煤炭资源开发与环境保护论文

一、教材分析教材从山西能源基地建设的优势区位条件入手，说明我国对山西省能源基地建设的三项措施，并指出能源基地建设中存在的问题，从而引入能源的综合利用、以提高经济效益充分发挥全国能源基地的作用。最后，教材探讨了在能源开发过程中解决环境问题的途径。下面小编整理了一些《煤炭资源开发与环境保护论文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

煤炭资源开发与环境保护论文 篇1：

煤矿项目环评不应忽视公众参与

摘 要：煤炭资源开发促进了整个国民经济的发展，但是对当地百姓的脱贫贡献甚微。造成当地干部群众心理不平衡，抵制情绪严重，给项目环评工作顺利开展产生负面影响，本文在分析原因的基础上，有针对性地提出在项目环评的公众参与中应该采取的措施，以便使项目得到当地公众的理解和支持。

关键词：煤炭；环评；公众参与

煤炭是我国的主要能源，受国民经济快速发展的影响，近几年，我国的煤炭开发强度越来越大，相应的煤炭建设项目环境影响评价工作也显得越来越重要。煤炭开发建设项目产生的环境影响有污染的、生态的和社会经济的。对不同的煤矿建设项目而言，环境影响的主要问题不同，就普遍情况而言，一般煤矿建设项目生态环境影响问题比较突出，尤其是由于地下开采的采煤沉陷区、露天矿的采掘场和排土场，带来的生态环境问题最为严重，直接影响到当地百姓的生活质量，反映了煤炭开发建设项目环境保护的行业特点和主要环境问题。

“公众参与”从社会学角度讲，是指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内有目的的社会行动。环评中的公众参与是建设单位或环评单位同公众之间的一种双向交流，其目的是使项目能够被公众充分认可并在项目实施过程中不对公众利益构成危害或威胁，以取得经济效益、社会效益和环境效益的协调统一。

通过公众参与程序，可使项目影响区的公众能及时了解关于环境影响问题的信息，有机会通过正常渠道表达自己的意见或愿望，对建设方案的决策和顺利实施是非常关键的。了解公众关注的保护目标或公众最关心的切身利益，以便采取相应措施，使敏感的问题得到有效解决。总之，环评过程中实施公众参与可提高环评的有效性，从而最大限度发挥项目的综合和长远效益。

为推进和规范环境影响评价活动中的公众参与，根据《环境影响评价法》、《行政许可法》、《全面推进依法行政实施纲要》和《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》等法律和法规性文件，国家环保总局出台了《环境影响评价公众参与暂行办法》。该办法体现以人为本的观念，对公众参与提出严格的规定和程序。建设单位或者其委托的环境影响评价机构在编制环境影响报告书的过程中，环境保护行政主管部门在审批或重新审核环境影响报告书的过程中，应当依照规定，公开有关环境影响评价的信息，征求公众意见，按照国家规定应当征求公众意见的建设项目，其环境影响报告书中没有公众参与篇章的，环境保护行政主管部门不得受理。在项目环评与审批过程中，国家已把公众参与提高到一定的高度，由于煤矿开发所造成的生态破坏，环境恶化而导致影响当地百姓的生存环境，因此建设单位和环评单位在煤矿开发项目环评过程中，应该对公众参与引起高度重视，否则由于公众参与环节出现问题而影响项目审批。

笔者查阅有关资料发现，伴随着煤炭资源开发的巨大推动，我国一些煤炭资源富集地区的GDP和财政收入连年迅猛增长。然而由于分配环节的畸型扭曲，当地多数百姓不仅无法从中受益，反而受累于因开发导致的各种生态灾难而日益贫困。例如：陕西省神木县王花疙瘩村昔日河水丰盈，百姓殷实。几年前却由于煤矿开采，以前赖以浇地的王花疙瘩河因开采塌陷而干涸。目前全村40多亩水浇地变成了荒地，山地更是有一半左右“只长草，不长粮”村民反映说如今水地变成了旱地，旱地变成了牧地，牧地又不让散养。现在一年只能收入1000多斤粮，根本不够吃。地养不了人了，村民只能外出，男的到建筑队打小工，女的捡破烂，不少人举家搬迁。有关记者在陕西揄林、内蒙古鄂尔多斯等富煤地区调查也发现：这些受资源开发拉动财政实力迅速增强的地区，均存在令人困惑的“富财政穷百姓现象”。

陕西省榆林市是世界少有的矿产富集区，全市原煤、天然气、原油等矿产资源潜在价值约占全国总量30%。内蒙古鄂尔多斯市煤炭探明储量约占全国的1/6。近年资源开发使当地财政收入快速增长，但脱贫速度远远滞后。榆林市财政收入过去5年翻了近3番，2005年达到67亿元，排全省第三。但这个财政大市12个县市区有10个国家扶贫开发工作重点县，2个省级扶贫开发工作重点县。全市35%的行政村尚未脱贫，农民人均纯收入还达不到全省平均水平，贫困人口全省最多。

神木县去年产原煤8200多万吨，是全国产煤第一县，县域经济综合实力排名位居陕西省第一名，财政收入高达19.8亿元。但是这个县仍有贫困人口12万人，占全省总人数的1/3左右。

2005年，鄂尔多斯市财政收入突破90亿元，“十五“期间年均增长43%，其中东胜区、准格尔旗财政收入突破28亿元，分居内蒙古101个旗县区的第一、第二名。然而8个旗县也都是国家或自治区扶贫开发工作重点县。

准格尔旗是我国西部地区3个跻身“全国县域经济百强县市”的旗县之一，却长期难以摘掉国家级扶贫开发工作重点县的“穷帽子”。准格尔旗发展和改革局有关负责人说：“准格尔旗城里灯红酒绿，农村却很凄凉，不通车、不通电、点柴油灯的很多。有些地方村民们吃的是旱井贮存的雨雪水，有的甚至连旱井水也吃不上，到十多公里外拉水、花钱买水。”富资源、富财政，为什么大量贫穷百姓无法从滚滚而来的资源中迅速摆脱贫困呢？

榆林市资源开发形成的收益主要被企业和上级财政拿走了。榆林市67亿元的财政收入中，地方财政收入只占23.8亿元，2/3都上缴给中央和省级财政了。”以准格尔旗为例，2005年全旗的财政收入是28.8亿元，但是可用财力为不到13亿元。陕西省府谷县2005年财政总收入为5.84亿元，但地方财政收入仅占总收入的23%，仅是“吃饭财政”。调查发现；财税分配体制有其不合理的成分，每吨煤的纯利润在80—120元左右，但对县财政的贡献仅为五块钱。煤炭价格近几年涨了10倍，但是在煤炭采空区，一些大型煤矿的补偿仍然是几年前的每吨0.2元的水平，相当于利润的1/500给了老百姓。

由于占到开采量一半左右的大型的天然气和煤炭企业均为中央企业，其注册地在北京、上海等大型城市，根据现行税收政策，其所应交的地方税种大都交给了注册地。资源的转移导致了税收的转移，这使区域间的不合理利益分配进一步加剧。煤炭等资源开发造就了一大批富人，当地有的矿老板一天的消费就有二三十万元，当地贫困农民一辈子都挣不来。有的什么也没干，仅靠转让煤炭开采权就能成为千万、亿万富翁。但在一些贫困村，六七岁的儿童要到十几里外的学校寄宿，许多村子在山区吃水难，大旱期间每担甚至卖到五六元，还有不少村庄尚未通电。在有的产煤区，竟出现了农民烧不起煤上山砍柴烧的辛酸景象。

在西部一些富煤地区，资源开发不但没有使当地百姓迅速脱贫致富，反而正在制造许多生态危机和隐患。

椐榆林市环保部门介绍，仅神木、府谷两个产煤大县32平方公里、4.2万亩农田严重减产或无法耕种；十多条河流断流，许多村庄出现水危机，有的要到十几里外拉水，有的则要以每吨3—6元的高价买水。资源开发还导致当地的地下水位迅速下降，河流、水库、湖泊渗漏严重。

在神木县，一些大型国有企业大规模综合机械化开采的3个大矿形成采空塌陷面积24.72平方公里，已经造成大量村庄不同程度受灾，损坏房屋千余间，损坏水浇地、旱地和林地3万多亩。神木县中鸡镇李家畔二组因为地表塌陷，房屋全部裂缝，虽然进行了搬迁安置，但是由于补偿款与新建房屋所需资金差距较大，百姓无力承受，只好外出流浪，部分老弱病残依然住在采空区危房中，有的只好住在简易木棚里，学龄儿童辍学在家，个别群众债台高筑。因为采煤，内蒙古伊金霍洛旗乌兰木伦镇上湾村现在连水源地都塌陷了，未及搬迁的村民吃水要到几公里外的地方去驮。

资源利益分配的不合理，引发了大量社会矛盾。在内蒙古准格尔旗准格尔召镇3个行政村，2005年6月村民为了让村组织带着大家一起争矿，推选出罢免委员会，依法启动罢免程序，罢免了原来的村委会、随后又改选原来的村支部，选出支持争矿、上访的新“带头人”。新班子最大的任务就是以村组织的名义四处上访。

有报道说准格尔召镇碾房塔村集体原来有4座煤矿，2004年被乡政府和原村支书卖给别人。煤矿转了几道手，经手的就发了大财，可俺农民一分钱也见不到。从2005年3月份至今，村里人的精力几乎全用在上访告状上。村民们说：“上访是因为日子过的太苦了，除了几亩旱地上种点玉米、杂粮，几乎没啥收入，往往大病等死，小病借债”。

另一个“上访村”哈拉庆村的村民说：“村民和原村主任商量，只要他带大家上访，我们就拥护他。但他和矿主一个鼻孔出气。”更让村民们生气的是，原村委会、村支部还经常通过组织手段，以不盖公章等手段干扰群众“要矿”。最让镇里头疼的是，这几个村不再像过去偷偷摸摸私下里串联，而是以组织的名义开会商议上访的事宜。

2005年“五一”和“十一”，陕西省神木县麻家塔乡10个村的上千村民，为当地一个煤矿的权属问题联合在一起上访。神木县信访局部门介绍说，近年来煤炭的高利润、矿主的高收入与当地群众贫困的生活形成巨大反差，两极分化严重，群企矛盾激化，这些问题十分棘手，往往暂时息访，但过去不久又会接着闹，成为最大的不稳定因素。

陕西省府谷县一位不愿透露姓名的干部说：“我们引进中央、省里的大企业来开发资源，原希望‘引进一个企业，致富一方百姓’，可现在的结果却是‘引进一个企业，污染一方环境，扰乱一方治安、破坏一方资源，伤害一方百姓’！”神木县中鸡镇高家畔村的2800多亩固耕地、3500多亩草地大都荒芜，长满了荒草，随风摇曳，一片荒凉。塌陷区裂缝，最宽的有两米，前前后后掉进去十几头牲口。现在矿上以开采每吨煤2毛钱的标准给补偿费，但今后煤采完了，补偿费就不再给了，群众不知该如何生活。

从经济上看，资源开发促进了整个国民经济的发展，但是对当地百姓的脱贫贡献甚微。造成当地干部群众心理不平衡，对构建和谐社会带来负面影响。

通过透视富煤地区环境恶化百姓贫穷的现象，我们不难想象，当地群众的不满情绪可以借助公众参与的机会反映出来，这样就会给我们的环评工作带来阻力。在环评的公众参与过程中，如何能得到公众对煤矿开发项目的认可，使环评工作顺利进行，我们应该分析富煤地区环境恶化百姓贫穷的真实原因，以便有针对性地在公众参与中采取措施。通过上述现象分析其原因可归纳以下几个方面：1、资源开采区财政分配和资源税的税收分成比例不合理，导致县级败政收入低。当前的资源税收分成体制，使当地县级财政无力进行扶贫攻坚、巩固义务教育、建立针对农民的公共卫生体系等。当前由于考虑到安全生产因素和规模效益等原因，国家鼓励中央和省级大型企业积级参与资源开发，但是这些企业的注册地往往在省会城市，这样又拿走了相当部分的地方税种；2、生态补偿制度不健全，由于煤矿开采诱发的大量的山体崩裂、地表塌陷、水源渗漏等自然灾害，当地政府无法筹措到必要的生态治理恢复费用；3、当前煤炭资源开发没有统筹规划以及与当地经济持续发展关联度小，甚致隔离开发方式。这表现在煤炭开发者主要是大企业或外来投资者，由于大企业机械化程度高，大企业不情愿吸收当地文化程度低的农民到企业就业。

以上原因道出了煤炭开发促进了整个国民经济的发展，但不能使当地百姓脱贫，又不能使当地恶化的环境得到及时有效的恢复，致使当地干部群众产生低制情绪。了解了原因，在环评公众参与过程中，环评单位与建设单位密切配合，积极与当地政府沟通，以发挥当地政府的主导作用。建设单位或环评单位可以采取各种形式发布关于煤炭开发项目信息公告。公告内容除了项目工程概况及主要环境问题外，还要特别强调关于生态补偿的承诺以及建设单位对当地百姓生活的关注。就煤炭项目而言，在发布信息公告、公开环境影响报告书的简本后，建设单位或环评单位应该举办座谈会或听证会，公开证求公众意见。参会人员除了当地干部群众外。还应有当地政府、财政、税务、国土资源、农业、水利等部门负责人参加。在征求公众意见的会议上，当地政府、财政、税务等相关部门应该向参会的干部群众解释当前我国的生态补偿制度，财政分配体制及资源税收分成比例等情况，让当地群众有所了解。政府应该说明从矿区开发开始，就要重视由于资源开发导致的生态灾难，将生态治理、塌陷补偿等费用，在生产、销售中统一提取，进入成本，专项使用。建设单位应表示本企业技术含量低的岗位尽力吸收当地农民，千方百计提高当地农民收入。

在项目环评的公众参与过程中，政府和建设单位采取上述表示或承诺，笔者认为，当地干部群众会表示理解，这样有利于项目的顺利开展和审批。

参考文献：

[1]《环境经济》总第31期“透视富煤地区环境恶化百姓贫穷”

[2]《环境影响评价公众参与暂行办法》

作者：逯飞

煤炭资源开发与环境保护论文 篇2：

“能源资源的开发——以我国山西省为例”教学设计

一、教材分析

教材从山西能源基地建设的优势区位条件入手，说明我国对山西省能源基地建设的三项措施，并指出能源基地建设中存在的问题，从而引入能源的综合利用、以提高经济效益充分发挥全国能源基地的作用。最后，教材探讨了在能源开发过程中解决环境问题的途径。

二、教学目标

知识与技能：理解山西煤炭资源开发条件的优越性和能源基地建设的重要性；理解山西能源基地建设中的限制性区位因素与可能出现的生态环境问题及综合治理措施。

过程与方法：引导学生通过分析，自己总结出山西进行能源基地建设的有利区位因素和措施、限制性区位因素和出现的生态环境问题，并能运用所学知识提出解决措施。培养学生分析问题和解决问题的能力。

情感、态度与价值观：通过山西能源基地建设的案例，使学生理解对一个区域自然资源进行开发利用的同时，应考虑经济、社会、环境三方面效益，树立科学的人地观，走可持续发展之路。

三、教学重难点

重点：理解山西煤炭资源开发条件的优越性和能源基地建设的重要性；理解山西能源综合利用的必要性和环境保护的迫切性。

难点：能源基地建设的原因；理解山西能源基地建设中的限制性区位因素与可能出现的生态环境问题及综合治理措施。

四、教学媒体

多媒体课件、学案。

五、教学方法

启发讲述法、案例分析法、图示法等。

六、教学过程

导入新课：马可·波罗在游记中提到，中国家庭用打碎的黑石头当柴烧，晚上用泥封起来，第二天扒开泥仍然可以燃烧，“与薪无异，其火候较薪为优”，请问这是什么能源？

设计意图：从学生感兴趣的题材导入新课，激发学习兴趣。

教师讲解：该种能源是煤，山西能源以煤为主。那什么是能源？它的概念和分类又是什么？

学生思考，完成下列学案的内容（见图1）。

教师小结：能源是指能为人类利用以获取有用能量的来源，它分一次能源和二次能源。一次能源是指可以从自然界直接获取的能源，如煤炭、石油和天然气等。二次能源是指无法从自然界直接获取，必须经过一次能源的消耗才能得到的能源，如电能。能源还可分为：可再生能源包括水能、风能、生物能、潮汐能、太阳能等；非可再生能源包括煤炭、石油、天然气等矿物能源。充足的能源供应是保证区域经济发展和居民生活水平提高的重要条件。

预设结论：煤是非可再生资源、常规能源、来自太阳辐射的能源、一次能源，具有以下特点：经过漫长的地质时期形成；有限的；开发利用不当，容易造成生态环境的破坏。

设计意图：为下面讲述能源基地作知识铺垫。

展示图2并提问：我国煤炭资源的分布特点是什么？

师生归纳：我国能源分布不均，煤炭北多南少；其中山西、陕西、内蒙古三省区的储量占全国的64％，南方除贵州省外均缺煤。石油、天然气等能源也分布不均。山西煤炭的储量和质量使之能成为能源基地。

设计意图：使学生理解我国在山西建设能源基地的原因及有关山西能源基地的知识。

教师提问：影响工业的区位因素是什么？

设计意图：引导学生回顾影响工业的区位因素，为后面学习奠定基础。培养学生完整回答这类问题的能力以及学以致用、对比探究的知识迁移能力。

教师点拔：本道题可从资源、市场、交通等方面去分析。

自主学习：阅读课本P46～47，完成表1。

教师小结：山西省煤炭按现有探明储量和开采量可开采560年，而且分布广、煤种全、煤质优、开采条件好。因此，山西煤炭资源丰富，开采条件好。

教师提问：读P47“中国与世界能源消费结构示意”图（图3），思考中国与世界能源消费结构有何不同？我国能源消费结构对山西煤炭资源开发有什么意义？

师生小结：我国的煤炭资源占绝对优势，石油的比重较大，天然气比重小；世界上石油资源占绝对优势，煤炭、天然气资源比重都较大，核电也占一定比重。我国以煤炭为主的消费结构为山西省煤炭的销售提供了广阔的市场。

承转：山西省西、南有黄河与外省相分界；东有太行山与其它省相分界。为了充分发挥山西省的煤炭资源优势，加快山西煤炭的开采和加工转化，国家加快了建设山西能源重化工基地的步伐。

资料展示：浙江省省长吕祖善曾亲自率领11个市的市长和大型能源企业的老总，北上山西、内蒙古，为燃煤之急求解招数。一些大型火电企业为此更是奇招迭出，有的厂甚至倾巢出动，派人长驻煤矿或者铁路部门，目的只有一个：抢煤！“今后20年到30年，中国的煤炭行业离不开山西，中国的能源也离不开山西。”

学生思考：上述材料说明了什么问题？山西能源基地建设的限制性因素是什么？

教师点拔：煤炭生产供不应求，晋煤外运能力不够，煤炭的产业链不够长。

设计意图：用材料和案例引导学生说明影响山西能源基地建设的限制性因素并积极思考解决措施。

教师设问：读图4“山西省煤炭外运线路”，思考山西为加快能源基地建设的步伐，采取了哪些措施？

学生回答：提高晋煤外运能力。

教师点拔：将大秦线、神黄线、焦日线三条运煤专线落实到图上。

教师设问：读图5“山西省能源的转换”和图6“山西省能源调出结构的变化”，思考山西为加快能源基地建设的步伐，采取了哪些措施？

学生回答：加强煤炭的加工转化（焦炭、电）。

设计意图：针对限制性因素，师生共同商讨解决问题的措施。

教师设问：对于山西省来说，是输煤好还是输电好？

自主学习：完成课本P49活动题，并填写表2，说说输电对输出地、输入地的影响。

师生小结：输煤和输电各有利弊，所以这两种方式一直并存。

设计意图：引导学生理解对输出地来说，输电经济效益好，运输成本低，但会造成当地环境污染和加剧水资源短缺的局面。

展示材料：“首任国家能源局局长张国宝日前接受新华社记者专访时表示，2010年，中国将着重加大能源结构调整，加快能源经济增长方式的转变。加快发展清洁能源、可再生能源，增加清洁能源的比重。”“全国用煤主要靠山西。然而，虽然近日来用户催煤紧急传真不断传来，但囿于产能和运输的原因，山西煤炭外运量难以大幅增长，国内煤炭市场供应紧张局面近年不会有根本缓解，这是近日记者在山西调查采访时得到的消息。”

教师设问：上面两则资料揭示了什么问题？

归纳总结：山西煤炭工业将面临市场缩小、其它能源竞争的压力。“西气东输”、 “西电东送”将使晋煤失去部分市场；今后核电和水电的比重将大幅上升，国内对晋煤的需求减弱；如果不重视这个问题，不预先采取预防措施，及时调整产业结构，山西经济将不可能持续发展。

承转：为了避免这种情况的发生，山西进行了产业结构调整。思考山西结合本区铝土矿、铁矿等资源优势，围绕能源开发，构建了哪三条产业链？

学生回答：煤电铝、煤焦化、煤铁钢三条产业链。

教师提问：煤炭的综合利用使山西省输出产品有何变化?

师生小结：山西输出产品多样化，提高了产品的附加值，有利于本地的资源优势转化为经济优势。

教师追问：读图7，思考能源综合利用的结果是什么？

师生小结：使山西省产业结构由以煤炭开采业为主的单一结构转变为以能源、冶金、化工、建材为主的多元结构；在冶金、化学、建材等部门的推动下，原料工业逐步超过采掘工业而占主体地位，实现了产业结构的升级；促进了山西省社会经济的全面发展。

设计意图：督促学生从图中观察本地的资源，运用所学知识畅所预言，构建合理的产业链，提高学生的综合分析能力和归纳能力。

教师提问：山西能源基地建设可能出现的生态与环境问题是什么？

学生回答：水资源紧缺、大气污染等。

教师追问：如何解决出现的生态环境问题？

师生小结：提高煤的利用技术；调整产业结构；“三废”的治理。

设计意图：联系前面煤炭资源的特点，分析山西能源基地出现的生态环境问题及解决措施，引导学生得出：一个地区在开发资源、发展经济时，一定要做到可持续发展。应充分考虑对环境可能造成的影响，采取措施加以弥补，做到经济、社会、环境的共同进步。

教师小结，并通过多媒体课件出示练习题（略），根据学生解答情况进行点评。

设计意图：力图使学生在教师的引导下建立起本节课的知识结构，巩固所学、发现不足、及时弥补。▲

作者：汪红艳

煤炭资源开发与环境保护论文 篇3：

山西生态环境补偿的实践及评价

摘 要：山西省在建立生態环境补偿机制方面采取了诸多措施，文章通过研究其主要做法和取得的成效，分析实践中存在的问题，提出了完善生态补偿机制的对策建议。

关键词：山西 生态环境补偿 可持续发展

文献标识码：A

近年来，山西省通过生态功能区划、流域水资源与水生态补偿等实践大力开展生态环境综合整治，尤其是针对煤炭资源开发带来的生态环境问题，通过实施煤炭工业可持续发展政策试点、地表水跨界断面水质考核生态补偿机制等政策不断完善资源开采生态补偿机制，生态建设与环境保护取得了显著成效。

一、主要做法及取得的成效

山西省的生态环境补偿工作主要进行了实施煤炭工业可持续发展政策、开展地表水跨界断面水质考核、西山地区综合整治、汾河源头水源地保护等四项有益的探索。

1.煤炭工业可持续发展政策。为解决煤炭开采带来的资源破坏和浪费、生态环境污染严重等一系列问题，促进煤炭工业可持续发展，2006年4月，国务院批准在山西开展煤炭工业可持续发展政策措施试点工作。试点赋予山西计提和征收煤炭可持续发展基金、矿业权出让价款、矿山环境治理恢复保证金、煤矿转产发展资金等四项重要经济政策。这些政策的本质是按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁污染、谁治理”的原则，将与采煤直接相关的生态、环境、资源、转产等外部成本内部化，并通过价格机制传导到消费者，从而弥补煤炭开采的生态环境损失，逐步构建起山西资源开采生态环境补偿机制。

截至2012年底，山西共征收煤炭可持续发展基金970亿元、矿业权价款353亿元，企业提取矿山环境恢复治理保证金311亿元。到2012年省本级安排煤炭可持续发展基金44.03亿元用于支持生态保护、环境治理、节能减排和淘汰落后产能、循环经济等重点项目，全省生态环境得到持续改善。2006年到2012年，全省大气污染综合指数由较试点前的3.72下降到1.74，降幅达52.2%；11个重点城市空气质量二级以上天数由平均246天提高到348天，增加102天。同时，通过关闭淘汰生产力落后的小煤矿和煤矿企业兼并重组整合工作，对采煤沉陷矿区、矸石山等进行大规模的生态恢复治理，全省矿山生态环境明显改善。

2.地表水跨界断面水质考核生态补偿机制。2009年，山西省政府下发《关于实行地表水跨界断面水质考核生态补偿机制的通知》，开始实施地表水跨界断面水质生态补偿考核。主要对全省11个省辖市行政区域内主要河流的出市界水质断面进行考核。根据考核结果，对水质不达标的市（县）扣缴生态补偿金，同时对水质达标或改善的给予生态补偿奖励。

由于涉及到生态补偿金的扣缴，各级政府高度重视，从考核工作人员技术培训、治理资金投入等多方面采取措施，地表水环境质量明显改善。2009年到2013年，全省监测的102个断面中优良断面比例由29.4%提高到46.0%，上升了16.6个百分点，重污染断面比例由53.9%减少到32.0%，下降了21.9个百分点。

3.西山地区综合整治。西山地区作为太原的“绿色屏障”，同时也是山西省重要的工业积聚地。但多年来的发展消耗了巨大的成本，生态破坏严重。2008年，山西省委、省政府做出了开展西山地区综合整治的战略决策，探索生态补偿市场化运作模式，取得了积极成效。

西山地区综合整治与生态恢复工程采取“政府主导、市场运作、园区承载、公司打造”的模式，以西山城郊森林公园项目建设为抓手，规划了24.7万亩、16个城郊森林公园。工程采取市场化运作方式，允许企业以绿化权换取经营权，解决了财政性资金难以全部承担生态建设的问题。太原市政府与企业签订合作协议，要求企业在将80%以上的土地用于生态建设的基础上，可以将其余20%的土地用于开发经营性项目，建设公园配套设施或发展新兴服务业，从而实现“山体增绿、企业增效、农民增收”。截至2012年底，14家大规模企业投入到城郊森林公园的建设中来，累计完成投资14亿元，完成绿化6万亩，新建居民安置区12万平方米，安置群众600多户。西山城郊森林公园的建设在推动综合整治的同时，改善了当地农民的生活生产条件，实现了社会、生态、经济效益的共赢。

4.汾河源头水源地保护。汾河是黄河的第二大支流，也是山西最大的河流。随着经济社会的迅速发展，汾河流域的生态环境遭到了严重的破坏。2008年，山西省开始实施《汾河流域生态环境治理修复与保护工程》，开展汾河流域生态环境治理修复工作，建立汾河流域生态补偿机制。财政转移支付作为流域生态补偿的主要手段，在汾河流域，尤其是汾河源头娄烦、静乐、宁武3县的生态环境治理工作中发挥了重要作用。2008年，山西省财政厅安排了1.6亿元财政资金用于支持汾河源头的生态保护治理修复。由省财政对由于污染治理和生态保护关停企业影响县级财政收入的部分给予转移支付补助，并按照相关标准对关停企业和职工给予适当补偿。同时，加大对3县就业再就业、城乡低保、医疗救助等社会保障资金的转移支付支持力度。

通过工程实施，汾河流域整体生态环境明显好转，汾河实现全年不断流，流域水生态环境初步改善，地下水位明显回升，太原西张水源地地下水位最大回升达16.17米，兰村水源地最大回升达4.62米。汾河流域地下水位较治理前平均回升3米以上，局部地区地下水位回升达16米，多年季节性断流后实现了全线复流。

二、存在的问题

目前，山西省通过实施煤炭工业可持续发展政策试点、地表水跨界断面水质考核生态补偿机制等措施，生态补偿机制建设取得了积极进展，但由于这项工作涉及的利益关系复杂，实施工作难度较大，因此在工作实践中还存在不少问题。

1.补偿责任不够明确。“谁开发、谁保护，谁受益、谁补偿”是生态补偿的基本原则，但在实际操作过程中，补偿责任却很难明确。补偿主体的确立应该按照收益者付费的原则来确立，然而在现实中政府成为主要的补偿主体，这种情况造成了财政负担的加重，生态保护与生态建设中缺乏社会力量的参与，不利于生态建设的持续性。同时，生态产品作为公共产品，生态受益者普遍存在着免费消费心理，缺乏补偿意识。

2.生态补偿力度有待进一步加强。一是补偿范围偏窄。山西省现有生态补偿主要集中在煤炭资源开发、水流域、大气排放等领域，非煤矿产资源开发、耕地、土壤、森林、草原、湿地等生态补偿尚未起步，尤其是非煤矿产资源生态补偿机制亟待建立。二是补偿标准不合理。煤炭开采生态补偿的补偿标准偏低，开征的煤炭可持续发展基金和煤矿企业自提自用矿山环境恢复治理保证金无法做到完全补偿煤炭开采所造成的生态损耗。目前，仍有大面积采空区仍然需要采取环境整治措施，大量矸石区和采煤沉陷区需要进行环境修复和治理，矿山生态修复机制尚未真正形成。在水环境生态补偿中，现有补偿的标准缺乏科学依据，上游地区生态环境保护付出的直接成本以及发展机会成本等的难以量化，补偿标准的确定还需不断探索研究。

3.多元化补偿方式尚未形成。山西省的生态补偿主要是政府补偿， 补偿资金主要依靠省级财政转移支付，没有不同受益群体之间的横向转移支付，这与事实上的生态环境破坏与保护的跨界性、跨区域性相偏离。同时，市场化、社会化生态补偿方式明显缺失，环境产权交易市场，如水权交易市场、绿色保证金制度以及自愿义工等市场化、社会化工具使用基本空白。

4.相关政策法规体系不健全。目前，山西省资源法和环境保护法体系已经完备，但是在生态保护领域，还没有生态补偿的专门立法，现有涉及生态补偿的部分法律规定也较为分散，缺乏系统性和可操作性。近年来，尽管随着对生态补偿的重视，有关部门也陆续出台了一些生态补偿的政策文件和部门规章，但其权威性和约束性不够。

三、对策建议

构建生态补偿制度的核心是“谁来补、补给谁、补多少、如何补、如何管”，针对山西省生态补偿制度建设中存在的问题，提出以下对策建议。

1.完善产权制度，明确补偿责任。完善的自然资源资产产权是明确生态补偿主体、对象及其服务价值的基础，是生态产品作为商品在市场经济准则下进行交易的前提。一方面，要根据生态产品正外部性的影响范围，按照“谁受益、谁补偿”的原则，明晰补偿主体，明确生态受益者承担的责任和义务。另一方面，要按照“谁保护、谁受偿”的原则，明晰补偿对象，发挥生态产品提供区地方政府在生态环境治理和保护方面的职责和引导作用。

2.加大补偿力度，拓展补偿资金渠道。一方面，要加大财政转移支付中生态环境补偿的力度。通过设立“煤炭开发区生态环境补偿专项资金”，建立煤炭资源开发区经济发展与生态补偿的长效投入机制。同时，设立“横向转移生态补偿共建基金”，建立区域间生态修复治理联动和合作机制，按照“谁受益，谁补偿”的原则，由煤炭资源消费地区向煤炭资源生产地区进行生态补偿。另一方面，还可以通过实施资源税、环境税等生态环境税收政策，建立与市场经济相适应的生态环境补偿税制度，为生态补偿提供资金渠道。

3.引入市场机制，多元化补偿方式。在加大财政资金补偿的基础上，积极探索市场化生态补偿模式。完善资源性产品市场化定价机制，使资源品价格全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。在山西，重点应建立真实反映煤炭资源稀缺程度、市场供求关系、环境损害成本的煤炭、煤层气价格机制。通过完善资源价格体系结构，为资源有偿使用制度的实施提供体制保障。进一步探索完善碳汇交易、排污权交易、水权交易等市场化补偿方式，拓展生态付费的市场化手段。综合运用公共政策手段和市场手段，积极引导社会各方参与，探索灵活多样的生态补偿方式。

4.完善法律法规，构建监督保障机制。建立山西生态环境补偿工作的权威管理机制，尽快出台《山西省生态环境补偿条例》，促进生态环境补偿工作的法制化、规范化发展。针对矿产资源、大气环境、水流域等几大生态系统，分别制定各领域生态补偿实施辦法，确定相关利益主体间的权利义务，形成奖优罚劣的生态补偿机制。尽快制定和完善监测评估指标体系及监督考核体系，加强生态环境补偿工作的监督考核和监测评估，并根据评估结果进行动态调整，形成生态保护的长效机制。

参考文献：

[1] 王宏英，曹海霞.山西构建煤炭开发生态环境补偿机制的实践与完善建议[J].中国煤炭，2011（10）

[2] 王文斌.在探索中先行先试——山西省太原市西山地区综合整治的实践与思考[J].中国土地，2012（6）

（作者单位：山西省发展和改革委员会宏观研究院 山西太原 030002）

（责编：若佳）

作者：王君