PPP项目材料梳理

2024-04-19

PPP项目材料梳理（共6篇）

篇1：PPP项目材料梳理

PPP项目一般流程1

PPP项目操作流程可分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交等5个阶段，每个阶段又可分为若干步骤。

一、项目识别

（一）项目选择

1、适用领域：以基础设施及公共服务类项目为主，包括：能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等。

2、长期合作，必须带运营财金[2015]57号及《评审标准》规定：采用建设-移交(BT)方式实施的，或者合作期限(含建设期在内)低于10年的，不作为备选项目。

3、融资：不得采用固定回报、保底承诺、回购安排。

（二）承接主体资格

• 未按要求剥离政府性债务、并承诺不再承担融资平台职能的本地融资平台公司不得作为社会资本方。

• 信用与信誉良好。

• 具有建设营造、经营管理、运营维护同类工程的业绩、资质或经验。• 资金充足，具有较强的财务与融资能力。• 专业知识与技术力量雄厚。• 设备配置等要素实力良好。• 质量安全管理体系完。

（三）项目发起 • • 政府发起（主）： 1）财政部门向行业主管部门征集；2）行业主管部门遴选。社会资本发起（辅）：向财政部门推荐。

（四）需求分析、项目初筛 • • 适合本地区经济和社会发展的实际需要，符合城市总体规划和各类专项规划。财政部门会同行业主管部门对项目进行初筛，财政部门根据筛选结果制定项目和中期开发计划。

（五）资料准备 • 对于列入开发计划的项目，项目发起方按财政部门的要求提交相关资料。

（六）物有所值评价

财政部门会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作，对PPP模式和传统模式进行对比。1 根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》整理

（七）财政承受能力论证 • • • • 责任识别：1.股权投资 2.运营补贴 3.风险承担 4.配套投入

支出测算：1.股权投资支出2.运营补贴支出 3.风险承担支出 4.配套投入支出能力评估：包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估

信息披露：包括项目使用量、成本费用、考核指标等信息，定期对外发布。

（八）项目识别结果处理

财政部门对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核。通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用PPP模式。

二、项目准备

（一）成立管理机构

1、建立协调机制：由县级（含）以上地方人民政府成立PPP项目工作小组，形成PPP项目的专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作

2、项目实施机构：政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。

（二）实施方案编制

项目概况：基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。

风险分担与收益共享：(1)项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担；(2)对于社会资本而言，在国内基础设施特许经营的项目中，社会资本对项目的预期内部收益率一般在8%～12%之间。政府一般希望把收益率控制在10%以内。

项目运作方式：外包类特许经营类私有化

交易结构：1.投融资结构；2.回报机制：用户付费、政府付费、可行性缺口补贴合同体系：项目合同（核心）、其他合同监管架构：授权关系监管方式

采购方式选择：采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。

（三）实施方案审核

审核的重点是物有所值评价（VFM）以及财政承受能力验证两方面内容。财政部门应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用PPP模式。通过验证的实施方案经项目实施机构报地方政府进行方案审核，经过审批后才能组织实施。

三、项目采购

（一）项目前期技术交流

在正式招投标或竞争性谈判或竞争性磋商之前，应该进行前期技术交流，邀请有关潜在社会资本提交初步项目建议书。

（二）编制资格预审文件

PPP项目要求强制资格预审。预审文件内容包括：项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法，以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点等。

（三）发布资格预审公告

由实施机构对社会进行发布，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审。社会资本方要按照公告上的内容在资格预审申请文件截止期之前提交资格预审文件，提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。

（四）采购方式调整

资格预审不足3家需对实施方案进行调整，重新组织资格预审;项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。

（五）资格预审结果

由项目实施机构成立评审小组，对资格预审申请文件进行评审。项目实施机构应当向资格预审合格的潜在投标人发出资格预审合格通知书，告知获取招标文件的时间、地点和方法，并同时向资格预审不合格的潜在投标人告知资格预审结果。

（六）项目采购文件的编制

内容包括：采购邀请、竞争者须知、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。

（七）社会资本准备投标文件

通过资格预审的社会资本和与其合作的金融机构，应按照项目采购文件要求，准备投标文件。

（八）缴纳保证金

缴纳保证金是对社会资本参与采购活动和履约保证的强制担保要求。参加采购活动的保证金的数额不得超过项目预算金额的2%。履约保证金的数额不得超过政府和社会资本合作项目初始投资总额或资产评估值的10%。无固定资产投资或投资额不大的服务型合作项目，履约保证金的数额不得超过平均6个月的服务收入额。

（九）现场考察和标前会

项目实施机构应组织社会资本进行现场考察或召开采购前答疑会，但不得单独或分别织组只有一个社会资本参加的现场考察和答疑会。

（十）项目评审

通过资格预审的社会资本和与其合作的金融机构，按照项目采购文件要求，准备响应文件，由评审小组对响应文件进行评审。

（十一）项目合同谈判

项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组，负责采购结果确认前的谈判和最终的采购结果确认工作。采购结果确认谈判工作组应当按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。

（十二）签署谈判备忘录和公示

确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。

四、项目执行

（一）成立项目公司

社会资本可依法设立项目公司，政府可指定相关机构依法参股项目公司。

（二）项目融资

社会资本或项目公司负责项目融资，包括融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作；财政部门和项目实施机构负责监督管理工作。国家开发银行在监管政策允许范围内，将给予PPP项目差异化信贷政策。约定时间内未完成融资，可给予一定宽限期；宽限期结束后仍未能完成融资的，项目合同可终止。遇系统性金融风险或不可抗力的，各方协商解决。

（三）项目建设

工程协调管理：政府负责宏观把控，投资人与政府是风险承担主体，银行或金融公司为债务人，项目公司为执行主体。项目公司全面负责所承担的PPP工程的协调和管理工作。

工程招标与分包：1)分包非主体非关键工程；2）按照《中华人民共和国招投标法》以及工程所属主管单位的要求完成； 3）项目公司拟定招标方案报工程所属主管单位后实施招标；4)采取劳务分包形式；5分包商的行为或违约责任由项目公司承担。

进度管理：主要内容包括：施工进度计划的编制和审核、按计划期编制工程综合计划、对进度计划进行检查和调整、提交进度报告、进度控制总结。

质量管理： PPP项目中的质量控制缺陷表现在项目融资建设成本影响质量、违规分包影响工程质量、管理和监督不力影响工程质量三个方面。

其他管理：措施主要包括：安全措施、项目文件管理、职工与劳动管理。

（四）项目试运营

设定项目试运营时间：中小型项目试运营1-3年；大型项目试运营3-5年。项目运行情况监测：监测项目各项功能性设施运作情况进行，掌握设施运行安全性、合规性是否符合标准。

项目效益情况观察：及时掌握项目试运营期间效益状况，分析收益合理性，并且对未来预计收益做出评估，是否符合项目初始设定。

项目问题及完善措施：及时发现项目中存在的问题、政策漏洞等，做出进一步的完善，完善规章制度及组织架构。

（五）绩效监测与支付

财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》中规定了PPP项目的3种回报机制，分别为用户付费、政府付费、用户付费加可行性缺口补贴。

（六）合同履约管理

合同修订、违约与争议解决：重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作

债权人直接介入：当项目出现重大经营问题或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人可依据与政府、社会资本或项目公司签订合同中有关直接介入的协议或条款，要求社会资本或项目公司改善经营、完善管理。在直接介入协议或条款约定期限内，重大风险解除的，债权人应停止介入。

（七）应急管理

社会资本或项目公司违反项目合同约定，威胁公共产品和服务持续稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。临时接管项目所产生的一切费用，将根据项目合同约定，由违约方单独承担或由各责任方分担。社会资本或项目公司应承担的临时接管费用，可以从其应获终止补偿中扣减。政府可以指定合格的第三方机构实施临时接管。

（八）中期评估

对于中期评估的内容，其确定依据主要来源于两方面：一是相关的政府规定；二是双方签订的特许经营协议中的约定。《市政公用事业特许经营管理办法》的规定是“对获得特许经营权的企业经营情况进行中期评估”。从该规定看，中期评估主要应是对特许经营企业的经营情况进行相关调研评估。

五、项目移交

（一）移交准备 • 移交内容：1.项目设施；2.项目土地使用权及项目用地相关的其他权利；3.与项目设施相关的设备、机器、装臵、零部件、备品备件以及其他动产；4.项目实施相关人员；5.运营维护项目设施所要求的技术和技术信息；6.与项目设施有关的手册、图纸、文件和资料（书面文件和电子文档）；7.移交项目所需的其他文件。• 移交的条件和标准： 1.权利方面：资产不存在权利瑕疵；2.技术方面：项目设施应符合双方约定的技术、安全和环保标准，并处于良好的运营状况。

（二）项目资产评估

组建与评聘PPP项目公司所移交项目的价值评估机构，确定PPP项目公司移交项目价值评估的组织工作。

（三）资产交割

项目相关合同的转让：包括项目的工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同、融资租赁合同、保险合同以及租赁合同等。

技术转让：将项目运营和维护所需要的所有技术，全部移交给政府或政府指定的其他机构。

PPP项目案例分析2

案例1 江苏镇江市海绵城市建设项目

一、项目基本信息

二、实施方案

（一）成立项目公司

镇江市政府与社会资本方中国光大水务有限公司共同出资，成立光大海绵城市发展（镇江）有限公司作为该PPP项目的项目公司，其中镇江市政府出资13860万元，持股比例为30%，光大水务出资32340万元，持股比例为70%。

（二）合作范围

2项目案例来源于财政部政府和社会资本合作中心网站：http:// 在合作期内，项目公司按照项目合同负责海绵型道路、海绵型小区、湿地生态系统、污水处理厂、雨水泵站等项目的建设，并负责对污水处理厂、雨水泵站、海绵城市达标工程项目进行运营维护，获得相应运营费用。在合作期结束时，项目公司将项目设施完好无偿移交给镇江市政府指定机构。

（三）回报机制

项目公司通过污水处理费收入和政府付费来收回成本，实现投资回报。

（四）风险分配机制

依据“风险由最有能力控制的一方承担、各方承担的风险有上限、风险与收益相匹配”。

（五）交易结构

镇江市政府授权镇江市住建局授予项目公司特许经营权，由项目公司负责项目的投融资、建设和运营管理。因项目是住建部确定的首批海绵城市试点项目，获国家财政12亿元的补助资金，为保证财政补助资金专款专用，形成的资产权属全部归属国有，在项目交易结构设计时，采用A/B交易结构。根据项目建设资金来源不同，将项目拆分为A、B两个部分。A部分采用中央补贴海绵城市投资的专项资金12亿元建设，以海绵城市源头项目为主，项目业主为镇江水业公司（镇江市政府授权代表）。B部分以海绵城市过程和末端项目为主，总投资约13.85亿元，B部分的项目业主为项目公司，以建设-运营-移交（BOT）方式实施，由项目公司负责融资、建设和运营管理。为便于建设管理工作的统一协调，A、B两部分的建设工作由项目公司统一负责，即A部分采用代建模式建设实施。

（六）融资

项目公司总投资13.85亿元，其中资本金4.62亿元，占总投资的33%，其余投资所需资金由项目公司向银行融资解决。

（七）提前退出项目设置八年锁定期，锁定期内光大水务（社会资本方）不得转让项目公司全部或部分股份；锁定期满后，光大水务经商务主管部门批准后，可以向满足约定的技术能力、财务信用、运营经验等基本条件的第三方转让其全部或部分股份。

（八）项目监管

1、行政监督：镇江市财政局、住建局、环保局、审计局、物价局等各部门依据只能分工对项目公司行政监管。

2、履约监管

镇江市住建局以合同当事人的身份监督社会资本及项目公司履约。

三、小结

本案创新性的采用了A/B结构的合作模式，既实现了财政资金和社会资金的有效结合，同时又确保了财政资金的专款专用。在项目实施的过程中，为便于建设管理工作的统一协调，A、B两部分的建设工作由项目公司统一负责，提高了工作效率。

在本案中，政府方作为PPP项目的发起方，在项目识别、前期论证、选择社会资本方、制定实施方案、项目监督等方面发挥重要作用。在项目建设过程中，政府方参股项目公司，为项目提供部分资本金，并参与项目公司治理，同时，政府方与社会资本方按风险种类不同分担项目建设过程中出现的风险因素。在项目融资的过程中，政府方积极为项目公司争取优惠的贷款条件，协助社会资本方完成项目融资。项目建成后，政府方实时对项目的运营情况进行监督，制定绩效考核体系，根据绩效评价结果，按照PPP项目合同约定对政府付费进行调整。社会资本方作为PPP项目的主要出资方和建设运营方，负责项目的融资、建设和运营，按照PPP项目合同，接受政府方及公共监督。

案例2 湖南长沙市地下综合管廊PPP项目

一、项目基本信息

二、实施方案

（一）成立项目公司

长沙市政府指定政府股东与中国建筑股份有限公司等社会资本方共同出资，成立长沙中建城投管廊建设投资有限公司作为该PPP项目的项目公司，项目公司注册资本10000万元，其中政府方出资3400万元，持股比例为34%，社会资本方出资6600万元，持股比例为66%。

（二）合作范围

本项目整体地下综合管廊建设包括高铁新城以及湘府西路管廊工程、梅溪湖国际新城管廊，建设里程约62.2公里，总投资约54.97亿元，该项目分两批实施，本PPP项目为该整体项目的第一批，建设里程42.69公里，建设投资39.95亿元。

（三）回报机制

本项目的回报机制属于“使用者付费+可行性缺口补助”方式。

（四）风险分配

1、融资、建设、运营和维护风险由项目公司主要承担项目的融资、施工图设计、建设、运营和维护风险，以及建设成本超支、工期延期、运营成本超支等一般风险。

2、收益风险

政府方通过设置可行性缺口补助机制保障社会资本方的投资本金及合理收益；同时，当经营收益高于预期时，设置利益分享机制。

3、不可抗力风险双方共同承担。

4、政策和法律风险

政府方可控的政策和法律变更，由政府方承担；政府方不可控的政策和法律变化由双方共同承担。

（五）交易结构

项目总里程42.69公里，总投资39.95亿元，其中先建17.38公里，建设投资约17.04亿元，由市政府指定机构建设，建设完成后采用 “转让-运营-移交”的方式有偿转让给 PPP项目公司进行运营管理；后建管廊建设里程约25.31公里，建设投资约22.91亿元，采用“建设-运营-移交”形式，由PPP项目公司负责全部的投融资、施工图设计、建设运营及移交工作。

（六）融资

项目总投资39.95亿元，项目资本金约11.99亿元，约占总投资的30%，由政府方股东及社会资本方参照股权比例分别出资，其余资金通过银行贷款等债务融资方式筹集。

三、小结

本PPP项目由政府发起，社会资本方参与，采用TOT(“转让-运营-移交”)和BOT(“建设-运营-移交”)结合的方式完成项目的建设和运营，政府、社会资本方职责与上一案例中基本相同。

PPP项目中政府方和社会资本方责任划分

PPP项目一般以政府发起为主，由政府下设主管部门作为项目的实施机构，由设施机构负责项目的总体实施和控制。

一、政府方的主要职责

选择社会资本方：（1）实施机构通过听取社会资本对项目实施方案初稿的意见进行市场测试，对根据市场反馈对实施方案进行优化。（2）制定社会资本评审条件，进行资格预审。（3）通过竞争性磋商的方式确定社会资本方，签署项目合同。

绩效监测与支付：根据具体项目制定绩效考核标准，对项目运营情况进行绩效评价，并根据合同约定，结合评价结果调整政府付费。

建立调价机制：建立科学合理的调价机制，兼顾公众、政府、社会资本方三方利益，保障社会资本方合理收益，同时不损害公众利益。

共担项目风险：按照风险的种类不同，与社会资本方共同承担项目建设和运营过程中产生的风险因素，政府方主要承担项目层面以外的风险。

设立项目公司：政府方指定政府股东与社会资本方共同出资设立项目公司，并参与项目公司治理。

项目监管：项目实施及运营的过程中，政府部门按部门职责对项目进行监督管理。配套支持：协助社会资本方处理相关问题，如：协调相关单位的关系，通过政府公信力增加项目信誉等。

二、社会资本方主要职责

出资：社会资本方作为PPP项目的主要出资方，通过与政府方签署PPP合作协议，承担PPP项目的建设资金，获取政府方授权经营，通过有偿使用、政府付费等等方式取得投资回报。

成立项目公司：社会资本方与政府方共同出资成立项目公司，由项目公司负责项目的具体建设、运营事项。

融资：资本金不足部分由项目公司向银行机构贷款筹集。

运营：通过政府授权，由项目公司按照合作协议约定的方式进行运营，并收取相关费用，接受政府和公众监督。

项目移交：PPP项目资产权属归政府方所有，经营使用权归项目公司所有，合作期满后，项目公司按合同约定的条件将项目转移给政府方。

附：项目风险承担方划分示例：

篇2：PPP项目材料梳理

政府方担保

政府作为PPP项目重要的参与主体，对项目成败有着决定性的作用。现有PPP项目普遍面临着融资难的困境，主要原因是初始期的PPP项目的融资方式较为单一，多以债权融资为主，股权融资相对不足。传统的商业贷款是债权融资的主要模式，但商业银行对PPP项目的放贷流程、评审标准和担保要求与传统放贷无异，较为严格，对増信要求较高，但由于PPP项目存量资产短缺，难以满足商业银行的抵押要求，需要政府给予对应的担保，弥补PPP项目増信不足的缺口。同时政府担保显示出政府合作的诚意，并在一定程度上消除社会资本的参与顾虑，激发社会资本的参与热情。现有的政府担保方式主要有承诺函、设定保底量、通过人大决议纳入预算、回购安排四类。

（一）承诺函

在PPP模式下，承诺函是把合同付款责任纳入预算的确认函，其内容主要是根据人大决议，承诺将项目融资本息（回购资金）纳入相应（或中长期）财政预算予以安排，可以看出，从严格意义上看，承诺的内容是“本息还款安排”的行为承诺，且是融资还款的现金流，并不是担保法上的保证，但具有融资増信作用。这种“承诺”对于金融机构来说不是担保，只是种“强增信”。由于金融机构对政府信用的信任，即主体信仰，从而导致承诺函受到金融机构的大力认可。但随着贵州安顺、正定、安顺等地撤函事件的持续发酵，金融机构对承诺函的法律效应可能需要重新论证和审视。

（二）设定保底量

PPP项目的回报机制有政府付费、可行性缺口补助和使用者付费三种，政府付费和可行性缺口补助中均涉及财政支出责任，政府通常会依据项目的可用性、使用量和绩效中的一个或多个要素的组合向项目公司付费。为了保障社会资本参与时获得合理的最低收益，政府会设立保底量，在项目合同中承诺，在项目运营过程中，当公共产品或服务的需求低于一定的标准时，政府会给予社会资本或项目公司相应的补贴。

如财政部第二批示范项目兴延高速公路采用可行性缺口补助的回报机制，通过特许经营协议，政府对通行费用给予合理补贴，且对车流量有“保底不兜底”承诺，充分体现了PPP模式风险共担的原则。

（三）通过人大决议纳入预算

不同于传统模式，PPP项目中涉及政府财政支出的部分需通过人大决议纳入预算，资金偿付更有保障。财政部印发的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）规定“项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。”财政部出台的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）要求“通过论证的项目，各级财政部门应当在编制预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。”但值得一提的是，为有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展，通过人大决议纳入预算的项目财政支出责任是有上限的，每一全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

（四）回购安排

在本轮PPP模式兴起之前，大量的政府工程项目是借助BT模式实施的，政府承诺回购，项目建设完成后移交给政府。因此，在PPP项目的谈判过程中，关于回购安排的讨论不可避免。回购安排包括资产回购和股权回购两大类，其中资产回购在PPP项目中是明令禁止的，因为《财政部第三批PPP示范项目评审标准》中明确提到“采用固定回报、回购安排、明股实债等方式进行变相融资的”不可列为备选项目。而股权回购仍有一定的适用空间，这是考虑到PPP项目的合作期较长，存在着一定的不确定性，当双方不太适合继续合作或者难以为继时，政府可对社会资本持有的股权进行回购。

社会资本或项目公司担保

为了确保PPP项目能够按照合同约定履约，政府通常会要求社会资本或项目公司提供一定的担保。常见的担保方式包括保证金、保函、收益权质押、第三方担保等。

（一）保证金

保证金是招标方在招标文件或项目合同中约定的应标方或中标方应缴纳的一定金额的责任担保。目前在PPP项目中较为常见的有投标保证金、履约保证金、工程质量保证金三种。1.投标保证金

投标保证金是为了保护招标人因投标人的无正当理由拒绝订立合同而遭受损失，要求投标人随投标文件一同递交给招标人的一定形式、一定金额的投标责任担保，保证投标人在递交投标文件后不得撤销投标文件，中标后不得无正当理由不与招标人订立合同。投标保证金通常作为投标书的一部分，数额不得超过投标总价的百分之二。当招标人因投标人的行为受到损害时可根据规定没收投标人的投标保证金。2.履约保证金

为保障招标方（通常是政府指定的实施机构）权益，敦促中标人（社会资本）完全按时履约，保证项目工期和质量符合合同约定，招标方会在招标文件中要求中标人提交履约保证金，金额不得超过中标合同金额的10%，一般为总合同价的5%-10%左右，可用保兑支票、银行汇票或现金支票支付。当中标人顺利履行完应承担的义务，项目竣工验收合格后，招标方将履约保证金全额返还给中标方。若中标方出现违约，将丧失收回履约保证金的权利。3.工程质量保证金

工程质量保证金又称建筑工程信誉保证金，是指作为施工单位根据建设单位的要求，在建设工程承包合同签订之前，预先交付给建设单位，用以保证施工质量的资金。对于有政府参与PPP项目，一般按工程价款结算总额5%左右的比例预留保证金，待建设工程竣工结算质量达标后，建设单位应按照合同约定及时向施工单位支付工程结算价款和预留保证金。

（二）履约保函

履约保函是在PPP实践中最为常见且行之有效的履约担保方式，金融机构(通常是银行)应申请人的请求，向第三方(即受益人)开立的一种书面信用担保凭证，用以保证在申请人未能按双方协议履行其责任或义务时，由金融机构代其履行一定金额、一定期限范围内的某种支付责任或经济赔偿责任。为了保障PPP项目顺利实施，政府会要求社会资本或项目公司提供一个或多个保函，具体包括投标保函、建设期履约保函、维护保函、移交维修保函等。1.投标保函

投标保函是金融机构(通常是银行)应投标人的申请，向投标人出具的、保证在招标有效期内不撤标、不改标、中标后在规定的时间内签订合同或提高履约保函的书面承诺。2.建设期履约保函

建设期履约保函较为常见，用于担保项目公司在建设期能够按照合同约定的标准进行建设，并且能够按时完工。

3.运营维护期的履约保函/维护保函

运营维护期的履约保函，也称维护保函，主要用以担保项目公司在运营维护期内按照项目合同的约定履行运营维护义务。4.移交维修保函

移交维修保函是项目公司做出的在保修期或维修期内履行合同约定的质量标准的书面承诺。

（三）特许经营权收益权质押

如前所述，大部分PPP项目需要通过银行等金融机构进行债权融资，在这样的情形下，质押担保等尤为必要。在存量资产匮乏的前提下，PPP项目中基于特许经营而形成的某种收费权（如高速公路收费权、景区门票收费权等）便成为重要的突破口。

从PPP政策层面上看，PPP的小基本法——《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（第25号令）明确提出要“探索利用特许经营项目预期收益质押贷款，支持利用相关收益作为还款来源”，同时另外，中华人民共和国最高人民法院指导案例53号的判决结果明确显示特许经营权的收益权可作为应收账款予以质押，表明PPP项目中特许经营权收益权质押担保的可行性。

因此，在实际操作过程中，越来越多的金融机构认可并要求将PPP项目中的特许经营权收益权进行质押担保。

（四）第三方担保除了社会资本提供的保证金、金融机构出具的保函、PPP项目的特许经营权收益权质押外，政府方还会要求社会资本或项目公司提供其他形式的担保，如母公司（股东）担保和专业担保公司保函等。1.母公司（股东）担保

母公司（股东）担保，是指由社会资本方或项目公司的母公司（股东）为社会资本方或项目公司履行PPP项目合同向政府方提供担保。

在政府与社会资本或项目公司签订的PPP项目协议中，政府为了强化社会资本方的担保责任，会要求项目公司的母公司（即社会资本方）为项目公司履行PPP项目协议向政府方提供担保。如青岛特锐德电气股份有限公司（简称“特锐德”）联合合肥国轩特来电新能源有限公司、安徽雄峰矿山装备有限公司共同中标安庆市新能源电动汽车充电基础设施PPP项目，联合体与安庆市同安实业有限公司（安庆政府指定机构）合资组建了安庆同安雄峰特来电新能源有限公司，其中特锐德持股比例为65%。根据安庆PPP项目公司的发展需要，需向安庆市同安实业有限公司申请21270万元的借款，用于安庆市新能源电动汽车充电基础设施PPP项目建设、运营，借款期限13年，特锐德经董事会审议通过为项目公司提供连带责任担保，担保期限自协议生效之日起13年。

但实际上，许多社会资本方提供母公司（股东）担保的意愿并不强烈，这是因为项目公司的特点是有限追索，实现风险隔离。2.专业担保公司保函

在母公司（股东）不愿提供担保的情形下，社会资本方或项目公司可寻求专业担保公司出具相应保函。

不同于银行类保函，专业担保公司保函有以下两个特点：1.出具保函时的审查更加专业和全面，通常是以申请人的信用状况为依据，综合考量其资质条件、以往从事工程建设的业绩、技术水平以及管理能力。2.风险发生后索赔条件更为严苛，专业担保公司出具的是有条件的保函，受益人提出索赔需提供被保证人确实违约的证据以及相关的证明、鉴定材料等，且担保公司不是按保函金额一次性足额赔偿，而是按照补偿实际损失的原则进行理赔。由此可见，专业担保公司保函在实际过程中更加公平，能更好地促进效率提高。

如安徽省信用担保集团有限公司作为专业担保公司，和安徽省路网交通建设集团联合推出“担保+PPP”模式，致力于PPP模式的创新发展，首笔PPP模式融资担保项目已顺利放款，贷款金额20亿元，首期投资10亿元，重点用于太和县基础设施建设。

篇3：PPP项目材料梳理

关键词：PPP,招标,竞争性磋商,基础设施,社会资本合作伙伴

PPP(Public-Private Partnership)项目模式是近两年来国家层面大力推进的新型项目模式,相对于常规项目的招标投标采购活动来说,PPP项目的招标投标活动存在着一些差异。本文将对PPP项目与常规项目的招标投标活动的区别进行详细分析与阐述。

1 介入时间不同

PPP项目完成物有所值评价和批准项目实施方案后,即可通过竞争方式选择合作伙伴,由社会资本合作伙伴来完成设计、建设、运营、移交等整个项目周期,而常规施工招标应当具备下列条件才能进行施工招标:(1)招标人已经依法成立;(2)初步设计及概算应当履行审批手续的,已经批准;(3)有相应资金或资金来源已经落实;(4)有招标所需的设计图纸及技术资料。从介入时间来看,PPP项目可以比常规施工招标项目更早启动招标工作。

2 招标范围不同

PPP项目招标范围一般包括投融资、建设、运营、移交整个流程,招标范围更广;而常规施工招标内容一般局限于建设阶段的施工招标,范围狭窄很多。

3 适用项目范围不同

PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。包括能源、水利、环境保护、交通运输、市政工程、燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施等基础设施和公用事业领域以及医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目和水利、资源环境和生态保护等项目等等均可优先采用PPP模式运作。而常规施工招标则依据《中华人民共和国招标投标法》和《招标投标法实施条例》中相关规定,以下几种项目是必须进行招标:(1)大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目;(2)全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目;(3)使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。比较起来PPP项目一般要适合市场化运作。

4 采购方式不同

《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(以下简称“PPP项目采购办法”)第四条中规定:“PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点,依法选择适当的采购方式。公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策,且采购过程中不作更改的项目。”而常规施工招标常有公开招标和邀请招标两种方式,具体采用哪种招标方式则依据《招标投标法实施条例》第八条的规定对采用公开招标还是邀请招标进行了分类。

因此,PPP模式在采购方式中,除了保留常规施工招标采用的公开招标和邀请招标外,还可以采用政府采购中的竞争性谈判和单一来源采购两种采购方式,除此之外,为了保证PPP项目采购过程顺畅高效和实现“物有所值”价值目标,新增了“竞争性磋商”这一新的采购方式,这种方式即使只有2家合格的投标人也可以进行磋商,并引入了两阶段采购模式。

5 具体采购流程的不同

为了保证PPP项目采购的成功率和减少后续争议,PPP项目采购办法第5条、第7条、第11条、第14条、第15条和第17条中明确了必须强制进行资格预审、现场考察和答疑、评审委员会、采购结果及合同文本公示等规范性要求。

(1)资格审查形式不同。在PPP项目采购办法第5条中规定:“PPP项目采购应当实行资格预审……”;而在《工程建设项目施工招标投标办法》第17条中规定“资格审查分为资格预审和资格后……”,因此在常规施工招标中,资格预审并非必经前置程序。

(2)评标(评审)专家组成方式。在PPP项目采购办法第7条中规定:“……评审专家可以由项目实施机构自行选定,但评审专家中至少应当包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。”;而在常规施工招标中,评标委员会的确定应当满足招标投标法实施条例第45条的规定:“除招标投标法第三十七条第三款规定的特殊招标项目外,依法必须进行招标的项目,其评标委员会的专家成员应当从评标专家库内相关专业的专家名单中以随机抽取方式确定。任何单位和个人不得以明示、暗示等任何方式指定或者变相指定参加评标委员会的专家成员。”因此,相对于常规施工招标,在PPP模式的评审小组的选定过程中,赋予了项目实施机构自行选定评标委员会成员的权利,但是要求评审专家中至少应当包含1名财务专家和1名法律专家。

(3)考察和召开招标(采购)前答疑会。在PPP项目采购办法第11条中规定:“项目实施机构应当组织社会资本进行现场考察或者召开采购前答疑会,……项目实施机构可以视项目的具体情况,组织对符合条件的社会资本的资格条件进行考察核实。”而根据《工程建设项目施工招标投标办法》第三十二条规定“招标人根据招标项目的具体情况,可以组织潜在投标人踏勘项目现场,向其介绍工程场地和相关环境的有关情况……”,因此常规施工招标中,现场考察或者召开采购前答疑会均非必经前置程序,也没有明确规定招标人需对投标人进行考察核实。

(4)评标(采购谈判)过程。在PPP项目采购办法第14条中规定:“PPP项目采购评审结束后,项目实施机构应当成立专门的采购结果确认谈判工作组,负责采购结果确认前的谈判和最终的采购结果确认工作……”而在常规施工招标中,依据招标投标法实施条例第54条的规定:“评标结束后,依法必须进行招标的项目,招标人应当自收到评标报告之日起3日内公示中标候选人,公示期不得少于3日”。因此常规招标过程中并无谈判工作环节。

(5)中标人(成交人)的确认。在PPP项目采购办法第15条中规定:“采购结果确认谈判工作组应当按照评审报告推荐的候选社会资本排名,依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就项目合同中可变的细节问题进行项目合同签署前的确认谈判,率先达成一致的候选社会资本即为预中标、成交社会资本。”,而在常规施工招标中,中标人的确定方法在招标投标实施条例第55条中有明确的规定:“国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目,招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人……”。由此可见,PPP项目有一步合同签署前的确认谈判,率先达成一致的候选社会资本即为预中标、成交社会资本;而常规施工招标中招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。

(6)合同公示。在PPP项目采购办法第17条中规定:“项目实施机构应当在预中标、成交社会资本确定后10个工作日内,与预中标、成交社会资本签署确认谈判备忘录,并将预中标、成交结果和根据采购文件、响应文件及有关补遗文件和确认谈判备忘录拟定的项目合同文本在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上进行公示,公示期不得少于5个工作日……”而在常规施工招标中,招投标法及招标投标实施条例中并没有要求将合同文本进行公示的规定,同时也没有明确要求采购双方应当对合同进行谈判并且形成谈判备忘录。

6 监管手段不同

除了上述与常规施工招标不同规定外,结合PPP项目金额大、后续监管链条长等特点,常规的招投标监督方式难以做到专业、全面的监管,因此PPP项目采购办法中还通过对项目履约实行强制信用担保,用市场化手段引入担保机构进行第三方监管等方式来弥补行政监督手段的不足。

参考文献

[1]《中华人民共和国招标投标法》(中华人民共和国主席令第21号).

[2]《中华人民共和国招标投标法实施条例》(中华人民共和国国务院令第613号).

[3]《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》(交通部令2007年第8号).

[4]《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号).

[5]《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库[2014]214号).

篇4：安庆污水PPP项目解析

作为财政部首批30个PPP示范项目之一，本项目采用区域特许经营方式实施污水厂网一体化整合，在PPP运作过程中面临一系列复杂情况的挑战—如何对已经实施TOT/BOT运作的项目及其投资运营商进行妥善处理、如何处置状态各异的存量资产、如何进行增量污水厂网设施的定价、如何引入社会资本智慧对初步规划方案进行优化以确定技术边界条件等等，可以说是同类项目操作难点的集大成者。

现有特许经营项目问题

项目遇到的首要问题是，安庆市已于2007-2010年期间通过TOT、BOT等方式引入了3家社会资本，分别负责3座污水处理厂的投资运营，特许经营协议仍处于有效期内。在规划区范围内实现完全意义上的污水厂网一体化整合，必将涉及对该等项目及其投资运营商的妥处问题，提前终止、吸收、切割是三种备选解决方案。

如果政府主导实施提前终止，可以在本项目运作前彻底清空市场、释放可利用资产，最大限度地为厂网一体化整合发挥最大效用创造条件，并消除潜在社会资本对整合前景的顾虑，有利于提高项目的市场吸引力。

但这需要综合考虑多方面的因素：（1）提前终止现有特许经营项目必然有损政府信用，一方面失信于现有社会资本，另一方面会对新引进的社会资本造成不良预期；（2）目前安庆市已投运污水项目均由社会资本负责运营，提前终止政府方可能缺乏足够的运营管理人员接管项目，无法保证存量特许经营项目在PPP采购完成前的持续稳定运营；（3）提前终止需要支付较大金额的补偿价款；（4）提前终止协议属于重大事项，谈判、审批及项目移交工作均相对耗时，乐观预期需要1-2年，严重影响本项目的推进计划。因此，放弃了这一方案。

将现有特许经营项目吸收进入厂网一体化范围的方案，国内已有实践经验，现有特许经营项目的投资运营商以其拥有的资产或权益，作价入股厂网一体化项目公司（以下简称“项目公司”），但此种操作由于存在未经法定程序扩大对原投资运营商的特许经营授权的合规性瑕疵而被摒弃。于是我们转向引入新的社会资本后再对存量特许经营项目进行吸收的方案：（1）合作吸收，存量特许经营项目的投资运营商以其持有的存量特许经营项目公司股权向项目公司增资，进而实现对存量特许经营项目的吸收；（2）退出吸收，项目公司向现有投资运营商收购存量特许经营项目公司股权，将其吸收入项目公司名下。

合作吸收方案可以实现完全意义上的厂网一体化，且无损存量特许经营项目投资运营商的既得利益和政府信用，但各方谈判达成一致的难度（尤其是议价难度）较高，且吸收完成后项目公司共有五个股东，后期运营管理的协调难度很大。退出吸收方案亦可以在不损害政府信用的前提下实现完全意义上的厂网一体化，且不存在后期运营管理的协调问题，但操作阻力较大，谈判难度极高，即使收购成功亦会付出较高的对价，推高社会成本。此外，上述两种吸收方案还可能涉及进场交易程序问题（在合作吸收情况下，需视项目公司的股东是否为国有公司而定；在退出吸收情况下，视存量特许经营项目投资运营商是否为国有公司而定），以及政府对存量特许经营项目投资运营商转让项目公司股权的锁定解除问题。因此，经过反复思考后放弃。

最后，只剩下存量特許经营项目不纳入本次厂网一体化整合范围，由项目公司负责向其提供进水的切割方案。这是现阶段最为可行的方案，既充分保护了现有投资运营商的既得利益，又不会损害政府信用，推动实施几乎没有阻力。但在存量项目提前终止或期满终止移交前，无法实现完全意义上的厂网一体化。并且在此方案下，污水收集和输送形成了三个层次的主体关系：一是拥有排水许可审批权的政府方，二是拥有污水管网及泵站的项目公司，三是拥有存量特许经营污水厂的投资运营商和拥有其他污水处理厂的项目公司。三个层次主体间的责权利关系更加复杂，好在可以通过科学设定机制予以解决。

最终选择了切割方案。在合作期限内，项目公司拥有本项目范围内的区域特许经营权，具体负责本项目的规划优化、投资、融资、建设、运营维护及移交。项目公司在享有本项目范围内排他性经营权的同时，须按规划和政府方指令履行普遍服务义务。

存量资产处置问题

本项目存量资产中，政府方拥有的魏家咀污水处理厂二期具有一定的特殊性。该厂立项之初按24万立方米/日规模整体设计，政府方在一期建设时已完成共用设施的修建，后续采用TOT方式转让给安庆首创水务有限责任公司（以下简称“安庆首创”）运营，二期则由政府方负责投资建设并纳入本项目厂网一体化范围。

我们对该厂一二期的资产构成和未来运营情况进行了研究，发现仅有曝气池、生物池和沉淀池属于二期独立运营设施，其他核心设备设施均为一二期共用且经营权归安庆首创所有。经广泛调研确认，该厂一二期在技术、安全、管理、监管等方面均不具备单独运营的可行性，且在成本费用方面单独运营显著不经济，因此需要一二期合并运营。

出于尊重政府方与安庆首创之间现行有效的特许经营协议等因素考虑，最终决定将该厂二期经营权先行授予项目公司，再由项目公司外包给安庆首创运营。外包运营涉及的权利义务衔接、运营费支付、监管考核等，以确保合规性和法律关系顺畅为前提，通过签订委托运营协议（本处的委托运营协议为项目公司将魏家咀污水处理厂二期按照服务外包的方式委托给安庆首创进行运营维护）和承诺函等方式予以解决。

增量投资定价问题

考虑到规划方案中远期增量厂网建设的不确定性，其定价及回报机制无法在当期进行详细约定，但区域特许经营的特性又决定了，未来新增投资皆由项目公司排他性地负责实施并获得投资和运营回报。因此我们设定了相关机制，以避免政府方与项目公司在未来新增投资时，就该等投资和运营回报无法协商达成一致，增加项目的监管和交易成本。

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首先，未来新增投资的金额以工程量清单计价的控制价为依据，控制价由项目公司依据安徽省、安庆市相关规范、规定组织编制，送政府方组织审核，并由项目公司报造价管理机构审查确定。新增投资按工程量清单计价的控制价下浮率不少于5%，最终以确认谈判中双方达成的一致意见为准（本项目在5%的基础上仍有下浮）。如属设备采购的，则应以政府方和项目公司共同认定的金额为准；如明显高于市场价的，则政府方有权调低。

其次，未来新增投资的回报率确定机制为：在提交最终报价的社会资本不少于5家（含）时，按中选社会资本响应文件的最终报价中报出的税后全投资内部收益率为准；在提交最终报价的社会资本少于5家时，以届时中国人民银行发布的同期银行贷款基准利率上浮30%为准。若未来国家适用法律对该等回报率出台相关规定的，则自该等规定施行之日起，新增投资的回报率由采购人和项目公司在不违反该等规定的情况下另行协商确定。

第三，未来新增投资形成的新建项目（含污水处理厂、污水管网的改扩建、更新及改造、重置项目）对应的运营维护成本由物价部门核定。

初步规划方案优化问题

本项目存在的另一个特殊情况是，污水工程专项规划方案尚未编制完成，现有初步规划方案存在提升的空间，政府方希望引入社会资本方的智慧，优化现有初步规划方案。尽管我们已将规划优化职责交由未来中选社会资本组建的项目公司承担，但由于本项目规划方案未定，近期建设项目的服务范围、设计规模等技术边界存在较大的不确定性，部分优化工作需在采购阶段予以明确。因此，竞争性磋商采购方式在本项目中大显身手。

本项目采购程序分为技术方案磋商和综合评审两个阶段，所有通过资格预审且首轮响应文件未被拒绝的社会资本均可以参加磋商。磋商小组所有成员集中与单一社会资本分别进行磋商，磋商内容限定为响应文件第三分册：技术方案，但响应文件的其他部分内容可以作为磋商的依据。磋商小组将根据采购文件规定的技术方案评审细则，对社会资本递交的技术方案进行实质性响应与否的判断和磋商打分，并将全部响应文件分为四档：（1）A档为实质性响应采购文件，且技术方案磋商得分排名前四位的响应文件，该等社会资本在综合评分中可获得9分；（2）B檔为实质性响应采购文件，技术方案磋商得分排名未能进入前四位的响应文件，但响应程度较高，该等社会资本可在综合评分中获得6分；（3）C档为实质性响应采购文件，技术方案磋商得分排名未能进入前四位的响应文件，且存在多处明显缺陷，该等社会资本可在综合评分中获得3分；（4）D档为未实质性响应采购文件的响应文件，按无效响应处理并告知该社会资本，该社会资本不得继续参与后续采购程序。

上述档次的划分既考虑了社会资本对技术方案的投入积极性（技术方案优化的人力成本和外包成本较高，各档拉开分差社会资本方有动力），又考虑了技术方案磋商结束后综合评审阶段的竞争充分性（前四名没有分差，避免过多社会资本退出竞争）。

磋商结束后，采购人将组织技术方案为A档的社会资本，在规划专题会议上背对背匿名汇报技术方案，但该汇报结果仅为采购人确定实质性变动内容之目的。磋商小组将根据采购文件和磋商情况，向所有实质性响应的社会资本（A、B、C档）发出实质性变动通知，并要求其在规定时间内重新提交响应文件和提交最后报价。A、B档技术方案的知识产权归采购人所有，采购人将在采购结束后，向该等社会资本中未能中选的社会资本支付一定金额的技术方案编制费用。

值得一提的是，除对初步规划方案的优化外，本项目将污水管网运维绩效（考核指标和考核办法）、污水管网普查机制（污水管网全面普查及常规普查周期、全面普查后的污水管网运维服务费金额调整机制、风险转移机制等）、新增投资回报率确定机制、新增投资控制价下浮率等方面，也纳入磋商环节的可实质性变动内容，充分发挥了竞争性磋商采购方式的特点和作用。

篇5：PPP项目材料梳理

PPP项目公司股权结构全梳理及银行投贷联动在PPP模式中的适用研

究

报告摘要

| PPP项目公司的股东构成

PPP项目公司的股东构成可分为两类：一是由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）按照市场化运作原则出资设立，负责项目的融资、建设、运营等事项；二是由政府和社会资本共同出资成立，或者社会资本设立项目公司后由政府指定机构依法参股项目公司，政府和社会资本共同承担PPP项目的全生命周期的各项事宜，确保PPP项目顺利运作实施。| 单一型

单一型是由社会资本全额出资的项目公司，按照主营业务及在PPP项目中的功能定位，社会资本可分为对接项目资金的金融机构、负责施工建设的建筑承包商、提供运营维护服务的运营商及上述各方组建的联合体等。| 复合型

PPP项目的本意是政府与社会资本合作，为了体现政府方的合作诚意，对于体量较大且工程复杂的PPP项目，政府方通常会部分出资入股PPP项目公司。| 政府出资方+金融机构

现阶段，金融机构已成为PPP项目主要的资金来源，银行、信托、保险、券商及子公司、基金等金融机构纷纷参与PPP项目。但为了保障资金安全，金融机构一般会要求政府出资，作为金融机构资金的安全垫。但通常情况下，政府出资比例不会太高，多为5%-30%。| 政府出资方+建筑承包商/运营商

政府出资方+建筑承包商：以大型央企为代表的建筑承包商，融资能力强、融资成本低，且管理更规范，中标后一般会联合政府出资方共同组建项目公司，负责

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PPP项目资金筹集、建设、运营及维护等事宜。政府出资方+运营商：对于运营部分占比较高的PPP项目，很多运营商会作为主导方，联合政府方直接参与此类项目中。政府出资方+建筑承包商+运营商：建筑承包商和运营商作为联合体共同参与，其中建筑承包商负责项目建设，运营商负责项目运营 | 政府出资方+金融机构+建筑承包商/运营商

政府出资方+金融机构+建筑承包商：建筑承包商通常会联合具有资本运作实力的金融机构，由金融机构作为最大的出资方，负责PPP项目的资金融通，建筑承包商和政府出资方一般会象征性地出资，占比较低。政府出资方+金融机构+运营商：政府出资方、金融机构和运营商三者共同参股项目公司，多用于运营占比较高的PPP项目。政府出资方+金融机构+建筑承包商&运营商：对于有些体量巨大的PPP项目，金融机构、建筑承包商、运营商组成联合体。但有些资质优良的大型央企，可同时兼顾建设和运营 | 风险提示

PPP项目落地率不及预期。

PPP项目公司是为了PPP项目的运作实施而设立的“特别目的载体”（Special Purpose Vehicle，简称SPV）。一方面，PPP项目公司是具有独立法人资格的经营实体，自主运营、自负盈亏，可实现“风险隔离”；另一方面，作为PPP项目合同及项目其他相关合同的签约主体，负责项目的具体实施。因此，项目公司作为PPP项目的重要载体，在PPP项目建设和运营发挥着举足轻重的作用现有PPP项目公司的股东构成，可分为两类：一是由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）按照市场化运作原则出资设立，负责项目的融资、建设、运营等事项；二是由政府和社会资本共同出资成立，或者社会资本设立项目公司后由政府指定机构依法参股项目公司，政府和社会资本共同承担PPP项目的全生命周期的各项事宜，确保PPP项目顺利运作实施。但值得一提的是，政府参股项目公司的原则是不控股。所以，PPP项目公司股东构成既可以是仅有社会资本的单一型，也可以是政府和社会资本共同参与的复合型。为对PPP项目公司的股权结构有更清晰的认识，下面我们将结合具体案例和社会资本的功能定位，梳理现存PPP项目公司的股权结构。

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一、单一型

单一型是由社会资本全额出资的项目公司，按照主营业务及在PPP项目中的功能定位，社会资本可分为对接项目资金的金融机构、负责施工建设的建筑承包商、提供运营维护服务的运营商及上述各方组建的联合体等

1、金融机构

目前，传统的金融机构如银行、信托、保险、券商及其子公司等对PPP模式的参与热情逐步提升，但单独成立项目公司的尚不多见，大多是希望有政府或其他社会资本参与，实现风险共担。但也有部分大型集团下属的金融机构作为出资方单独成立项目公司，通过集团联动，发挥平台优势，组织子公司分工协作，共享PPP项目收益。

如第二批示范项目广安市洁净水行动综合治理总投资29.51亿，采用BOT模式运作，项目期限30年，回报机制为可行性缺口补助，中标的社会资本为中信水务产业基金管理有限公司，是中信集团下属负责水务投资的金融机构。该项目公司广安广信水务产业有限公司是由中国水环境集团投资有限公司的全资子公司——信开水环境投资有限公司全额出资设立，中标的社会资本方中信产业投资基金管理有限公司和中国水环境集团投资有限公司均隶属于中信集团。项目资本金占比30%，约为9亿元，由社会资本提供，剩余项目贷部分由项目公司通过银行融资解决。

2、建筑承包商

基础设施和公共服务是PPP模式的主要投资领域，其中包含了大量的施工建造内容，毫无疑问，建筑承包商已成为本轮PPP兴起的一大受益者，迎来了前所未有的发展机遇，积极投身于PPP项目中。

如第二批示范项目河南省洛阳市市政道桥工程项目总投资规模12.62亿元，采用BOT模式运作，项目期限17年。

回报机制为政府付费。项目公司洛阳市市政道桥工程项目有限公司由社会资本民营企业洛阳市政建设集团有限公司全资设立。项目公司注册资本金为2亿元，其他通过金融机构融资。融资模式为股权+债权：股权融资采用股权转让或增资扩

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股的形式，退出时向市政集团转让全部或部分股权，项目公司已与平安信托开展合作，资金到位后市政集团与平安信托的持股比例为51%：49%。债权融资金额约为5亿元，期限为10年（含宽限期2年），建设期只付息不还本，进入运营维护期后按月付息每年归还本金2次。贷款资金依据公司进度需要分批放款，融资整体综合成本约为同期银行基准利率上浮10%左右。

3、运营商

不同于传统的BT模式，建成后即移交，PPP模式为了保障项目质量，增加了运营环节，不仅对社会资本的资质要求更高，而且政府和社会资本的合作周期也被拉长。因此，像园区开发、公园、污水处理等项目的运营管理至关重要，运营商在项目中占有举足轻重的地位，会有专业运营商设立项目公司。

如第三批示范项目南京市溧水区产业新城项目总投资规模100亿，采用BOT模式运作，合作期限20年，由政府付费。中国领先的产业新城运营商华夏幸福基业股份有限公司中标后，由其全资子公司九通基业投资有限公司全资设立项目公司南京鼎通园区建设发展有限公司。项目公司成立后，承担项目建设与经营费用，负责投入全部资金全面协助政府进行委托区域的开发建设及管理工作，并根据合同约定享有相应的收益

4、联合体

PPP模式的核心是政府和社会资本在设计、融资、施工、建设、管理、运营等诸多环节的责任分担，为提高运作效率，一般会采用联合体招标，金融机构专门负责融资，建筑承包商专注建设，运营商保障运营，通过协同合作，实现效用最大化。

如南京市浦口区长桥路东延秋荫路东延双联路道路建设工程PPP项目初步估算投资规模8.19亿，采用BOT模式运作，项目期限11年，回报机制为政府付费。项目公司为南京浦口星宝建设发展有限公司，由社会资本全额出资，其中上海宝冶集团有限公司占股10%，负责项目建设和运营，中冶建信投资基金管理（北京）有限公司占股90%，统筹项目资金筹集。项目公司在PPP项目合作期限内负责融资、投资、建设、运营、移交等全部工作内容。成交社会资本与项目公司签订施工总承包合同，承担项目的建设。项目运营由项目公司运营或委托第三方运营。

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二、复合型

PPP项目的本意是政府与社会资本合作，为了体现政府方的合作诚意，对于体量较大且工程复杂的PPP项目，政府方通常会部分出资入股PPP项目公司。

1、政府出资方+金融机构

现阶段，金融机构已成为PPP项目主要的资金来源，银行、信托、保险、券商及子公司、基金等金融机构纷纷参与PPP项目。但为了保障资金安全，金融机构一般会要求政府出资，作为金融机构资金的安全垫。但通常情况下，政府出资比例不会太高，多为5%-30%。基于金融机构的分类，政府出资方联合金融机构组成的项目公司可分为以下五类。（1）政府出资方+银行

银行是目前参与PPP项目最全面的金融机构，不仅可通过认购优先级份额参与股权部分，还可为项目提供信贷支持，参与项目贷。由于商业银行无法直接对PPP项目进行股权投资，一般会借助一定的通道，PPP产业基金是较为常见的方式。如湖北省武汉市轨道交通8号线一期工程投资规模135.84亿，采用BOT模式，项目期限25年，回报机制为可行性缺口补助。中标的社会资本方是招商银行股份有限公司（牵头方）、中国光大银行股份有限公司和汉口银行股份有限公司联合体。项目资本金 47.84 亿元由项目公司股东投入，剩余 88亿元通过项目公司融资解决。武汉地铁集团有限公司和武汉地铁运营有限公司都是政府方出资代表。项目公司股权结构为武汉地铁集团有限公司占 32%，武汉地铁运营有限公司占2%，武汉地铁股权投资基金（契约型）占66%。在基金结构中，武汉地铁集团有限公司作为政府出资代表出资3.15744亿元，占基金份额的10%；社会资本出资28.41696亿元，占基金份额的90%。武汉地铁集团有限公司作为劣后级出资人，社会资本作为优先级出资人，财务内部收益率在五年期以上银行贷款基准利率下浮3%。

（2）政府出资方+信托

如第二批示范项目2016年唐山世界园艺博览会基础设施及配套项目投资规模3.6298亿元，采用BOT模式运作，项目期限15年，回报机制为可行性缺口补助。

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在项目公司唐山世园投资发展有限公司中，唐山市南湖生态城开发建设投资有限责任公司、唐山世园投资管理有限公司代表政府占股40%，中标的社会资本中信信托占股60%。项目向国开行申请PPP贷款23.5亿元作为项目融资，剩余10.13亿元作为项目资本金，其中6.08亿元由中信信托发行“中信·唐山世园会PPP项目投资集合资金信托计划”募集，预期社会资本投资回报率为8%。（3）政府出资方+保险

险资具有期限长、成本低等特点，与PPP项目的资金需求完美契合。但之前PPP模式尚处于起步阶段，加上保险资金的投资限制，PPP项目中保险资金的身影并不多见。近来，相关限制逐渐松绑，PPP项目中险资的身影逐步显现。如第二批示范项目北京地铁16号线总投资495亿元，采用BOT模式，期限30年，回报机制为可行性缺口补助。从资本层面上按一定原则和比例分为A、B两部分，A部分包括洞体、车站等土建工程，投资额约为345亿元，约占项目总投资的70%。项目公司北京地铁十六号线投资有限责任公司注册资本81.282亿元，其中政府出资方北京市基础设施投资有限公司（原北京地铁集团有限责任公司）认缴11.282亿元，占比13.8801%；社会资本方中再资产管理股份有限公司认缴70亿元，占比86.1199%。

具体融资模式如下所示：项目资本金约为130亿元，由股权投资人通过股权融资方式引入中再资产管理股份有限公司约120亿元保险股权投资，其余资本金由京投公司投入。在项目建设运营期间，股权投资人中再资产管理股份有限公司将所持有的股权全部委托京投公司管理，不参与16号线公司经营管理，并约定股权投资人不得向第三方转让其所持有的16号线公司股权。（4）政府出资方+券商及其子公司

受制于资金规模，券商及其子公司参与PPP项目的深度不及其他金融机构。一般是通过资管计划或者产业基金等形式参股PPP项目公司。

如湖北省首单契约型基金项目，也是湖北银行和天风证券的首单PPP业务——随州市殡仪馆及万安公墓工程总投资1.25亿，项目公司随州市殡仪馆服务有限公司初始注册资本500万，由随州市城市投资集团有限公司出资，占股100%。而后由天风证券全资子公司天风天盈投资有限公司通过契约型基金融资1亿元，项

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目公司注册资本变为1.05亿，其中政府出资方随州市城市建设投资有限公司出资500万元，占比4.76%；社会资本天风证券的全资子公司天风天盈投资有限公司出资1亿元，占比95.24%。（5）政府出资方+基金

如第三批示范项目贵阳市观山湖区小湾河环境综合整治工程PPP项目总投资规模11.35亿，合作期32年，由政府付费。中标的社会资本为贵州公共和社会资本合作产业投资基金（有限合伙）。初始项目公司为贵阳小湾河生态环境有限公司，注册资本5000万元，全由政府出资，其中贵阳观泰产业建设投资发展有限公司占比51%，贵州水务股份有限公司占比49%。而后，社会资本贵州PPP产业投资基金投入25000万元，对项目公司进行增资扩股。该项目为股权合作、特许经营权、政府购买服务“三位一体”全PPP模式；投资模式上，该项目为苏交科第一次运用产业基金这一金融工具投资于PPP项目，由贵州PPP产业投资基金、观泰公司及贵州水务共同出资设立贵州小湾河项目公司，通过该公司获得了中国农业发展银行、中国农业发展建设基金提供的中长期资金支持。

2、政府出资方+建筑承包商

以大型央企为代表的建筑承包商，在PPP项目竞争中具有很大的优势，融资能力强、融资成本低，且管理更规范，综合实力更强，中标后一般会联合政府出资方共同组建项目公司，负责PPP项目资金筹集、建设、运营及维护等事宜。如第二批示范项目贵州省六盘水市地下综合管廊试点城市PPP项目总投资规模29.94亿元，采用BOT模式运作，项目期限30年，其中建设期2年，运营期28年，回报机制为可行性缺口补助。社会资本中国建筑股份有限公司中标后，与政府出资方六盘水市保障性住房开发投资有限责任公司共同组成项目公司六盘水城市管廊建设开发投资有限责任公司，两者股份占比为80%：20%。该项目总投资约为 29.94 亿元，中央财政专项补助资金 9 亿元，地方政府配套资金 2 亿元作为资本金注入；引入社会资金 19.24 亿元，其中现金出资8亿元作为资本金注入）。组建后，后期融资约11.24亿元，由按市场化原则自行筹措，后续融资工作由中标社会资本方全权承担。若后续融资出现困难，由社会资本方优先提用现有可用授信额度，对项目提供动性支持。

3、政府出资方+运营商

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对于运营部分占比较高的PPP项目，运营商的角色举足轻重，不可或缺。所以，很多运营商会作为主导方，联合政府方直接参与此类项目中。

如第一批示范项目安徽省池州市主城区污水处理及市政排水设施购买服务PPP项目投资规模20.54亿元，采用TOT+BOT模式运作，合作期限26年，回报机制为可行性缺口补助。项目公司为池州市排水有限公司，其中政府出资方为池州市国资委全资所有的池州市水业投资公司占比20%，社会资本深圳市水务（集团）有限公司占比80%。资本金部分由池州市人民政府授权政府全资的池州市水业投资公司与选定的社会资本方签订股东协议，分别注资4343万、17373万成立项目公司。项目贷部分由国开行牵头，联合农业银行池州分行、建设银行池州分行、中国银行池州分行、工商银行池州分行组成的银团贷款，第一批4.99亿元，15年（含2年宽裕期），利率为5年以上央行贷款基准下浮10%，每一利率调整日调整一次。

4、政府出资方+金融机构+建筑承包商

建筑承包商参与PPP项目最大动力是获得施工利润，所以对于大型的PPP项目，前期需要大量的资金投入，建筑承包商通常会联合具有资本运作实力的金融机构，双方各司其职，实现效率最大化。在这种情况下，金融机构作为最大的出资方，负责PPP项目的资金融通，建筑承包商和政府出资方一般会象征性地出资，占比较低。

如第三批示范项目山东省日照市奎山综合客运站及配套工程投资规模16.34亿，采用BOT模式运作，项目期限12年，回报机制为可行性缺口补助。中国建筑第八工程局有限公司和广发合信产业投资管理有限公司组成的联合体作为社会资本中标。在项目公司日照中建交通服务有限公司中，政府出资方日照市人民政府国有资产监督管理委员会全资所有的日照市公共交通集团有限公司占股5%，中国建筑第八工程局有限公司占股5%，广发合信产业投资管理有限公司承担了主要的融资责任，占股90%。项目公司出资暂定5.66亿元，剩余部分为项目贷款，由项目公司负责融资。

5、政府出资方+金融机构+运营商

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政府出资方、金融机构和运营商三者共同参股项目公司与上述政府出资方、金融机构和建筑承包商的模式十分相似，只不过适用范围不同，多用于运营占比较高的PPP项目。

如第一批示范项目石家庄正定新区综合管廊项目总投资规模65.1亿，运作模式为TOT+BOT，项目期限30年，回报机制为可行性缺口补助。天宝财富股权投资基金（上海）有限公司作为联合体牵头人、中电建路桥集团有限公司作为联合体成员的组建联合体最终中标。在项目公司河北承宏管廊工程有限公司中，政府出资方石家庄正定新区建设与房管中心全资所有的石家庄浩运建设投资有限公司占股20%，金融机构天宝财富股权投资基金（上海）有限公司占股75%，运营商中电建路桥集团有限公司占股5%。项目公司注册资本暂定16亿元，由政府出资方和社会资本按比例出资，政府出资方浩运建设投资公司不控股，仅持有“1元金股”，拥有对项目公司融资、抵押、质押、改制等重大决策的“一票否决权”。项目贷部分由项目公司负责。

6、政府出资方+建筑承包商+运营商

对于经营性PPP项目，建设和运营均为重要的组成部分，会有建筑承包商和运营商作为联合体共同参与，其中建筑承包商负责项目建设，运营商负责项目运营。如第三批示范项目福建省泉州市公共文化中心PPP项目总投资规模34.52亿，项目期限12年，回报机制为可行性缺口补助。中标的社会资本是作为建设承包商的福建省第五建筑工程公司和运营商泉州中侨（集团）股份有限公司、泉州源和创意产业园运营有限责任公司。在项目公司泉州市公共文化中心投资运营有限公司中，政府出资方泉州市国有资产投资经营公司占股60%，福建省第五建筑工程公司占股30%，泉州中侨（集团）股份有限公司占股5%，泉州源和创意产业园运营有限责任公司占股5%。项目公司注册资本1亿，各方按上述比例出资。项目资本金：项目贷=30%：70%，项目资本金由政府和社会资本以自有资金出资，项目贷部分由项目公司负责。

银行投贷联动在PPP模式中的适用研究

随着近年来中央政府对PPP模式的鼓励政策，PPP在我国呈现井喷式的发展。在这一模式下政府与私人资本有效结合，各自发挥其优势，从而达到提升公共服务质量，提高私人资本投资积极性，减轻政府负担的目的。但是，PPP项目前期投

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资巨大、投资回报周期漫长的问题，对社会私人资本的资金调动能力同样是巨大的考验。2016年底银监会、科技部、人民银行发布的《关于支持银行业金融机构加大创新力度开展科创企业投贷联动试点的指导意见》给我国PPP项目融资提供了新的思路，即通过银行投贷联动的方式进行PPP项目融资。这种十分新颖的融资模式在“鸟巢”国家体育馆项目、贵州南明河综合整治项目等PPP项目的事务运作中已可以见到其雏形，因具体操作中也存在诸多问题，实务中的具体运用并不多见。故，笔者做为多年从事金融业务的律师，尝试就银行投贷联动模式在PPP中的具体适用稍做探索，以期给读者启发一二。

一、银行投贷联动模式与PPP 模式

PPP即Public-Private Partnership，起源于英国，其本意为“公共部门与私人资本的伙伴关系”。这是指公共部门通过与私人资本建立合作伙伴关系的方式提供公共服务和公共产品的模式。

银行投贷联动模式主要是指商业银行和PE或VC投资机构达成战略合作，在投资机构对企业已进行评估和投资的基础上，商业银行以“股权+债权”的模式对企业进行投资，形成股权投资和银行信贷之间的联动融资模式。目前这种融资模式在我国刚刚开始运用于科技创新性企业的融资。比如，产业基金设立之后，对某企业进行股权投资，银行再跟进一部分贷款的模式。

二、银行投贷联动机制在PPP 模式中适用的优势

投贷联动业务创造性地将债权投资与股权投资相结合，解决了这一激励不相容问题：

1．从融资项目企业的角度看，能够通过项目未来的收益和资产证券化所带来的增值，为项目现阶段获取可贵的当期融资，满足了项目前期启动的资金需求。2．从商业银行角度看，通过股权投资未来的预期收益，对债权投资进行了风险补偿，拓展了其金融产品的风险收益有效边界（对于相同的风险水平，能提供最大收益率的金融产品组合；对于相同的预期收益率，风险最小的金融产品组合。能同时满足这两个条件的金融产品组合即是有效边界），提高了对于成长类客户的金融服务能力。当然，从单笔投贷联动业务来看收益具有一定的不确定性。但，更多详细信息请访问管理咨询 http://th.jlun.net

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若从银行从事该项业务的总体和PPP项目长远收益稳定来看，则该项业务具有相当的预期价值。

3．从投贷联动业务的协同性来看，一方面股权投资为债权投资提供了风险补偿，另一方面债权投资通过对PPP项目的财务支持，间接提升了PPP项目资产证券化后的股权投资价值，二者产生了极佳的协同效果。

4．从政府角度来看，投贷联动业务跨越了商业银行与PPP项目的鸿沟，成为政府推动公共服务能力提升的重要选择。这一政策风向必然促进未来投贷联动业务在PPP领域上应用的深度和广度。

三、贵州省南明河综合整治PPP项目案例

2014年8月，南明河综合整治二期工程采用了PPP模式，引入社会资本，以提升水质为核心，实施南明河干流和支流污水处理厂及配套管网改造建设、污泥处置设施建设、支流清淤治理、干流及五条支流生态修复等工程。

中信银行作为社会资本方之一，以投贷联动的方式参与了贵州省贵阳市南明河综合治理项目第二期。该项目以BOT模式建设，运营期为30年，总投资额为27.3亿元。中信银行和中国水环境集团（原中信水务）组成的联合体共同出资成立项目公司，它发挥了“中信PPP联合体”的综合优势，项目所需资金以投贷联动的方式筹集。首先，中信银行对项目进行授信，授信总额度为14亿元。其次，中信银行将部分授信额度以融资性保函的形式出具给国家开发银行，由国家开发银行香港分行对项目实施境外融资。通过“境内+境外”的模式提供全面的金融服务降低银行审批难度，节省了项目审批时间，通过“境内+境外”、“商行+投行”的融资模式，最大限度降低了融资成本。中信银行也因项目操作的成功，成为全国首家为财政部PPP模式示范项目提供融资的商业银行。国家开发银行同时授信南明河项目，并将该项目作为“银、政、企”流域水环境综合整治PPP模式融资的试点。

如此，商业银行通过投行资金和配套发放贷款的方式，来满足PPP项目融资需求，以“股权+债权”的模式对企业进行投资，形成股权投资和银行信贷之间的联动融资模式，借助投行业务直接为项目投入资本金，配套发放贷款为项目公司融资。这一模式在规避了《商业银行法》对商业银行业务限制的同时，可以大规模的降低银行贷款带来的风险。使商业银行既可以享受分红和项目资产增值，又可以避

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免在信息不对称的情况下进行大量投资，而投行部门资金的参与也为银行更好参与PPP项目的运作提供了良好的契机。

四、银行投贷联动模式在PPP 项目中的具体形式和问题

（一）从目前开展情况来看商业银行在PPP 项目中运用投贷联动模式的实际案例很少，但根据商业银行目前探索投贷联动业务的方式大概有如下几种模式：模式一：与直属子公司或创投基金协同开展投贷联动业务。

受限于《商业银行法》中“商业银行不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资”的规定，目前只有个别银行通过监管特批，获得了人民币股权投资牌照协同开展相关业务。

模式二：与同集团内具有股权投资资质公司协同开展投贷联动业务。

在综合化经营的大趋势下，商业银行可通过集团下设信托公司、基金公司等，在集团内部实现投贷联动。这种模式能充分发挥集团优势，缩短决策链条，降低沟通成本。同时这种模式能够在集团内部对股权投资、信贷融资的不同风险偏好进行较好的协调，有利于整体把控项目风险。模式三：与境外子公司协同开展投贷联动业务。

包括国有和股份制在内的多家商业银行均已在海外成立了具有股权投资资质的子公司，通过与境外子公司协同或由境外子公司在境内成立股权投资机构，商业银行同样可以发挥集团优势开展股权投资业务。模式四：指定外部机构代理股权投资或行使认股权。

通过与行外股权投资机构形成相对固定的业务合作协议，商业银行可指定其担当投贷联动中股权投资业务的代理方，在相关法律规定尚未放开时作为一种过渡性的结构安排。

模式五：与外部机构合作开展投贷联动业务。

如由风险投资机构向银行推荐其投资的项目，再由银行择优选择一些风险可控的项目提供信贷支持；同时，外部投资机构或企业股东可为银行提供保证担保。通

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过与外部机构合作，可发挥双方在各自领域内的比较优势。一方面，商业银行凭借自身广泛的客户资源，为合作机构筛选推荐优质PPP项目，并为合作机构提供包括财务顾问和托管在内的综合服务；另一方面，外部专业的股权合作机构可对项目企业进行更加专业的价值评估和股权投资决策。模式六：成立合资银行开展投贷联动业务。

国内有部分银行尝试与国外专长于投贷联动的银行如美国硅谷银行等合资设立机构。以投贷联动的方式集中于服务科技类创新企业，目前PPP领域世界范围内基本上没有应用。但笔者认为其在我国的适用是具有可行性的。这种模式中股权投资由关联的股权投资机构负责开展，通过此类合作模式，我国可在一定程度上吸取国外商业银行投贷联动业务的运作经验。

模式七：直接为私募股权投资机构提供融资等顾问服务。

商业银行可探索直接为各类私募股权投资基金、产业基金提供信贷支持、理财资金投资或直接作为共同管理人协助募集资金，由其选择优质项目进行投资，使得股权投资基金与银行资金直接开展联动投资。工商银行投行部最早在2009年即在国内创新推出了“PE主理银行服务产品”，通过向与工行签约合作的私募股权集合投资工具管理机构提供的包括推荐投资人与股权投资项目、协助开展项目投后及投资退出管理等顾问服务，再配以其他商行服务，为商业银行投贷联动业务进行了有益的探索，也积累了一定的业务经验和实践案例。

同时2015年后，也有部分银行曾尝试通过申请私募基金管理人牌照来直接开展股权投资业务，但因种种原因尚未有实质性应用。故，本文也未将其单独列为一种模式。

（二）当下投贷联动模式的优劣

我国商业银行试点投贷联动的业务模式各有优劣：

1．具有股权投资牌照的，投带联动业务开展灵活度最高，风险隔离较好，优势明显，但尚需监管部门的支持与推动；

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2．通过集团内或境外子公司联动开展投贷联动业务，能够更好地发挥各业务模块的协同性，相对灵活地开展业务，但同时内部股权投资与债务融资部门之前容易相互影响，需要更加严格的内控措施；

3．与外部股权投资机构合作开展业务，能够以更市场化手段处理股权投资，可以显著提高商业银行业务水平，缺点在于商业银行对项目把控和风险控制有所下降；

4．私募基金管理人牌照目前尚面临较强的政策不确定性。

此外，在我国整个PPP领域的银行投贷联动模式，还缺乏针对银行存量贷款的投贷联动业务模式探索。

五、给我国银行投贷联动在PPP 领域的适用的建议

1．加快相关配套制度出台。投贷联动业务对我国商业银行而言尚属新业务，业务开展流程与风险特征尚在摸索阶段。政府应做好顶层设计工作，由监管部门牵头，有序推动业务开展。相关部门要提前明确业务的监管要求与实施细则，牵头推动试点及协调相关政策，规范投贷联动业务的行业准入与企业准入标准等。同时各级政府要明确投贷联动业务的推广扶持政策，对开展投贷联动的商业银行提供更多的投资风险缓释措施或贷款损失风险补偿，例如由政府协调安排融资担保、保险机构信用保证保险等。

2．风险防控。投贷联动业务并不能改变商业银行贷款的本质属性与风险防控的基本要求。商业银行在开展投贷联动的过程中，要选择优质的PPP项目开展业务合作；要对项目的风险投资机构所投比重与投资杠杆要有约束，要特别注意集中度风险防控，分散行业风险、区域风险、创新风险；要在银行贷款风险可控的前提下，与股权投资协同配合，避免以投贷联动之名，由银行贷款承担全部的投资风险。

3．业务发展与考核规划。商业银行要根据监管要求制定相应的业务发展规划。明确本行对拟开展该业务的PPP项目类别，并在企业授信、项目限额等方面制定针对性政策。制定业务指引，指导业务开展过程中如何与政府及其设立的创业投资基金、担保机构等各类金融机构进行合作。PPP模式虽然近年来发展势头良好，大多数项目都属于有政府部门“托底”的项目，但其本身的投资风险仍不容忽视，更多详细信息请访问管理咨询 http://th.jlun.net

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可供抵押的实物资产欠缺，一旦项目运营失败，投资可能大比例的损失。因此对于投贷联动业务项目的考核，应改变评价单信贷业务的逐笔考核模式，而将股权投资业务收益与贷款业务收益整体进行打包评价，并制定合理与可行的激励机制。

篇6：PPP项目材料梳理

（建议收藏）

PPP总动员！财金〔2014〕76号2014年9月23日财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，被称之为我国PPP模式的总动员。

发改投资〔2014〕2724号2014年12月2日，国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，并随文下发了《政府和社会资本合作项目通用合同指南》。

2014财金〔2014〕113号文：财政部关于印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（2014-11-29），以规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程；财金〔2014〕112号：财政部《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（2014-11-30），并发布了第一批30个PPP示范项目名单；财金〔2014〕156号：财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（2014-12-30），制定下发《PPP项目合同指南（试行）》，加强对PPP合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理。20151月19日，国家发改委公布了关于《基础设施和公用事业特许经营管理办法》征求意见稿，财政部也公布了《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》，并发布了PPP项目合同指南。3月17日，国家发展改革委和国家开发银行发布《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》，对社会资本开出了更优厚的条件，其中包括贷款期限最长可达30年、贷款利率可适当优惠等。4月25日，国家发改委、财政部、交通部、住建部、水利部、中国人民银行等联合印发了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，《办法》规定将“转变政府职能，强化政府与社会资本的协商合作”作为特许经营实施的四项原则之一。并强调“行政区划的调整、政府的换届、部门调整和负责人的变更都不得影响特许经营协议的履行”。5月5日，国务院转发了文化部、财政部、新闻出版广电总局、体育总局等《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，要求努力营造政府向社会力量购买公共文化服务的良好环境，积极有序推进政府向社会力量购买公共文化服务工作，并下发了《政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录》，成为公共文化服务领域推进PPP模式的首个指导性文件。6月25日，财政部下发《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》，进一步明确了加快推进PPP项目的实施和政策保障机制，并安排上报第二批PPP示范项目。7月2日，国家发改委印发了关于切实做好《基础设施和公用事业特许经营管理办法》贯彻实施工作的通知，进一步明确了贯彻落实《办法》的重要意义和重点任务。7月10日，国家发展改革委、财政部、国土资源部、银监会、国家铁路局等联合下发了《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》，指出吸引社会资本进入是深化铁路投融资体制改革、加快铁路建设的重要举措。9月25日，财政部下发《关于公布第二批政府和社会资本合作示范项目的通知》，发布了第二批PPP示范项目名单，共206个，总投资金额6,589亿元。

此次公布的第二批PPP项目仍以公路、轨交等基础设施，以及养老院、医疗设施、污水处理、教育设施、城市管廊等公用设施为主。其中，河南省PPP示范项目达41个，数量排在第一位，占比达到20%；其次是云南省，PPP示范项目为18个，排在第二位，占比为8.7%。12月8日，财政部下发《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》，要求对中央财政PPP示范项目中的新建项目，财政部将在项目完成采购确定社会资本合作方后，按照项目投资规模给予一定奖励。

其中，投资规模3亿元以下的项目奖励300万元，3亿元（含3亿元）至10亿元的项目奖励500万元，10亿元以上（含10亿元）的项目奖励800万元。奖励资金由财政部门统筹用于项目全生命周期过程中的各项财政支出，主要包括项目前期费用补助、运营补贴等。12月18日，财政部印发《PPP物有所值评价指引（试行）》20161月初，财政部对外发布了《中华人民共和国政府和社会资本合作法》（征求意见稿），共七章59条，成为我国PPP领域的第一部对外发布并征求意见的法律。

随后，国家发改委发布了《中国基础设施和公用事业特许经营法(草案征求意见稿)》，业内专家表示，特许经营法和PPP立法这两部正在起草中的法律，许多内容重复交叉，还有不少意见相左。2月22日，财政部、交通运输部联合下发《关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》，明确要求通过引入市场机制，将公路水路交通运输领域部分政府公共服务事项从“直接提供”转为“购买服务”。购买内容包括公路服务事项、水路服务事项、运输服务事项、事务管理事项等方面，将逐步交由社会力量承担。5月28日，国家发改委、财政部联合下发《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》，要求各地要进一步加强部门间的协调配合，形成政策合力，积极推动政府和社会资本合作顺利实施；同时要求完善合理的投资回报机制，着力提高PPP项目融资效率等七个方面的具体措施，进一步做好PPP相关工作。6月12日，财政部、住建部、交通部、国土部、环保部、水利部等二十个部委联合印发《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》，对开展第三批示范项目全流程进行了详细介绍和规范。并附录PPP示范项目的评审标准、申报PPP示范项目的材料清单和PPP示范项目申报清单。6月21日，国务院下发《关于成立政府购买服务改革工作领导小组的通知》（国办发〔2016〕48号），国务院副总理张高丽任组长，财政部部长楼继伟任副组长，领导小组办公室设在财政部，承担领导小组日常工作。财政部部长助理戴柏华兼任办公室主任。

6月27日，财政部、环保部联合下发《关于申报水污染防治领域PPP推介项目的通知》，各省级财政、环保部门要把好项目质量关，确保项目设计符合财政部关于PPP相关规定。省级单位申报的推介项目数量不应超过10个，具体数量自行决定。申报项目需已纳入PPP综合信各息管理平台管理。6月29日，财政部、住建部联合下发《关于申报市政公用领域PPP推介项目的通知》，各省级财政、住房和城乡建设部门要把好项目质量关，确保项目设计符合财政部关于PPP相关规定。各省级单位申报的推介项目数量不应超过10个，具体数量自行决定。申报项目需已纳入PPP综合信息管理平台管理。7月7日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，听取PPP模式推广情况汇报。李克强当即明确要求由国务院法制办牵头，加快推进相关立法进程，以更好的法治环境更大激发社会投资活力。8月10日，国家发改委印发《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》，明确要求各地发展改革部门会同有关行业主管部门，切实做好能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）推进工作。

业内专家表示，《通知》印发，标志着我国推进PPP工作职责分工更加明确，由国家发展改革委牵头负责基础设施领域PPP项目推进获得国务院认可，接下来，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等“6+1”个基础设施领域的PPP项目推进有望加速。至此，国家发展改革委与财政部两部门推进PPP工作职责分工得以明确，分领域牵头负责工作机制正式建立。10月11日，财政部下发《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》，要求各级财政部门切实践行供给侧结构性改革的最新要求，进一步推动公共服务从政府供给向合作供给、从单一投入向多元投入、从短期平衡向中长期平衡转变。

特别是在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要“强制”应用PPP模式，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。10月13日，财政部、环保部、交通部等二十部委联合下发《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》，确定北京市首都地区环线高速公路（通州—大兴段）等516个项目作为第三批PPP示范项目，计划总投资金额11,708亿元。

同时要求第一批示范项目应于2016年底前完成采购，第二批示范项目应于2017年3月底前完成采购，逾期未完成采购的将调出示范项目名单；第三批示范项目原则上应于2017年9月底前完成采购。10月20日，财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知，进一步明确财政部门在PPP项目全生命周期内的工作要求。此办法适用于中华人民共和国境内能源、交通运输、市政公用、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、教育、科技、文化、体育、医疗卫生、养老、旅游等公共服务领域开展的各类PPP项目。10月24日，国家发改委印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》，本导则适用于在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等传统基础设施领域采用PPP模式的项目。

并指出政府和社会资本合作模式主要包括特许经营和政府购买服务两类。在项目融资及建设方面，指出PPP项目融资责任由项目公司或社会资本方承担，当地政府及其相关部门不应为项目公司或社会资本方的融资提供担保。12月21日，国家发展改革委、中国证监会联合印发了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》。要求各省级发展改革委于2017年2月17日前，推荐1-3个首批拟进行证券化融资的传统基础设施领域PPP项目，报送国家发展改革委。国家发展改革委、中国证监会将共同努力，力争尽快发行PPP项目证券化产品，并及时总结经验、交流推广。

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