管理形式，在最大限度上完成对整体机构的有效作用建设，这在人员的开支建设上，也应根据实际的使用规范，完成对基本设施上的安全建设，不能够实现对人员开支问题上的综合管理。并依照其职员的实际工作情况来实现对员工工作单位的工作来加强其自主策略上的控制。实现新时期环境下的企业管理政策改革。

参考文献：

[1]宋杨，张涛，张金涛等.新时期乡镇行政职能改革路径[J].河北联合大学学报：社会科学版，2012，12（5）：19-21.

[2]王文强.新时期乡镇职能定位及机构改革路径探析[D].山东大学，2007.

[3]刘淑春.城镇化结构失衡与区划改革路径[J].中国行政管理，2014，（1）：83-87.

[4]刘罗春.我国高考制度的历史演进及其改革路径研究[D].湖南师范大学，2011.

作者简介：杨璐（1987—），女，四川江油人，本科，主要研究方向：行政管理。

作者：杨璐

林业演进制度管理论文篇3：

我国应急管理体系建设的演进逻辑：溯源与优化

摘要：我国现代应急管理体系建设是从2003年“非典”之后起步，作为国家治理体系的重要组成部分，我国应急管理体系已初步彰显了自身特色：集中力量办大事的举国体制、综合性的应急管理格局、具有韧性的应急管理能力，以及从灾难中学习的与时俱进品质。追根溯源，我国应急管理体系的运转逻辑，是与“党的集中统一领导”“以人民为中心”“激发社会活力”“植根中国文化土壤与顺应时代发展潮流”等密切相关。展望未来，进一步凸显我国应急管理体系的治理效能，就更应该着眼于引导未来应急管理体系改革朝着全主体、全过程、全灾种、全球化转变，进一步将应急管理体制优势转化为应急管理机制和能力优势，构建指挥统一有力、灵活高效的应急管理体制，完善预防为主、防抗救相结合的应急管理运行机制，优化政府与社会公众协同联动的综合应急网络等。

关键词：家治理;应急管理;治国理效能

2020年2月23日，习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上指出：“中华民族历史上经历过很多磨难，但从来没有被压垮过，而是愈挫愈勇，不断在磨难中成长、从磨难中奋起。”（1）在高度复杂和高度不确定的风险社会中，各类突发事件复杂性、非常规性、流动性激增，我国各类巨灾风险、极端事件和新型风险更是层出不穷。安全风险的日益增加，给我国人民生命财产安全和社会秩序带来了严重威胁：1998年特大洪水、2003年“非典”、2008年南方雪灾和汶川地震、2009年甲型H1NI流感、2010年甘肃舟曲泥石流和青海玉树地震、2013年四川芦山地震等，旧“灾”尚未远去，新冠肺炎疫情又来势汹汹……正如习近平总书记所说：“我国灾害种类多，分布地域广，发生频率高，造成损失重，这是一个基本国情。”（2）与此同时，新时代下我国迈入现代化进程的快车道，人民群众对安全的需求也日益增长。此次疫情应对中暴露出来的短板和不足，也对我国做好公共安全和应急管理工作提出了新的更高要求，不断考验也推动着我国应急管理体系和能力建设。立足当前、放眼长远，如何从历次重大灾害应对实践中总结经验教训，推进国家应急管理体系和能力现代化建设，将成为新时代应急管理的重要议题。有鉴于此，本文着力关注我国应急管理体系建设的发展历程、优势表现，探寻应急管理制度优势转化为治理效能的内在逻辑，以及未来如何将这种制度优势更好地凸显出来。

一、我国应急管理体系建设的发展脉络

我国应急管理体系的发展，不仅植根于中国漫长的社会进程中积累的灾害应对宝贵经验，也受国家治理体系变革、重特大事件等关键历史节点所推动。总体而言，我国应急管理体系建设大体经历了四个阶段。

第一阶段，从新中国成立到改革开放前，主要是“政府应急为主体的单一灾害管理体系”。这一时期，面对的主要是自然灾害为主的单一灾种，风险复杂性相对不高，且由于社会结构单一、政治动员成本较低，以中央生产救灾委员会为代表的政府部门，主要通过自上而下的政治动员迅速调动社会资源加以应对。

第二阶段，从1978年改革开放到2003年“非典”，形成“由议事协调机构和临时机构牵头协调”的应急管理体系。改革开放使中国的政治、经济与社会等方面发生了翻天覆地的变化，社会风险的不确定性与复杂性突显，以控制为导向的应急管理方式难以奏效。应急管理呈现出属地责任、党政力量与社会力量协同得以强化与发展的特征[1]，但核心还是“单一灾害管理+部门协调”模式。

第三阶段，从2003年“非典”之后至2018年应急管理部成立前，为政府应急管理机构和部际联席会议牵头协调的应急管理体系。[2]2003年“非典”事件暴露出了我国在公共卫生领域预防与应对的不足，单灾种管理模式难以应对后工业时代各类新兴复杂性风险的特征。由此，我国现代应急管理建设正式起步，以“一案三制”即应急预案，应急管理体制、机制和法制为核心的综合性应急管理体系初步建立。体制方面从国务院到各级政府办公厅、办公室均设立了应急办，逐步形成了“国家安全委员会+党政同责+部门协调”新模式。“一案三制”在应急管理体系架构建立初期发挥了较好作用，但是缺陷在实践中也日益凸显，如作为内设机构的应急办难以发挥综合协调作用，应急体制分散化、被动化，应急管理规划缺乏长期性等。应急管理体系还需要依靠应急能力现代化建设，推动以党委政府为核心、应急管理部门为主责、以应急管理职业人的应急能力等管理体系改革。

第四阶段，2018年应急管理部成立以后。根据《深化党和国家机构改革方案》，整合了11个部门的13项职责并组建应急管理部，这对我国应急管理体系发展而言意义深远。应急管理部的成立，旨在形成“党委领导、政府主导、社会力量和市场机制广泛参与”的应急管理新格局，将应对单一灾种向综合减灾转变，提高统筹协调能力和专业救援能力，发挥中央的指导作用和地方的主体作用，整合灾害应急救援的队伍、财物、信息，形成灾害风险整合式治理的局面。习近平总书记在主持中央政治局第十九次集体学习时明确提出：“要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。”习近平在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。

二、我国应急管理体系建设的效能体现

“多难兴邦者，涉庶事之艰而知敕慎也。”（3）我国应急管理体系经历了一系列重大突发事件的磨砺与考验，党和政府总结经验、审时度势，逐渐形成了具有中国特色的应急管理体系，应急管理体系的效能也在实践中得以体现。

第一，集中力量办大事的举国体制，能够形成应急管理“全国一盘棋”。党的十九届四中全会系统总结了我国国家制度和国家治理体系的显著优势，“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事的显著优势”是重要内容之一。习近平总书记强调，“我们最大的优势是我国社会主义制度能够集中力量办大事”，中国突发事件应对最根本的优势就在于在灾害发生时，能够迅速、充分地调动全国人力、物力、财力，共同凝聚抵御风险与灾害挑战的全社会合力，保障人民生命与财产安全、维护社会和谐稳定。一方面，政治动员是我党强有力的政治優势。突发事件发生后，党和政府在战胜灾害的过程中充分发挥坚强的领导核心作用，保障了国家在非常态下的高效有序运转。另一方面，有效的社会动员是调动整个社会多元应急力量的重要渠道。当今突发事件呈现出极强的跨越性、流动性，政府作为单一主体必然难以应对，这就需要政府吸纳企业、社会组织、公众等多元主体广泛参与，理顺政府、市场、社会三者之间的关系，构建高效的社会动员网络，整合全社会在人力、技术、资金等方面的优势与力量。

第二，综合性的应急管理格局，是应急管理得以持续高效运转的重要基石。《深化党和国家机构改革方案》强调：“推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制”，组建应急管理部，通过整合从深层次上改变了我国应急管理的格局。这主要体现在：横向上，整合应急管理各类救援的资源和力量。原先内设于各级政府办公厅或办公室的应急办，由于权责不匹配，应急管理体制难以履行综合协调的职能，难以满足应对现代复杂性风险和非常规突发事件的需求。应急管理部整合了安监、消防、林业、地震等部门的应急管理职责，组建了编制共19万人的国家综合性消防救援队伍、各类专业应急救援队伍，整合社会应急力量，人民解放军、武警部队作为我国应急处置与救援的突击力量，发挥军地协同、军民合作的抢险救援作用。纵向上，理顺中央和地方各级党委和政府领导责任，发挥中央和地方两个积极性。当前，应急管理的属地与行业权责层级未完全理顺，把握统与分、放与管、条与块的关系仍是难点。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制，理顺中央和地方权责关系，推进应急管理体制现代化，必须将中央和地方的积极作用有机结合。”要求加强中央宏观事务管理，赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作，形成政府主导、属地管理、配合有力、全社会参与的应急工作格局。当下，应急管理体制不断革新，继续朝重心下移、资源下倾，旨在形成“大应急、大安全、全灾种”的应急管理格局。

第三，具有韧性的应急管理能力，能够抵御复杂多元风险情境与非常规突发事件的挑战。习近平指出：“要健全风险防范化解机制，坚持从源头上防范化解重大安全风险，真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前。”（4）在工业社会向后工业社会转型的过程中，常规突发事件与非常规突发事件相互交织，尤其是非常规突发事件的发生日益频繁，不可预见性、不确定性与不可控性极高，增强应急管理系统抵御不可预测风险的“韧性”，提升应急管理防灾减灾救灾能力，对我国应急管理能力建设提出了更高要求。多年来，我国对处置常规突发事件积累了丰富经验，建立了以“一案三制”为代表的应急管理体系。但是，政府按科层制原则设计、强调效率的组织结构，体现在应急管理体系上即强调控制、可预测性与流程标准的特征[3]，应对非常规突发事件时暴露出结构僵化，灵活性、适应性不足的弊端。“坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变。”（5）应急管理部的成立，增强了机构间协调，提升了灵活响应水平与非常规应急管理能力，同时向专业性、综合性转变。通过向企业、社会组织、公民等社会力量资源输出与赋权，以构建多元主体合作治理网络，为社会编织“安全网”，增强全社会抵御系统性风险与非常规突发事件的韧性与弹性。

第四，从灾难中学习并与时俱进，推动着应急管理体系与能力的进步与变革。“中国特色社会主义制度是当代中国发展进步的根本制度保障，是具有鲜明中国特色、明显制度优势、强大自我完善能力的先进制度。”（6）中国特色社会主义制度展现出强大的自我完善与发展能力，在复杂多元的风险情境以及每一次灾害应对中，应急管理体系通过学习不断调整和创新，应对和预防灾害的能力不断提高，在实践中展现出与时俱进的品质。突发事件无疑是推动制度变迁的重要力量，应急管理体系的演进与发展，与重大事件的发生也密切相关。2003年抗击“非典”的公共卫生事件，暴露了我国缺乏运行有效的应急管理机制的弱点，继而推动了“一案三制”应急管理体系的建设历程;2013年雅安地震中，四川省委省政府探索出了“属地为主、分级负责”的中国巨灾应对新模式，增强了应急管理体系的敏锐性、灵活性，发挥了地方党委政府在应急管理工作中的主体作用，这一模式在云南鲁甸地震中得以应用并不断完善。[4]新冠肺炎疫情发生后，党和国家迅速反应，强调完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。我国应急管理体系在不同历史时期及时适应现实情况，从其他国家汲取成功经验，在实践中对不适应的制度进行改革，对契合未来需要的制度进行创新，逐步健全国家应急管理体系，推进应急管理体系和能力现代化。

三、将制度优势转化为国家应急管理

效能的内在逻辑应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，以制度优势转化为应急管理体系与能力的优势，以应急管理体系和能力现代化彰显制度优势，思考这一关键性转化的内在逻辑，可以从四个维度出发。

第一，党的集中统一领导是我国社会主义制度最大的政治优势。十九届四中全会强调，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量。”在中国，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，我国不同阶段防范和化解重大风险和灾害事故的思想、原则、方法、体系等，都是围绕党的路线方针和政策来开展。[1]突发事件发生后，任务量大、涉及面广，对公众的生命、健康和财产安全造成重大威胁，对跨部门、跨层级、跨机构、跨领域的协同整合提出了更高要求。这需要党始终发挥应急管理工作总揽全局、协调各方的领导核心作用，为处置突发事件作出科学全局谋划，党委领导、政府主导、社会和市场力量广泛参与的防灾减灾救灾体系横向到边、纵向到底，在应对跨层级、跨地域、跨领域的灾害时能够统一指挥并整合多元力量，有序有效应对一系列重大突发事件的挑战。此次新冠疫情期间，各级党组织和党员干部冲锋在前、日夜奋战，充分发挥了战斗堡垒作用和先锋模范作用。应急管理建设将越加注重朝总体性、系统性和协同性方向发展，在发挥制度优势时更需要发挥党的主导作用，完善各级党员干部和基层党组织网络建设，将党的领导落实到应急管理工作的各個流程与领域。为此，要进一步健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，完善基层党组织与各级党员干部组织网络，把党的领导落实到应急管理的各个方面。

第二，以人民为中心是提升应急管理效能的价值根基。在此次新冠肺炎疫情防控期间，习近平总书记多次强调“要在党中央集中统一领导下，始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位”。全心全意为人民服务是中国共产党的根本宗旨，一切从人民出发、维护人民利益，不仅是推进国家治理效能的出发点和落脚点，更是我国不断完善应急管理体系和能力的根本思想与价值取向。其一，中国作为社会主义国家，强调国家一切权力属于人民，其制度体系设计保障了人民当家作主。在坚持和完善人民代表大会制度过程中，党的领导与人民意志不断实现有机统一，更加注重保障公民个人权利、维护公民集体利益。其二，中国将“以人为本”作为指导应急管理工作的总体原则，充分体现了执政为民的价值理念。“以人为本”写进了突发事件应对法和各类应急预案，在顶层设计即强调以人民的生命安全、财产安全和其他各类安全为本[5];党和政府也采取多种措施加强国家综合应急救援力量建设，在突发事件发生后，应急救援队伍挽救了大量人员的生命，最大程度减少突发事件造成的人员伤亡。其三，我国国家制度深深植根于人民之中，应急管理建设也充分调动人民群众积极性、主动性、创造性，体现了人民的智慧与力量。在涉及群众切身利益的重大决策方面，坚持进行社会稳定风险评估，充分听取群众的意见和建议，妥善加以解决。汶川地震后，大批民间组织、志愿者自发奔向灾区第一线，从事灾民搜救、照料伤员、发放物资等工作。在新冠肺炎疫情期间，广大民众主动登记、及时隔离、科学防控，积极为疫情防控一线捐款捐物，忧患意识和互助精神也越发增强。

第三，激发社会活力是推动应急管理现代化的直接动力。十九届四中全会指出，社会活力是人民群众自主性和创造性的集中体现，也是国家治理水平与治理能力现代化的内在动能。将社会力量纳入应急管理实践，是激发社会活力的重要方法，也是挖掘和整合资源并形成多元主体合作治理的关键。究其原因，中国幅员辽阔、人口众多，加之转型时期的社会背景，突发事件呈现出高度不确定性、影响社会性和非程序性决策等特征[6]，仅凭政府难以做到分类统筹、件有专责。激发多元应急管理主体的积极性、主动性、创造性，构建跨层级、多主体、全方位系统联动的应急管理网络，一方面可以减轻政府风险预防与应急救援压力，另一方面能更高效、更专业、更灵活地应对突发事件，提升应急管理的总体效能。突发事件发生后，应急行业组织可以提供丰富的专业资源，并为应急管理提供装备技术支撑;非营利组织、地方专业队伍、志愿者队伍为受灾地区和人员实施帮助，增强了综合性应急救援队伍的力量;媒体作为重要的信息媒介，在危机中迅速向公众传递信息，加强危机管理中的舆论监督，传达政府的措施与政策以更好解决危机。正是社会主义制度，为应急管理社会动员提供了有效的制度保障。

第四，植根中国文化土壤、顺应时代发展潮流是应急管理制度生命力与学习能力的智慧源泉。“中国特色社会主义政治制度过去和现在一直生长在中国的社会土壤之中，未来要继续茁壮成长，也必须深深扎根于中国的社会土壤。”[7]中国制度具有深厚中华优秀传统文化根基，并植根于中国大地的具体实践，积极借鉴世界政治文明和制度成果，具有强大的自我完善和发展能力。我国的应急管理制度建设也与我国风险治理传统与应急管理现实需求相契合，展现出中国制度有根、有源、有生命力的显著优势。一是炎黄子孙在延绵千年的灾害斗争史，积淀了独特的传统文化基因。在《孙子兵法》《周易》《春秋繁露》等中，“居安思危”“祸福相依”等朴素辩证唯物主义思想[8]，“以德治灾”“天人感应”等传统危机认知[9]，都蕴含着先人博大精深的防灾减灾救灾智慧。二是中国人民在与灾害斗争的具体实践中，积累了宝贵的救灾经验。禳弭、赈济、蠲缓、安辑、兴修水利等预防与应对灾害的荒政措施，灾后帝王下“罪己诏”、推行德政、为民造福等革除时弊的举措，都是应急管理的方式。改革开放以来，政府在成功抵御“非典”、南方雪灾、汶川地震等重特大灾害后的制度变革与创新，不断推进中国特色应急管理制度建设的形成和发展。三是在推进应急管理体系和能力现代化的过程中，借鉴了国外应急管理的有益经验。美国国土安全部、俄罗斯联邦安全会议和紧急事务部等统一专门的应急管理机构，为应急管理部将应急管理纳入常态管理提供了借鉴。随着信息化快速发展，美国应急科技支撑体系中风险管控和应急处置的新技术，也将对我国提高应急管理科学化、专业化、智能化、精细化水平提供经验启示。对应急管理制度建设而言，需要以“创造性转化、创新性发展”的态度吸纳历史传统中优秀的灾害文化资源，立足中国实践，汲取人类文明精华，增强面对严峻风险挑战时的底气和应对能力。

四、积极推进我国应急管理体系建设及其能力现代化的未来思考

“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱。”（7）当前面对疫情“大考”，“针对此次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项”（8），以问题为导向精准施策，以实事求是的态度致力于加强制度建设。立足当下，展望未来，新时代我国应急管理体系与能力建设，还需要从以下五个方面做出努力。

第一，秉持以人为本的理念，统筹未来应急管理体系改革朝着全主体、全过程、全灾种、全球化转变。“民惟邦本，本固邦宁”，党的十八大以来，习近平总书记反复强调，坚持以人民为中心的发展思想。坚持以人为本，以人民安全为宗旨，切实保障人民群众生命财产安全和心理健康，是应急管理体系建设的首要前提。应急管理部成立后，防灾减灾救灾的综合性、专业性应急管理模式逐渐清晰，这也将是国家应急管理体系建设的趋势所在。[10]从以人为本的理念出发，可以引导国家应急管理体系朝着全主体、全过程、全灾种、全球化的方向转变[11]。综合性应急管理体系的建设离不开多元主体的参与，加强各业务部门之间的协调联动能力，整合公安、武警、社会组织、志愿者等全主体与海、陆、空等立体化救援力量，提升应急队伍体系的专业化能力。灾前预防与全流程建设在应急管理实践中重要性日益凸显，这需要重视形成贯穿事前预防与准备、监测与预警，事发快速响应，事中妥善处置与科学救援，事后迅速恢复与重建的全流程应急管理闭环。我国应急管理体系也从分灾种向全灾种转变，综合自然、工程、社会、人文等多领域的专业知识，以回应突发事件的复杂性特征与灾害管理的系统性需求。在全球风险上升的背景下，世界各国已日益成为休戚相关、密不可分的命运共同体，未来还需要重视应急管理国际合作体系和能力建设，促进全球应对公共危机经验的交流与借鉴。

第二，将应急管理体系的制度优势，转化为应急管理机制和能力的优势。一是将中国制度优势和应急管理体制优势，持续转化为机制和能力优势。这需要在大应急、全流程的视角下，持续推进应急管理体制机制革新，将非常态优势转化为常态优势，将比较优势转化为实质优势，将应急管理制度体系纳入国家治理体系的范畴当中。二是增强应急管理大部制的统筹协调能力，发挥其在应对复杂性灾害中的应有作用。应急管理部应急职能的“物理整合”更需发生“化学反应”，这需要政府内部、政府与军队、企业、社会等外部统筹协调，以满足应对现代风险治理的需要。三是将突发事件应对的极强政治优势和组织优势，转化为灾前风险防范化解机制的优势。这需要健全应急预案体系，落实各环节责任和措施。四是以应急职能效率取向向以安全为中心转变。党的十九届四中全会强調，要完善国家安全体系，“坚持总体国家安全观，统筹发展和安全，坚持人民安全、政治安全、国家利益至上有机统一”。加强国家安全能力建设，更重视对公众满意度、社会价值等的关注，坚决守护好人民群众的平安生活。

第三，构建指挥统一有力、地方灵活高效的应急管理体制，理顺应急管理部门与其他职能部门、应急管理上级部门与地方应急部门的新型关系。长期以来，中国“单部门、单灾种”的应急管理体系条块分割、各自为政的问题突显，在应对综合性、复杂性灾害时愈发力不从心。现今，应急管理部的组建，强调要明确与相关部门和地方各自职责分工，建立协调配合机制，适应“全灾种”“大应急”需要。然而，机构整合易，内部联动难，运行机制的建立，仍是一个循序渐进的过程：应急管理部整合了自然灾害和事故灾难两类突发事件的应对职责，而公共卫生与社会安全事件的管理部门分别是国家卫生健康委员会和公安部。此次疫情引发的公共卫生事件对全社会造成了严重影响，在疫情防控期间也出现了医疗物资储备不足、基层和农村疾控响应能力薄弱等问题，卫生行政部门也难以有效统筹协调其他部门开展疫情防控工作。因此，如何在国家应急管理的大框架下，建立明确的责任机制，理顺不同部门在突发事件预防、处置与善后的权责关系，对已经整合的国土资源、水利、农业等突发事件管理职能，要避免“换块牌子，各干各事”的现象，进一步完善应急管理队伍整合与协调机制，在机构内部形成突发事件应对合力。与此同时，完善分级负责、属地管理为主的应急管理体制，将应急管理重心下移。应急管理工作还需理顺中央和地方工作权责，通过分级管理和制度化分权，实现分级响应并给予地方第一现场处置权，增强地方在突发事件应对中的主体意识与主体责任感，提升应急管理体制运转的灵活性与创新性。

第四，从灾后突发事件应对向灾前风险预防转变，建立预防为主、防抗救相结合的应急管理运行机制。突发事件的应对活动包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等完整流程，我国应急管理体系建设在应急处置与救援等灾后应对方面取得了突出进步，但是对灾前风险防范、化解和减缓各类潜在风险等方面仍任重道远。[12]其一，须尽快建立风险评估机制和重大灾害事故调查机制，通过定期评估及时排查各领域潜在风险源，制定规划降低和防范各类风险，以实事求是的态度从问题中吸取教训，增强政府危机学习能力;其二，以现代科学技术支撑风险监测预警系统建设，借助人工智能、物联网等及时、精准、安全监测信息，并發布预警信号，为相关部门决策提供参考;其三，将应急管理培训和演练制度落到实处，明确日常培训与演练要求并提供经费保障，增强应急管理相关人员与广大民众的风险防范意识与能力。

第五，完善政府与社会公众协同联动的综合应急网络，优化社会力量和市场机制广泛参与的应急管理合作机制。一是强化社会力量和市场机制的专业化、组织化能力建设。不论是抢险救援、物资筹备、通信设施抢修还是心理疏导等，都对专业知识与技能水平提出更高的要求。同时，社会与市场组织内部的组织化管理能力也有待提升并系统整合，增强其服务能力的可持续性。二是开辟社会深度参与的多元渠道。要真正将社会纳入突发事件应对体制之中，需要政府适当“分权”，为社会组织、企业在提供应急管理产品、参与救援等领域拓宽发挥协同作用的空间。三是完善社会与市场参与的政策环境。政府需及时予以政策支持，通过购买公共服务、财政扶持等方式缓解市场资金困难，同时持续增强社会的自我造血功能。四是搭建合理有效的激励机制。政府可以引入招投标等竞争机制，科学长效分配应急管理专项资金，激励社会组织与企业提供更优质、更高效的应急产品与服务，真正实现“大应急”格局目标。

注释：

（1）习近平：《在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话》，《新华网》2020年2月23日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2020-02/23/c_1125616016.htm。

（2）新华社：《习近平在河北唐山市考察时强调落实责任完善体系整合资源统筹力量全面提高国家综合防灾减灾救灾能力》，2016年7月28日。

（3）出自[唐]陆贽《论叙迁幸之由状》。

（4）《习近平在中央政治局第十九次集体学习时强调充分发挥我国应急管理体系特色和优势积极推进我国应急管理体系和能力现代化》，《新华社》2019年11月30日，http：//cpc.people.com.cn/n1/2019/1130/c64094-31483202.html。

（5）《习近平在中央政治局第十九次集体学习时强调充分发挥我国应急管理体系特色和优势积极推进我国应急管理体系和能力现代化》，《新华社》2019年11月30日，http：//cpc.people.com.cn/n1/2019/1130/c64094-31483202.html。

（6）《中国制度的优越性》，《人民网》2019年4月01日，http：//www.qstheory.cn/zhuanqu/bkjx/2019-04/01/c_1124308668.htm。

（7）出自《易经·系辞下》。

（8）《习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议强调完善重大疫情防控体制机制健全国家公共卫生应急管理体系李克强王沪宁韩正出席》，《新华网》2020年2月14日，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-02/14/c_1125575922.htm。

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[3]王宏伟.提升非常规突发事件的应对能力：应急管理体制改革成败的“试金石”[J].公共管理与政策评论，2018，（6）：37-51.

[4]王宏伟.中国应急管理改革：从历史走向未来[M].应急管理出版社，2019：89-91.

[5]彭宗超.政治制度对应急管理体系及其运行绩效的影响——中美比较的视角[J].新视野，2014，（2）：34-40.

[6]薛澜，钟开斌.突发公共事件分类、分级与分期：应急体制的管理基础[J].中国行政管理，2005，（2）：102-107.

[7]习近平.在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话[J].求知，2019，（10）：4-10.

[8]王郅强，尉馨元.在传统中汲取风险治理智慧[N].人民日报，2017-3-23（5）.

[9]王郅强，尉馨元.中国传统危机的释因逻辑、行为塑造与文化特征——以“天人感应”思想为分析视角[J].学术研究，2017，（10）：60-67.

[10]彭宗超.中国合和式风险治理的概念框架与主要设想[J].社会治理，2015，（3）：43-51.

[11]闪淳昌.提高应急管理能力健全公共安全体系[J].中国应急救援，2015，（1）：4-7.