项目监管项目管理论文

摘要:针对政府投资项目监管面临的新问题,指出政府投资项目监管面临的新问题的根源,对政府投资项目合同审查的重要性进行分析,提出加强对政府投资项目监管的建议。关键词:政府投资项目;合同;审查机制;监管近年来,随着公共财政体制改革的深入和预算管理制度的逐步完善,我国对政府投资项目的监管力度不断加大。今天小编为大家精心挑选了关于《项目监管项目管理论文(精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

项目监管项目管理论文 篇1：

宁波市建筑渣土运输处置监管平台项目管理

摘要：采用世界最先进的RFID（ Radio Frequency Identification，简称为RFID）射频电子识别技术，建立一个能对环卫系统清扫车、洒水车和其他有监管要求的车辆进行有效监控管理的信息化系统，有效提高对该类车辆的综合管理能力，最大限度合理运用调配资源。

关键词：运输；识别技术；监管

利用RFID射频电子识别技术，及时读取存储相关业务数据，自动核对环卫车辆任务及行车路线，加强环卫车辆及相关人员及业务监管，加速作业过程；通过后台联网数据库系统和业务功能数据分析软件，控制环卫车辆的行径路线和时间，监视整个环卫车辆作业过程，确保相关任务按时完成；通过RFID业务管理系统，自动业务数据比对，提高系统运行效率，减少失误；依靠RFID完善的安全可靠技术，提高环卫业务管理系统的安全性和稳定性；依托环卫现有业务操作系统，共享车辆人员相关数据，留出监管系统接口，便于市容环卫管理系统的整体集成。

1 项目的实施将实现如下三大目标

第一、对所有建筑渣土运输车辆进行产生点、中转点和处置点的全程实时监管、定点摄像监控，控制滴、漏、撒，禁止中途卸载，确保车辆按指定线路将全部渣土运至目的地点。

第二、对所有建筑渣土运输车辆进行RFID电子身份绑定（防拆卸），并最终实现“终点支付”。从源头上杜绝无证黑车、借证套牌车辆的违法运营行为。计划逐步对建设项目的建筑渣土处置设立专项账户，专款专用，先处置后付款，按约定方式、以RFID所记录的运输信息，按实际处置数量进行结算。

第三、产生点、中转点和处置点的摄录像，可以确保对违章违法渣土运输车辆的执法有据可查。通过对车辆在各点进行的拍照或摄像，可以对车辆不洁、超高超载、未密闭化等各类违章行为进行监管。

同时，本项目实施后所获取的大量运营数据，将为宁波市市容环境质量监测平台提供丰富的分析数据。

2 项目实施周期

本项目实施周期共需约9个月，分三个阶段实施，每阶段约三个月（系统联调完成后，还将试运行6个月）：

第一阶段，从项目招标完成，中标单位进场实施开始，到今年12月底。主要完成如下工作：

硬件部分

1）车载RFID电子标签安装及车辆信息初始化；

2）信息中心的网络、服务器等设备安装；

3）监控中心装修及设备安装；

4）10个渣土处置（中转）点固定读卡器、视频摄录设施安装。

软件部分

1）系统软件的安装调试；

2）建筑渣土运输车辆管理系统开发；

3）RFID电子标签管理系统开发；

4）产生点、中转点、处置点管理系统开发；

5）其余软件的“系统分析与架构规划”。

第二阶段，2011年1月始，到2011年3月底。主要完成如下工作：

硬件部分

1）信息中心、监控中心设备联调及网络访问性能综合测试，与运营商的通讯测试；

2）10个处置（中转点）读卡器、摄录设备联调测试。

软件部分

1）3G视频、GPRS数据联动管理系统开发；

2）数据交换系统开发；

3）巡查监管系统开发。

第三阶段，2011年4月始，到2011年7月初。主要完成如下工作：

1）软件测试、流程优化、BUG修订；

2）80台固定读卡器（各个建筑工地）陆续安装完毕；

3）软硬件综合联合调试；

4）系统测试运行、修正；

5）系统管理、维护人员培训。

3 项目总投资预算

本项目一次性总投资3,299,630.00元，本项目实施完毕后，年度所需的运维费约：60万元。

4 项目实施涉及的单位或部门

4.1 项目组织单位

1）宁波市城市管理局

2）宁波市市容环境卫生管理处

4.2 项目实施单位

宁波市市容环境卫生管理处

4.3 项目施工（承担）单位

浙江迈新科技有限公司

5 项目技术方案

5.1 项目拓扑图

图1为宁波市建筑渣土运输处置监管系统拓扑示意图。

5.2 项目采用的技术路线综述

如前节图示，本项目主要由5个部分组成：

1）车载RFID电子标签；

2）移动或固定式读卡器；

3）中转点、处置点摄录像装置；

4）信息中心机房网络及服务器、存储、数据库等后台设备；

5）监控中心管理指挥系统。

市市容环卫处管理人员，各区（园区）城管部门有关人员，各建筑渣土运输经营管理企业信息员等，借助互联网并租用运营商的GPRS、光纤网络以及第三方GPS平台（含电子地图），通过《建筑渣土运输处置监管平台系统》软件，实现实时、全方位、全线路的渣土运输车辆的监控、统计、查阅管理。

5.3 软件技术架构及体系

考虑到建筑渣土运输处置管理面向对象的区域性及分散性，为了提高系统性能和更好的实现数据共享，系统使用混合模式开发（B/S+C/S模式） ，即：系统中仅需要在内部完成且数据保密要求较高的RFID电子标签管理系统（发放RFID卡、数据初始化等）使用C/S客户端形式；而其它通过互联网实现数据访问的系统则采用B/S开发，如各区（园区）城管部门的信息查询模块等。

系统建立在微软产品体系之上，采用SQL SERVER2008数据库，以.NET系列开发工具编程，服务器采用Windows NT2000/2003/2008系列操作系统，用户端运行在Windows XP,Windows Vista,Windows 7系列操作系统平台上。

考虑到机房设备统一放置在市信息中心的数据中心机房，安全和备份采用与数据中心机房现有的VERITAS备份软件。

5.4 硬件设备各子系统功能介绍

5.4.1 车载RFID电子标签与读卡器

给每一辆建筑渣土运输车辆安装防拆卸有源RFID电子标签，并对该卡录入本车辆有关信息（如：车型、司机姓名、车牌号、荷载量、所属企业等），然后在需要监管的场所安装RFID读卡器（固定场所可以用固定式读卡器，临时场所可以用手持式读卡器），每一辆建筑渣土运输车辆到达或离开的时间等信息就会自动被读取，并通过读卡器内置的GPRS模块同步传输到后台服务器，监管中心提取现场和出发地信息进行对比，立即可以发现车辆是否被中途掉包、是否在合理的时间内到达等。考虑到现场无人情况的出现，系统支持无人值守，车辆路过时自动触发固定式RFID读卡器进行读卡。

5.4.2 摄录像装置

由触发装置、摄像装置、数字录像机等组成。

车辆经过摄录点时，由预埋的地感线圈或固定式读卡器感应到后，自动启动拍照摄像系统，完成对经过该处车辆的拍照和固定时间段（约5秒钟）的摄像取证，所拍照片和摄录的录像数据以车辆的“RFID卡号+启动拍摄的时间（年月日时分，各取两位数）”为文件名储存到硬盘录像机内。

数字硬盘录像机的硬盘容量，以足够存储一个月的照相录像数据为标准。

5.4.3 数据传输平台选择

根据宁波市各区（园区）卸载点的环境要求和电信运营商的沟通协商，确定在10个渣土卸载点由运营商敷设光纤链路到卸载终端点位。并保证提供各个卸载点设备是在同一网段工作，网络对端和宁波市信息数据中心硬盘录像机以及服务器之间保持实时链路通讯。

5.4.4 机房设备

根据立项文件的要求，本项目不单独设立机房。所有网络、存储、服务器、数据库及安全设备等均托管在信息中心数据机房内。

5.4.5 监控指挥中心设备

监控指挥中心主要承担如下功能：

1）实时监看渣土车辆运行轨迹；

2）回放比对违章车辆的原始摄录拍照数据；

3）处理制作违章车辆的行政巡查通知书。

等等。中心建设包含如下主要设备和内容：

基础装修，含：静电地板铺设、精密空调安装、监视墙安装以及UPS系统采购等。

网络交换机，实现市市容环卫处内部各部门之间，市市容环卫处管理网络系统与市信息中心数据机房网络之间的访问、联接。

VPN主机，在INTERNET上实现市市容环卫处与各区（园区）城管部门、各建筑渣土经营服务企业之间的内部虚拟网环境。

高性能图形处理工作站，用于查阅、回放、制作或处理视频（图片）信息。

大液晶电视屏，实时监看车辆在电子地图上的GPS运行轨迹；案件论证处理时，有关人员集体查看回放的图像或视频等。

6 第三方平台及软件功能介绍

6.1 GPS平台

系统采用宁波市测绘院电子地图系统，在已组建的宁波市建筑垃圾GPS平台上，实现对建筑渣土运输车辆运行路线的实时监管。

该系统目前已经在市市容环卫处内部试运行，效果良好。

6.2 系统软件

1）数据库系统：Microsoft SQL-Server 2008，1套。

2）服务器操作系统：Microsoft Windows NT 2008，3套。

3）客户端操作系统：Microsoft Windows 7/Windows XP，2套。

4）数据备份系统：Veritas（含4个文件备份模块，1个SQL数据库备份模块），1套。

5）视频录像处理系统：视频处理软件（国产），1套。

6.3 应用软件功能模块

《宁波市建筑渣土运输处置监管系统项目》中的应用软件，由以下子系统及功能模块组成（如图2所示）。

各系统模块功能说明：

6.3.1 建筑渣土运输车辆RFID实时监管系统

1）建筑垃圾经营服务企业数据库管理模块

该模块负责对各区（县）的建筑垃圾经营服务企业信息进行统一采集，形成统一的建筑垃圾经营服务企业数据库。系统采用分级授权管理，各区（县）级城管部门可对自己辖区的企业库信息进行查询、维护和管理，市级城管部门可对全市的企业数据库进行查询、维护和管理。

2）建筑渣土运输车辆管理模块

该模块负责对建筑渣土经营服务企业上报的车辆信息进行管理和维护，通过在车辆上安装RFID设备，并将车辆信息和RFID设备进行绑定，使车辆在系统中获得唯一的身份信息。

3）载点、中转（卸）点信息管理模块

载点、中转（卸）点信息管理模块的功能主要是将全市的建筑工地和卸点的信息采集到系统中,形成统一的载点和卸点数据库，相关工作人员可对载点和卸点的信息进行统一的管理。载点信息主要包含的信息有：建筑工地的名称、建筑工地的地理位置、建筑工地管理人员的联系方式、施工单位、开工时间、竣工时间、渣土量、总出土量、总用地面积、泥浆量等，卸点信息包括：卸点的名称、卸点的地理位置、卸点管理人员的联系方式、消纳总量、年消纳能力、使用期限等。

4）车载RFID管理模块

RFID设备分为RFID电子标签和RFID阅读器两种。

5）系统初始数据库管理模块

该模块是一个对用户帐号、系统角色，区（县）以及权限分配等初始化信息进行统一管理的平台。针对每类信息，系统都提供增、删、改等功能。另外，系统将用户分为：市城管局用户，区（县）城管部门用户，建筑垃圾经营服务企业用户等3类，根据不同的业务需要，工作人员可设置每类用户在系统中不同查询和统计权限。

6）人工手动补全处理模块

该模块主要负责对不全的读卡记录进行处理，渣土运输车辆提交手动补全申请，所在区（县）环卫部门通过视频（或其他方式）核实，若确为正常作业，则所在区（县）城管部门对不全的记录进行手动补全，以便正常统计和计费。

7）作业查询模块

系统提供给每种角色不同的查询权限，如：市城管部门可对全市运输记录查询，各区（县）城管部门可对各自辖区的运输记录进行查询，各建筑垃圾经营服务性企业只可对本企业的运输记录查询 ；系统支持多条件复杂查询，工作人员可按照辖区、工程名称、运营公司、阅读器、车辆、运营情况以及运营时间段来进行查询运输记录，既可以进行单条件简单查询也可进行多条件复杂查询。

8）统计分析和考核模块

统计分析和考核模块主要供建筑渣土经营服务企业统计分析自己的业务车辆，作业情况，输出日报表、周报表、月报表等，有正常车次实时统计，异常车次统计等。对于行业管理部门使用的统计主要有工地统计、运营车辆车次统计、异常车次统计等。还包括基于区域的车辆作业统计和基于装卸点的异常统计和车次统计等。为管理部门，经营服务公司和市局有人员提供各种统计报表的生成和输出，为市局对各区（县）城管部门的考核和区（县）级城管部门的自查提供依据。

9）费用结算模块

系统根据建筑垃圾经营服务性企业的作业情况，自动为每家企业统计结算周期内正常的作业量，并生成费用结算单，各企业可在线打印该费用结算单，并经各级管理部门盖章后向专户结算费用。另外系统还提供费用结算查询功能，各企业可在线查询本企业的费用结算记录，各级城管部门也可查询辖区内所有企业的结算记录。

6.3.2 建筑渣土运输车辆图像视频远程监管系统

1）录像设备管理模块

设备管理负责对各个工地和中转（卸）点的硬盘录像机进行统一的管理，其功能包括：设备接入、设备删除、设备信息管理以及通道管理等，其中设备信息和通道信息如下：

设备信息：设备名称，设备类型，设备的IP地址，登录用户名和密码，端口号，通道数，设备序列号。

通道信息：通道信息包括通道名称，通道号，设备名称，设备IP地址，协议（tcp协议，udp协议，mcast协议，rtp协议），码流类型(主码流，子码流)等。

支持云台控制，工作人员在线获取和修改远程录像设备的焦距，光圈，对比度，色度等指标。

2）视频、图像文件传输C/S服务端

该C/S服务端，按照系统管理员的设置的时间，定时从各个卸载点、中转站的硬盘录像机上抓取视频文件和图像文件，并按照一定的文件存放规范（可按照 设备名/通道名 来组织文件的目录结构； 要求：方便文件的备份，查询和拷贝），将这些文件保存到中心服务器，形成视频和图像的文件库；同时该服务端还负责定时检索视频和图像库，按照管理员设置的文件维护规则，自动删除无用和过时的文件，使视频文件库保持一定的规模。

3）文件完整性验证模块

该模块根据工作人员指定验证规则，定时查找视频、图像文件库中不完整的文件（由于网络原因导致没有传输完整的文件），自动计算不完整文件的字节数和所缺的字节数，并将计算结果作为指令，传递给文件续传模块，完成文件的断点续传工作。

4）文件续传模块

接收文件续传指令，根据指令中的相关参数，自动连接卸载点的硬盘录像机，查找需要续传的文件，并自动定位到需要续传的字节，完成文件所缺部分的远程拷贝，保证文件的完整性。

5）视频、图像文件管理模块

视频、图像文件管理模块可对本地视频、图像文件（由视频、图像文件传输C/S服务端从远程抓取的视频文件）和远程视频、图像文件（各卸载点上安装的硬盘录像机中的文件）进行管理；本地视频、图像文件管理子模块主要负责对本地视频、图像文件库的维护，支持用户手动删除无用的视频文件；远程视频、图像文件管理子模块支持用户手动从远程硬盘录像机下载文件，并可在线启动远程硬盘录像机的录像程序，对卸载点的作业车辆的作业情况进行手动录像。

6）视频、图像回放处理模块

该模块支持本地回放，远程回放和图片回放；本地回放是指回放视频、图像库中的视频文件（由视频、图像文件传输C/S服务端从远程抓取的视频文件），用户可按照通道名，时间，以及文件类型（可分为：定时抓取；手动下载；报警触发）来查询视频文件库，并可在线利用播放器打开查询结果；远程回放是指直接回放卸载点、中转站的硬盘录像机中的视频文件，用户可根据通道名，时间段，文件类型（分为：报警触发,手动录像）来查询远程视频文件，用户可在线打开并观看视频文件；图片回放是指回放本地和远程硬盘录像机上的图片文件，用户可根据通道名，时间段来查询图片文件，并可在线打开浏览。

7）设备日志模块

日志管理用户记录每个硬盘录像机的报警情况和用户在每个硬盘录像机上的执行的操作，具体功能如下：

日志查询：用户可按照工地或卸点（设备名），日志类型（报警日志、操作日志）、时间段以及操作者来查询日志。查询结果中显示：工地（或卸点名），操作时间，操作者，以及操作内容等信息。

日志导出：系统支持将日志导出Excel文件功能。

日志清除：对于过时的日志，为了保持日志在一定的规模，管理人员可定时手动清理。

8）报警管理

该模块提供硬件设备各种故障的报警管理，方便管理人员及时发现设备故障和为排除故障提供依据。系统支持对每个硬盘录像机设置报警，报警的类型包括 硬盘满报警，视频文件丢失报警，遮挡报警，读写硬盘出错报警以及制式不匹配报警等。一旦出现报警，系统自动将报警信息写入日志。

6.3.3 建筑渣土运输车辆巡查监管系统

1）扣分规则数据库管理模块

系统提供定义多种违章情况的扣分规则，管理人员输入违章类型、违章情况以及对应的扣分分值，系统自动记录该扣分规则，并形成扣分规则库。用户可对扣分规则库进行查询、修改和删除等操作。

2）巡查监管通知书模块

巡查人员发现建筑渣土运输车辆的违章信息，可根据违章事实及时通报相关执法部门。系统自动的生成巡查通报单，通报单中包括：违章事实、扣除车辆分数、扣除建筑渣土经营服务器企业分数等信息，巡查人员可打印该通报单。

3）数据采集、缓存与传输模块

巡查人员手持巡查读卡器（PDA）巡查时，通过读车载RFID电子标签信息来查询车辆信息库，从而获取该车和该车所属运输公司的详细信息，将正在违法车辆的信息和违法事实一并通过3G(或GPRS方式)网络传送到系统，同时当网络不通（或其他原因）导致数据无法正常上报时，该模块还负责数据缓存功能，将巡查人员输入的数据暂时保存在PDA设备中，待到PDA设备能够联通网络时，系统再自动上传。

4）数据查询模块

数据查询模块主要是利用巡查读卡器设备实现数据查询功能。 数据查询模块包括：基础数据查询和违章记录查询。

（1）基础数据查询：巡查人员巡查可根据车载RFID电子标签来查询车辆信息和运输公司信息，也可以根据车牌号码、建筑渣土经营服务企业名称等信息查询信息。

（2）违章记录查询：巡查人员可根据电子标签，车牌号，运输公司等信息查询违章信息数据库。

6.3.4 综合数据交换系统

1）数据同步b/s端

该模块负责接受用户的关于同步的时间和同步的内容等信息的设置，并根据这些信息定的向数据同步C/S端发送数据交换命令，实现《建筑渣土车辆GPS行驶记录系统》、《市容环境卫生质量监测系统》、《建筑渣土运输车辆巡查监管系统》以及《建筑渣土运输车辆RFID实时监管系统》之间的数据传输。

2）数据同步c/s端

负责接受数据同步b/s端的数据交换指令，并按照指令获取建筑渣土经营服务企业、车辆、司机、建设工地、卸载点、RFID等信息，并将这些信息定时的传送到《建筑渣土运输车辆巡查监管系统》和《建筑渣土运输车辆RFID实时监管系统》，实现三系统之间的数据自动比对和修改，使三个系统的数据保持一致。

3）数据维护交互模块

该模块是工作人员和系统的一个关于数据维护的人机交互模块，主要负责《建筑渣土运输车辆巡查监管系统》和《建筑渣土运输车辆RFID实时监管系统》的数据维护，接收相关工作人员的数据维护指令；并根据这些指令定时启动数据备份模块，对《建筑渣土运输车辆巡查监管系统》和《建筑渣土运输车辆RFID实时监管系统》的相关数据进行自动备份；另外该模块还提供手动备份功能，工作人员可以对某一次的数据修改进行手动备份。

4）数据备份和恢复模块

根据用户的数据维护指令，对《建筑渣土运输车辆巡查监管系统》和《建筑渣土运输车辆RFID实时监管系统》相关数据进行定时备份，并形成数据备用仓库；一旦系统数据损坏，管理员可快速的进行数据恢复。

5）数据交换日志模块

数据交换日志子系统用来记录每次数据同步的情况，包括同步成功的记录数字，同步失败的记录数字，以便业务管理人员实施了解数据同步的相关情况，并根据提供的情况采取相应的措施，其功能还包括：

日志清除：功能提供给用户定期删除日志，使日志保持较小的规模；

日志查询和导出功能：用户可根据时间来查询日志，并可将查询结果导出到Excel文件。

6.3.5 其他数据接口

系统提供数据接口，实现与宁波市市容环境卫生管理处现有的《建筑渣土运输车辆GPS行驶记录系统》、《市容卫生质量监测系统》以及其他第三方软件实现数据共享和交换。

注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文

作者：姜正荣

项目监管项目管理论文 篇2：

浅谈政府投资项目合同监管

摘 要:针对政府投资项目监管面临的新问题,指出政府投资项目监管面临的新问题的根源,对政府投资项目合同审查的重要性进行分析,提出加强对政府投资项目监管的建议。

关键词:政府投资项目;合同;审查机制;监管

近年来,随着公共财政体制改革的深入和预算管理制度的逐步完善,我国对政府投资项目的监管力度不断加大。据统计,仅2008年,全国各级财政投资评审机构共审查各类政府投资项目15万个,审查资金12600亿元,审减不合理支出1110亿元,平均审减率9%。郑州市自2005年开展财政投资评审工作以来,已累计审查各类政府投资项目1416个,审查资金124.98亿元,审减不合理支出19.72亿元,平均审减率达16.93%。通过对政府投资项目进行专业细致的评审,使财政支出管理的精细化、科学化程度以及财政资金的使用效益都得到了明显提高。随着财政投资评审工作的深入,财政部门对政府投资项目监管中也面临一些新难题。

一、政府投资项目监管面临的新问题

(一)签订合同合理性的审查问题

在工作实践中,我们常遇到部分项目建设单位和项目施工单位签订的合同价格明显高于市场正常价格,甚至高出正常价格数倍的问题。这导致在项目结算中,政府须额外支出少则几十万,多则几百万的资金。如在对郑州市某市政道路改造项目工程结算审查中,建设单位签订的合同约定,栏杆按固定价格每米单价560元,但审查中,根据其设计图纸核算每米只有200多元。

作为政府投资监管部门,为了提高政府资金使用效益,应该对这种问题进行监管。但是,在项目建设单位签订的合同中,没有明确约定监管部门是否可以对建设单位签订合同价格合理性进行事后审查的条款。在市场经济条件下,政府监管部门的行为也必须依法实施,针对项目建设单位签订的这种明显高于市场价格,严重损害委托人-政府利益的的合同,行为作为监管部门究竟应该如何依法处理呢?虽然,根据《合同法》第五十二条规定,“恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益的合同无效”。上例中,项目建设单位签订的合同价格明显高于市场正常价格,这种行为严重损害了政府的利益。从理论上说,应该认为此类合同属于当事人恶意串通,损害国家利益的合同,可以认定合同无效。但举证恶意串通是一个比较困难的问题,作为最终审查拨款的投资监管部门-财政,在审核项目工程结算的工作实践中,基本上不具备可操作性。

(二)工程变更、签证确认的审查问题

在对政府投资项目审核的实践中,我们还经常遇到,项目建设单位、承建单位与监理单位结成利益共同体。在利益的驱动下,某些建设单位对项目施工过程中变更、签证事项管理极不负责,默认施工单位随意变更,甚至弄虚作假,重复签证、违规签证,骗取政府资金。如在对某医院工程评审中,约定合同金额为40万元,结算方式为合同价加变更签证,但施工单位在报结算时按据实结算方式报送,送审金额为90万元,评审人员指出与合同约定不符后,施工单位按照所报结算将不符部分全部改为签证,建设单位没有认真核实全部签字确认。

对于这些有异议的变更、签证,投资监管部门在审核项目结算中究竟应该无条件认可,还是应该作进一步核实呢?从节约政府投资,提高政府资金使用效益的角度看,针对这种不负责任的项目建设单位,政府投资监管部门在项目具体实施过程中,就应该适时对建设单位确认的变更、签证事项的合理性、准确性、真实性进行审查。但从对众多政府投资项目审核的实践来看,现阶段大部分项目建设单位签订的合同条款中都没有明确约定政府投资监管部门是否要参与项目实施过程中发生变更、签证事项的确认。这导致政府投资监管部门在实施监督的过程中缺乏有效的着力点,难以对项目建设单位的代理行为实施强有力的约束。

(三)加强对合同合理性和变更、签证真实性、准确性监管的必要性和重要性分析

从政府投资工程的性质看,投资监管部门必须参对合同合理性和变更、签证真实性、准确性的监管。政府投资与私人投资不同,政府投资项目的建设单位和政府之间本质上是一种委托-代理关系。项目建设单位仅仅是政府授权管理的代理人,根据委托-代理理论,在委托代理关系中,委托人与代理人之间存在着利益不相同,追求的目标不一致、责任不对等、信息不对称等问题。委托人追求的委托者利益最大化,而代理人追求的是代理人效用最大化。代理人掌握着资源的控制权,但不承担责任,没有风险,而委托人失去了控制权,但最终要承担责任。这往往会产生代理人的道德风险和逆向选择问题,即代理人在最大限度地增进自身效用时,可能做出不利于委托人的行为。在政府投资项目管理中,政府和建设单位的这种委托-代理关系,也存在代理人的道德风险和逆向选择问题。即项目建设单位为了自身利益可能和项目施工单位结成利益共同体。

为了确保项目建设单位的行为不至于偏离正轨,就必须对其代理行为实施有效的监管。正因为如此,对于政府投资工程,国家不仅制定了严格的建设管理程序,而且规定了发展改革、财政、审计等部门对其都有监督管理职责。政府投资项目合同的签订以及项目施工过程中变更、签证事项的确认等代理行为对委托人的利益都用重要影响,作为政府投资监管部门对项目建设单位的这些代理行为进行监督是其应尽之责。

从提高政府资金使用效益的角度看,投资监管部门加强对项目建设单位在签订项目合同和变更、签证事项确认的行为进行监管对合理控制政府投资项目成本十分必要。

项目合同是确定成本造价的重要因素,合同条款既对招标成果进行了的确认,也对今后可能发生变更、签证、材料价格调整等影响工程造价因素时双方权利、责任的做出了约定,是结算审查的重要依据。合同签订的合理与否直接影响后期结算的审查。

项目实施过程中发生的变更、签证事项是形成工程成本的重要组成部分,在项目管理中具有不可忽视的重要地位,是工程造价控制的重要环节。工程项目的施工阶段是建筑物实体形成阶段,是人力、物力、财力消耗的主要阶段。工程量大、涉及面广、影响因素多、施工周期长、材料设备价格以及市场供求波动大等特点确定了工程施工阶段发生变更、签证事项的多,对工程造价影响大。因此对工程施工过程中发生签证、变更事项的合理性、真实性、准确性直接决定了成本控制的效果。

二、政府投资项目监管面临的新问题的根源

从上面的分析可以看出,政府投资监管部门加强对合同合理性和变更、签证真实性、准确性监管是十分必要的。在工作实践中,投资监管部门难以实施有效监管的主要原因是政府投资项目合同约定没有明确约定相关投资监管部门参与项目管理的途径和方式。由于合同中没有约定投资监管部门在项目实施过程中通过什么方式监管,造成对政府投资项目事前、事中监督脱节。政府投资监管部门在事后监督中,只有被动的在项目建设单位签订的合同条款约束下进行,即使认为建设单位签订合同不合理,确认的变更事项以及核定的数量不准确,也无法更改。投资监管部门无法真正发挥对建设单位的监督作用。

造成项目建设单位签订的政府投资合同中长期不详细约定投资监管部门监督职责的根本原因是因为在政府投资项目管理环节中,没有形成一套对建设单位这个代理人签订合同的监督审查机制,只是理想的认为项目建设单位在不受约束的条件下会自觉维护委托人的权益。正是因为没有健全的合同审查机制,投资监管部门不能对项目建设单位的行为形成强有力的约束。作为政府授权代理人的建设单位在不受约束的条件下,随意扩大代理权限,从而导致政府投资工程失控。从披露的众多政府投资工程“三超”现象以及由此滋生腐败问题中无不说明了这一点。

三、对政府投资项目合同审查的重要性分析

政府投资项目的管理是一个系统工程,需要多个部门相互协调、相互监督。在市场经济条件下,政府的监督行为必须依法行使,对于政府投资项目的监管,通过合同约定,规范投资监管部门的监督行为是政府参与市场活动必须遵循的方式。从本质上说,对政府投资项目合同的监督审查是政府履行出资人权利的重要体现,是投资监管部门应有的权利和必须履行的义务。

项目合同是约定发包人和承包人权利义务关系的重要协议,它约定双方在项目实施过程中参与的方式和途径。项目参与各方都应该按照合同约定实施各自的行为。政府投资项目与一般私人投资不同,政府投资项目的真正投资主体——政府和实际行使投资主体权利的项目建设单位(业主)是代理关系,项目建设单位的目标和政府的利益不完全一致,因此,在政府投资项目中,涉及到投资监管部门、项目建设单位、工程施工单位三方面的关系。合同是各方在市场规则下维护自身利益的重要工具。所以,政府投资工程的合同条款不仅要体现项目建设单位、施工单位的正当权利,还应当体现投资监管部门的正当权利。而现阶段,政府投资项目管理中,项目建设单位与施工单位签订的合同,一般采用建设工程施工合(GF-1999-0201)通用示范文本,在合同通用条款中,它仅仅约定了发包方(政府投资工程中的建设单位)与承包商(工程施工单位)之间的权利、义务关系,项目建设单位在签订合同时又不愿意在合同专用条款中详细约定其他政府投资监管部门的监督职责,导致投资监管部门不能对政府投资项目实施有效监督,政府投资项目的真正投资主体--政府的正当权益得不到有效维护,政府资金的使用效益难以提高。

本质上,在签订政府投资项目合同时,项目建设单位仅仅是政府授权的代理人,政府相关投资监管部门应在合同签订之前,对建设单位行使代理权的合法性、签订合同价款合理性、约定事项的完备性等事项进行事前监督审查,履行出资人权利。但现阶段,对政府投资项目的管理中,既没有对建设单位授权限度做出明确约定,也没有对其签订合同的有效性、完整进行认可的程序,往往造成对政府投资项目监管无力。

在市场经济条件下,通过对政府投资项目合同进行审查管理是投资监管部门约束项目建设单位行为的必要手段。从政府投资项目管理的实践来看,对项目建设单位(业主)行为的监督始终是投资监管部门监督的重点。但由于目前在政府投资管理环节中,缺乏对项目建设单位签订项目合同的事前监督审查机制,同时项目建设单位管理人员也缺乏自我监督的动力,导致现行的监管机制对项目建设单位(业主)的监督失效。

四、加强对政府投资项目监管的建议

针对政府投资项目存在着投资主体“虚置”的问题,为了加强对于政府投资工项目的监管,避免在项目最终结算中发生纠纷,在政府投资项目的管理程序中,必须建立健全一套完善的对项目建设单位签订合同的监督审查机制,增强通过合同条款约束建设单位行为的能力,使政府投资项目合同条款中不仅要体现项目建设单位的职责,还应明确相关政府投资监管部门的监督管理责任、参与方式和途径,为其参与项目全过程管理提供法律依据,做到依法行政。

财政部门是政府管理公共资金的职能部门,加强政府投资项目成本控制,提高政府资金使用效益是财政部门不可推卸的责任。为了合理控制造价,提高政府资金使用效益,财政部门必须充分履行政府出资人的权利,加强对项目建设单位签订合同的事前监督审查的广度和深度。

首先,为了提高政府投资项目合同的质量,做到事前监督,防患于未然,财政部门应要求项目建设单位在项目招投标后,把拟签合同主要条款报财政部门审核。通过财政部门专业人员针对政府投资项目的特点对合同的过程管理、治理机制、计量与支付、工程变更、价格调整和费用索赔等内容的程序、规则、期限等条款进行详尽审查、专业设计,合理确定投资监管部门、项目建设单位、项目施工单位的权利义务关系,为投资监管部门实施有效监管提供依据。

其次,由于项目施工周期长,各种不确定因素较多,签订合同不可能将所有风险全部考虑周全,为了便于财政部门实施事中、事后监督,财政部门应要求政府投资工程的建设单位在合同专用条款中约定,合同执行过程中发生合同约定之外影响造价的因素时,项目建设单位有义务及时通知财政部门参与协商,共同确定,否则在项目最终结算审查时,财政部门将不予认可。同时,针对某些合同约定之外发生的有争议的项目,财政部门有权要求相关单位说明其合理性,如不能说明其合理性的,财政部门有权拒付。

参考文献:

[1]尹贻林.政府投资项目管理模式研究[M].天津:南开大学出版社,2002.

[2]张维迎.博弈论与信息经济学[M].上海:上海人民出版社,1996.

[3]张维迎.企业的企业家-契约理论[M].上海:上海人民出版社,1995.

[4]中华人民共和国合同法.1999-3-15.

作者：郭中祥 武汉大学

项目监管项目管理论文 篇3：

集成视角的政府投资项目监管研究

摘要：政府投资项目监管体系是一个具有多影响因素的复杂系统，其复杂性决定了监管实施的难度。为了实现监管系统内部高效、协同运作，从系统整体角度出发，运用集成的思想创新性地提出了集成监管的概念，以监管权力分散化，监管调度集成化为原则，构建了集成监管模式，并对集成监管模式的构建原则、实现步骤、运行流程、关键技术进行了研究，形成了完整的集成监管方法体系。

关键词：集成监管；系统论；政府投资项目

一、引言

政府投资建设项目关乎国计民生，为保证政府投资效果及资金的合理利用，政府设立了不同职能的监管部门对政府投资项目进行监督。与一般建设项目监管相比，政府投资建设项目的监管主、客体更加复杂，涉及多种利害关系。监管手段复杂多样，监管过程模糊不清，加之快速变化的工程社会环境，导致我国政府投资项目监管更加复杂[1]。其复杂性体现在监管主体复杂性、监管客体复杂性、监管手段及方法的复杂性上。

监管主体的多元特征体现了监管主体的复杂性，管理职权分散于多个政府部门。监管客体的复杂性表现为系统中的经济利益关系更加复杂。政府投资项目，特别是大型工程项目，工程开放性更强，工程功能更加复杂，对工程规划与论证更加复杂，建设项目目标控制更加复杂，项目效果评价更加复杂。监管手段及方法的复杂性体现在监管手段多样、监管过程模糊等方面。同时，传统的政府投资项目监管信息反馈较为滞后，从发现问题到问题上报时间过长，监管信息报送层级繁多，当出现行贿受贿时，向上级传递情况的过程中，某些问题会被弱化或衰减，其真实状况无法如实反映。当这种现象经常出现时，部分群众可能会对政府公开的信息提出质疑，长此以往政府相关部门将失信于民。由于资源的有限性，监管主体无法进行所有项目的监管，只能在有限的资源环境下进行合理监管。

四、集成监管模式的运行

（一）集成监管模式的实现步骤

我国的监管体系一直处于改革过程中，监管流程也在逐步优化，但是由于利益冲突等人为因素，阻碍了监管效率的快速提高。因此，合理的创新监管模式实现步骤，能够最大限度地避免人为阻力的干扰，集成监管思想的实现主要包括如下五个阶段。

1.集成监管协同调度中心。流程再造的第一阶段是建立集成监管协同调度中心（简称调度中心），调度中心是高于其他监管部门的权力机构，但其不具备检查与监管权力，只有指挥和协调的功能。各个监管职能部门必须接受协调中心的指挥。

2.集成监管管理平台。第二阶段是建立集成监管管理信息平台。平台系统是联系监管主客体的纽带，是监管的优化中心，是监管调配的发令中心，是公众、媒体及被监管人的投诉中心，是监管效用的评价中心。在集成监管管理平台构建的过程中需要明晰各部门的管理权责，明确权力界限，各司其职，协同管理。

3.项目网格化。第三阶段是对区域内所有政府投资项目进行网格化划分，网格化的目的是进行项目识别，对被监管项目按照不变信息（投资性质、地域等）和可变信息（项目阶段等）进行编码，能够快速定位项目，清晰识别项目属性，可以为计算机抽样巡检提供基础。

4.监管绩效评价。第四阶段就是监管系统运行与绩效评价。绩效评价的对象一是对监管部门的考评，二是对集成监管模式的考评。绩效考评的目的是对系统运行状况进行评价与优化。将监管系统各参与方的行为目标逐步导向同一目标。

5.监管反馈与改进。第五阶段是根据监管绩效评价结果进行总结和再改进，促进监管质量提高的同时，提高被监管人的满意程度。监管反馈也是决策优化、调度优化的依据，能够为今后决策和调度算法的改进提供支持。

（二）集成监管运作流程的设计

在集成监管实现的过程中，对监管模式进行流程再造是填补监管漏洞的重要环节。集成监管的流程再造是以社会整体效益最大化为核心的监管流程设计过程。流程再造的核心思想是调度集成优化与对监管过程的监管，通过调度集成优化将软资源和硬资源进行整合。尽可能保证多个监管主体的协同，节约监管成本，提高监管效率。

从控制方法上来说，集成监管主要有节点控制和巡查控制两种模式。见图4。图4集成监管实施流程图 节点控制是由被监管对象对项目目标进行全面自我验收合格之后，向主管部门申请检查，监管调度中心进行监管调度优化，并派出监察人员对项目目标进行验收性控制。而巡查管控则是通过计算机分层随机抽样，分别从不同类别和不同阶段的政府投资项目中抽取监管对象，对其进行巡查，巡查结果只需临时通知稽查人员，防止稽查人员和被监管对象发生合谋行为。

从监管思路上来说，监管调度和监管过程监控是集成监管的重要思想。监管调度优化算法能够实现监管资源的优化与协同。而监管过程监控则是运用信息化手段，将监管过程透明化，并用多种多媒体技术相对完整地记录监管过程，用视觉与声觉信息直接反馈到集成监管中心，监管结论以图片、视频、音频、表格和文字等方式得出，保证监管过程的真实性。同时手持监管终端具有GPS、无线通讯等功能，监管调度中心的监察人员能够随时对监管人员进行定位，防止监管人员不到位或者监管走过场等行为的发生。为了实现集成监管，需要对监管体系运行流程进行优化。

新的监管流程克服了仅由监管报告体现监管结果的缺陷，并促使监管过程由黑箱操作逐步走向透明化。运用信息手段的监管流程优化能够解决监管信息滞后，监管报告不真实，监管过程模糊等问题，制衡多方监管权力。同时，监管流程中体现了系统开放性的特点，使系统内部与外界环境存在信息交换，约束监管人员，同时也能提高政府的公信力。

（三）集成监管技术的实现

为了构建集成监管体系，需要结合多种理论与技术，主要包括监管协同优化理论、项目网格化动态编码技术、集成监管调度中心信息化技术、监管信息采集技术、监管绩效考评方法等理论技术。

1.监管协同优化就是有规律有计划地安排监管资源，将政府投资项目的内外部监管主体，由孤立的无序的监管状态转变为协同配合的有序状态。每个微观监管部门都自成独立的系统，他们之间存在着相互影响的关系，由于各监管部门都有各自的部门利益，如果没有协同作用力，很难自发形成协同一致的整体系统。因此，需要依靠监管系统优化技术来优化监管资源。

2.项目网格化动态编码技术是对区域内所有政府投资项目进行科学、形象、清晰的分类，编码是抽样巡检的基础，也是监管公正的基础。工程项目是一个动态系统，随着时间的变化，工程会处于不同的实施阶段，监管主体、监管内容将会发生较大的变化。因此，需要能够对某个项目进行动态编码。项目编码包括静态和动态部分。静态部分主要是项目的不变信息，主要包括项目性质、项目所在地、项目行政隶属关系等，动态部分主要是随时间推移属性随之变化的参数，主要包括项目进度状况、项目管理状态等动态信息。

3.集成监管调度中心的建立需要具备组织与权力基础和信息技术基础两个条件。组织与权力是集成监管调度的基础和保障。信息技术则是多种高科技技术的集成，是实现集成监管的必备条件，也是推动我国监管系统改革的新的推动力和创新点。如web网络技术、无线通讯网络技术、卫星定位与导航技术、数据挖掘技术、信息安全防御技术等等。

4.监管信息的采集和对监管过程的监管是两大监管难题，传统的政府投资项目监管信息反馈较为滞后，对项目问题的处置被动，并且忽视了监管过程的管理。信息采集技术则可以解决这两大难题，可以由基层监管人员以图片、视频、文字等形式采集监管过程信息，信息采集之后，相关权限部门能够直接查阅，信息真实性更强，监管信息由逐级传递变为网状传递。

5.监管效果的评价是持续改进监管系统必不可少的环节，每一种新模式的提出，需有科学有效的管理效果评价体系，对新模式的效果进行检查和跟踪，以避免相关监管部门权力滥用和事故责任互相推诿的现象发生。

五、结论

本文从传统监管的复杂性特征入手，阐述了传统监管模式遇到的问题；针对传统监管模式的不足，从系统的角度对监管系统进行了分析，进而提出集成监管体系；提倡以集成监管调度信息平台为核心建立三维监管模型，形成监管权力分散化，监管调度集中化的新的监管模式；梳理了监管流程及流程运行所需的关键技术，认为集成监管模式是监管方式及监管技术的转变，运用监管协同优化理论、项目网格化动态编码技术、集成监管调度中心信息化技术、监管信息采集技术、监管绩效考评方法等技术理论实现监管的闭环管理，可以促使监管系统进入良性循环。

[参考文献]

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（责任编辑易民）

作者：乌云娜 杨益晟 冯天天 李杨