地方政府权力配置方式

地方政府权力配置方式（精选6篇）

篇1：地方政府权力配置方式

行政审批权力下移与政府治理方式的转变

摘要：为构建服务型政府，必须转变政府职能和治理方式。当前我国行政改革的重要措施之一是将行政审批权力下移，施行扩权强县政策。但由于现行政府层级管理中存在着体制性与结构性问题，如省级政府制度供给不健全、县域公共管理基础薄弱等，使扩权强县政策真正落实遇到困难。这就需要重新考虑行政区划与政府机构的设置，不断探索县域新型财政体制的构建和各级政府治理模式的转型，在分权与赋权结合的基础上理顺上下级政府之间的关系，逐步下放行政审批权，以促进我国政府治理方式的根本转变。关键词：行政审批权；扩权强县；政府治理方式；权力下移 我国传统的行政审批权力是与计划经济体制直接相关的，在当前社会转型和社会主义市场经济体制逐渐完善的过程中，其审批层级过多、审批手续繁琐、审批时间过长的问题已严重阻碍了地方经济的发展。为转变政府职能和治理方式，必须将行政审批权力下移，而行政审批权力下移的重要措施之一是施行扩权强县政策。本文将以此为切入点，具体分析当前我国扩权强县政策实施中面临的体制性困境及原因，探讨行政审批权力下移和转变政府治理方式的有效途径。以期对推动我国行政体制的改革和县域经济的迅速崛起有所裨益。

一、行政审批权力下移的重要举措——扩权强县政策的实施 行政审批权力的下移是行政管理体制向扁平化、宽领域发展的有力举措，它对于减少行政层次、提高办事效率、激活县域经济和政

府廉政建设具有十分重要的意义。目前在我国各省实行的扩权强县政策，即是推进行政审批权力下移的一项重要举措，它将带动基层政府在行政审批的权限、范围、程度及制度方面的探索创新。“省直管县”的改革是国家“十一五”规划的重要改革内容之一。2009年中共中央一号文件明确提出，要稳步推进扩权强县改革试点和依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇在投资审批、工商管理、社会治安等方面的行政管理权限；2010年中央一号文件进一步指出，应推进扩权强县改革试点，提高县乡基本财力保障水平，根据经济社会发展需要，下放管理权限，合理配置机构和配备人员编制。目前，以浙江省为先导，全国已经有24个省(市)进行了扩权强县改革。与扩权强县政策相配套，2010年7月9日，《国务院关于第五批取消和下放管理层级行政审批项目的决定》正式颁布，要求各地大力精简行政审批项目，规范审批流程，创新审批方式，提高行政效率，以深化行政审批制度改革，转变政府治理方式。党中央和国务院这些政策措施为各地行政审批权力的下移提供了法律规制和保障，进一步加大了放权力度。

目前在我国扩权强县政策推行过程中，已有的审批放权方式大约有三类：一种是取消和暂停执行，即省直部门不再行使该项行政审批权或暂停实行；=是下放和改变管理方式，即某项权力直接下放到县，由其自主行使或交由社会中介机构和行业组织自主管理；三是委托、授权或分级管理，即委托县以省直部门的名义行使某项权力，或将权限授予县市行使，并承担相应法律责任。总体来看，目

前行政审批权力的下移在降低行政成本、提高行政效率、增强审批透明度和调动地方积极性方面已初见成效。如浙江、四川、安徽等省的权力下移工作已全面推进，放权事项基本落实；宁夏、湖北、吉林、河北等省也通过制度创新，使县域经济的发展速度明显加快。权力下放促进了中国县级城市的发展。

二、行政审批权力下移到县的体制性困境

目前扩权强县政策作为行政审批权力下放、振兴县域经济的具体措施已在多数省份推广实行，但现在存在的主要问题是：权力下放的定位模糊，部分省市只是片面地把改革看作是审批数量的减少，没有在相关领域设置行政许可制度和相关行政许可权力的法律规范；市县之间的政策衔接也没有做出明确规定，在实际操作中仍存在制度性与结构性问题。这种情况与我国传统的行政区划、职能设置、政府运行方式等密切相关。在我国行政审批制度改革之前，审批权分散在省、市各个政府部门手中，在政府内部由不同的内设业务机构掌握不同的审批权，体现出权力高度集中的特征。其核心是各级政府行政权(包括事权、财权、资源配置权等)和行政责任的界定，涉及的主要问题是利益调整问题。随着《行政许可法》从2004年7月1日起正式实施，行政审批的事项、范围、方式、程序和监督：才有了具体的相关规定。但在行政审批权力下移的具体操作环节中，仍存在以下阻力：(一)省级政府制度供给不健全

我国加入wto后，政府一方面不断放松计划经济体制下的全方位

管理，同时结合市场经济运行不断增设新的行政审批项目。这种综合了等级控制与权力层层分解的制度是建立在上级政府能对所辖地区的发展要求作出正确判断，并能采取有效的制度供给与制度选择的基础上，否则容易产生“上级政府主导”型制度缺陷。我国有32个省级行政单位(不含香港、澳门两个特别行政区)，管辖1636个县和374个县级市，平均每个省级单位下辖89个县。而辖县最多的省依次是四川180个，河北172个，河南159个。当前部分省已经严重超出能够有效管理的范围。由于存在管理幅度过宽、管理难度过大的问题，必然产生机构运行的低效率和非均衡。因此只能通过行政权力下移、扩权强县来解决以上问题。另一方面，当前出台的省直管县政策只涉及到财政权力和经济管理权限的下放，在机构职责和人员待遇问题上缺乏相关政策的实施细则，没有对扩权县进行“定职能、定机构和定编制”的三定工作。数量众多的县级行政单位、错综复杂的行政环境必然对省政府实施管理造成巨大压力。在领导与监督不力的情况下，省政府很难对每个县的具体情况进行调研并做出科学决策。(二)市级政府面对分权的力量博弈

当前行政审批权力的下放需要借助我国职责同构的垂直行政系统来推行，但来自市级政府的阻力成为行政权力下放的障碍。一方面，每一级政府都有其行使权力的固定空间，计划经济体制下的传统思维导致一些地方权力部门化、部门权力利益化。市级政府作为执行者需要通过大幅度出让自身权力和利益来推行权力下放政策。作为

被改革的对象，权力下放到县意味着利益的重新调整、权力的重新分配，利益格局变动必然使相关利益集团采取博弈行动。在这种情况下，市级政府倾向于把事尽量往下压，把资金尽量往上调，往往对一些重要的审批权力抓住不放。另一方面，一些市赶在政策出台之前迅速“吞县变区”，以防权力外流。如河北省在2005年开始实施省直管县政策后，保定市就对所辖的徐水县、清苑县、满城县、安新县实施按区管理，将其统一为保定市的功能分区；再如被誉为“苏北第一大县”的江苏省铜山县，在省直管县的政策下也撤县变区，并入徐州市，改称铜山区。呵见市级政府并不愿放弃手中握有的行政管辖权力，在现有的制度框架内与省政府进行利益博弈。这样

就容易强化市级政府的商业化倾向，必然会影响全省整体的经济发展，损害上级政府的行政权威。(三)县级政府扩权后权力运行不良

由于各个权力下移后扩权的县经济发展不平衡，民主政治水平的差距较大，与行政审批权相关的法律政策的缺失和行政管理的不规范，导致下放的审批权力在基层的执行和效能都存在一定的问题。首先，省直管县的审批制度改革受到县级政府自身权力有限的影响。特别是市级政府握权不放、权力上收会削弱县的直接管理职能，同时改革无法涵盖质检、金融、工商、税务等相关审批部门，造成了行政审批层级过多和效率低下。其次，县级政府的审批机制不健全。还没有形成一个相对集中的行政审批中心，相关的审批单位也

没有进行整合，审批事后的监督制度，如行政过错追究、效能投诉、首长问责、电子监察等也没有及时建立；县人大、政协、司法和群众的监督作用还不明显。最后，在一些行政审批事项取消和调整后，要求专门的社会组织承担部分政府职能，但此类专门的社会组织在县域内数量少、资质不规范、人员素质不高，缺乏行业自律和相关的评价标准，难以承担起规范市场和协助政府的职责，造成县级政府权力运行不良。

三、行政审批权力下移不畅的原因分析(一)我国现有的行政区划不合理

新中国成立以来，县在中国行政格局中的重要地位并没有很大的改变。根据我国宪法，地区行政层级只有省、县、乡三级。地级市政府最初是作为省级政府的派出机关即地区行署来管理地方，实质上是一种管理上的委托关系，一个地级市管理若干个县级市和县。地区行署在发展中逐渐实体化，形成了地级市这一级管理机构。改革开放后在中央和国务院充分发挥中心城市在经济管理体制中的作用这一思路推动下，从1982年起，大部分省开始实行”市管县”的新体制。虽然在一定时期加强了城乡联系，加大了城市支农力度，促进了乡镇企业的快速发展，但同时也出现了一系列问题。如在经济发达的市，所属县有依赖城市的思想；在辖县经济不发达的情况下，容易出现“市刮县”和“市卡县”。市级政府的机构设置与人员编制与省政府无异，导致编制激增和机构臃肿，增加了政府管理的层次，降低了管理效率。在省和市出现了较快的发展势头下，县的功能自觉或不自觉地就被弱化了。(二)市县级政府之间权责配置不明确

目前在扩权强县政策下，单纯的财政权力和行政审批权力的下放与县级的行政架构仍不匹配，市县之间的矛盾体现在经济利益、行政权力以及公共政策的选择上。首先，经济利益是市与县冲突与摩擦的根源：行政审批权力下放到县无形中弱化了市级政府的管理权限，但其仍握有与之相匹配的土地、金融、工商、税务等垂直部门的管理权力，这种权力下放的非整体陛会影响县级权力的整体运作；其次，县级政府在获得了较大的经济管理权限后，容易出现将县城做大的冲动，造成县与市的产业结构趋同与重复建设问题。在人事方面，扩权县的县委书记可直接升格为副厅级。打破了市、县领导之间的领导关系，但县级相应的人事权仍受控于市的领导，使得领导权力“放而不开”，县级领导的管理角色转变滞后，影响扩权效果；在公共政策的选择方面，市级政府在服务导向上往往偏向于市的发展，背离了“市带县”的思路，而县仍然是兼包城镇和乡村共同发展的地区性政府，其公共服务供给主要以乡村地区和乡村人口为主，二者在公共资源配给的优先性方面容易出现矛盾。总之，当前体制下市和县多方面的冲突将导致行政审批权力下移运行不良。

(三)县域公共管理基础薄弱

当前我国行政审批权力的下移，是为配合大部门机构改革而进行的。政府机构的精简和扁平化管理方式相应要求各级政府管理权限的扩大。而对于作为扩权主体的大多数县级政府而言，原有经济结构层次较低、县级财政负担重、资金来源渠道少、政府调控能力也相对较弱；县级工作人员对于新增管理权限的掌控能力、组织和协调县域经济发展的能力都有待提高，尤其缺乏对于新增的项目管理和审批管理的能力。同时。行政审批权限的全面下放要求明晰县级政府各部门的具体职责，重新编制行政审批流程，把权力下移政策同群众、企业的实际需要及机关制度、作风建设结合起来，这都对县级政府管理模式的转变提出了挑战。而当前有些基层单位的审批受理仍存在官僚作风和拖沓习惯，并没有深入贯彻简化审批程序、规范行政行为、提高行政效能的精神。在与市级、省级相关部门的工作对接和沟通上也存在着信息不畅、效率不高的情况。

四、行政审批权力下移中政府治理方式的转变

在行政审批权力下移过程中多重利益主体的存在和日益显性化的层级权力冲突，要求必须转变政府治理方式。行政审批权下移并不仅仅是一个简化审批程序的问题，它涉及行政价值取向与行政制度的转变。

(一)调整行政区划与政府机构设置

当前各省推行的行政权力下移政策是省直管县之前的渐进过渡和增量改革，最终将实行“省直管县”体制，取消省、县之间的地级市，这是中国行政区划改革的大势所趋，也符合我国宪法有关省、县、乡三级行政区划的规定。行政审批权力下移只是深化我国地方管理体制改革的第一步，省直管县后，省级行政单元的管理幅度将

会进一步拓宽，管理难度将进一步加大，管理成本也将呈现明显上升的趋势。因此减少行政层级、撤销地级市必须在并镇扩县的基础上进行。可考虑适当缩小省级行政范围，增加中央直属的市级行政建制，在落后地区也设立一些直辖市；进一步调整和理顺县级政府的工作体制、机构设置与人员组织。对部分规模较小、人口较少的乡镇要加以合并，优化资源配置。通过直接放权、委托放权、调整派驻机构管理体制、内部调整放权等方式，强化中心镇的财权和人事权。同时要相应调整各级政府机构设置，解决我国“职责同构”式的条块矛盾。协调税收、工商、土地等部门与县市级政府的关系，应考虑取消地级市和县扩权后哪些机构需要保留，哪些需要合并以及裁撤的具体办法，同时做好相应的人员分流与安置工作，将矛盾降至最低。

(二)构建县域新型财政体制

扩权强县的目的并不是要把农村变为城市，而是要实现“强农村、富农民”，促进城乡协调发展。真正实现行政审批权的下移需要调整和优化现有的财政支出结构，在财力分配上加大向基层政府的倾斜力度，增强县级财政对农村公共产品和公共服务的供给能力；同时强化省对县的再分配功能。一方面要帮助各县立足优势，突出个性，准确定位，加大县城建设的财政支持力度，建立一批县域经济增长点；另一方面，要落实分税制，尝试实行与事权相匹配的税收属地原则。按区域收入情况确定财力和测算共享税分成比例，实行不同地区不同共享税分成比例，取消困难县的上缴任务，共享税的返还部分要尽可能多的留给县级财政，把增加的财力更多地用于农业综合生产能力的提高和现代农业的发展上，更多地投入在乡村基本公共设施建设以及教育、卫生、社会保障等基本公共服务上。同时，省级财政在体制补助、一般性转移支

付、专项转移支付、财政结算、资金调度等方面应尽可能直接核算到县，减少财政管理层次，提高行政效率和资金使用效益。(三)转变各级政府的治理模式

为改变当前行政审批权下移所面临的政府层级之间控制与反控制行为，应着力于改进和完善地方政府执政的制度环境建设。首先，省级政府需要逐步规范扩权制度，以制度保障扩权县的各项权益，通过出台专门文件使权限制度化、规范化，依法行政，厘清权责，使各级政府行为有法可依；在下放财政权力的同时，协调理顺人事、行政关系，减少行政权力条块分割对县域扩权的负面影响。其次，作为中间层级的市级政府要从公共利益的角度而非自身角度出发，抛弃级别和部门利益的狭隘价值观，使权力真正回归公共性。权力下放并不是要通过行政层级的降低来弱化市级的管理，更不是要取消其行政监管权力，而是要建立起与县级政权相适应的行政制度，因此要特别注意防止因权力的调整和下放带来的市级政府管理能力的“淘空”或“回退”，必须把后续的制度重建和权力监管放在更加突出的位置。县级政府要走出对扩权政策理解上的误区，放权的目的并不是县级与地市级政府在利益上的分权，而是要按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的要求搞好县级政府的职能定位，把能放的权力放给企业，放给社会，充分发挥市场配置资源的基础性作用。实施行政审批权力下移，实质上就是对放权和扩权主体的观念更新和体制创新。扩权县只有适应改革要求，进一步推进体制创新，以公民本位、社会本位理念为指导，在整个社会民主秩序的框架下依法行使行政审批权力，才能更好地实现扩权强县的目标，有效促进县域经济活跃和加快发展步伐。(四)完善行政监督，推进县乡政府社会管理方式的转变 针对权力下放后省级政府将直接管理数量众多的县域单位，需要建立起新的控制、监督县政府的机制。行政审批权的下放意味着风险的加大，要防止“一放就乱”的现象出现。一方面要强化体制内监督主体的独立性，发挥党代会、党委会、纪检机构、组织部门的监督权能，保证司法机关实行垂直领导和严格按照法律程序独立办案。另一方面要建立完善的外部监督制约机制，即县人大、政协、社会公众和媒体构成的社会舆论监督体系，重视社团组织和新闻媒体的有序参与。要强化县人大的作用，明确县人大及其常委会对政府行为的监督权力和程序，逐步引入听证机制、信任表决机制和弹劾机制。总之，行政审批权下移后县级政府要通过与社会的互动来提升治理水平，降低治理成本。

为切实有效地推进县乡政府社会管理方式的转变，我们应按照胡锦涛总书记指出的：“要进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层、壮大基层力量，整合基层资源，强化基础工作。”味来我国行政体制改革的总体思路将是权

力继续下移，不断赋予基层政府决策权与执行权，优化农村公共资源，加大县乡级机构改革的力度，充分发挥市场的调节整合功能，促使治理规则由支配性向共识性转变，以社会管理方式的转变推动扩权强县政策的真正实施。参考文献：

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篇2：地方政府权力配置方式

创新政府配置资源方式，要发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，大幅度减少政府对资源的直接配置，更多引入市场机制和市场化手段，提高资源配置效率和效益。

中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革领导小组组长习近平8月30日上午主持召开中央全面深化改革领导小组第二十七次会议并发表重要讲话。他强调，当前和今后一个时期，是全面深化改革的施工高峰期，是落实改革任务的攻坚期，抓谋划、抓统筹、抓落实的任务依然艰巨繁重。要按照既定的时间表、路线图，更加注重发挥经济体制改革的牵引作用，更加有针对性解决各领域各层面各环节的`矛盾和问题，强化基础支撑，注重系统集成，完善工作机制，严格督察落实，不断提高改革精准化、精细化水平，坚定不移把全面深化改革推向前进。

中共中央政治局常委、中央全面深化改革领导小组副组长李克强、刘云山、张高丽出席会议。

会议指出，创新政府配置资源方式，要发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，大幅度减少政府对资源的直接配置，更多引入市场机制和市场化手段，提高资源配置效率和效益。对由全民所有的自然资源，要建立明晰的产权制度，健全管理体制，完善资源有偿使用制度。对金融类和非金融类经营性国有资产，要建立健全以管资本为主的国有资产管理体制，优化国有资本布局。对用于实施公共管理和提供公共服务目的的非经营性国有资产，要坚持公平配置原则，引入竞争机制，提高基本公共服务可及性和公平性。

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篇3：地方政府权力配置方式

关键词：高管团队,异质性,权力配置,企业绩效

在复杂多变的商业环境中, 把握机遇、面对挑战、创造企业绩效离不开高管团队成员密切协作与配合。但高管团队并不是同质的, 他们来自不同领域或部门, 具有不同的职业经验和教育背景。研究表明团队的这种异质性特征在拓宽企业信息来源, 增强企业创新活力的同时也易造成人际冲突, 阻碍信息沟通, 降低企业反应速度。

高管团队处于组织结构金字塔的顶端, 拥有最高的管理权力。组织进行最高管理权力的分配即权力配置目的必然是使管理者能够获取和利用人、才、物、信息等资源, 把握市场机会、执行企业战略和创造企业绩效。高管团队异质性特征使得权力配置更为复杂, 同时也更有目的性, 即根据高管团队的职业经验、教育背景等异质性特征实现有效的权力分配。高管团队的权力结构不仅包括由于职位高低所带来的结构性权力, 还包含由于团队成员的专长与威信所产生的个人魅力性权力。无论何种权力形式, 都会对资源的获取和利用产生影响。所以高管团队权力配置就不仅仅是一维垂直结构上权力的集中或分散, 而应是横跨高管团队成员和权力类别的二维矩阵结构。

高管团队异质性是高管团队特征的重要组成部分, 并且相比于均值其更能反映团队成员沟通与协作的水平 (Carpenter等, 2002) 。权力配置决定了异质性团队成员获取资源、影响他人、创造企业绩效的能力。笔者通过构建权力配置二维矩阵模型, 并基于上市公司年报公布的高管团队数据, 实证分析高管团队异质性与企业绩效的关系和高管团队的权力配置在异质性与企业绩效之间的作用, 希望为合理化权力配置格局、提高高管团队对企业绩效的贡献提供可行性建议。

一、理论综述与研究假设

1. 高管团队异质性与企业绩效

高管团队异质性是指团队成员在人口背景特征、价值观、行业经验等方面的差异。对团队异质性的研究成果主要综合了两种观点:一种观点认为异质性对企业绩效具有积极作用, 即异质性使团队的信息来源更加广阔, 知识技能更加全面, 从而做出更为有效的决策。另一种观点则认为这种异质性阻碍了团队成员的沟通交流, 降低了团队反应速度, 同时异质性增加了团队成员由于性格、年龄和经验等不同所爆发冲突的可能性, 不利于团队人际关系的融洽和企业绩效的提高。

高管团队年龄、性别、教育程度、职业经验、任期、内驱力等异质性特征相互综合共同反映了团队内在的决策能力、创新能力和风险承受能力, 最终对企业绩效产生影响。年龄异质性团队成员具有不同的工作经验, 能够提出不同的观点, 提高决策质量, 因此年龄异质性团队可以做出比同质性团队更为有效的决策 (Mcleod和Lobel, 1996) ;一般认为男性理解记忆、抽象思维优于女性, 而女性在感知能力、沟通能力占有优势, 通常表现为比较有耐心、善解人意、观察力强。性别异质性团队可以综合利用男性与女性在思考、处事等方面的特长, 形成优势互补, 减少团队人际冲突, 提高团队工作效率;受教育程度在一定程度上可以反映团队成员的认知水平。Knight等 (1999) 认为受教育程度异质性越大, 团队成员产生冲突和在战略目标、战略计划等方面分歧就越大;职业经验异质性会降低团队对外部机会的识别能力, 原因可能是这种异质性太高, 阻碍了团队内有效的交流 (Sutcliffe, 1994) 。职业经验异质性高管团队成员在决策时易产生意见分歧, 从而增加达成一致的困难。由于这些分歧的存在使产生的决策不是最优决策而是各方妥协的结果;马福萍, 郭晓川 (2010) 则认为, 高管团队任期异质性与技术创新绩效之间存在正相关关系。高管团队成员任期不同, 则经历企业的发展阶段不同。任期异质性高管团队从不同的发展角度出发, 提出不同的解决方案, 可以保证决策质量;内驱力异质性是指团队成员参加培训, 提高个人综合素质积极程度。根据公平理论, 进行培训的团队成员会促使未进行也参加职业素质培训, 或投入更多精力来更好地完成工作任务, 形成团队积极向上的风貌。综上所述, 提出研究假设如下:

H1:年龄异质性与企业绩效正相关;

H2:性别异质性与企业绩效正相关;

H3:受教育程度异质性与企业绩效负相关;

H4:职业经验异质性与企业绩效负相关;

H5:任期异质性与企业绩效正相关;

H6:内驱力异质性与企业绩效正相关。

2. 高管团队权力配置

权力是一个人通过施加影响来改变其他个人或团体的某些欲望或行为以达到既定目标的能力, Finkelstein (1992) 将权力分为正式组织结构产生的结构性权力 (Structural Power) 、企业所有权带来的所有性权力 (Ownership Power) 、个人声望和社会地位形成的权威性权力 (Prestige Power) 、在某一领域专业知识产生的专家性权力 (Expert Power) 。高管团队权力配置不仅受组织结构、组织资源流动方式、团队异质性特征等因素的影响, 也影响组织战略制定和资源分配, 进而影响企业绩效。

权力配置是对高管团队研究的新领域, 但对其与企业绩效进行的研究主要集中于权力的集中或分散方面。一种观点认为权力集中具有积极效果。如权力集中于CEO有利于决策的制定和高效率地实现战略变革 (Hambrick, 1981) , 同时权力集中可以制止团队中的无端争论并保证决策的有效完成 (Roberto, 2005) ;另一种观点认为权力集中容易产生独断专行, 而权力分散能够发挥团队成员的积极性和创造性, 更有利于团队工作效率和决策效率的提高 (缪小明, 戴顶, 2008) 。陶厚永等借助构建多主体模型和计算机仿真模拟得到的结论是:无论规模大小, 过度集权和过度分权的组织绩效是低的, 适度集权或分权的组织绩效是高的 (陶厚永等) 。

为更为全面的认识权力配置内在结构和研究其对组织绩效的影响, 国内外学者试图通过一些定量的方法来衡量权力配置。如Eisenhardt和Bourgeois (1988) 用CEO与高管团队中第二权力者的权力得分来表示权力配置。Haleblian和Finkelstein (1993) 构建了10个权力指标, 对每个指标的变量系数进行标准化后求和, 最后得到团队的权力分数。还有学者通过定量分析对不同类型的权力分配进行了归类:权力平均分配型、适度分权型以及权力独裁型。权力分配的类型不同, 均值和标准差也不同, 伴随权力分配不均程度的增加, 权力配置均值呈递减状态, 标准差呈递增状态 (孙立秀, 陈进, 2010) 。

从公司治理的角度来说, 公司权力配置是一种制衡, 是一个相互监督、相互制约以避免权力滥用的网络结构 (王志伟, 霍亚楼, 2007) 。在这种网络结构中, 团队成员具有满足岗位需求并且可以相互补充的知识技能, 可以发挥每个人的优势, 并在协作中相互监督, 不断提高团队应对复杂环境的能力。对于每个高管团队成员来说, 其所拥有的结构性权力、所有性权力、威信性权力和专长性权力并不相同, 这种权力的差异性可以实现权力激励和权力制衡。团队成员所拥有的不同权力都可以激发其内在动机, 提高努力水平 (蒲勇健, 赵国强, 2005) 。四种权力的不同是由其职位或特有知识所决定的, 不同形式的权力在团队沟通、协作方面都发挥着作用, 共同组成了相互影响和制约的权力配置网络。

基于上述分析本文认为高管团队权力配置是由结构性权力、所有性权力、权威性权力、专长性权力组成的网络结构。在这个网络结构中既要综合团队异质性特征和保证人岗匹配, 又要实现权力制约、监督和激发个体内在动机的目的。本文将团队成员按编号纵向排列, 四种类型权力横向排列得到高管团队权力配置网络的二维矩阵模型 (如图1所示) 。在此基础上提出衡量权力配置的集中度、匹配度、差异度三大指标。权力集中度指总经理或CEO的四种权力在垂直方向上的集中, 反映了总经理或CEO在日常决策中职位性权力或是个人专长、威信导向性权力的大小, 是其对企业整体控制或影响能力的综合体现;权力差异度指在水平方向上团队成员所拥有的四种权力的差异, 反映了横向的权力分配, 权力差异度大说明四种权力在团队成员之间的分布更为分散, 体现高管团队的分权程度。权力差异度不仅包括职位性或所有性权力分配, 还体现了知识、技能与社会网络所带来的个人专长性权力与威信性权力的配置。权力匹配度是人力资源管理中人岗适配的重要指标, 衡量的是高管团队成员在过去职业经验或教育培训背景等与目前所在岗位或企业经营业务的相近程度。这种匹配有利于高管团队成员发挥个人专长、经验, 提高团队创新和把握机遇的能力。

高管团队权力集中可以在垂直的组织结构上形成职责划分, 减少意见分歧而产生的协商时间浪费, 保证团队运作效率, 对企业绩效具有积极影响。权力集中度过大, 团队成员完全按照程序、命令完成工作任务, 虽保证了企业效率但遏制了团队创新能力。权力集中度小又不便于协调异质性团队成员的意见分歧和形成领导力。权力集中度在适度范围内既可以增强团队向心力, 保证高管团队战略决策方向和战略决策执行效率, 又可以使异质性团队成员从不同角度, 提出不同解决方案, 保证决策质量。权力差异度可在一定程度上扩展异质性团队成员的权力空间, 所有性权力、结构性权力较低的团队成员, 或许具有较高的权威性权力与专长性权力。权力可以激发内在动机, 提高工作的努力程度 (王志伟, 霍亚楼, 2007) 。权力差异度大说明四种权力在高管团队成员之间分布更为分散, 这对于异质性团队成员发挥个人专长和保持工作的成就感、积极性具有积极作用, 最终增加异质性特征对企业绩效的贡献。人岗匹配是人力资源管理的重要课题, 团队成员各司其职, 发挥个人专长, 可以保证团队工作的流畅性。权力匹配度越高, 团队成员就越容易根据已有知识进行决策。根据有效授权理论, 权力配置目的是完成工作任务, 在授权过程中, 必然会考虑成员的异质性特征。这种匹配是对异质性的扬长避短, 可以增加异质性的积极效果, 弱化不良影响, 保证企业绩效。基于上述分析, 提出研究假设如下:

H7:权力集中度与企业绩效正相关;

H7-a:权力集中度在异质性特征与企业绩效之间具有中间效应;

H7-b:适度的权力集中可以提高异质性的积极效应并降低异质性的负效应, 同时权力集中度在适度的范围内, 异质性对企业绩效的促进作用越强, 对企业绩效的消极作用越弱;

H8:权力差异度与企业绩效正相关;

H8-a:权力差异度在异质性特征与企业绩效之间具有中间效应;

H9:权力匹配度与企业绩效正相关;

H9-a:权力匹配度在异质性特征与企业绩效之间具有中间效应;

H9-b:权力匹配度可以提高异质性的积极效应并降低异质性的负效应。权力匹配度越大, 异质性对企业绩效的促进作用越强, 对企业绩效的消极作用越弱。

假设模型如图2所示。

二、研究设计

1. 样本采集

我国创业板市场主要收录高科技新兴产业企业, 具有“严要求”的市场规则, 是我国促进企业规范运作, 建立现代企业制度的新试点。本研究的调查对象包括董事长、总经理、副总经理、财务总监、董事会秘书或具有总裁、副总裁、总会计师职称的其他管理人员。通过查看巨潮资讯在2010年到2012年公布的创业板上市公司年报, 剔除高管团队信息公布不全面的样本后, 共收集279家企业样本。其中高技术制造业、信息传输、软件和信息技术服务业共计242家, 累计百分比为86.7%。

2. 变量测量

三、实证检验

1. 研究变量相关性分析

表1为研究变量的相关分析表, 可以看到:企业绩效与受教育程度异质性、任期异质性、内驱力异质性、年龄异质性相关性不显著, 假设H1、H3、H5、H6未得到支持。企业绩效与性别异质性 (β=0.129, P<0.01) 显著正相关, 与职业经验异质性 (β=-0.120, P<0.01) 显著负相关, 假设H2、H4得到支持, 同时发现企业绩效与权力集中度 (β=0.176, P<0.01) 、权力匹配度 (β=0.236, P<0.01) 显著正相关, H7、H9得到支持。企业绩效与权力差异度相关性不显著, H8未得到支持, H8-a也无法进行进一步的验证, 但由表1发现权力差异度与受教育程度异质性、内驱力异质性显著正相关。

2. 权力配置的结构方程分析

为了探究权力配置的各维度在异质性与企业绩效中的作用, 本文分别将权力集中度、权力匹配度与性别、职业经验异质性进行了结构方程分析如图3、图4所示。由表2可以看出模型整体拟合效果理想, 说明权力集中度与权力匹配度在性别异质性与职业经验异质性间具有中间作用, 则假设H7-a, H9-a在性别异质性、职业经验异质性与企业绩效关系方面得到支持。为了检验模型的稳定性和进一步验证假设成立的可能性, 分别将权力三个维度以均值和标准差为划分标准对所选279个样本进行了多群组分析, 结果表明权力匹配度、权力集中度、异质性与企业绩效模型在小的群组内也能取得良好拟合效果, 说明了模型具有较好的建构稳定性。通过计算权力集中度模型与权力匹配度模型中性别异质性与职业经验异质性对企业绩效的总效果 (包括直接效果与间接效果, 间接效果为所有直接效果的路径系数所得的积) 来分析两个权力维度对异质性与企业绩效间关系的总效果。如表3、图5、图6所示:当权力集中度偏离其均值未超出一个标准差的群组2相对于超过一个标准差的群组3, 性别异质性对企业绩效的积极效果较大, 同时职业经验异质性对企业绩效的消极效果也有一定程度地降低, 说明权力适度集中有利于降低职业经验异质性所带来的不利影响, 提高性别异质性的积极作用, 促进企业绩效的提高, 假设H7-b得到支持;群组6的权力匹配度较群组5高, 性别异质性对企业绩效的总效果最大, 同时职业经验对企业绩效的负效应最小, 说明权力匹配有利于提高企业绩效, 假设H9-b得到支持。

四、研究结论

本文通过构建高管团队权力配置二维矩阵模型, 将高管团队配置化分为权力集中度、权力匹配度与权力差异度。基于279家创业板上市公司高管团队数据进行实证研究, 结果表明:高管团队性别异质性与企业绩效正相关, 职业经验异质性与企业绩效负相关, 年龄、教育程度、任期、内驱力与企业绩效的相关性不显著。高管团队权力集中度、权力匹配度在性别异质性、职业经验异质性与企业绩效的关系中具有中间作用。虽然权力差异度与企业绩效相关性不显著, 但其与受教育程度异质性、内驱力异质性显著正相关。适度权力集中度和高权力匹配度可以弱化职业经验异质性的消极效应, 促进性别异质性对企业绩效的积极影响。

高管团队异质性特征是一把双刃剑。权力集中度、权力匹配度都可以弱化异质性的消极效应, 促进积极影响, 适度权力集中度和高权力匹配的作用效果更为明显。权力是一种激励, 但实证结果并没有说明权力差异度与企业绩效之间的相关关系, 原因可能是:权力差异度是根据权力激励理论构建的, 这种权力激励对与权力集中度、权力匹配度中任务职责划分保证运行效率相比, 对企业绩效的贡献并不直接, 但研究发现其与受教育程度异质性、内驱力异质性显著正相关。

世界唯一不变的就是变化, 对于权力配置也是如此。高管团队成员选择和职责分配都应考虑团队成员异质性特征, 保证权力集中度的适中程度和高权力匹配度。垂直方向上权力集中度越适中, 内在权力匹配度越高, 权力配置在扩大异质性特征对企业绩效的积极效果和弱化异质性对企业绩效的消极作用方面的效果就越明显。

参考文献

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[6]蒲勇健, 赵国强.内在动机与授权决策[J].管理工程学报, 2005, 19 (1) :108–114.

篇4：地方政府权力配置方式

关键词：高校；学术权力；行政权力；合理配置；调节

在高等教育大众化过程中，质量始终是人们最关心的话题。学术权力和行政权力的冲突在高校中时刻存在，这两种权力的科学配置对于高校作用关键，对其生存和发展也有着十分重要的影响。在探索学术权力占有的主导地位过程中，一定要对行政权力有一个准确的定位。本文试图探究学术与行政这两种权力的运行范畴，浅议高校学术权力与行政权力合理配置与调节，以期为学术管理的可持续发展提供一定的参考。

一、高校学术权力和行政权力无法充分发挥效能的原因

1.历史发展变革

高校学术权力指具有学术能力的专家在教学、科研、师资、学位授予等方面进行学术管理的权力。高校行政权力是指由大学各级行政部门为了实现组织目标，在其职责范围内对有关行政事务或活动进行管理时行使的权力。新中国成立之后，高校管理经历了中央集权管理、中央统一领导、中央与省二级管理的领导制度变革过程。这种体制背景下，高校成为事业单位，沿袭行政管理体制，套用政府机关行政级别，实行长官负责制，建构了一个金字塔式的科层结构。高校的学术权力是一种特殊的权力，它存在的基础是专家的学术背景及水平，是学术自由与自治的充分展现。而高校的行政权力是组织任命，要按照高校制订的法规或制度行事，强调不同的职位行使不同的权力。学术权力在处理学术事务时要依据学术标准，不受行政干预。而行政权力在行使的时候也不能干涉学术权力的自由。但是，事实上，高校学术组织拥有的自主权极少，教师也几乎不加入到学校管理工作当中，学术权力没有真正发挥学术作用，因此学术权力有一种内在的力量抵制行政权力，两者之间存在严重的冲突。随着多种“运动”的开展，高校行政化趋势逐渐明显，使用行政管理替代学术管理，完成的是行政目标，这在某种程度上限制和影响了高校学术发展以及总体教学水平的提升。

2.行政权力替代学术权力的情况普遍存在

随着高校改革不断深入，我国逐渐重视学术权力在高校主要事务，特别是学术性事务的决策当中发挥的作用，但是我国学术权力组织的构建和运作并不规范，很多高校学术部门不管是形式还是职能方面权限不大，学术权力并没有得到相应的加强。大部分学术部门组织活动较少，其民主管理方面还不是十分标准，给人一种可有可无的感觉。多数高校的学术部门只是在学位授予、职称评定、人才引进、科研项目、教师奖励等环节中起到咨询或审议的作用，最终的决策权还是行政部门。这样，学术部门就在一定程度上成了行政部门的附庸。基层院系在招生名额、专业设置、职称评定、科研立项等学术性较强的学术管理问题方面缺乏决策的权利，这种情况消弭了很多专家学者的工作热情，而行政权力涉及的诸多资源分配优势却诱使部分专家“学而优则仕”，走向所谓“仕途经济”路径。另外，行政权力在大学的绝对强势，破坏了权力间的制约和监督，容易滋生官僚主义和腐败。

3.行政权力与学术权力“跨界”“混搭”

高校目前依然存在专家与官僚相互“跨界”的现象，校级、院系级学术委员会成员大部分是由院长、书记或者是处长担任，几乎所有教授委员均拥有行政职务，这就导致学术部门从根本上就具有浓厚的行政色彩以及显著的学术部门行政化现象。这些具有行政职务的教授，如果将学术活动（教学、科研和服务社会）与学术事务（如学科规划、课题选择、经费使用、成果评价、职称评聘等）相互混淆，那势必将产生“掌握管理学术的权力”的意识，进而在履职过程中，居高临下地首先体现与贯彻其自身所处的行政层级的长官意志。

4.行政权力控制资源配置导致官本位现象严重

高校学术权力在处理学术事务方面相对缺乏对各类资源进行配置的权利，而行政权力却恰恰能在资源配置方面长袖善舞，左右着诸多教师的教学科研环境，甚至是与职称职级挂钩的生活条件。因此，高校教师“为五斗米折腰”，或“学而优则仕”，或先求仕途，再以仕途去谋求学术资源的曲线发展路径比比皆是。这一发展路径无疑推动了高校官本位的恶性发展，违背了教学科研资源的合理配置、科学管理原则，破坏了高校崇尚学识，注重人才培养的良好风气，扼制了教师的工作热情，难以稳定教师团队，提升教学效率。

二、高校学术和行政权力的调节

1.努力摆正行政权力的位置

目前，高校学术权力的管理运行日趋扁平化，垂直层级减少、管理幅度增大，但行政权力机构则牢牢盘踞着科层制的金字塔，基本上两种权力是处在高校的上下两端。地位的不同决定了管理理念的差异。高校的教学、科研和服务社会三大职能活动均是在相关学科或者是专业领域当中实施的，教师以及科研工作者的专业素质决定其必定在高校职能活动中占有主导地位。高校行政管理者应该掌握和尊重教育发展、学科建设、学术发展及教育管理的规律，为学术活动与学术事务提供全方位服务，将行政权力摆在“管理就是服务”这一辅助位置之上，以高效率的沟通协调功能连接分散性的学术权力，制约和弥补崇尚个人自由和协商决定的“教师文化”难以跟随急速变革的时代，影响决策和行动的效率等瑕疵与缺陷。这种依靠实质需求来支撑其正当性、合法性的行政权力才能赢得高校教师和科研工作者的认可和拥护。

2.构建学术权力为核心的管理运行制度

学术活动与学术事务管理当中行政权力的存在和实施，其最终的目的是确保学术活动能够正常稳定的开展，它的运行要符合学术权力的要求并为实现学术权力的意志提供行政保障。学术管理当中的所有行政决策若离开学术权力内部支配而只是单纯的长官意志，将与学术发展客观特点相悖，且不符合高校本身的特性，难以获得支持与落实，对于学术自身和高校的稳定快速发展造成严重影响。所以在高校组织管理制度设计中要确定学术权力的权威性，同时还要明确由学术权力当作核心的权力制度中行政权力发挥功能的领域与范畴，让学术权力和行政权力能够构建一种有效分工协作和限制的关系。在实施学术权力主导管理的过程中，其核心功能并非丝毫不受限制，既要确保其合理运行，还要防止其随意性、无序性和绝对性。这也是目前我国高校制度设计过程中必须要解决的问题之一。

三、学术权力和行政权力合理配置应注意的几个问题

教育质量是大众化高等教育阶段人们极为重视的问题之一，同时也是高校的生命线所在。高校的管理首要的是学术管理，使学术权力占有主导地位，有利于高校学术资源的汇聚，能够确保高校的人才培养质量。但同时要避免高校当中出现学术“寡头”现象，还必须让学术权力处于一个科学的范围当中，而行政权力的合理运用对提高高校人、财、物资源的运用效益具有重要的意义。学术权力属于一种内部力量，主要起到支配的作用，而行政权力属于一种外部构造方式维护着高校组织的存在以及发展。保证其配置的科学性应关注以下几方面：

1.正确认识学术管理的概念

人们对于以学术事务为对象和以学术事务为内容的管理称为“学术管理”。学术管理既涉及学术权力背景又涉及行政权力背景，二者都不能笼统概括学术管理。学术管理中不能仅有行政权力，但如果以为学术管理就是学术权力，势必导致行政权力与学术权力的混淆和相互替代。在学术管理活动中，行政权力不应承担本应由学术权力承担的事情而扮演学术权力的角色；学术权力亦不应跨界扮演行政权力的角色。学术权力属于一种内聚力，而行政权力则属于是维持力，内聚力作为高校的主导力，是知识与创新的源头所在，维持力发挥着保障的功能，构建一个合理的学术管理氛围，两者绝非二元对立的关系。

2.注重学术权力的持续支配力

知识更新与学术发展的速度不断加快，导致依赖学者学术地位以及威望作为支撑的学术权力缺少持续的支配力，前辈学者学术生命的终止是晚辈学者的出发点，因此，这属于比较显著的后浪推前浪模式。但是行政权力拥有相对稳定的持续性，可通过换届进行沉淀，行政权力应注意在各方面保证学术权力的持续支配力，以确保学术管理的可持续发展，保证高校的无形资产不至于贬值。

3.学术权力与行政权力均应该在相应的范围当中运作

如果学术权力超出它自身学术事务的范畴，那么将会出现异化的现象，对于学术事务的公平和公正性造成严重的影响，产生学术腐败的情况，对于整个学术资源的完善整合造成阻碍，极有可能导致学术资源的大量流失，这样也就无法保证高质量的教学和科研，进而无法培养出综合素质较高的人才。行政权力若超出自身的运行范围，将会对学术自由造成极大的限制，导致学术权力没有办法充分发挥其作用，并且，还有可能导致学校有形资产流失，无形资产无法保值和增值的情况。

总之，正确认识高校学术管理机制，科学配置并调节各个环节的运行机制，让学术权力与行政权力根据教育发展规律以及管理流程的需要高效率地发挥其功能，并且在学校的各方面的建设当中创造出最大化效益，才能促进高校内部管理改革，保证学术管理工作的可持续发展，提高人才培养质量进而提升我国教育事业的整体水平。

参考文献：

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[2]黄国铭，翁瑞珠. 论高校学术权力与行政权力的合理配置和调节[J]. 福建广播电视大学学报，2014（4）：53-55.

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[4]秦惠民.学术管理中的权力存在及其相互关系探讨[J]. 中国高教研究，2002（1）：50-51.

篇5：地方政府权力配置方式

但是，西方诸国大学具有较大的差异，表现在中高层对下层的支配上存在平衡力量上的不同，同时在后两个特征方面也具有相当明显的差异。其实，中国大学中的学术权力配置也突出地体现出这样的存在状况，但确实也还具有其自身的某些特点。总而言之，认识与理解伯顿.克拉克大学学术权力配置模式分析路径具有重要的理论价值与现实意义，下面就对其进行较为详细地述评，并阐述中国大学学术权力配置模式的复合型特征。

一、配置层次的分析路径

配置层次的分析路径主要基于两个方面的考虑：首先就是从高教系统的层面来讲，主要涉及其中整体学术权力的配置层次及其特征问题；其次就是从大学组织分类的层面来讲，主要涉及不同类型大学中学术权力的配置层次及其特征问题。

伯顿.克拉克采用六级分类方法，把高教系统中的学术权力划分为六级，即包括系或讲座、学部（按欧洲的用法，它是指进行专业训练或包含一组学科的组织单位）、大学、联合大学、州政府和中央政府。在不同的国家或地区中，每级层次上的学术权力配置都存在诸多差异。比如，欧洲大陆模式中的典型形式就是以教授讲座为中心所建立的研究所，由主持讲座的教授担任所长，并在其控制之下。当然，法国模式和德国模式之间在特征方面还是存在某些具体的差异。同样的结构在英美称为系，但美国的“系”结构更具有社团的性质，即由职位和地位不同的教授所组成的学术单位。学部结构设置可追溯到中世纪大学，其传统功能是培养高级专业人才。但是，其学术功能存在逐步发展的过程，从19世纪就开始承担起科学研究的任务。当然，学部结构设置在美国大学中称为学院。

在权力配置模式上，与传统大学的学部结构相比较，学院具有较为显著性的特征，当然也反映在学术权力配置的某些方面。大学层次主要是指传统意义上独立的单校园大学，伯顿.克拉克将此类大学划分为研究所制大学（或讲座制大学）和系科制大学，前者讲座教授拥有较大的学术权力，而校长只能以有限的权力主持评议会；后者大学层次拥有更多的权力。联合大学是指拥有多所分校的大学，但与综合大学的涵义还是存在某些实质上的差异。伯顿.克拉克将其类型划分为四种，即协调州范围内所有高教的组织、在州范围内协调高教各部分的委员会、对高教拥有管辖权的地区委员会以及大城市的高教系统，表现在单个国家中可存在一种或多种类型。州和中央政府的层次在不同模式国家中也存在显著性的差异。比如，美国和德国都设有教育部或高教部，虽然近年来其权力确实存在较大幅度上的增强，但都很有限。但是，法国则表现出非常明显的不同，作为政府机构的组成部分，虽然学区拥有对高教系统的管辖权，但中央政府也拥有较大的权力。其实，中国也同样地呈现出这样的鲜明特征。

从目前发展的状况来看，中国大学管理基本上处于由二级向三级管理体系过渡的阶段，即从中央和省级政府负责向中央、省级和地市级政府负责的管理体制转变。但是，中国大学所采取的是复合型模式，可具体地划分为中央―大学型（Ⅰ型）、中央―省级―大学型（Ⅱ型）、中央―省级―地市级―大学型（Ⅲ型）。伯顿.克拉克认为，层次分析从纵面上确定了各层次决策领域和权力模式及其交互作用[1]208。中国大学权力配置类型也可运用这种思路来分析：

Ⅰ型主要是指教育部直属大学，中央政府在这类大学中拥有重要的权力，比如大学校长由中央组织部等相关部门任命，但这些政治和管理部门在大学学术中的权力基础还是相对较弱，原因就在于：虽然中国具有较强的科层传统，政府还是可以通过政治和管理等行政力量来达成对大学学术权力的控制与影响，但在这类大学中的著名教授团体还是拥有部分的学术权力，只是目前的发展趋向并不乐观，因为大学的书记和校长在政治与管理上的科层权力正呈现出日益增强的发展趋势。因此，从总体上来看，这类大学学术的权力配置可部分地归入欧洲大陆模式的范畴，但北大和清华等著名大学则又具有英国模式的某些特征。

Ⅱ型主要是指省、直辖市、自治区所主管下的地方性大学，中央政府主要是通过对地方教育行政部门的管理来达成领导的目标，对大学执行中央政府的教育方针政策进行监督评估。在这类大学中，还可划分为两种类型，即公办和民办。在公办大学中，科层的传统表现得相当明显，两级政府都拥有较强的权力，大学书记和校长由省级政府任命并对其负责以及在中央政府中的教育部备案，还要接受其监督评估。在这种类型的大学中，属于教学型的居多，大学书记和校长的权力较强，教授团体的权力就显得较为弱小，因而具有日本模式的某些特征。当然，在日本公立大学中，由于近年来推进了法人化的改革，其教授团体的权力明显地获得了增强，特别是表现在学术权力的诸方面。在民办大学中，虽然受到中央政府制定教育政策的管理和束缚，但校长由董事会任命并对其负责，相对而言拥有较大的权力，并且书记的职责和权力显得较为模糊。另外，民办大学中教授团体的权力相对较弱，而且教授兼职较多且流动性较大，因此也就难以产生较强有力的影响与作用。基于存在上述权力配置上的诸种表现，可以说其具有了美国模式的某些特征。

Ⅲ型主要是指地市级政府所主管的地方性大学，这是当前中国大学发展中所出现的崭新现象与发展趋势，表现在其学术权力配置上则与Ⅱ型较为类似，即大学校长具有较为充分的权力，然而教授团体的权力却相对较弱，表现在大学学术的权力配置上也就呈现出诸如上述的特征。

二、整合与分化的分析路径

伯顿.克拉克认为，现代社会组织繁多，各重要社会组织之间的联系也呈现出异常复杂的生态，简直就是关系的丛林，这就必须具有分析其中权力配置的崭新思想与方法。对像大学这类学术组织而言，权力配置随着其外延扩张和内涵发展而变得日益复杂[1]210-211。伯顿.克拉克提出了整合与分化的分析路径，这对探究大学学术权力配置模式及其特征具有较强的指导价值与意义。

科恩和马齐（Cohen＆March）运用实证和理论研究的方法，认为大学呈现为有组织的“无政府”状态，具有目标模棱两可性、技术不确定性和参与者流动性的特征。韦克（Weick）也认为，大学组织是松散结合的系统。在诸如此类的状态下，要保证其正常运行，就必须建立组织规则和制度。诺斯（North）也认识到制度的重要性，他将制度定义为博弈规则，并划分为正式和非正式两种类型。

从制度的层面来看，其系统可划分为集权和分权两种结构，前者具有持续集权化的倾向；后者具有持续分权化的倾向，并且各国还会发生相互靠拢的情形，甚至会夸大为一种趋势。从体制结构的角度来看，这两种类型不存在优劣之别，但成熟的高教体制具有两大特点：

一是历史上所形成的权力分布形式倾向于维持原状，这就导致不同国家的互相靠拢存在限度；

二是各国的结构皆存在缺陷，但都会竭力地去弥补，因此也就存在有意识的改革和无意识的调整。

伯顿.R.克拉克认为，可以将系统结构的融合划分为官僚、学术权威、政治和市场四种作用形式，并认为每种形式中既存在促进变化的特有方式，也存在阻碍变化的独特方式，其中市场形式具有最强的应变能力，但每种形式中都存在促进和拒斥变化的方式，因此需要在动力与阻力间保持适当的平衡。毕竟，市场形式的作用最不容易获得改变，因此要不断地促使其接受变化和适应环境。当然，这样仍旧不能避免发生市场失灵的情形，还是需要政治或行政的干预。其实，这也就是说，只依赖某种形式难以实现既定的目标。

显然，传统中国大学具有鲜明的科层特性。从制度的角度来看，表现为存在组织内的复杂关系。科层是生产单位集中的产物，随着科层机器呈现出等级性和强制性的特征，组织也就日趋走向“军团化”，其结果就是会出现因循守旧的发展趋势。组织效率取决于规则或制度，但这种观点主要是针对科层现象，并非针对韦伯所确立的科层理论。其实，历史经验也表明，科层特性是导致传统中国大学呈现出故步自封的重要原因。在这种制度安排下，大学学术的权力配置也受到了科层规则的制约与影响，再加上传统中国大学又深受行政或政治因素的控制，因而就更难以形成学术自由的环境与氛围。确实，即使是具有自由辩论传统的近代私立书院，也难以逃脱这类因素的控制。

现代大学的组织发展日益复杂，制度和规则的约束也就表现得更为显著，其松散联系的组织间在协调和交流中就会出现问题，因此需要把大学整个领域作为分析单位来进行制度研究[1]209，从而阐明其学术权力配置的模式及其特征。公办与民办大学之间在学术权力配置上存在较大的差异，但也具有某些共性，这可通过对大学的制度研究来获取必要的分析结论。

在分析高教系统中权力配置模式的特征时，伯顿.克拉克提出了结构等级性和决策内聚性的概念：前者用以刻画组织的陡平程度，其中最陡峭的是独裁结构，最平缓的是学院结构，权力集中于顶层，后者权力均匀分布在一定层次的不同组成单位中。罗兰.沃伦提出了组织结构的四种类型，即高度内聚的一元化结构、联邦结构、联合结构以及社会选择结构。高教系统中所运用的经常是后三种结构，其运行更如联邦而不像等级官僚体系。从中国高教系统的现状来看，由于受到了科层传统的影响与作用，权力配置更体现出一元化结构的主导地位，因此高教体制改革也就处于权力内敛和分权下放的矛盾中，当然，大学学术的权力配置也同样存在诸如此类的矛盾与问题，并充分地体现在其结构与运行中。由此可见，整合与分化的分析路径都是进行大学学术制度和政策研究的重要工具，可以运用于探讨大学学术组织的结构反应，并且还可以直接指向处于不断发展中的社会体制以及社会机构与体制权力的命运问题。

三、历史发展的分析路径

伯顿.克拉克谈到，历史发展的分析路径可用以阐述当代高教体制中重要组织及其控制形式的历史根源与发展过程，分析单位可以是现实中所存在实体结构的各部分，研究目的就在于获取某些问题的历史答案。当然，其还有助于弄清组织及其控制形式中所存在持续与竞争的关系，有利于防止出现阻碍竞争形式的集体既得利益及其思想意识，毕竟这种保存现状的力量会获取那些处于垄断地位上公众组织的支持，其中包括诸多的高教组织。因此，在世界诸多的国家中，高教改革与发展都不同程度地得到中央政府的保护。当然，历史发展的分析路径还适用于对国际间组织形式相互移植和借鉴方面的探究，毕竟在高教发展中世界诸国之间都存在交互借鉴与吸收的事实。 再观中国近代大学的实际情形。从大学组织的模式变迁角度来看，其学术权力配置兼具了上述诸种模式的特征，表现出鲜明的.复合型特征。集中表现在：

其一，从历史发展的角度来看,中国近代大学与日本模式存在较强的相似性，其原因在于前者在甲午中日战争后对后者做法与经验的移植。比如，梁启超在制定京师大学堂章程时，就明显地借鉴了日本的大学制度；蔡元培在制订新学制时，也强调了对日本学制的吸收与借鉴，并写道：“至现在我等教育规程，取法日本者最多”，但又谈到“此并非我等苟且，我等知日本学制本取法欧洲各国”，“惟欧洲各国学制，多从历史上渐演而成，不甚求其整齐划一，而又含有西洋人特别之习惯；日本则变法时所创设，取西洋各国之制而折衷之，取法于彼，尤为相宜。然日本国体与我不同，不可不兼采欧美相宜之法”。

其二，中国近代大学中的教授具有较大的权力，而且往往还有政治上的官衔，其实这也体现出传统中国大学中还是存在官师不分的现象。比如，京师大学堂的管学大臣就具有中央政府的官衔，按照现在的说法就是居于较高政治级别的大学校长。19京师大学堂复办时，管学大臣张百熙奏举吴汝纶为总教习，朝廷降下谕旨：“前直隶冀州知州吴汝纶，著赏加五品卿衔，充大学堂总教习”，这也表明京师大学堂总教习在当时具有较大的政治权威。同时，近代中国的中央政府对大学也实行较为严密的控制措施，具有绝对的领导权。其实，这些方面都显著地表明，中国近代大学中的学术权力配置具有法国模式的某些特征。

其三，在经历蔡元培改革以后，北大确立了“兼容并包，思想自由”的办学方针，主张学术分离和教授治校，建立了评议会制度，教授团体拥有了较大的学术权力，以致北大改革成为了当时中国大学改革的榜样，造成了特别大的社会影响。其实，在蔡元培北大改革的举措中，就是借鉴了当时德国大学的诸多经验与做法，较为明显地体现出德国模式的某些特征。但是，蔡元培北大改革也并不限于学习和模拟德国模式，比如还推行了大学院制，这就表明其中也具有法国模式的某些特征。同时，当时北大还处于近代中国学术翘楚的地位，当然也就非常注重实施精英式的教育教学，因此也就在一定的程度上具有了英国模式的某些特征。其四，清华的创设源于美国的庚子返款，美国传教士在中国还设立有教会大学，比如燕京大学和圣约翰大学，其中的学术权力配置则移植了美国的经验与做法，因而也就具有美国模式的某些特征。

由上可知，近代以来的中国大学学术权力配置既有对日本模式的吸收，又有对欧洲大陆、英国和美国模式的借鉴，同时还具有自身传统的特征，这就体现出中国模式的复合型特征。这也就是说，其既是近代西方文化迁移的结果，又是传统中国科层体制的延续与发展。确实，在中国近代大学的发展与变迁中，既具有英国精英大学模式的印象，存在较强院校层面上的权力配置；也具有欧洲大陆模式的特征，存在较强中央政府或大学内部层面上的权力配置；还具有美国模式的印迹，比如清华和教会大学就存在董事会和基金管理委员会等中间层面上的权力配置；当然还包括对日本模式的借鉴与模仿。但是，其中更具有传统性的科层特征。

当然，中国现代大学延续和发展了近代以来的复合型模式，吸收和借鉴了西方诸国模式的经验与做法，也就形成了近代以来中国模式的复合型特征。因此，选取历史发展的分析路径，更能深刻地阐释西方诸国模式及其特征的历史渊源与基本关系，明晰中国模式中复合型特征的生成与发展过程，并进而挖掘出其中起作用的诸多因素，比如中国制度和科层的传统以及西方诸国的模式及其特征，从而更好地认识与理解其中所蕴藏的根本实质与发展趋向。

四、团体利益的分析路径

团体利益对大学学术的权力配置存在制约性的影响，某些观念或偏见在团体决策中还起到了相当重要的作用。这也就是说，大学学术的权力配置也是建构在团体利益的基础上。从这个角度来讲，无论是中央政府、教授团体或大学行政，都经常性地从团体利益的基点上来考虑大学治理中的学术制度与政策。欧洲大陆模式中讲座教授和中央政府的权力配置就是建立在团体利益的基础上，同样美国模式中董事会、大学领导和终身教授的权力配置也是建立在团体利益的基础上。伯顿.克拉克认为，要想集中研讨团体利益及其具体表现，就要把组织与政治两种分析方式结合起来，否则就无法明晰地探讨各团体利益及其具体表现，尤其是当其采用占据或渗透到行政机构的办法来维护其各自利益之时。从政治的角度来讲，拥有强大权力的团体总是通过巩固地位来维护其权力的稳固，即传统的形成和利益的合法化都是以维护其团体地位的牢固为中心，处于大学权力核心的团体也会通过政策和制度来稳固其既得利益。

因此，通过对大学组织结构中团体利益的分析，就可将对学术权力配置的探究同政治学及社会学理论中的核心问题联系起来。由上可知，团体利益的分析路径对深刻地认识与理解西方诸国大学学术的权力配置及其模式特征以及了解其发展的走向，都具有非常重要的现实指导意义。在中国现代大学的治理与发展中，团体利益对大学学术的权力配置模式及其特征也具有相当重要的影响与作用。当然，进行团体利益分析也必定是相当复杂的分析与探究过程。

五、研究结论

综上所述，伯顿.克拉克大学学术权力配置模式的分析路径以及对中国大学学术权力配置模式中复合型特征的相关论述，可以获取如下研究结论：

其一，虽然西方诸国模式各具特征，但却存在某些本质上的共性，体现出异中存同的显著特征，当然其中最为重要的方面还是在于注重社会的系统或国家的力量，或者兼而有之。这也正是伯顿.克拉克大学学术权力配置模式分析路径的社会基点。

其二，西方诸国模式具有历史上的同源性特征，表现为在特定的历史阶段中，取法于古希腊和罗马以及近代意德法诸国模式及其特征，当然其中也存在现实发展性的方面。

其三，西方诸国模式及其特征的近现代变迁，特别是体现在美国和日本的模式中，对英国和欧洲大陆诸国模式存在继承与借鉴的方面，但也还是存在其发展性的地方，比如美国的大学设置了研究院的机构及其职能，日本的大学保持了其本土性的特征。

其四，近代以来的中国大学存在组织结构性的重建，这就导致对西方诸如日法德英诸国模式都存在借鉴与吸收的方面，其中最为突出的历史阶段就是戊戌维新和蔡元培北大改革时期，当然新中国成立后还存在对前苏联和美国模式的特别借重，这些方面的体现就导致中国大学的学术权力配置模式显著地存在复合型的特征。

其五，在中国现代大学治理与发展中，现实中所存在学术权力与行政权力之间的争论以及去行政化等话题，都是这种模式的复合型特征在社会和教育实践中的问题呈现。

篇6：政府指导的权力边界大全

2007年8月31日，国务院公布《关于修改〈物业管理条例〉的决定》。国务院根据《中华人民共和国物权法》的有关规定，决定修改2003年版《物业管理条例》第十条（修改第一款、删除第二款）、第十一条、第十二条、第十九条（修改第二款）；将“物业管理企业”修改为“物业服务企业”，将“业主公约”修改为“管理规约”，将“业主临时公约”修改为“临时管理规约”，并对个别条文的文字作了修改。这是《物业管理条例》（2003年版）公布四年后的第一次修改。因《物权法》优势被动修改。非检讨工作主动修改。

之所以对《物业管理条例》修改作这样批评，有香港地区“建筑物管理条例”制定史对照。

1970年7月14日，香港地区政府制定了“多层建筑物(业主法团)条例”，主要内容包括三部分，关于公共契约、关于多层建筑物业主立案法团、关于管理委员会。1993年5月6日，香港地区政府又对该“条例”作出重大修订，并把它改称为“建筑物管理条例”。“建筑物管理条例”又经多次修改，现在已是“2007年建筑物管理（修订）条例”。

从1993年改称“建筑物管理条例”起，该“条例”在立法会年年有检讨工作。有1994年第(C)24号“法律公告(中文真确本)”，1995年第49号，1996年第139号，1997年第362号，1998年第12号，1998年第29号，1999年第34号，2000年第69号。仅“建筑物管理（修订）条例草案”就有1998年版、2000年版、2002年版、2003年版、2005年版。2005年版草案经两年审议，“法案委员会”51次会议，于2007年二读通过，成为“2007年建筑物管理（修订）条例”。“法律”公告密度之大，“议员”对问题议决之细，“建筑物管理（修订）条例草案”年版之多，不禁令内地人惊叹。

两地管理皆为社会安定和谐，为何两地管理立法如此悬殊。这与两地政府的指导思想及物业管理服务集团的利益相关。以内地物业管理企业为主发起的中国物业管理协会参与内地物业管理立法（谢家瑾讲话，2000年10月15日），法案中的“物业管理企业”不无主人意味。就连物业管理协会会长，当时也由建设部住宅与房地产业司司长谢家瑾兼职。政府部门将一部分管理企业化。物业管理企业又利用政府管理手段盈利。这是内地《物业管理条例》检讨不力，少修改、被动修改的深层原因。

《物业管理条例》原第十条规定：“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。”其“指导”被业主诟病日久。修改后为“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管

部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。”增加了“街道办事处、乡镇人民政府的指导”。没有原则性改变。

也许，在立法者看来，业主大会及其业主委员会也是一类基层群众性自治组织。如同居民大会、村民大会。这两者已经有1989年《居民委员会组织法》和1998年《村民委员会组织法》规范。在这两部法律里，“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助”（第二条），“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助”（第四条）。可见，政府指导是对基层群众性自治组织的一种立法惯例。不过，对于业主这种基层群众性自治组织，行政立法少了“支持和帮助”，这不能不说是一种施政遗憾。这加强了指导者非合乎自己意思不予支持的指导态度。因此，政府指导成为政府过度限制业主权利的口实。特别是业主希望行使自己的物业管理权，而政府却把业主大会和业主委员会备案制度当作许可制度解释，过度限制业主的权利，产生指导性诟病，特别是当这种诟病明显有利于开发商的物业管理企业的利益的时候。而在物业管理这个矛盾体内，往往就是消此长彼。

香港地区政府不用“指导”概念。香港地区政府对业主的组织行为使用“协助”概念。[1]这个对比是很有趣味的。指导与协助，其对象，后者似乎可以认为是独立的，政府只须在其行动中协助解其惑。前者似乎还处于不独立状态，政府要指而导之，手把手指示教导。

香港地区政府其实并不避讳“指导”。他们常称为“指引”。比如，他们经检讨，知道发展商拟制的建筑大厦公共契约不利于业主的权利。香港地区的建筑大厦公契是在买卖建筑物单元时，随房地产买卖合同必约定的、业主与发展商、业主与物业管理公司、业主与业主之间权利义务关系的基础性契约。1987年10月15日，香港地区“地政总署”以传阅备忘录的形式给全香港地区的律师楼发送一份非工业用途公契纲要，即“1987年大厦公契指引”（1987 Guidelines for Deeds of Mutual Covenant），所有业主公契都要符合纲要要求。律师根据公契纲要为业主制定公契。公契制定后，必须经“地政总署”署长核批，建筑物才可以出售。其后，“地政总署”又发出“1999年大厦公契修订指引”(1999 Revised Guidelines for Deeds of Mutual Covenant)。在1987年10月15日以前，大厦公契通常规定建筑物由发展商或其附属的经理人永久管理。公契指引结束了这种永久现象。仅就指引而言，这种指引是一种公开的成文规范，修订经立法程序，而非一个可随政府操作者自己解释的、抽象的“指导”。

内地政府应该怎样指导业主的自治行为，就成为一个问题。

应该说，内地的业主也是成熟的。甚至可以说，内地的业主由于国家多年的政治运动训练，特别是一些年龄稍长的业主，关于民主的一些基本思想，烂熟于心，因此，对业主自治的领悟不比香港人差。关键在于政府指导的权力，是否敏感地刺痛业主的物权神经了。也就是说，政府应该思考自己的、指导业主自治组织的权力边界。

在香港地区，“建筑物管理条例”不是行政法规，是法律。而且，刑法入条例。说明，“建筑物管理条例”公法与私法交织而成。我们的《物业管理条例》，严厉之处也指向刑法。

公法与私法交织而成的《物业管理条例》，执公法者，政府如何区分公法与私法的界限？如果缺乏认识，执公法者在世界任何地方都是喜好干涉私法关系的。私法有私法律调整，比如业主与物业管理公司之间的关系。执公法者应该止步于何处？

这要问，物业管理谁为主，谁为仆？自然，谁是财产的主人，谁就是财产管理的主体。如果执公法者支持仆人的利益，反仆为主，显然就错了。但是，就在物业管理性质问题上，政府认为，物业管理是对社区公共事务的管理，显然属于公共管理事务，和政府自己的公共管理事务有交集，管不好会出现社会问题，自己要承担责任，因此积极支持物业管理公司是应该的。而业主们是一片散沙，并不具体管理社区的公共事务。因此，政府权力倾向物业管理公司，自认为逻辑自然。利用物业管理公司治理相应的社区，因为管理公司法人的组织性，可以减轻政府的工作负担。另外，社区治理还有居民委员会作为历史性好助手，业主大会以及业主委员会的自治倾向太强，似乎成为多余。于是，各地方政府看到许多业主也是居民，纷纷立法将业主大会及业主委员会纳入已有体制，置于居民委员会管辖之下。政府的这种认识，很现实，但是不合理。

许多业主也是居民。是居民不一定是业主。业主大会和业主委员会管理自己共有社区，管理权源自所有权，是所有权的一个典型权能。因所有权共有，或者所有权集合而生的物业（共同）管理权，是业主群体自治的一个自然权利。此自然权利无须国家特别许可。这和居民自治，须要国家在区域上和人数上特别许可完全不同。如果说现在有的物业管理区域大于国家许可的居民自治区域，人数多于国家许可的居民自治人数，那是被国家城市规划预先制造出来的。这种制造甚至是业主的所有权灾难。极大区域、极多人数的物业管理造成业主集体自治不能，造成业主的所有权被体制损害。一旦所有权自治不能，对物的管理被他人操纵、把持，灾难难免。在社会逐渐利益化过程中，由于制度缺失和道德缺陷，指望别人凭良心照顾自己的财产长期良好运行，极不可靠。不论是物业管理公司操纵把持，还是居民委员会可能不负责任的管辖干扰，这种不可靠难道还需要理论说明吗！其实香港地区基本是一座大厦一个业主组织。为何内地业主不行？

从计划经济转换到商品经济，我们内地的政府还没有很好地转换公共事务管理思想。特别是内地政府多年习惯事无巨细、计划经济社会式的科层制管理，或者说理性官僚制管理。这种管理，以自己承担着社会安定责任为主观信念，预设公共管理可以干涉业主权利的“合理性”，拒绝直面新生的业主的财产组合有机体，沿用过去特定时期的、权力的施用和服从关系，至今。

在计划经济时期，居民自愿服从政府权力有当时的个人价值氛围。当时的个人“无我”。服从政府组织的任何一个集体（个人服从集体），是当时个人的体系性信仰，自然地觉得合理合法。因此，政府的公共事务管理当时总是很得心应手。甚至，这种习惯体现在政府行政法规长期大量地规范民间私人生活。政府的《物业管理条例》即为一例。在2003年，《物业管理条例》先规定了应该由物权法规定的建筑物区分所有权的人法部分关系。

政府的公共事务管理，其权力边界现在应该何在？从法律上说应该很简单。政府的权力边界应该止于业主的所有权边上。而现在的业主，已非计划经济时期“无我”的个人。现在的业主，由于其不动产财产权，他们已经有一个反映在地域上的“我”的边界了。《物权法》“业主的建筑物区分所有权”第一条（整部法第七十条）规定：“业主……对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。”那么，业主由于其所有权集合，反映在地域上就有了一个集体“我”的边界。

这个反映在地域上的集体的“我”，由于对共有部分享有共有和共同管理的权利，该集体的“我”现在是一个财产性有机体。尽管这个有机体目前还十分年幼，需要扶助。有不少集体“我”中的个人，还习惯于旧时的科层制管理，习惯于搭集体的便车。毕竟财产权利觉悟者已先行。政府应该转换公共管理理念，在共有利益社区，要认识那个集体“我”，不要过度限制其在财产权范围内的事务。应当学习香港地区政府，敢于告诉业主，自己管理自己的共有建筑物或建筑群，不动产保值增值靠自己。至于有什么问题，政府从制度上帮助你。政府公权力的公共管理不要去干涉业主正常私权利的共有管理。

注释：