对当前审计环境的思考

第一篇：对当前审计环境的思考

对当前审计工作的若干思考

李金华

资料来源：审计与经济研究，2003(18)，3

[关键词]审计;作用;经验;新课题;对策

[摘

要]20年来，审计工作在深化改革、规范市场经济秩序，惩治腐败加强廉政建设等方面发挥了重要作用积累了丰富的经验。当前中国审计工作的新课题和对策。

[中图分类号]2

39、0

[文献标识码]A

[文章编号]1004-4833(2003)03-0003-04

今年是中华人民共和国审计署和各地审计机关成立20周年。这20年是我国改革开放不断深化、工作重点转向以经济建设为中心、社会主义计划经济向社会主义市场经济过渡的一个特殊历程。在这一特殊历程中，审计工作对深化改革开放、规范市场经济秩序、促进社会稳定都发挥了巨大作用。为此，我们有必要回顾一下审计事业取得的成就，总结一下我们积累的经验。在这个基础上，探讨我们面临的新课题和应采取的对策。

一、 20年来审计工作发挥的巨大作用

(一) 在规范和整顿经济秩序方面的积极作用

在改革开放过程中，特别是由计划经济向社会主义市场经济转轨时期，建立一个适合我国社会主义客观实际的健康的市场秩序是一项长期的任务。审计工作从对财政财务收支监督人手，对规范我国社会主义市场经济秩序发挥了很大作用。审计署较早提出来要在会计领域打假，检查和纠正会计信息失真;要解决财政、税收、预算管理等方面不规范的问题。这些年审计机关通过审计提出一些合理的建议，促进被审计单位加强管理，效果显著。凡经常接受审计的企事业单位的经济秩序、财务管理、财务状况等均有很大好转，这些部门的领导也更加重视财政财务收支管理。

(二) 在惩治腐败、加强廉政建设等方面的积极作用

刚起步时的审计工作主要强调对财政财务收支的真实性、合法性尤其是合法性实行监督，重点是建立和维护一个良好的经济秩序。随着改革开放的深入，特别是社会主义市场经济体制的建立，经济形态呈现多元化，一些政府公务人员的腐败问题也逐步凸现出来。当然也不能把什么都说成腐败。所谓腐败，就是利用自己的权力特别是利用自己的行政权力，获取非法所得、非法利益。在向社会主义市场经济过渡时期，政府的很多审批职能还没有扭转过来。政府管理仍然运用行政手段，而社会诸多方面的运行方式已逐步进入市场经济，一些不适应市场经济的管理漏洞就会暴露出来。这样就导致计划经济的某些弊端和市场经济的某些弊端结合起来，为腐败滋生、蔓延提供了土壤。古今中外都存在腐败问题，但我国最近10多年腐败问题比较突出，就与我国整个经济体制的转轨密切相关。所以必须强调要解决腐败问题就要深化国家的政治和行政体制改革，就要解决政府权力过于集中的问题。在计划经济时期这个问题不明显。因为部门之间、企业之间没有很明显的商品交易，掌握权力的人无法利用自己的权力来寻租。在计划经济和市场经济同时运行的情况下，政府的审批权力很大，腐败行为就容易产生。这也许是今后相当长的一段时期内继续存在的一种现象。行政机构改革精减了一些部门，有些权力要重新分配，有的部门还在努力为本部门多争取些权力，尽可能利用制定的一些部门法规扩大本部门的权力。虽然很多政府部门的一些审批项目被取消，而这些被取消的审批项目在权力中的分量是很轻的，真正的一些要害问题并没有得到解决。过去，有些部门的审批权力主要集中在局里和处里，有些部门的局和处有自己的账户，有的部门有几十个账户。这种运行机制是一种过渡性的，在这种运行机制下腐败问题容易滋生。当然这种状况已有较大转变，但改革的路还很长，目前很多案件的调查是从审计人手，因为无论有无问题审计机关都可以进行审查，这与司法机关、纪检监察机关不一样。审计机关主要是通过对财政财务收支、资金运动轨迹的跟踪去发现线索，司法机关、纪检监察机关首先要掌握一些线索，然后深入调查。审计机关提供的线索都在立案审查中发挥了重要作用。这些年，审计机关大约提供了6000多起经济案件线索，有些是震惊全国的大案。可见审计机关在惩治腐败中发挥作用也是特定历史条件下所担负的特定职能。韩国审计和监察是合二为一，实际上也就具备了这个职能。在世界上很多国家中，反贪局和审计机关则没有什么联系。

(三) 在推动财政、金融、税务及企业改革等方面的积极作用

审计机关通过审计发现问题，及时提出合理的建议，推动这些部门和单位深化改革。比如审计机关较早强调预算管理应细化，强调部门预算等。最近又提出如何规范财政的转移支付，如何通过控制关键环节来防范金融风险及企业的财务收支虚假等问题。这些对深化财政、金融、税务及企业等领域的改革都发挥了积极的作用。

二、 中国审计事业积果的基本经验

过去20年，中国审计工作积累了许多经验，其中，最关键的也是今后要继续坚持的有以下四点：

(一)坚持依法审计的最高原则

自中华人民共和国审计署成立、新中国恢复审计制度以来，依法审计始终作为审计工作的一条原则，也是作为一条最重要的工作方针。审计的权力是宪法赋予的，宪法对审计的职能、审计的工作对象、审计的组织体系等都作出明确的规定，而国务院各个部门中由宪法规定其职能的为数不多。过去我国在行政权力高度集中的情况下，人们热衷于研究权力与法律的关系，讨论是权大于法、还是法大于权。人们比较注重行政的权力或某个领导人的个人作用，所以过去常常把审计的希望寄托在某位领导的重视上。1997年前后，审计署曾经提出：要站在维护法律尊严的高度去开展审计工作，这是审计工作生存和发展的依据，要从维护国家宪法的权威高度去搞好审计工作、履行审计职能。与此同时还要从主体、客体的角度依法履行审计职能，加强审计自身的法制建设、行为规范，进一步提高审计质量，保证审计的独立性。

(二)坚持“全面审计，突出重点”的基本方针

审计署早在1986年就提出了“抓重点，打基础”的方针，这与特定历史时期及整个国家的发展形势是密切相关的。当然这与现在提出的基本方针在思路上、内涵上是不完全一样的，但是“抓重点”这一思路是一以贯之的。就最近几年的情况看，在执行“全面审计，突出重点”这一方针时，更强调突出重点，重点也更明确一些。当然不同时期有不同重点。这里有一个问题，审计署提出的20字方针是：“依法审计，服务大局l/围绕中心，突出重点，求真务实”，它和“全面审计、突出重点”是个什么关系?我认为，“全面审计，突出重点”是20字方针的集中体现。就是说围绕中心，服务大局，体现在重点。不同时期有不同的重点。为什么不同时期会有不同的重点?就是为了围绕中心，服务大局。所以，任何时期选择重点都要从大局和中心来考虑。离开大局和中心，这个重点就选得不对。“全面审计”讲的就是依法审计，全面履行监督职能。突出重点，就是要围绕各地社会经济发展中最重要的问题、热点问题、领导最关心的问题等开展工作。江苏的重点和甘肃的重点不一样，苏北的重点和苏南的重点也不一样。各地审计部门要围绕当地的工作重心、当地领导和群众关心的热点问题做好工作。

(三)坚持以提高审计工作质量为中心

首先，规避审计风险和提高审计质量是一个问题的两个方面，只有审计质量真正提高了，才能有效地规避审计风险。而提高审计质量的基础是提高审计人员的素质。没有审计人员素质的提高，审计的质量是不会提高的。其次，要提高审计工作的规范化水平。如果没有一个科学的运作过程，没有一个科学的运作程序，没有一个规范的工作流程，个人素质再高，工作质量也不可能高。所以除了提高审计人员的个人素质以外，还要加强审计工作的规范，包括审计程序的规范、审计成果的规范等等。凡审计质量不高的地方，要么是审计人员素质偏低，要么是审计工作不规范，随意性太大，造成审计工作的一些失误。

(四) 坚持狠抓“人、法、技”的基础建设

审计署成立不久，就提出了“抓重点，打基础”的六字方针。那时的基础建设和后来的基础建设不完全一样，那时主要是组建阶段。后来是在此基础上的“人、法、技”的全面协调发展，即以人为本，狠抓审计人员的素质建设;以法治审，建立一套审计领域的工作规程和法规体系;以技相长，吸收世界先进的审计技术，提高审计工作的科技含量，充分运用现代审计手段。近几年来审计工作的较快发展与抓好“人、法、技”的协调发展，抓好基础建设是分不开的。

三、 中国审计事业面临的主要新课题和对策

经过20年的努力，中国审计工作发挥了很大作用，在社会上产生了很好的影响，得到了社会的认可。在这种情况下，我们必须保持清醒的头脑。中国审计工作仍然处于中国审计事业发展的初级阶段，真正的具有中国特色的审计模式还没有建立起来。这些年审计工作的方向是正确的，但是今后要走的路还很长，很多问题还需要我们甚至需要几代人的努力。目前中国审计工作面临的新课题和应该采取的对策主要有以下几个方面：

(一)如何处理好财务收支审计与绩效审计的关系

中国审计是由财政检查脱胎而来，在开始时仅仅是财政监督，后来才逐步过渡到监督财政。开始时的监督主要是为增加财政收入服务，是财政监督的一种延伸，是站在财政的角度去监督有关部门。因此刚开始的若干年，每年要花很大精力去搞财务大检查。《中华人民共和国审计法》公布以后，审计的职能才逐步地由财政监督转向监督财政。审计开始是财政的助手，后来变成了财政的“对手”，最终提出财政审计、监督财政是中国审计的最基本的职能，是一个永恒的主题。监督财政是我国宪法、法律所赋予的职能，也是世界各国审计最基本的职能。中国审计最早开展的工作是企业审计，最完善、最成熟的工作也是企业审计。因为财政监督主要是监督它的税源和利润来源。监督税源和利润来源，就是要监督国有企业，必须经常查国有企业，所以中国审计一开始就是“企业审计”。因为这些企业是国有的，是政府的附属机构，所以要审计国有企业的效益。在最早的“企业审计”中，逐步摸索了一些企业效益审计的方法。但我认为绩效审计主要不是对企业的绩效进行审计，而主要应对国家财政资金的使用效益进行审计。企业的效益应该由市场来鉴定，通过市场竞争来评价它的效益，而不是靠审计。当然通过审计促进企业加强管理、提高效益是必要的，但主要精力不应放在企业效益上。同时，如果企业提供的原始资料掺假，假账真算，搞出来的效益也是虚假的。所以后来对企业的监督主要是解决企业会计资料的真实性问题。审计署明确表示，在会计资料失真的情况下，先解决会计资料真实性问题，打假治乱。

绩效审计主要是对国家财政资金的使用效益进行审计，它不仅包括经济效益，还包括社会效益。随着社会的发展，特别是财政资金的预算管理水平的逐步提高、逐步规范，现在有必要提出财政财务收支审计和绩效审计并举的方针。美国的绩效审计占如%，财政财务收支审计仅占10%。我们设想，再经过5年的努力，我国的财政财务收支审计和绩效审计要达到各占半壁江山。当然，绩效审计必须突出重点，主要揭露政府部门财政资金投资、大的项目决策失误而带来的重大损失和浪赞，这对审计人员素质提出了更高的要求，对审计的程序和规范提出了更高的要求，甚至于对审计的整个工作程序、工作方法、审计报告体系都提出了新的要求。原有审计体系向财政财务收支审计和绩效审计并举转化，无疑将会对审计工作带来一个新的挑战。

(二)如何更好地发挥审计为改革和宏观调控服务的作用

当前中国审计更多的是微观审计，下一步应解决如何从宏观的角度直接进行审计和调查，应从机制上、体制上、政策上、国家的法律法规上去研究一些问题。因此从审计的方法和手段来看，应该把审计和审计调查结合起来。这也就对审计人员提出了更高的要求，如何选准视点、选准角度，如何调查并加以综合分析，如何体现审计调研的特色而有别于国家的调研机关、政策研究室、科研机关的调查研究等等。

(三)如何深化审计体制改革

国外审计更多地强调审计的独立性，我们更多地强调审计的时效性。国外包括西方国家都认为我国审计力度和整改的速度是别的国家所不能比拟的。但是，中国的审计体制到底向什么方向发展，如何处理审计和监察的关系、审计和政府的关系、审计和人大的关系，以及审计上下级之间的关系等等，这些都是今后审计体制改革所必须思考的问题。当然，这是一个渐进的过程，因为这个问题最终涉及到宪法的修改，但这项工作确实有认真研究的必要。在这个问题上，我不太赞同一些说法。比如把世界审计模式分为立法型、司法型、行政型、独立型。我认为独立型与立法型、司法型、行政型不能并列。世界所有国家审计都是独立的，不管是对议会负责还是对政府负责，都是独立的。即使德国是对法律负责，但实际上还是向议会负责，向议会报告工作。独立性是世界各国审计最基本的共同特征，把独立型跟司法型、立法型、行政型并列，在一个层次上对比是不科学的。世界上没有一个国家的审计机关是立法型，多数国家的审计机关是对立法机构负责，向立法机构报告工作，且不作为议会的下属单位。议会只有指导意义却不具有领导意义，他们之间是合作关系，不属于立法型。司法型确实存在，但不是完全意义上的司法型。行政型是存在的，隶属于政府。很多国家的审计机关隶属于政府，但又不完全是政府的职能部门，同时也要向议会报告工作，日本就是如此。在我国，原来有一种观点认为审计可以隶属于人大，但无论是作为人大的专门委员会也好，还是作为人大的工作机构，人大都无法直接领导如此庞大的机构，也无法进行实际操作。所以隶属这个词不太妥当。到底如何划分，涉及到行政体制改革、审计体制改革问题，值得我们深入探讨。

(四)如何实现审计工作的科学化问题

实现审计工作科学化对于今后来说是一个很重要的课题。审计工作法制化、规范化的重要性越来越为人们所认知，现在又面临审计工作科学化的问题。如何在审计工作中利用现代的科学手段是一个内容丰富的课题，包括如何加强现有程序、现有规范的科学化，包括实现审计手段的现代化，而不仅仅是计算机的开发运用。中国在这方面要走的路还很长。过去认为审计就是查账。实际上，随着现代科技的发展、社会的发展，将来审计的手段可能会涉及到多学科的多个领域。

(五) 如何进一步加强审计的基础建设

加强审计的基础建设即通常我们所说的“人、法、技”的建设，核心是将来要培养一支符合中·国审计要求的人才队伍。目前我国审计队伍有两个方面必须及时调整，以适应不断发展的审计工作的需要。一是审计队伍的专业结构要改变。目前会计专业人员的比例较大。随着我国经济进一步发展，绩效审计的比例越来越大，分量也越来越重，这就需要多方面的人才，甚至需要一些工程技术人员。二是审计人员自身的知识结构要优化。做一名合格的审计人员，要有科学的思维方式，要有较强的宏观意识，要有丰富的专业知识，包括财政、金融、企业管理等方面知识。比如，要做一个称职的企业审计的审计人员，不但要懂得财务管理、会计核算，对企业的基本生产流程、基本的技术指标、质量管理甚至物流等也要有所了解，否则就无法揭露管理上或者效益上的问题。合格的审计人员必须是知识全面的复合型人才。随着对高素质审计人才需求的增加，审计专业的教育也将发生很大的改变，这也是我们面临的一个新课题。

总之，希望随着我们理论水平的提高，实务能力的增强，我们的审计事业能有一个更新更大的发展。

(根据李金华审计长在北京大学与审计署联合招收首后公共管理硕士研究生班开学典礼上的讲话录音整理，经本人审阅。)

第二篇：对当前应急演练的思考

要紧贴实战需要，不断改进演练形式，提高演练的实效，真正实现由“演”到“练”的转变。

应急演练是提高各级领导干部危机意识，增强广大人民群众安全知识，检验各级各行业应急预案的科学性和可操作性，提高全社会综合应急能力的重要环节。突发事件发生时，如果启动没有经过演练检验的应急预案，不仅不能满足应急处置工作的实际需求，还可能导致另一场灾难。目前，各级各行业都非常重视应急演练工作，普遍组织开展了不同层次、规模的应急演练活动，但如何使应急演练制度化、规范化、经常化，有待进一步探索和完善。

一、当前应急演练的主要特点

近年来，应急演练工作普遍受到重视，尤其在组织大型综合性应急演练上，领导重视，准备充分，保障有力，进一步完善了应急预案，积累了应对经验，锻炼了应急队伍。一是准备充分。各级各部门对应急演练工作大都精心准备，科学筹划，从构想酝酿、方案审定，到具体实施，抓细节、抓落实。大多成立专门工作小组，加强组织领导，明确责任，及时研究解决准备工作中遇到的困难和问题。大多邀请有关专家和专业技术人员参与演练方案的制订，研究应对演练过程中可能出现的复杂情况，增强演练的科学性和有效性。大多选择一些具有一定代表性的单位参演，根据不同行业的技术特点，制订相应的演练方案，既达到练兵目的，又保证正常的工作和生活秩序。二是广泛联动。注重统一认识，引导参演各方充分认识演练活动涉及面广，动用社会力量多，需要各方面配合联动，方能达到演练目的。注重统一指挥，做到分级负责，分层实施，分步联动。注重发挥特点，根据不同部门和行业的性质和技能情况，安排演练内容，分配演练任务，体现作用发挥。注重协调配合，适时指导各参演单位和有关部门各司其职，协同配合，使演练环环相扣，节节相连。三是主动宣传。充分发动社会各界积极参与，广泛关注演练活动。积极引导媒体对演练活动进行多角度、全方位的宣传报道。采取编制宣传手册、制作公益宣传广告、开辟安全知识普及专栏等形式，创造良好的舆论氛围。四是效果明显。检验了应急预案的实用性和各级各部门应急处置及协同配合能力。提高了应急救援队伍的实战能力，为快速有效处置突发事件积累了经验。增强了社会公众的忧患意识、责任意识和自救、互救能力。推动了演练活动的健康发展，为有效应对突发事件奠定了坚实的基础。

二、当前应急演练存在的主要问题

一是内容不够全面。首先是演练的领域比较狭窄，大多集中在自然灾害、事故灾难方面，较少拓展到其他领域。大多安排在矿山、危险化学品等行业进行，对其他行业关注较少。其次是对可能出现的次生灾害重视不够，在演练设计上，较少把可能出现次生灾害等复杂情况纳入演练内容，准备预备方案。二是方式比较单一。有的片面追求演练层次高、场面大、综合性强，覆盖面广。有的未能根据本单位实际情况，分层次、有步骤组织演练，而是照搬照抄，模式单一。如提高各级领导干部的组织指挥能力，不必每次都搞实兵演练，可采取以会代训、图上推演等方式进行。如加强部门之间、军地之问的协调配合，不一定每次都搞场面宏大、非常热闹的形式，可采取桌面演练、功能演练等方式进行。三是保障不够健全。在组织筹划上，多因形势发展需要，或因某方面出了问题，或因上级有明确要求而组织应急演练，缺乏主动性和计划性保障措施跟进。在经费保障上，多因组织演练而临时申请或筹措经费，缺乏正常的财政预算。在人员组成上，多为临时指定人员负责此项工作，缺乏专门的人才，越是基层单位，缺乏专门机构和人才、经费保障的情况越突出。在物质储备上，多为演练活动而准备一些储备物质，与实际需要相差甚远。四是缺乏实战性。演练大都按预先制订的方案组织实施，演练过程虽然齐全、顺畅、圆满，但组织计划、演练内容、时间节点、实施流程是既定的，难以体现突然性和不确定性，影响了演练的真实性和有效性。五是评估机制不完善。大多没有建立演练评估机制，对演练的效果多采取定性化点评，而不是有依据、有数据、有分析的量化评判，难以准确、客观地反映演练的实际效果和水平，评估演练方案和应急预案的科学性、可操作性。

三、对当前应急演练的建议

当前，我们面临的自然环境、公共安全形势依然严峻，应急任务十分繁重。为进一步提高全社会综合应急能力，必须高度重视应急演练，保持清醒头脑，不懈怠、不麻痹、不敷衍，积极推动应急演练向制度化、规范化、经常化方向发展。

(一)要注重广泛性

在参演单位上，要进一步扩大社会覆盖面，发动更多单位参与应急演练活动，在更广范围内促进社会联动，不断扩大应急演练的覆盖面，做到不漏行业、不落单位，横向到边、纵向到底。在参演人员上，要组织各层面人员认真学习应急管理工作相关法律法规，严格执行应急预案管理办法，分层次组织演练活动，提高公众的应急救援知识和基本技能。

(二)要突出针对性

要围绕组织指挥和协同配合问题开展应急演练，重点解决指挥不畅、协调不到位的问题，提高应急行动的整体效能。要根据不同单位的特点开展有针对性的应急演练，如矿山、危险化学品生产、经营、储运、使用单位要针对气体泄漏、爆炸等进行演练;商场、医院等公众聚集场所，要有重点地进行防火逃生演练等。要根据不同季节开展应急演练，如春季要以防火为主，夏季以防汛、防泥石流等地质灾害为主，冬季以防冻、防雾、防滑为主进行演练。

(三)要提高计划性

要制订有关落实应急演练活动的具体计划，每个环节都要衔接紧密，落实到位，责任到人，统一指挥，严明纪律。要抓好安全措施的落实，演练不能影响生产经营单位的正常运行，不使各类人员承受不必要的风险。要突出层次性，遵循由下而上、由浅入深，先分后台、分步实施的原则，综合性应急演练，应以若干次分练为基础，条件成熟后逐步进行合练。

(四)要增强严密性

要注重应急演练方案的科学性。在广泛发动干部群众出点子、献计献策的基础上，认真征求专家的意见建议，经过反复修改论证，形成科学的应急演练方案。要注重搞好内外协调配合，加强各部门和各单位之间的沟通联系，明确牵头负责的单位和人员，成立临时协调机构，共同研究制订演练计划方案，定期通报有关情况，及时解决工作中遇到的困难和问题。要注重对重点环节的检查落实，对容易发生事故的岗位和基层单位进行预先检查，预先演练，把问题解决在萌芽状态、初发时期。如矿山演练要重点检查调度、通信、通风、运输、救护等各个环节有无疏漏，生产一线和处室之间的衔接有无缝隙，防止脱节失误。

(五)要坚持长效性

要紧贴实战需要，不断改进演练形式，提高演练的实效，真正实现由“演”到“练”的转变。要认真总结经验，不断完善评估标准，逐渐建立演练评估的有效机制，通过演练检验应急预案的科学性和可操作性，并针对演练活动暴露出的问题和不足，制订整改措施。要常抓不懈，不断健全完善应急演练机制，逐渐使应急演练走上制度化、规范化、经常化的轨道，切实把应急演练与日常应急管理和处置突发事件有机结合起来，充分运用应急演练的成果，推动应急管理各项工作的提高。

第三篇：对当前我国腐败问题的思考

【内容提要】回顾党的光辉历程，让人无不为党风廉政建设和反腐败斗争取得的历史成就备感欣慰，同时，也为反腐倡廉的严峻形势居安思危、警钟长鸣。特别是一些经过多年努力，仍然没有从根本上解决的问题，成为困扰反腐败的“短板”。本文从当前我国腐败问题的现状入手，在分析腐败现象产生的基础上对转型时期的腐败问题进行了反思。 【关键词】腐败

根源

遏制

反思

一、当前我国腐败问题的现状

2010年全国纪检监察机关共立案139621件，处分146517人，省部级官员有：内蒙古自治区政府副主席刘卓志，中国核工业集团公司原总经理康日新，天津市委原常委皮黔生，贵州省政协原主席黄瑶，全国人大常委会预算工作委员会主任朱志刚，最高人民法院副院长黄松有，还有最近的刘志军涉嫌严重违纪被任免事件。腐败问题是当今世界的一个普遍性问题，不论是发展中国家还是发达国家都程度不同地为其所困扰，我国也不例外。近年来，随着改革开放的不断深入，尤其是随着经济体制从计划经济向市场经济的改变，我国的腐败现象呈蔓延之势。腐败现象的产生与蔓延，不仅严重地影响了党和政府的威信，动摇了人们的信念，还滋生出一系列其它的社会问题，直接威胁到社会的稳定和发展。因此，反腐败已经成为我们当前一项十分紧迫的任务。

二、解析腐败问题的根源

(一)一把手集权制

前不久，人民网调查显示，85.3%的网友认为，现在的县委书记“克己奉公、清正廉洁”上做得不足。在一些地方和部门，一把手已成为腐败的“重灾区”，有的地方查办的领导干部案件中，60%以上是一把手。安徽省有18个县(区)委书记因卖官鬻爵、贪污受贿被查处;全国有18个交通厅(局)长因腐败而落马，而河南更是创下了连续3任交通厅长前腐后继的纪录。一把手出事，往往带坏一批人，带乱一方风气，严重影响一地发展，使吏治腐败如山洪暴发。辽宁沈阳慕马案牵出142起严重违纪违法案，追究刑事责任的就有104人，其中17人是党政部门的一把手。湖北襄樊市委书记孙楚

寅落马，牵出领导干部70余人，其中县市和市属单位一把手30余人。一把手最难监督的要害，在于权力过于集中又缺乏有效的监督。无论在一个地方或单位，人、财、物权都在一把手的掌控之下，“上级管不到，同级不好管，下级不敢管，群众管不了”。从领导班子的结构看，一把手高度集权的体制，使班子成员难以监督;从权力运行过程看，一把手权力运行不透明，有的甚至班子成员也不知道，群众更不知情，无从监督;从授权关系看，上级对一把手重任用，轻管理，疏于监督;从监督机构权限看，监督主体受制于监督对象，无法监督。

(二)官场潜规则

“不跑不送，降低使用;光跑不送，原地不动;又跑又送，提拔重用”可以说是最经典的潜规则。从一个侧面揭示了潜规则的基本特征，即不能拿到桌面上、不敢公示于人，但私下里却得到广泛认同并在实际生活中指导和调整人们行为的一种“规范”。也证实了潜规则已广泛渗透到社会生活的各个层面，所以有人把潜规则分为官场潜规则、行业潜规则、社会潜规则。潜规则是当下腐败滋生蔓延最肥沃、最深厚的土壤和条件。它像一张看不见、摸不着的庞大网络，谁要企图打破它，谁就要付出代价。许多出类拔萃、品质优秀的人得不到提拔，而搞人身依附、攀龙附骥、善出“政绩”的人被提拔到显要位置和重要岗位。原本不跑不送的也被逼无奈，渐渐卷入不正之风，从腐败的抵制者转化为腐败的默认者，甚至是追随者、推动者。潜规则阻挠显规则的确立，阻挠党内法规和国家法律的落实，使得依靠潜规则生存、发展的人越来越多。

(三)大吹买卖官之风

买官卖官、跑官要官是最严重、危害最大、影响最坏的腐败现象。买官卖官有四大动向值得注意：一是利用领导班子调整主动卖官。原吉林省白山市政协副主席、白山市委统战部长李铁成在担任靖宇县委书记期间，6年里将全县500余名干部调整了840余人次，收受贿赂114万余元，将200多名科级干部的命运完全掌控在自己手里，科局级干部几乎无一人不向他行贿。二是以改革创新的名义买官卖官。山西翼城县原县委书记武保安，借干部体制“改革”敛财，提出改革干部体制要“大手笔、大破格、大面积、大调整、大交流”，于是想保住位子的、想升迁的、想进城的、想调位子的，纷纷自愿上钩。三是一把手利用自己的提名权，通过一系列“包装”及所谓的组织程序，帮人升官，为己敛财。买官者向拥有提名权的用人者、主要是一把手“购买”这种机会。尽管全委会、常委会票决可以避免少数人说了算，但问题的关键不仅是怎么

决，更重要的是初始提名权掌握在谁的手里。四是买官卖官数额渐成“规范”。全国最大卖官案——黑龙江省绥化市委书记马德卖官涉及一把手50多人，更牵涉到田凤山、韩桂芝等省部级高官和18名地厅级官员。马德将官位商品化，从县委书记、县长及部门的一二把手，到乡镇党委书记、乡镇长，每个位置都有“价格”，而且灵活机动。

(四)恶搞“政绩工程”

“政绩工程”之风由来已久，成了官员之最爱，主要在于考核干部的指标体系不科学。不知道从什么时候开始，中国官员的政绩考核打上了GDP的烙印，GDP逐渐走上了神坛，成了上系国运隆昌、下连百姓民生的经济偶像。在有的地方，GDP崇拜达到了极致。由于考核指标关系到官员升降去留和年终业绩，不少地方一套班子一个思路，都来个几大工程、几大举措，以致弄虚作假、虚报浮夸，只要能显示“政绩”，什么都敢干。在畸形政绩观的驱动下，部分官员和企业主结成一荣俱荣、一损俱损的利益共同体。权力与经济共舞，官员们捞到了政绩，商人们敛到了财富。“政绩工程”下的寻租和腐败，使非廉洁化的官场生态得以滋蔓，极大地增加了反腐败的阻力。

(五)建立特殊利益集团

2006年全国“两会”期间，垄断行业的福利腐败问题引起全国人大代表、政协委员和各大媒体的普遍关注。福利腐败，实质上就是特殊利益集团的垄断腐败，是权力腐败的一种延伸，是少数人利用自己独特的身份取得不正当的利益。福利腐败只是特殊利益集团的冰山一角。除垄断企业外，还有房地产开发商、部分官员，他们都是以某种不正当方式影响政府决策，从而以特权方式获得巨大利益的群体。特殊利益集团问题的存在，加剧了中国两极分化，导致社会发展不和谐;激发了大量寻租活动，腐蚀了一大批位高权重的领导干部;造成大量国有资产资源的流失，带来了社会的不稳定。

特殊利益集团为了维护自己的既得利益，总是阻挠通过深化改革预防和解决腐败问题。

(六)大肆挥霍公款消费

据2000年《中国统计年鉴》显示，1999年国家财政支出中，官员出国一项消耗的财政费用达3000亿元，相当于当年财政收入的10%，是当年军费开支的两倍，是教育经费和医疗经费之和。官员出国考察成了“待遇”，带来的是政府奢侈浪费，某些官员也借机索要贿赂和出逃。据《半月谈》报道，中国一定级别的机关干部，每年参加的大小会议不下50场。会议费用惊人，不少会议动辄数十万元，甚至数百万元。一般会

议都要求“规范”印发领导讲话、会议交流材料，有的一次会议就用1吨纸。公务接待耗费巨大，浪费严重。接待标准乱、范围乱、名目乱、思想观念乱。某单位在一餐厅一年接待费为260万元，其中，客人消费为64.7万元，其余近200万元是被陪客的人吃掉或变着法子乱接待耗费的。公款消费中的腐败，是依附在旧体制——计划经济体制下的供给制的遗风。不论用车、出国、吃喝、接待、开会，凡涉及公款的，统统沿用供给制那一套，当成一种待遇、一种福利，不论是否真需要，一律按职级来。中央多年前就提出了职务消费改革的要求，但这一改革包括公车改革进展缓慢、踯躅不前，有的还把公车改革变异为变相增加巨额收入，引起群众强烈不满，根本原因在于它触动的是一个庞大的官员体系的利益，公车又是身份的象征，其阻力之大可想而知。

(七)大搞形式主义

每年年末岁初，基层对各种各样名目繁多的评比达标表彰活动应接不暇，疲于奔命。不少评比达标表彰活动纯属搞形式主义、走过场，助长了虚报浮夸、弄虚作假之风，又衍生出乱收费、乱摊派、乱要赞助等加重基层、企业和群众负担的问题。为了应付评比，为了能当“先进”，假数字、假汇报、假现场、假典型层出不穷。尽管我们多年来对形式主义的痼疾屡加挞伐，但因其根深蒂固、盘根错节，总是一波未平一波又起，很难根除。“领导就是开会，贯彻就是发文，检查就是汇报，协调就是喝醉，落实就是收费”，在一些地方已成为普遍现象。形式主义的要害，是不顾实际，只会跟风;不计成本，只要轰动;不求实效，只图虚名。就连中央要求加强廉政文化建设，有的地方在落实过程中也出现了形式主义倾向：你搞什么我也搞什么，比规模比投入。形式主义已经成为落实科学发展观的祸害，也是推进反腐倡廉建设的“正龙拍虎”。形式主义的横行，源于运动式思维和运动式工作方式。不论干什么工作，一开大会，二发文件，三造舆论，四造氛围„„谁不这样干，谁就是不重视，谁就没有魄力，也显不出政绩。

(八)司法腐败

2008年10月28日，一条引起轰动的新闻从北京传出：最高人民法院副院长黄松有被免去职务，已被中央纪委“两规”。这是新中国成立以来司法系统因涉嫌腐败而落马的最高级别官员。中央政治局常委、中央政法委书记周永康在12月17日召开的全国政法工作会议上大声疾呼：一定要清除害群之马，抓住人民群众反映强烈的司法腐败问题，组织专项治理，纯洁政法队伍。近年来，司法腐败案件屡见媒体。司法公正

是社会正义的最后一道防线。如果说用人腐败让人失望的话，那么，司法腐败就让人绝望了。虽然腐化堕落的司法机关领导干部是极少数，但影响极其恶劣，损害了司法权威和司法公信力。

(九)漠视法律

中国是世界上公认出台不准式规定最多的国家，也是对腐败处罚最为严厉的国家。透明国际也认为，中国是世界上反腐败制度建设相对完善的国家。为什么贪官依然那么多?从贪官自身的原因看，一个重要方面，就是藐视法律。贪官落马前，身居要职，学法、听法纪讲座的机会远远高于常人，有的甚至是法学博士出身的法院院长。他们不是不懂法，有的对法律可以说是精通了。问题在于，他们学习、精通的目的，不是为了守法，而是为了钻法律的空子，以更高明的手段违法行政、以权压法，以更巧妙的手法违法犯罪而不被发现，甚至还运用听证会等法治手段为掩护，维护自己的私利。如果我们有到各处去走走、看看，可以发现，很多领导干部口口声声讲的，都是贯彻他的顶头上司的批示、指示，很难得听到一位领导讲怎么执行法律法规。中国是一个封建传统十分浓厚的国家，习惯法大于成文法。许多贪官精通权术、潜规则、厚黑学，尤其迷信权大于法。法律法规、政策制度的制订者从来没想到要用这些来约束自己，而是想约束他人。如果说徐其耀对法律法规的态度还有些隐晦的话，已执行死刑的原四川省乐山市副市长李玉书就撕去了一切伪装了。他已成了阶下囚，还对管教干警说：“法律算个屁!你相不相信权大于法?你敢不敢跟我打赌，我半年内就出去，什么事都没有!”他之所以敢如此肆无忌惮，就是不把法律放在眼里，而且背后还有权大的人在为其撑腰。好在最终还是法律胜利了，李玉书的“权大于法”破产了!

二、遏制腐败问题的办法

奥地利经济学家哈耶克说，制度设计关键在于假定，从“好人”假定出发，必定设计出坏制度，导出坏结果;从“坏人”假定出发，则能设计出好制度，得到好结果。这对我们设计反腐倡廉制度是否有借鉴意义和启示作用?不论是遏制腐败的非常措施，还是制约腐败的规章制度，说到底，都是一种抵御腐败的外部力量，而现实生活是非常复杂的，不仅形势在不断发展，具体情况更是千变万化，只要腐败分子的腐败动机存在，再严厉的打击措施，再缜密的法规条文实际上也不能完全阻止他们将腐败的动机变成腐败的行动。这也是中国古代某些时期惩罚腐败的措施虽然极为严厉，甚至是野蛮和残酷的，西方发达国家的法律法规相当周密，近乎于繁锁和苛刻，却都不

能完全根除腐败的原因所在。然而，反腐败问题是关系国家前途，民族存亡的大事，再难我们也应该为此而努力。这种努力可以从以下几个方面进行运作。

1、充分发挥人民代表大会对政府机关的监督、制约机能。如果说遏制腐败主要靠自上而下的努力的话，更持久、更具有根本性的反腐败措施应该遵循自下而上的思路。但是，从历史的经验来看，我们不能再沿袭过去的那种搞群众运动的做法，而是应该充分发挥现有的人民代表大会制度的职能，实现对政府机关的监督和制约。腐败的中心问题是权钱交换，这种监督和制约的重点应该围绕权和钱进行。权力在现实生活中是与职务联系在一起的，有职才有权。我们应该逐步建立起一套切实可行而不是流于形式的人民代表选举产生、监督制约各级政府领导人的制度，逐步废除实际存在的领导职务委任制，从根本上杜绝腐败分子长期盘踞某些重要职务，利用职权大肆侵吞国家财产，人民群众对其无能为力的反常现象。另一方面，加强人民代表对各级政府的财政收支的监督。不仅各级政府的财政预算要经过各级人民代表大会的批准，政府的重要收支项目也要及时向人民代表大会进行汇报，重要的细节要由人民代表大会有关专家对其进行审查，敏感性的财政收支要通过大众传播媒介向社会公布。如果我们真正能够通过人民代表大会制度将政府对权和钱的运用严密地监督起来，王宝森事件之类的事情发生的可能性就微乎其微了。

2、逐步完善公务员制度，摸索和建立一套政务员对公务员的监督制约制度。人民代表对政府的监督的重点是各级政府的领导人。但是，政府中的一般工作人员也可能发生滥用职权，侵吞国家资产等不法行为。对各级政府内类型繁杂，人数众多的一般工作人员的监督，在政府机关之外且人数有限的人民代表是很难做到的。因此，对这些人的监督职能，应该交由各级政府的领导人来进行。在这方面，我们不仿借鉴美国的一些做法。美国的总统和各州州长都拥有任命、罢免大批重要政府官员的权力，美国新总统上台以后，直接由他任命的高级官员就近三千人。对不称职，或总统不放心的人，新总统总是毫不犹豫地将其清除出去。例如，美国联邦调查局前局长塞信斯曾用公家的飞机和汽车接送自己的家人，乘坐防弹礼宾车上下班等行为而受到指控，克林顿一上台，就摘掉了他的乌纱帽。这种制约，表面上似乎背离了自下而上进行监督的思路，实质上是人民群众对各级政府领导人进行监督制约的纵向延伸和继续，远比人民代表直接监督政府的一般工作人员更加有效，也更加切实可行。

3、逐步建立分权机制，由相互独立，互相制衡的各部门相互进行监督和制约。

对腐败现象的制约机制，决不能局限于从人民群众到人民代表，再由人民代表到各级政府领导人，由各级政府领导人再监督其部下这样一种单线条的、纵向制约的思路。单线条的制约机制固然简明，但其中一个环节一旦出现问题，整个制约机制就可能瘫痪甚至完全崩溃。要确保制约机制的安全运转，必须编织一张纵横交错，多重反馈，上下左右，相互监督的网络。这种网络所体现的核心思想就是西方政府哲学中分权制衡的原则。这种多重制约机制在西方已经存在了几百年，对反腐败起到了十分重要的作用。例如，美国总统有权任命高级官员，但是，这种任命往往又要经过国会的批准。美国总统有权任命最高法院的最高法官，但是，最高法官的工作总统无权干涉。国会有权立法，但议案的最后生效需要总统批准。这种纵横交错的制约机制，虽然人为地将许多简单的问题复杂化了，却大大减少了某一部门独断专行，滥用权力的可能性，实质上是人民群众对当权者制约的横向延伸和继续，从而大大增加了制约机制的安全系数，将腐败现象产生发展的可能性降低到了最低限度。

4、通过公众舆论、新闻媒介对各级人民代表大会、各级政府、及其它有关部门的工作进行监督制约。古今中外政权建设的经验告诉我们，单线条的制约机制不可靠，多重制约、网络状的制约机制也不完全可靠。权力制约权力，让当权者制约当权者，这固然是人类政治上的一大进步。然而，仅仅如此还是不够的，当权者既有相互竞争，互相制约的一面，也有许多共同利益，也有可能相互勾结，共同蒙蔽和欺骗社会。在一定的条件下，相互制约和机构也完全有可能转化成相互勾结，欺骗和操纵人民意愿的工具。因此，做为权力制约权力最重要的补充，应该是在原有的权力体系之外，再通过公众舆论、新闻媒介对人民代表大会、各级政府、及其它有关部门的工作进行监督制约。在西方发达国家，公众舆论和新闻媒介在反腐败斗争中发挥着重要作用。由于新闻媒介既能反映公众舆论，也能影响公众舆论，而公众舆论对选民的选择具有重大影响，因此，上到总统、首相、下到一般政府工作人员，对此都不敢掉以轻心，如曾经在内政外交上均有建树的尼克松，就是因为两个名不见经传的小记者对水门事情的报导，被赶下了总统的宝座。更为重要的是，公众似乎永远有一种对政府官员不放心的心理定势，新闻媒介为了迎合公众的这种心理，必然要挖空心思地探听和搜集政府官员的不法行为，无形之中对当权造成了极大的心理压力，从心理上对当权者的腐败行为起到了十分有效的震慑作用。这种监督制约几乎是无所不在，其实质是人民群众对当权者制约的外化和扩大化，是利用权力体系之外的整个社会力量对整个权力体

系的全面监督制约。我们应该借鉴这种做法，逐步建立起通过公从舆论和新闻媒介对当权者进行监督制约的机制。

5、编织天罗地网制约腐败产生的社会条件。腐败问题产生的原因是相当复杂的，反腐败是一项艰巨的、长期的、复杂的斗争。相对而言，利用我国政治经济制度上的优势，在短时期内，通过是一些非常手段或措施遏制腐败蔓延的势头，还是比较容易做到的。但是，仅仅靠这些非常措施，反腐败的效果是难以持久的，更持久、更有效的反腐败措施必须是法制和制度建设，即编织天罗地网制约腐败产生的社会条件。这种制约不是做为一种特定时期的特定任务，至上而下部署完成的，而是依赖固有的制度本身，做为一种日常性工作，通过制度本身的正常运作，不断地预防和清除各种腐败现象，从而保持政府的高效和清廉。

三、转型时期对腐败问题的反思

转型期的腐败现象多种多样，产生的原因纷繁复杂，涉及的利益关系盘根错节。因此，治理转型期腐败，必须按照标本兼治、综合治理的方针，紧密结合政治经济体制改革的总体部署，既突出重点，又全面推进。

1、创新体制、机制和制度，从源头上预防和治理腐败。党的十六大明确提出，要加强对权力的制约和监督，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。为此，要根据我国社会主义市场经济发展的客观需要，针对腐败现象易发、多发的重点部门和领域，不断创新体制机制和制度，以改革的精神推动党风廉政建设和反腐败工作深入发展，从根本上铲除腐败现象滋生蔓延的土壤和条件。反腐败制度建设是一项系统工程，涉及利益分配、权力调整以及体制、机制变革等诸多方面，要用系统论的观念和方法，从宏观、中观、微观等各个角度来思考和规划。当前应继续重点围绕权钱人等关键环节，深入推进行政审批制度改革、财政制度改革和干部人事制度改革，全面推行经营性土地招标拍卖、政府采购、产权交易、建设工程项目公开招投标等制度。同时要针对腐败滋生蔓延的新趋势，不断拓宽从体制机制和制度上遏制腐败的视野和领域。

2、转变政府职能，改善政府管理体制。转变政府职能，当务之急是深化行政审批制度改革，进一步削减审批事项，规范审批程序，提高审批效率。要继续整顿和规范市场经济秩序，建立和完善市场经济的运行规则，为市场经济的发展营造良好的环境。要坚持依法行政，抓住十六大提出的加强社会主义法制建设，到2010年形成中国特色

社会主义法律体系的契机，加快廉政立法步伐。

3、完善资源的市场化配置机制，推进市场化改革。要在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，健全统

一、开放、竞争、有序的现代市场体系。要按照这一要求，遵循社会主义市场经济发展的规律，健全行政权力的“退出”机制，减少行政权力对经济的干预，从源头上消除寻租性腐败发生的机会。对于政府掌握的具有额度和指标限制的稀缺资源，特别是产权交易、建设工程项目、经营性土地的使用以及政府采购等，都可以采用招标、拍卖、承包等市场化手段在全社会进行分配，逐步取消各类配额指标、经营性指标和专控经营权。限制行业垄断，在公用设施部门和公共服务部门引入竞争机制，鼓励民间投资和外资进入。继续抓好国有企业的战略性重组，改革国有资产的管理体制，使国有企业尽快退出竞争性行业。要抓紧培育和完善中介机构与行业协会，充分发挥其联结政府与市场、政府与企业的纽带作用。凡可以用市场机制代替的事项，都交给中介机构来具体运作，有的经济管理和监督职能也可委托中介组织或自治组织运用市场规则运作。

4、规范从政行为，保证公务行为的廉洁。在我国由于受经济发展客观水平的制约，决定了公务员工资待遇的提高是一个与经济发展和机构精简相对应的渐进过程。当前，最重要的还是要教育公务人员特别是各级领导干部，牢固树立正确的世界观、人生观、价值观和权力观、地位观、利益观，不断调整、完善公务人员廉洁从政的行为准则和道德规范，培养良好的行为操守和职业道德。同时，随着经济的发展，逐步提高公务人员的收入水平，不断降低腐败收益，提高不腐败的收益，在公务员中形成奉公守法的激励机制。要积极研究探索党政机关福利待遇和领导干部职务消费实行货币化、工资化改革的途径，适时提高公务员工薪水平，同时提高公职人员收入来源和收入状况的透明度。

5、健全社会监督机制，加强对权力的监督和制约。要把反腐败斗争与积极稳妥地推进政治体制改革，发展社会主义民主有机结合起来，强化权力运行的监督制约机制。要加强人大、政协监督。要广泛发动群众的支持和参与，为反腐败工作营造良好的社会环境和舆论氛围。建立公共选举、公共参与、公共选择和公共服务等民主制度，积极推行民主公开制，完善村民自治，推广民主评议、质询听证等民主形式。积极推行政务公开，大力推行电子政务，提高公民参与程度，扩大群众的知情权，增强权力运行的透明度。

当前，我国正处于经济转型时期，因此更要加大腐败监管力度，坚决不能让不正之风四处蔓延。要把反腐问题要作为一项国事、大事来抓，建立长效机制，将腐败遏制在源头，切实优化社会主义精神文明的和谐气氛，让人民更加信任党，拥护党。

【参考文献】

[1] 廖翥.《廉政瞭望》.2009年3月.总期第253期.第8页. [2]《人民日报》1997年12月18日，第三版. [3]《番禺日报》2011年3月1日，温家宝总理答网友问. [4] 江津党建网.2009年12月21日.关于2010年-2020年年深化干部人事制度改革规划纲要. [5]《党的建设》.2009年第十期，胡锦涛在中国共产党第十七届中央委员会第四次全体会议上的讲话.第17页.

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第四篇：对当前领导干部法律素质的调查与思考对当前领导干部法律素质的调查与思考

对当前领导干部法律素质的调查与思考对当前领导干部法律素质的调查与思考

领导干部的法律素质就是指领导干部在执行职务过程中的法律精神要素，是领导干部政治素质的重要内容。由于领导干部在我国政治、经济和社会生活各个方面都处于“为首”的地位，其法律素质的状况直接影响着我国的法治建设进程。本文中笔者试图用实证研究的方法对领导干部的法律素质状况进行评价和分析，为干部的法制教育和法律素质的提高尽些微绵之力。

为进行本项研究，我们将领导干部的法律素质分解为法律知识、法律评价、法律观念和依法办事能力四个方面，围绕这四个方面设计了包括29个封闭式问题的问卷，随后对某省的领导干部进行了抽样调查。本次调查共发出问卷350份，收回251份，收回率71.7%.在收回的251份问卷中，地厅级干部34人，县处级干部59人，科局级干部158人，分别占被调查者的13.5%、23.5%和63%.一、当前领导干部法律素质的状况及特点

1.普遍认识到学法懂法的重要性，但知识准备不足。知识是素质的基础。领导干部法律知识的多寡，决定着其有无成熟的法律心理和观念，对法和法律现象有无正确的看法和评价，同时也是能否依法办事的重要条件。从调查情况看，当前领导干部已经充分认识到法律知识对于作好领导工作的重要性，有94.8%的被调查对象认为，有必要把具备相应的法律素养作为任用干部的基本条件，而且几乎所有的被调查对象通过各种方式和渠道学习过法律知识。多数被调查对象对有关法律法规内容的掌握还是比较准确的。这说明经过十几年的普法，干部的法律知识水平得到了明显的提高。但是，调查中也发现一些不可忽视的问题。

第一，对“三五”普法规划中要求的领导干部必须学习和掌握的法律法规重视不够。被调查对象中，除宪法外，系统学习过行政诉讼法、行政处罚法的不足一半，学习过行政复议条例(法)和国家赔偿法的甚至不及30%(分别为26%和20%)，系统学习过地方人民代表大会和地方人民政府组织法的仅有37%.调查中发现，有27%的领导干部竟没有学过作为国家根本大法的宪法，这不能不说是一种令人堪忧的现象。

第二，对法律知识的学习不深入，对有些重要问题的理解存在严重的偏差。例如，对于地方人大与地方政府的关系这样一个宪法常识问题，回答的正确率仅有56%，除了1.6%的人回答不知道外，有17.5%的人认为地方各级政府是地方各级党委的执行机关，25%的人认为地方各级政府就是地方各级权力机关。当问及是否学习过行政诉讼法时，有49%的人作了肯定的回答，但能正确回答出在行政诉讼中主要应由被告行政机关承担举证责任这样一个重要的证据规则的人，却仅有15%.另外，不少领导干部对“行政执法”的内涵缺乏正确的认识，对检查、处罚这类限权或剥夺权利的行政行为认为是执法，而对为公民法人登记、发放抚恤金这类赋权的行为则有相当多的人不认为是行政执法。

以上情况表明，领导干部虽然充分认识到法律知识、法律素养在市场经济建设和民主政治建设中的重要性，但自身的知识准备不足，尤其是宪法、组织法、行政法、行政诉讼法和行政处罚法等有关国家体制、法治原则、领导干部职权的产生、运作、界限和法律责任等方面的知识和素养严重缺乏，对宪法和法律的一些基本原则和基本问题了解不够，把握不准。

2.法律意识有所提高，但观念尚显落后。法律意识是人们有关法和法律现象的心理、评价、观念的总和。法律观念是高层次的法律意识，是人们对于现存的法律规范、法律活动和法律关系等法律现象的概括、抽象和总结。正确的法律观念的形成会指导人们对法和法律现象作出符合社会发展规律的评价和采取正确的态度，同时也会改变人们长期以来形成的封建传统法律心理。

调查显示，经过多年的普法教育和法制建设的实践，领导干部的法律心理渐趋成熟，在立法目的、守法的内涵等一些重要问题上，有了较为理性的认识。尤其在“民告官”这个较为敏感的问题上，有了一种平等、平和的诉讼心理。但就高层次的法律意识――法律观念来讲，调查所显示的情况还不是令人满意的。例如在权威观念上，仅有67.3%的人认为，在依法治国的前提下应树立宪法和法律的最高权威，甚至还有8%的被调查者选择“法律的权威不能大于人的权威，尤其不能大于最高领导人的权威”这样一种人治论的观点。在国家权力和公民权利的关系上，只有41.8%的人回答是公民权利产生国家权力，而42.6%的人回答是国家权力产生公民权利，另有15.6%的人回答“不知道”。可见，“中华人民共和国的一切权力属于人民”的宪法原则，以及“国家公务员手中的权力是人民通过法律授予的”这样的法治观念在一些领导干部心目中还相当淡漠。有71.6%的被调查对象对“依法治国”的理解还仅仅停留在管理主义的水平，而对依法治国的核心问题是“依法治吏”采取认同态度的仅仅有25.9%.3.对实现法治国家寄予厚望，但对法制建设的现状评价不高。一个领导干部如何评价我国法治建设的现状和前景，这关系到他能否建立起建设社会主义法治国家的坚定信念，这种信念又反过来影响他的法律观念和法律行为。因此，领导干部对法律现象的评价，应是其法律素质的重要内容。

调查资料显示，对我国依法治国的前景和现存法律制度的作用，被调查对象均作了较为肯定的评价，如在回答“您

注重法治精神、法治观念的培育，并且持之以恒，那么在领导干部法律素质的提高上就会事半功倍。

思考之二：对干部的法制教育是重“管理主义”还是重“控权主义”。现代法治是以法律对权力的限制、约束与规制为其逻辑起点的，没有对权力的一种制度化的理性约束与驾驭就很难有法治化。因此，法治的核心问题是控权，对干部的法制教育也不应该离开这个核心。在我国，对各级领导干部进行以控权主义为核心的法制教育具有特殊的意义。因为几千年来，我国一直是一个权力支配一切的社会，权大于法是中国典型的传统政治文化。由此产生法乃治民工具的认识和消极守法观念，也造就了一大批被动的法律承受者及一小撮滥用法律的特权阶层。中国共产党十一届三中全会以后，虽然我们通过修宪，确立了权力须在宪法和法律控制之下运作的法治原则，但作为一种文化，尚未在人民心中扎根。本这次调查显示，相当多的领导干部还是在工具意义上看待法的价值和功能。对这样一种法律观，有学者称之为“管理主义法律观”。③这种观念的形成当然有传统法律文化的影响，但是当前干部法制教育中没有突出“控权”这一建设法治国家的核心问题，也是造成“管理主义法律观”历经三五普法而“岿然不动”的重要原因。

思考之三：关于领导干部的法律信仰。这次调查给人留下较深印象的，是领导干部对法治的理性认识与在实践中坚持法治原则的坚定性之间的落差。我们认为，这在很大程度上与领导干部缺乏对法律的信仰有关。什么叫法律信仰?法律信仰就是人们对现行法所持的一种尊重、信赖并积极认同的态度。法是一种具有国家强制力的行为规范，但仅靠国家强制力是不能实现法所蕴含的全部价值的。况且仅建立在强制力基础上的法其合理性和公正性也值得怀疑。国家强制力可以惩治不法，但无力塑造一种法治文化。真正能确立法律权威地位并保证法律制度的有效运行的，不在于国家强制力，而在于人们能理解并接受现行法律制度，在于人们对现行法的态度，“法若不被信仰，则形同虚设”④。有些干部在执行职务过程中，由于对法律缺乏应有的信仰，缺乏那种为法律而献身的精神，就很难顶住来自各方面尤其是上司的压力和干扰。可见，法律的至上权威，对宪法和法律的信仰还没有在领导干部心目中真正地树立起来。当前我国领导干部法律信仰失却的原因，据笔者调查中的体会有两个方面：其一，我国缺乏信仰法律的文化传统。在我国传统的法律文化中，以仁政为核心的德治等思想是占主导地位的，除一段短暂的秦代以外，法律只占辅助的地位。秦灭亡后，法律的繁苛被归结为其迅速灭亡的原因。所以在秦以后我国很少出现对法律依赖的思想。建国以后，由于对“无产阶级专政是不受任何法律限制的政权”⑤等导师名言的极端崇拜和对旧法统的义愤，造成了长期的法律虚无主义。毛泽东同志甚至说：“法律那个东西没有也不行，但我们有我们这一套，……法律只能作为办事的参考”⑥。在当时领袖对法律的蔑视所带来的影响是不言而喻的。其二，是现行法律运行中的缺陷。一方面，处在由传统体制向现代化过渡中的宪法和法律缺乏应有的稳定性，法律体系的内在矛盾消融其内在的公正与效率，立法技术的粗糙使法律形同政策，缺乏应有的操作程序使执法者无所适从⑦。信仰本来是对一种稳定的、内在合理性价值的尊重与信服，而我国现行法律体系的现状，使人们不由不对其神圣性产生怀疑。另一方面，现行法律在实施过程中的不理想状态，也对人们的法律信仰产生了消极影响。可见，法治文化需要长期的实践来塑造，这就包括立法的规范化和执法严肃化，人们企盼着立法法和监督法的出台。

思考之四：关于干部法律素质与体制。具备了相应的法律知识和信仰，就一定能在实践中坚持法治原则吗?从调查的情况看，尚不尽然。调查结果还显示，领导干部们面对的问题越具体，其法治原则流失的越多。这种情况在基层，尤其是科局乡镇一级更为严重。这一级干部年青，其文化素质是比较高的。按一般规律而言，他们的思想中更少人治传统，而更多法治理念，对实现法治应有更强烈的渴望。但是，在权和法的较量中，他们表现的更易于放弃法治的原则而屈服于权势的压力。这是为什么呢?

如前所述，干部的法律素质是一种精神要素，其成长和发育要受到诸多因素的影响。对于处在权力网络中的各级领导干部，其法律素质尤其是坚持法治原则的坚定性，往往被制度的不合理性所扭曲。王人博、程燎原两位先生指出：“任何法治观念在一定国家的传播及其对传统法观念的变革，都需要一种适当的制度模式和组织结构的支持”，“法治观的转变，必须以法律制度和组织结构的转换为依托;法律制度和组织结构的支持，是法观念变革与启蒙成功的条件。否则，那些具有合理性的新观念，只能被碰得头破血流”。⑧当我们透过上面的统计数字，把目光注视在体制层面时就会发现，官员们在权力和法律面前的选择既是一种诱惑，也是一种无奈。何增科先生曾在大量调查的基础上分析了我国基层政权体制存在的弊端：第一，上下级政权组织之间“一手乌纱帽，一手高指标”的压力型体制;第二，人事制度上各级领导干部事实上的任命制;第三，财政体制上的权能脱节;第四，领导机关(党委)、执行机关(政府)和监督机关(人大、政协、监察、检察)之间权力和责任配置不平衡，等等。⑨在这样一种体制中，有些领导干部唯上是从，唯权是崇，地方保护，藐视法律，滥用职权就不足为怪了。尤其当屈从于权力可以获得更大利益，起码是避免更大损失的时候，法治信仰、法治原则都会在这种选择面前低下高贵的头。看来提高领导干部的法律素质不仅仅是个教育问题，以权力配置为主要内容的政治体制对干部的法律素质发生着举足轻重的影响。以崇尚权力为导向的政治体制是抑制法治精神张扬，影响干部法律素质提高的主要原因。

近些年来，领导干部的法律素质问题已引起党中央的高度重视，三个五年普法规划中对领导干部法律素质提出的要求自不待言，从中央到地方各级领导干部的法制讲座更引起了国内外媒体的广泛关注。但是，我们切不可忽视了以法治为取向

第五篇：对强化当前基层政权建设的思考

发表于:2011-11-01 11:02:15 作者：唐文峰

基层政权是我国国家政权的基础，其执政能力的强弱，执政水平的高低，直接关系到党的各项方针政策和国家的法律法规在基层的贯彻执行，关系到改革发展稳定的大局，关系到党的执政地位的巩固。基层政权重在基层，直接面对群众是基层政权组织的一个重要特点，它处于“上情下达”和“下情上达”的位置，是连接国家与群众的桥梁与纽带，发挥着重要的组织与协调作用，它所具备的基层性质和基础地位是显而易见的，总体而言，目前基层政权基础好，运转正常。但是，基层政权在运转中的一些问题也相当突出，这些问题如果不及时加以解决，将对基层政权建设构成潜在威胁。

一、基层政权建设现状

我国基层社会行政“末梢”是农村的乡镇党委、政府，从政权初建到农村体制改革，通过理顺关系，分清职责，乡镇政权体制得到进一步的完善，基层政权建设也不断加强，基层政权也更加稳固。

(一)组织机构健全，管理完善。组织建设包括组织配套、干部配套、管理配套三个方面。目前从我国的乡镇来看，都有健全的党委领导班子和健全的政府领导班子，两个班子都有完善的议事制度和权利使用条约。从干部配套来看，乡镇一级基本上做到有职就有人。从管理配套来看，乡镇所有机构健全，职位明确，分工合理，已形成较良好的制度和规范。

(二)核心地位稳固，运转正常。绝大部分乡镇党委、政府主要领导都能够带领一班人努力工作，积极应对由于农村改革而带来的新形势、新变化，积极推动由指令型向指导型的转化，努力提高服务意识。特别是党在农村的执政地位是稳固的，也是坚强的，党组织的战斗堡垒和党员的先锋模范作用发挥较好，乡村两级组织生活正常，法制化、制度化正深入人心，公民道德教育作用明显，农村基层党组织坚强有力，并非“核心移位，大权旁落”。同时，乡镇秩序井然，既有短期发展目标，又有长远规划，有农村经济发展思路，也有财政增收路子，不少发展路子正在实施中。农民群众也普遍反映，现在的绝大多数干部服务态度好了，工作热情高了，办事能力强了，门难进、脸难看的现象少了。

(三)工作职能转变，形成共识。过去的乡镇政府的主要工作就是“管春种、管秋收，要统筹、要提留，催还贷、催公粮、催税收”，随着全部免征农业税政策的实施，乡镇政府失去了以往的工作重心，原有的工作思路、方法、手段已经不再适应新形势的需要，其政府职能也发生了相应转变。由指令型向指导型转变已成为乡镇政府必然的选择。目前乡镇干部已明显感受到这种变化，绝大多数乡镇领导对乡镇政府工作由指令型向指导型转化有了共同的认识，并开始实施这种转化。

(四)干群关系密切，社会安定。过去农民负担过重，搭车收费现场普遍，农民不自愿、有怨言。原来征收农业税由镇村干部挨门逐户催缴，方法简单，造成干群关系紧张。免征农业税后，农民不但不再缴纳皇粮国税，而且还能得到退耕还林、粮食直补等补贴，群众消除了低触情绪，基层党群、干群关系进一步改善。乡镇干部也把主要工作精力放在了抓项目、谋发展上。

二、制约基层政权建设的主要问题

(一)权力和职能异化。从一些基层乡镇政权来看，乡镇政府过于重视管理而忽视服务，重经济建设而轻社会发展，“服务意识”较为淡薄，这在很大程度上导致权力的异化，制约了基层政权服务能力的建设。一方面，我国取消农业税后，乡镇政府的机构改革不到位，再加上上级的财政转移支付有限，各地的财政缺口不断壮大，使乡镇政府作为基层社会公共服务的主要供给主体因缺乏足够的公共服务资源，而出现无力提供公共服务的现象，严重制约了乡镇政府公共服务职能的发挥。另一方面，由于城市化进程的不断加快，特别是在近城的乡镇，城建和重点工程(项目)的征地拆迁工作成为这些乡镇的工作重点，为加快重点工程(项目)的建设进度，一些乡镇甚至动员全体干部职工投身到征地拆迁工作中去，加之征地拆迁工作的特殊性，不仅将自己立于被拆迁对象的对立面，而且更是无暇顾及社会事务公共服务，久而久之造成自身职能的错位和异化。另外，农村宗族和黑恶势力的有所抬头，对基层政权也构成了严重危害。如在农村村级选举活动中，一些大家族为本姓候选人拉票，以“合法”的形式掩盖非法手段，谋取到村干部的位置后，再利用宗教势力，操纵或架空基层政权，轻视、绕开、排斥国家法律和基层政权的“权威”，甚至出现族权大于基层政权的现象，影响了正常工作的开展。不仅如此，还有一些乡镇政府为了使诸如征地拆迁等突击性任务能在短期内完成，引用社会力量乃至黑恶势力参与推进工作，不仅引狼入室，使自身工作的合法性受到质疑，而且还严重损害了基层政权的自身形象。

(二)行政能力弱化。乡镇作为基层一级党委政府，对本地经济社会等各项事业的发展负有不可推卸的职责，理所当然地也应赋予相应的行政管理权限。然而如今的基层乡镇党委、政府却是行政能力弱化，权力有限，责任无限。一方面，乡镇政府行政机构设置上普遍存在“条块分割”问题。有些理应下放给乡镇政府直接管理的，却被上级职能部门所把持(这些职能大多有利可图);有些需要由上级职能部门业务指导和行政管理的乡镇事业单位，却被上级职能部门当作“包袱”甩给乡镇政府管理。尤其是前者，这些由上级职能部门实际管理的乡镇部门机构，往往不愿服从乡镇政府的管理或领导，理为严重的是，它们在一定范围内行使着本来属于乡镇政府的职权，从而削弱了乡镇政府的管理职能和权威，将乡镇政府架空、肢解为一级不完全的政府。这些部门机构住乡镇政府的房子，享受乡镇政府的福利待遇，对乡镇政府安排的工作却推诿的多，和衷共济的少，不受乡镇政府的“调遣”，而乡镇政府对这些部门毫无办法，“叫不应”也“管不着”，只好放任不管。由此造成乡镇一些全局性工作和特殊性工作落实难、管控难。另一方面，存在对上负责与对下负责的矛盾。我国政权运作是一种“压力型体制”，任务层层下压，导致各级政府和上级各部门将事权下移，最终都落到行政链条最低端的乡镇头上。乡镇头顶着计划生育、财政税收、社会治安综合治理、招商引资等“一票否决”的悬剑，加之近年来，乡镇政府求发展，保稳定的任务越来越重，压力越来越大，同时紧张的财政状况也致使乡镇调控能力愈来愈弱，权力愈来愈小。不仅如此，凡是有权的，具有吸纳能力的站所全都收编上划，乡镇政府的行动不仅常因之受掣时，而且还常要为它们支付许多费用，这种权力与责任不对等的体制削弱了乡镇一级政权的调控和行政管理能力。

(三)人员管理机制僵化。一是人员调配不合理。有的地方边远乡镇人员严重不足，有岗无员现象突出，急需为“三农”工作服务的人员严重匮乏，而城区办事处和离城区较近的乡镇却机构臃肿、人员集中、人浮于事。二是人才结构不合理。乡镇事业站所非专业技术人员过多，能够直接服务的专业技术人才匮乏，现有人员知识老化，服务手段跟不上发展的需要，缺乏与市场、产业的有效衔接，很难提供优质服务。三是人才合理使用和流动机制不够完善。由于缺乏引进和退出机制，一些非专业人员常常被安排到学非所用的技术岗位，难予发挥其应有的作用。一些长期在边远山区工作的专业技术人才，由于得不到合理交流而长期在一个地方工作，工作缺乏积极性;一些干部干了二三十年还是个科员，对未来失去了信心，没有干劲，在这些人的影响下，一些年轻干部安于现状，得过且过，没有激情来做工作，同时，一些端着铁饭碗混日子的庸人却无法让其退出，而那些有能力的人由于编制制约想进进不来，造成基层政权缺乏生机与活力。

(四)干部服务能力退化。当前，有相当数量的基层干部，思想观念的更新程度滞后于经济社会发展的需要，缺少开拓和开放意识，缺少把握发展机遇的眼光和服务群众的能力，一是一些基层干部指导思想上错位，自我中心意识强，群众观念差，影响了干群党群关系。有的基层主要领导民主意识差，搞一言堂，家长制，缺少正常民主气氛;有的农村干部与群众坐不到一起，不听群众意见，不主动解决群众反映的问题，又缺乏长期性、制度性的沟通渠道，导致干群关系紧张，削弱了党的群众基础。有的工作方法简单粗暴，人为制造了一些不安全因素，造成群众抵触情绪，损害了党在群众中的形象。二是带领群众发展经济，致富奔小康的本领弱。在全面建设小康社会的进程中，部分基层干部发展经济思路不清，方法不多，难以带领群众增收致富。三是政策水平低，法制意识淡薄。一些基层干部不能较好解决一些突出矛盾和棘棘问题，调解矛盾纠纷不力、不公正，要么束手无策，要么优亲厚友、厚此薄彼，难以驾驭复杂的局面。甚至还有些基层干部对与农村生产生活密切相关的法律法规，既不懂，又不学，不能依法施政、依法办事，造成了群众对党的农村政策的不信任，影响了党和政府的威信。

三、对策与建议

(一)要理顺经济建设与社会管理的关系，打造公共服务型政府。当前基层政府大包大揽，管了很多不该管、管不好、管不了的事。特别是热衷于全心全意抓经济建设，而忽视了社会公共服务的职责，产生了不少问题。社会主义市场经济的发展和现代行政管理科学要求基层政府必须理顺经济建设与社会公共服务之间的关系，转化职能，把主要精力转到加强社会管理、公共服务上来，努力建设服务型政府。一方面，要明确职能。根据我国实际情况，基层政府职能应该以向社会、企业提供优质服务，全心全意抓好社会管理，创造良好经济发展环境和生活环境为主，把工作职能定位在“维护稳定、服务农民、促进发展上来”。另一方面，要树立现代政府理念。基层政府应摒弃政府权力包揽一切的旧观念，树立有限政府、责任政府、法治政府和服务政府理念，使自己从具体参与的经济建设活动中脱身以来，把企业和个人能够解决的问题交给社会处理，把更多的财力和精力投入到为经济发展创造良好环境上来。第三，要坚持依法行政，加快基层政府管理创新。要转变行政管理方法，充分运用间接管理手段动态管理经济和社会事务，提高服务水平。

(二)要理顺上下管理体制，确保责、权、利的统一。要从体制上科学界定中央与地方的财权和事权，以立法的形式，将中央和地方各级政府的权力范围、权力运行方式、利益分配结构、承担的责任和地方各级政府的权力范围、权力运行方式、利益分配结构、承担的责任和履行的义务等明确下来。特别是对义务教育、卫生保健、社会救济等基础性的社会公共服务应由中央承担，在地方承担的任务方面，省、市、县各级的侧重点也应该明确。同时，要按照“强基层、稳基础”的原则，进一步增强基层政府的管理协调能力，打破条块分割的体制，除执法、司法部门和中央、省有明确规定的垂直管理单位(如工商、税务、国土等)外，凡与乡镇经济社会事业发展有关的并设在乡镇的部门，其管理权应归乡镇党委、政府统一管理，对相关部门该合并的要合并，不与上级部门搞对口设置。同时，对垂直管理的单位，在组织上要服从乡镇党委、政府的领导，在工作上要接受乡镇党委、政府的指导监督，其干部工作考察考核、任用调动、违规违纪处置，乡镇党委必须参与，并有审查建议权。通过严格按照“权随事走，财由事定”的原则，最大程度地发挥职能部门的作用，提高基层政府的运转效率，解决管人与管事、管事与管钱、权力与责任相统一的问题。

(三)要完善人员配置和激励机制，提高基层干部素质。提高基层干部素质，基层政府应从合理人员配置和优化激励机制等方面入手。一方面，要严格人员编制管理，科学合理地核定基层政府编制，减少财政供给人员，坚决清理超编人员和靠收费供给的人员，特别是对城市街道办事处和靠近城区的乡镇，必须坚决把住进人的“口子”，严禁超编进人，从编制管理上杜绝机构臃肿、人浮于事的现象。同时，坚持实岗补缺的办法，通过公开招考的方式，及时为有岗无员的乡镇补充人员。对一些乡镇和办事处超编配置的人员，可采取支教、支医、支边的方法转移到有编无人的乡镇工作，妥善解决一些乡镇人满为患而一些乡镇人员严重不足的问题。另一方面，要制定完善相关配套政策，从政策上为广大工作在条件艰苦地方的基层干部解除后顾之忧。要制定灵活的人才流动政策和退出机制，科学设岗定职，明确工作职责，对工作不能胜任，工作不在状态，甚至违背党纪国法的坚决予以淘汰，或分流，或待岗，畅通干部出口。要建立良好的用人机制。努力推动干部选拔任用工作的科学化、民主化、制度化。对政治思想素质好，勤政务实，组织领导能力强，一心扑在基层工作的干部，在政治上予以提拔重用，经济上给予奖励，提高他们的积极性。要健全基层干部社会保障制度，把基层干部医疗保险、养老保险等福利待遇落到实处，解决他们的后顾之忧。要建立长效的学习机制。按照干部受教育，群众得实惠的要求，积极探索基层干部素质培训机制，不断提高基层干部现代化技能，增强为民服务的能力。