城市社区管理创新论文

创新社会管理，重心在基层，基础在社区。社区是社会活动的基本载体，实施社会发展与民生改善计划，社区是最基础的行动单元。社会管理本质上是对人的管理和服务。“管理不是目的，而是手段，服务才是根本”。社区，作为人们在一定的地域内形成的区域性生活共同体，是公众日常生活中不可或缺的综合性基础机构。今天小编为大家推荐《城市社区管理创新论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

城市社区管理创新论文 篇1：

快速城镇化进程中城市社区管理创新研究

摘要：快速城镇化进程中社区管理面临着新的挑战。深入分析这些挑战，并思考如何通过社区管理创新回应这些挑战，是破解快速城镇化进程中社会管理难题的重要途径。东营市胜利油田河口社区管理理念与方法的创新，为思考上述问题提供了实践参考。随着城镇化步伐的加快，我国城市社区管理创新正逐步实现由管制向服务、由粗放到精细、由随意到规范、由传统到现代的一系列转变。

关键词：快速城镇化;城市社区管理;社区管理创新

城镇化指由乡村生产方式和生活方式，向城市生产方式和生活方式转变的过程。人们通常用城镇化率，即城市常住居民占国家总人口数的比重作为城镇化水平的衡量指标。1978年我国城镇化率只有17.8%;2011年，我国城市常住居民数首次超过农村人口数，城镇化率达到53.2%，标志着已进入快速城镇化发展时期。纪晓岚指出，城市的本质是“人类为满足自身生存的发展需要而创造的人工环境”。[1]这种人工环境的初衷在于公共服务资源的有效整合和优化配置，以及为公民提供更优质和便捷的公共服务。然而，过快的城镇化进程又会引发交通拥堵、环境污染、垃圾围城等“城市病”。

在快速城镇化进程中，公共领域的诸多问题都需要用全新的视角来观察和思考，社区管理就是其中重要的问题之一。一方面，作为城市的基本细胞，社区以其在维护社会稳定、提供社会归属感、满足基本公共服务需求等方面优势，成为维护社会稳定、和谐，化解快速城镇化进程中诸多问题的减震器。另一方面，快速城镇化進程也使社区管理面临新的挑战。深入分析这些挑战，并思考如何通过社区管理创新回应这些挑战，是破解快速城镇化进程中社会管理难题的重要途径。东营市胜利油田河口社区管理理念与方法的创新，为思考上述问题提供了实践参考。

1   快速城镇化进程中城市社区管理面临的挑战

快速城镇化进程所带来的城镇空间扩展和人口数量激增，使城市社区公共管理和公共服务处于不同以往的时代背景中。与此同时，人口老龄化、单位制瓦解，等时代变迁过程与城镇化进程并行交织，更增加了社区公共管理和公共服务的复杂性。

1.1   城市扩张增加了社区公共服务需求

城镇化进程本质上是城市规模扩张的过程，这一过程主要包含两条路径：一是单纯的城镇人口数量扩张，主要通过农村人口自发进城来实现;二是城镇空间与人口同时扩张，主要通过“村改居”等方式的郊区城镇化来实现。[2]无论是单纯的人口数量激增，还是城镇空间与人口数量同时扩张，其从根本上都导致城镇基础设施压力增大，治安、环境、交通等城市管理难度加大，教育、医疗、就业、社会保障等公共服务需求的急剧增长。从社区层面上，这些变化至少导致本地人、新城市人以及流动人口的融合，社会治安综合治理，基本公共服务均等化，社会保障等问题逐步显现，社区公共服务需求的种类和数量都呈明显增加的趋势。就目前我国城镇社区公共服务现状来看，公共服务供给与需求之间的矛盾短期内难以从根本上解决。随着城镇扩张速度进一步加快，这种供需矛盾还会进一步突出。

1.2   外来人口流入增加了社区管理难度

外来人口流入是城镇化进程的重要途径之一。我国城镇化中社区外来人口主要来源包括外来务工人员、失地农民安置、高等教育后在城市就业的新城市居民，以及投奔子女的老龄化人口。这些外来人口对城镇化建设做出了突出贡献，但同时也使城市社区公共服务和管理面临巨大压力。人口流入一方面增加了城市总人口数量进而增大了公共服务需求数量;另一方面增加了人口流动性进而增加了计划生育、社会治安、物业管理等方面社区管理难度。首先，外来流动人口结构复杂。其中既有遵纪守法、有良好社会公德的合格公民，也有好逸恶劳、不务正业，甚至流窜作案的人员。外来人口给社区社会治安综合治理带来的挑战最为明显。其次，外来育龄人口居住分散、流动性强，存在一定数量的超生、非婚生子女等，计生管理和服务工作难度日益加大。最后，有些外来人口自身素质低、环境卫生意识较差，或对居住社区的归属感不强，导致乱丢垃圾等现象，对社区环境卫生管理造成一定影响。

1.3   “村改居”社区的遗留问题亟待解决

“村改居”主要是城市周边地区、镇所在地等实施 “农转非”，居民农业户籍改为非农业户籍，“村民委员会”这一自治组织改为城市“社区居民委员会”。与村委会和居委会相比，“村改居”社区居委会有其自身特点和职能。近年来，郊区城市化进程加快，“村改居”的步伐也逐渐加快。依据杨贵华的观念，“村改居”社区居委会应成为社区人口再组织化和居民自治的重要组织平台;应成为城市化进程中社区公共服务的生产者和供应者;应成为原住村民和进城农民工融入城市并转变为新市民的重要组织平台。[3]但目前我国“村改居”进程中，形成了原有社区与“村改居”社区交叉分布、行政村与“村改居”社区交叉分布的空间特点。在“村改居”社区综合治理、文化建设、计划生育等方面存在工作关系不理顺的问题。干部体制和管理模式没有及时转变，村集体资产处置等问题没有妥善解决，“城中村”存在的弊端没有根本消除。“村改居”社区的在空间布局、固定资产、行政体制等方面的遗留问题亟待解决，这在一定程度上影响了“村改居”社区管理和服务水平。

1.4   居民结构多元增加服务需求复杂性

人口学理论通常用人口或居民结构来表征城市人口的特征。一般情况下，把城市居民划分为托幼年龄、中小学年龄、劳动年龄和老龄。那么，依据各年龄居民在居民总数中所占比重，可以将社区划分为三种类型：一是以托幼年龄和中小学年龄为主的增长型社区;二是以劳动年龄为主的稳定型社区;三是以老龄居民为主的衰退型社区。随着人口老龄化逐步推进，近年来我国衰退型社区占三类社区的比重逐年上升，增长型和稳定型社区的比例则呈下降趋势。且在一些年代较久的街道，衰退型社区呈现连片分布的特点。在一些稳定型社区，投靠子女的外来老龄化人口也逐渐增多。为逐年增多的老龄化人口提供便捷、适宜的公共服务，又要顾及其他年龄群体的公共服务需求，这使得城市居民公共服务需求呈现出复杂趋势。同时，从居民职业结构来看，传统单位制社区居民通常以同一类职业为主。在生活起居、文化卫生、体育休闲等方面具有趋同性的公共服务需求。随着城镇化进程加快和单位制瓦解，城市居民的职业结构日益复杂，对公共服务需求的多样性和复杂性也呈现增强趋势。

1.5   单位制瓦解增加了社区动员的难度

从美国著名社会学家帕克论文集中的“Community”一词来看，社区的主要意涵包括“地域共同体”与“精神共同体”。德国学者斐迪南·藤尼斯也认为，社区是那些有着相同价值取向、人口同质性较强的社会共同体。[4]在乡村，这种社区共同体关系主要由传统的血缘、地缘和文化等自然因素造成;在城市，中国计划经济时代的社区共同体关系主要由共同的单位造成。城镇化进程中，城市社区不仅受到“村改居”进程的影响，同时也受到单位制瓦解进程的影响。单位制瓦解后，本由单位制所带来的相同生活状态、相同价值取向和人口同质性，以及由此带来的精神共同体特质也随之瓦解。计划经济时代以单位命令动员社区的管理模式也不复存在。在复杂多元的居民结构、工作性质和生活状态下，动员社区居民参与社区公共管理和公共服务变得异常困难。共同维护社区公共设施、共同管理社区公共事务、共同提供社区公共服务的号召，很难得到一致的认同和回应。

2    东营市胜利油田河口社区管理创新实践

东营市胜利油田河口社区管理中心成立于1997年6月22日，承担着18个小区、20924户居民的管理与服务工作。社区设二级机关部室8个，机关直属单位7个，三级单位7个。辖区总面积375.27万平方米，保洁面积115.43万平方米，绿化面积47.63万平方米，总建筑面积131.80万平方米。在中心业务上，主要有四大板块，即物业板块、医疗卫生板块、幼教板块和住宅建设板块。其中医疗板块服务人口5.8万人;幼教板块共有幼儿园8所，在园幼儿1424人。1

近年來，随着城镇化进程加快，该社区空间面积和人口数量都呈现出上升趋势。随着人们生活水平提高和权利意识增强，居民对社区公共服务质量的要求不断提高。随着居民结构的多元化和复杂化，社区居民不同方面的公共服务需求也逐渐呈现细化趋势，不同服务的属性和特点不尽相同，管理和服务工作日益复杂。同时，作为“油田改革的蓄水池，民生建设的主阵地，油田主业发展的大后方、大本营”，油田发展对社区管理和服务水平也提出了更高要求。在此背景下，河口社区对社区管理工作进行了有力的探索和尝试，摸索出了一条适合油田本土特色的社区管理模式。

2.1 强化服务，着力体现社区管理人性化

随着生活水平的提高，城镇居民对社区公共服务需求水平不断提升。如何为社区居民提供满意的公共服务，是河口社区始终思考的问题。为此，本着建立服务法则、建立信息服务平台、延伸服务触角、沟通实现温暖的设计理念，胜利油田创新性地提出了“五步动态服务法”（如图1）。

图1  五步动态服务法

第一步，以高接远迎为主旨，认识居民。认识居民是服务的基础，也是一个互动的过程。认识居民的工作主要集中于物业前期介入环节。实施步骤为：①做好建房前期的宣传工作。②组织好购房报名工作。③组织好选房大会。让居民感受到“家”的温暖。④物业前期介入。⑤初步建立居民档案。⑥做好居民入住服务工作。⑦处理居民反映的房屋问题。对于居民入住后反映房屋存在的问题，物业公司要安排专门人员负责处理。⑧加强装修管理。避免出现违规装修现象，确保小区整体环境优美有序。

第二步，以密切感谢为主旨，了解居民。了解居民是认识居民的深化，是深层次的认识居民。通过了解居民的个性化需求和志愿服务意向，建立居民个性化服务需求档案，从而更好的提供服务。了解居民的主要渠道有：①组团班长走访。②问卷调查。问卷调查采取定期按住户比例抽查或居民在服务厅缴费、报修时随机调查。③楼栋长会议。每季度一次的楼栋长会议是了解居民需求的有效渠道。

第三步，以变堵为疏为主旨，帮助居民。帮助居民，就是指物业管理人员应该转变思维方式，寓管理于服务之中，在为居民提供专业服务的同时，引导居民关爱“家园”，消除或减少居民的抵触情绪，营造物业、居民和谐相处的良好关系。从以下方面入手：①政策咨询。对居民提供政策帮助、信息咨询，采取即时答复和预约答复两种方式。②法律援助。针对各种纠纷及影响小区公共利益的行为，提供法律咨询或法律援助。③就业咨询。帮助职工子女了解掌握招工信息。④邻里守望。大力倡导“以邻为友、以德为邻、以邻为善、相守相望”的睦邻文化。⑤医疗帮助。发挥小区卫生所作用，建立居民 “个人健康档案”，指导居民有针对性地预防疾病并提供定期诊疗服务。

第四步，以换位思考为主旨，理解居民。在为居民服务的过程中，通过“换位思考将心比心”，充分理解居民的需求，把对方的问题当作自己的事情去办，使问题得到及时解决。主要举措为：①居民接待制度。认真对待居民来访，热情接待，耐心听取，认真记录，详细登记，及时处理，及时反馈。②居民听证会制度。针对小区的建设改造等问题，组织居民代表参加听证会，使其参与小区建设，密切相互间关系，加深相互间的感情。③问题分级处理制度。根据居民反映问题的紧急程度和类别，分为A、B、C三级，明确程序，落实责任，用真诚的服务换来居民的理解。

第五步，以感情升华为主旨，感动居民。这是物业管理追求的最高目标，其关键是把居民当成自家人，细微之处见真情。核心是通过“感动服务”，达到感情升华。主要手段有：①开展健康关爱活动。建立居民健康档案，以“健康快车”、“小白鸽”医疗志愿服务队为载体，开展健康常识宣传和家庭病床服务。②开展结对关爱活动。为子女不在身边或无子女的独居老人或“关爱结对”服务。③提供“贴心”服务。例如在婚丧嫁娶、老人大寿或孩子满月等时候，送上一束花或上门问候等。④开展节日慰问活动。在特殊节日，发挥党员服务社的作用，对老党员、老模范，孤寡老人进行节日走访，营造“感动”的氛围。⑤开展“助力上产”活动。以“午间驿站”和“隔辈结对”为载体，解决前线职工子女上学无人照顾之忧。⑥志愿者服务。对小区内残疾人、孤寡老人及重病不能自理的人员，由志愿服务队定期提供清扫卫生、送水、送粮等志愿服务。⑦爱心助学。针对因家庭困难而导致失学或上学困难的中、小学生，通过网上发布、共青团组织等途径，搭建援助信息平台，动员全社会的力量进行援助。

2.2  分类管理，努力推进社区管理精细化

随着居民结构的日益复杂化，社区公共管理和公共服务难度加大。河口社区针对公共管理和公共服务的复杂性，围绕居民最为关注的物业、幼教、医疗和住宅建设四个板块，实施社区分类管理。

2.2.1 物业板块“组团式”管理

“组团式”管理，是指以小区为单元，把环卫保洁、绿化管理、物业费收缴、楼道清扫与保洁、居民报修服务等内容，以班组为服务“组团”，定时、定点为居民提供服务。即由过去的“条条管理”改为现在的“切块管理”。主要做法包括：（1）精简机构，减少管理岗位。在机构编制上，撤销原来的绿化、保洁等专业化队伍，资源整合到小区。在岗位设置上，打破传统的岗位设置方案，小区物业管理处的管理岗位按照“一正两负”设立，即主任1人（兼书记），副主任2人（其中1人兼任副书记），减少了管理岗位。（2）合理确定组团数量。一般400户左右为一个组团区域。组团人员的数量要充分考虑到现代企业管理的人员管理幅度，一般为8-10人左右。在人员配备上，充分考虑到绿化、保洁、收费、维修等多种服务领域的专业技能。（3）合理测算操作岗岗位定员。在测算定员时充分考虑所辖区域的楼道数量、绿化面积、环卫面积、应收物业费的人数以及管理的难度等多种因素，使定员更具科学性和合理性。（4）深化竞争机制。在物业系统开展全员竞聘上岗，所有岗位按“三岗制”动态管理，进行合理劳动组合。（5）完善岗位分析和岗位评价机制。由于岗位裁撤、重组和兼并，对各岗位重新进行了岗位分析，并根据劳动岗位的特点，对各个岗位进行岗位评价，根据评价结果对所有岗位重新进行岗位归级，最终确定出各岗位的岗点。（6）完善考核体系。第一层，物业公司对所有基层单位的考核。第二层，由物业公司物管办牵头对各物管处考核。第三层，各物管处对各个组团进行考核，每周进行一次“星级组团”的评比，每半月预兑现一次，每月底进行总兑现。第四层，组团长对员工个人的绩效考核。（7）以“组团”和“440服务中心”为主体，打造“主动式服务”和“响应式服务”服务体系平台。主动式服务的主体是“组团”，在主动式服务中，“组团”要实现八大功能，即实现居民需求，沟通邻里关系，塑造优美环境，维护平安家园，传播文明风尚，提升文化品位，实践志愿服务，发展员工职业。

2.2.2 幼教板块亲情化管理

幼儿教育亲情化管理主要做法是：（1）体现“以幼儿为中心”，使幼儿在园期间的关爱呵护做到无缝隙。为了实现这个目标，我们修订完善了各岗位职责及工作流程，特别是《教师岗位职责》和《教师一日工作流程》、《保育员岗位职责》和《保育员一日工作流程》、《园长岗位职责》和《园长工作一日流程》，均体现了以“孩子为中心”，努力促进孩子的健康成长、快乐成长。《教师一日工作流程》135项、《保育员一日工作流程》38项、《园长一日工作流程》34项，从孩子入园的那一刻起一直到离园，关爱呵护做到“无缝隙”，真正做到了“基本服务无盲点”。（2）家园互动，为幼儿成长创造和谐快乐的环境。一是各园所有班级建立了博客，老师及时将孩子在园情况汇报给家长，更便于老师和家长共同探讨孩子的教育管理等问题。二是各园开办了家长学校，定期向家长传授先进的幼教理念，组织家长进行家教经验交流。三是通过发放《亲情联系卡》、家长约谈、家访、家长问卷等多项关爱幼儿、增进家园联系的措施拉近了幼儿园与家长的关系。（3）完善激励机制，为亲情化管理提供有效保障。为促进亲情化管理取得实效，重点采取以下措施予以保障。一是开展家长问卷调查。就教师的服务态度和质量进行调查。二是强化监督。公布教育中心主要领导的电话和邮箱，便于家长举报教职工不良的师德行为。三是制定了《师德考核细则》。建立了师德档案，每学期对教师的师德表现进行考核。四是开展“师德十佳”评选活动。定期评选“师德十佳”先进个人并给与重奖，并将评选“师德十佳”工作常态化。

2.2.3 医疗板块“三零”管理

“三零”管理是“服务追求零投诉、质量追求零缺陷、价格追求零误差”。其主要做法是：（1）抓好4Ps管理。①产品（Product）：服务。开展“亲情护理”，让患者感受到医院的温暖;开展“家庭病床”和“筑巢特困”活动，走进特困户患者家庭，建立了定向服务关系，居民亲切的称为“健康的守护神”;开展“电话回访—医患亲情一线牵”活动，有效指导了患者出院后的合理用药和科学的生活方式。②地点（Place）：为使病人能方便得到服务，美化了门诊大厅、设立导医台、对所有门诊慢性病患者建立健康档案，坚持首问、首诉、首诊负责制度，方便了患者的就医。③促销（Promotion）：加快特色专科建设，并通过健康讲座、座谈会和电视科普讲座的形式进行宣传，使康复科的“小针刀”、“三伏灸”、“三九灸”等特色项目赢得了更多患者的认可和赞誉。④价格（Price）：对药品采取公开招标，使得药品价格下浮10%。（2）抓好4Cs管理：①顾客问题解决（Customer solution）：满足病人需求，解除病人心理担忧。为提高医护人员医疗诊治水平，积极参加山东省医师和护士的培训，加强在职人员的继续再教育，建立了职称和执业考试的动态管理机制，部分医护人员自觉进行了心理咨询师的培训。②顾客的成本（Cost to the customer）：采取了公示诊疗收费标准和药品价格信息，百元处方患者签字、周处方点评、规范抗生素使用等手段，尽量减轻患者的经济负担。③便利（Convenience）：看病或就诊时的方便、快捷程度。开设了专家特色门诊，收费标准和普通挂号费一致，简化就医流程，所有检查化验单通用，避免了患者重復检查的麻烦。对于病情较重的患者，帮助联系上级医院，及时转诊，为患者赢得了宝贵的治疗时间。④沟通（Communication）：一方面是把医患沟通制度进行推广。医务人员不但要掌握治病的技能，还学习一些心理学、社会学知识，掌握一定技巧和艺术，善于与病人沟通，大大减少医疗纠纷。另一方面，我们对医护人员专门开设了沟通培训课程，邀请专家进行护士礼仪指导，既提高了医护人员的口头表达能力、规范了文明用语，还加强了肢体语言的沟通。

2.2.4 住宅建设板块联合建房

联合建房的主要做法是：针对油田其他油区的各二级单位各自建房，导致的“设计房型不统一、售价不统一、规划不统一”等弊端，结合我油区三家二级单位及职工居住较为集中的特点，我社区主动同XX采油厂、XX钻井总公司沟通协调，成立了由三家二级单位有关领导组成的领导小组（如下图），并确定由领导小组策划，在调查、听证的基础上联合建房。房屋开发前，组织辖区内油田职工住房和购房情况调查。在调查的基础上，掌握了职工对车库的需求，确定了建设面积、房型，并最大限度地配置车库，使得建房出售率达到100%。住宅建设板块的联合建房，避免了其它油区二级单位各自建设规划不统一、建房标准不统一、售价不统一的现象。同时，由于在筹建过程中，多次和地方结合，抓住时机，积极争取优惠政策，在建设用地价格和前期的开发费用方面给予极大优惠，实现建房标准不降低、售房价格不涨，广大油田职工享受到了实惠，最大限度的体现了“惠及于民”。

2.3   完善制度，逐步实现社区管理标准化

根据标准和制度的时效性和适用性要求，河口社区对成立以来形成的各类规章制度和标准进行了梳理，对制度运行过程中出现的不规范、不明晰、不完善的地方进行了整理，通过修订现有的工作制度，促进了工作程序、内容、考核办法的规范化、标准化，保证了制度的有效性，使其适应社区发展的需要。共整理完成了3大类、102项较为系统的、全新的管理制度汇编（如图2）。

图2  河口社区管理中心管理制度汇编

同时，为了使各项服务举措执行落地，本着“以人为本、落实服务、加强检查、促进提高”的原则，河口社区制定了《社区服务质量考核规程》，按照考核规程的要求，每月对服务质量进行抽样检查，由检查考核部门确定检查重点，按照考核标准对被考核单位的小区（物业）、科室（医院）、卫生所（中医院）、幼儿园（幼教）、主干道（市政）等进行一定数量的随机抽查。每季度对服务质量进行民意调查，由考核部门按照设计的《服务质量民意调查表》，召集部分有代表性的服务对象（楼栋长、幼儿家长、患者等），以问卷调查的方式获取对服务的各种意见和建议。按照抽样检查和民意调查的考核结果，每季度由经营管理部按照百分制对被考核单位进行考核结果的加权平均和汇总，并做好奖惩兑现。同时，社区各有关单位在醒目位置（如各个一站式服务大厅、各幼儿园、各卫生所、医院门诊楼等）设立服务评价器和意见箱，便于及时掌握居民对服务的需求，调整服务策略。通过检查和考核，不断发现问题、解决问题，通过考核的激励作用，不断促进服务质量和服务水平的提高。

2.4   技术创新，不断提升社区管理现代化

为进一步实现高效、便捷、人性化的社区服务。河口社区利用先进的信息技术，成功实施了一体化收费联动服务。将水、电、气、物业、采暖五项费用的收取和相关服务形成一体化联动，达到一体化、一窗口、一站式的目的。主要做法是：①组建一体化联动服务大厅，根据社区10个物业站的分布特点，本着方便居民的原则，组建了10个一体化联动服务大厅，使水、电、气、暖、物业等服务和收费工作集中到一起，便于合署办公。②从五个方面对一体化联动服务进行了规范。一是明确了水、电、气、暖、物业等五家单位的职责以及服务大厅各岗位工作职责;二是明确了收费服务的流程，把收费期分为集中收费期和零星收费期，两个期间分别解决不同的问题;三是对维修接报的处理和投诉进行了规范，达到以服务促收费的目的;四是明确了对收费大厅进行服务满意率考核，提高服务满意率，并落实奖惩兑现;五是制定了责任追究制度，把责任划分为九大类，明确了责任追究的方式和方法。③建立基础数据服务信息库。一是邀请专业人员设计了专门的服务收费软件，通过多次试运行和调试，使软件得以正常运行;二是协调房产部门和专业化公司，加强了基础数据的维护，确保了收费及服务信息的准确性。④加强人员培训。开展了“文明礼仪培训”、“软件操作平台实地演练”、“综合业务的培训”等一系列培训，使文明服务、技能知识、业务水平等各方面得到提高。⑤明确了收费服务工作流程。一是在收费方面，确定由原来的五家单位收费为一体化收费，并开设两个收费服务窗口，一个接待报修服务窗口。二是在服务方面，确定由原来的五家专业服务为一体化服务，统一接报，统一协调，统一安排服务。⑥定期召开联席会议。利用“河口社区为民服务和谐共建联席会”这个平台，每月组织召开一次联席会议，协调解决收费和服务中存在的问题。

3 快速城镇化进程中城市社区管理创新的方向

从快速城镇化进程中社区管理面临的挑战，以及东营市胜利油田河口社区社会管理创新实践中，都不难看出我国城市社区管理创新在管理理念、管理过程、管理制度，以及管理手段方面的总趋势。

3.1   管理理念从管制到服务的转变

计划经济时代，农村社区以地域和亲缘为依托，以村支部和村委会为主要管理模式;城市社区以单位共建住房为依托，以街道办事处为主要管理模式。两种管理模式都主要围绕社区管理与控制功能。近年来，在转变政府职能，建设服务型政府倡导下，基层社区公共服务理念和公共服务水平均有明显提升。随着公民权利意识的提升，社区居民对公共服务供给水平的期待也逐渐提高。由管制走向服务，逐渐成为全国范围内各社区管理创新的重要主题。东营市胜利油田河口社区的“五步动态服务法”，“一体化、一窗口、一站式”服务，医疗服务中的“服务追求零投诉、质量追求零缺陷、价格追求零误差”等等，均体现了社区管理中服务理念的深化。

3.2   管理过程从粗放到精细的转变

以往的社区管理，无论农村的村支部、村委会，还是城鎮的街道办、居委会，都以重大事件的上传下达为主。除特定时期计划生育等方面的管控外，社区管理基本沿袭着粗放式的管理方式。近年来，农村外来人口管理问题、“村改居”社区遗留问题、社区人口老龄化问题等逐渐显现，社区管理和服务也逐渐由粗放式向精细化管理方向转变。河口社区围绕居民最为关注的物业、医疗、幼教、住房四大社区服务板块，开展分类化管理，并对每一板块的时候效果进行精细化的考核，这些做法无疑可以提升了社区管理的精细化水平，有效避免管理漏洞和服务死角。

3.3   管理制度从随意到规范的转变

以往社区管理制度化水平较低，大多没有形成规范化的制度安排。即便有一些规章制度，也较为零散，没有形成完整的制度体系。对已有制度的执行力也不尽如人意。现代社会法治化水平逐渐提高，城镇化进程中社区管理中责任事故、法律糾纷等问题不断增多，必然要求社区管理逐渐向制度化、规范化和标准化的方向转变。河口社区梳理已有制度，融入新的制度规范，形成河口社区管理中心制度汇编，极大程度上实现了社区管理有法可依、有章可循。《社区服务质量考核规程》等考核制度的出台也进一步提升了社区管理绩效考核的制度化水平。

3.4   管理手段从传统到现代的转变

信息技术和现代化管理手段，是现代社区管理的重要技术支撑。随着信息技术的进步、城市社区管理复杂性的提升，积极采用现代信息技术和管理手段，实现社区管理现代化是社区管理创新的必然趋势。河口社区利用先进的信息技术，将水、电、气、物业、采暖五项费用的收取和服务形成一体化联动，实现一体化、一窗口、一站式，正式对社区管理现代化的有益尝试。

注释：

1    根据东营市胜利油田河口社区管理中心提供资料整理。

参考文献：

[1]  纪晓岚.论城市本质[M].北京：中国社会科学出版社，2002：5.

[2]  杨贵华.《论我国城市化进程中的“村改居”路径》，《湖南社会科学》2011（ 5） .

[3]  杨贵华.《城市化进程中的 “村改居”社区居委会建设》，《社会科学》2012（11）.

[4]  潘允康.《城市社会学新论：城市人与区位的结合与互动》[M].天津：天津社会科学院出版社，2004：118.

（责任编辑：姚    英）

Research on Urban Community Management Innovation during Rapid Urbanisation： Taking Hekou Community， Dongying City for Example

LI Hui，YU Qi，LI Wenxiao

（School of Economist and Management， China University of Petroieum，Qingdao  266580）

作者：李辉 于棋 李文潇

城市社区管理创新论文 篇2：

社会管理创新中的城市社区社会服务能力生成路径

创新社会管理，重心在基层，基础在社区。社区是社会活动的基本载体，实施社会发展与民生改善计划，社区是最基础的行动单元。社会管理本质上是对人的管理和服务。“管理不是目的，而是手段，服务才是根本”。社区，作为人们在一定的地域内形成的区域性生活共同体，是公众日常生活中不可或缺的综合性基础机构。长期以来，社区承担着促进居民参与自治服务、调整和改善社会关系、减少社会矛盾冲突、寻求社区需要与社区资源的有效配合、预防社会问题的重要社会责任，因而成为社会管理创新的最前沿的基础阵地和重要载体。基于我国城乡二元社会结构的特点，人们习惯上，也由于研究的需要，将社区分为“农村社区”和“城市社区”。因为新的经济、政治、组织、技术现象主要出现在城市里，城市社区居民的生活图景在很大程度上能反映出一个地区经济社会的发展状况和人的精神风貌。所以，在社会管理创新中，对城市社区社会服务能力的研究显得尤为重要。

一、创新社会管理亟待强化社区社会服务功能

创新社会管理，构建和谐社会，必须在加强社会服务上下工夫。本文所指社会服务，其内涵包括社区服务、社区教育、社区文化、社区环境、社区治安、社区救助、社区保障等内容在内的大服务。它既体现了便于驻社区单位和社区居民生产生活的服务，又体现了政府、社会、公众相结合的对社区居民，尤其是弱势群体的物质扶助和精神抚慰等全方位的服务。通过这种全方位的社会服务，做到在经济发展的基础上，不断改善群众生活，提高幸福指数，建立人与人之间相互关爱、守望相助、扶弱济贫、恭让谦和、遇事协商的平等友爱、和谐融洽的人际关系。

（一）强化社区社会服务功能，是改善民生的重要依托

城市社区是城市社会的基本单元，是市民社会生活的共同体，城市社区的和谐是城市和谐的基础。加强城市社会管理的重心在社区，而改善民生的依托在社区，维稳的根基也在社区。事实证明，社会建设和社会管理创新的重点在于加强和改善人生，而社区社会服务功能的完善与否，关乎民生的诸多方面，关乎人民群众的切身利益，关乎党和国家方针政策在基层的落实，关乎城市的和谐稳定。随着工业化、信息化、城市化、市场化、国际化进程的加快，我们正处在社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的社会转型期，城市社区正日益成为各种利益关系的聚集点、各种社会矛盾的交汇点、社会管理创新的着力点和党的执政基础的支撑点。进一步发挥城市社区服务功能，对于保障城市社区困难群众的基本生存权益，满足普通市民多层次、多样化的物质文化生活需求，夯实党的执政基础，激发广大市民参与社会管理的积极性和创造性，为创造更加美好的城市社会环境，具有重要的现实意义。

（二）强化城市社区社会服务功能，是践行党的宗旨的具体体现

加快社区社会服务功能建设步伐，不断满足群众多层次的需求，切实解决群众生活中的实际问题，把党的温暖送到广大居民群众中，是践行党的全心全意为人民服务根本宗旨的具体体现，是在新的形势下坚持立党为公、执政为民，维护广大人民群众根本利益的重要举措。企业改制后移交社区管理的大量下岗失业职工，使其再就业；大量处于城市最低生活保障线下的困难群体，使其摆脱贫困；不断增长的老龄人口，为其更好地服务；城市化后大量的流动人口，对其加强管理等等，城市社区都承担着极为重要的责任，发挥着不可替代的作用。坚持立党为公、执政为民、全心全意为人民服务，不能停留在口号和一般要求上，必须围绕人民群众最现实、最关心、最直接的利益来落实，把经济社会发展的长远目标和提高人民生活水平的阶段性任务统一起来，把实现人民的长远利益和当前利益结合起来。正如胡锦涛总书记所强调的，“群众利益无小事”。党的群众路线和群众观点在任何时候都不能忘，党最大的危险是脱离群众。坚持全心全意为人民服务的宗旨，就是要从一点一滴做起，不但要让群众看得见、摸得着，还要让人民群众“找得着”。邓小平同志曾指出：“执政党的地位，很容易使我们同志沾染上官僚主义的习气。脱离实际和脱离群众的危险，对于党的组织和党员来说，不是比过去减少而是比过去增加了。”强化社区社会服务，可以从很大程度上促使基层政府工作重心下移，更加努力地践行党的宗旨，为群众办实事、解难题，做群众的知心朋友，真正把人民群众的利益实现好、维护好、发展好，使党群关系更加和谐，党的执政基础更加巩固。

（三）强化城市社区社会服务功能，是创新社会管理的坚实基础

近年来，一些地区努力把加强和改善民生为重点的社会建设作为管理和服务的重要内容，寓管理于服务之中，实现管理与服务的有机统一，构建群众利益维护机制、社会矛盾调解机制，并坚持党的群众路线，运用民主的方式、服务的方式，来化解社会矛盾，事实证明，服务是最好的管理。有些社会矛盾之所以激化，就是因为服务不到位。如果我们各级政府，特别是处于基层的城市社区，能切实帮助群众解决一些关乎切身利益的问题，就可以避免一些大的矛盾冲突。在社会结构快速变化的历史进程中，新情况、新矛盾、新挑战不断涌现，需要我们城市社区在社会管理理念上不断更新，管理方式上不断完善。社区社会服务只有在以下几个方面做到位，社会管理创新才会有坚实的基础：在服务理念上，切实改变计划经济条件下的“管、控、压、罚”的管理方式，确立“以人为本”、“服务为先”的理念，在管理中体现服务，在强化服务意识中推进社会管理创新；在服务群众上，牢牢把握最大限度激发社会活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素的总要求，把做好群众工作作为加强和创新社会管理的基础工作，尊重群众、依靠群众、服务群众，解决好群众最关心最直接最现实的利益问题；在服务方式上，着力推进行政体制改革，转变政府职能，不断推出便民措施，建设服务型政府，积极提高行政工作效率；在服务能力上，把公众参与、专家咨询作为必要程序，充分了解社情、听取民意、汇集民智，真正把创新社会管理体现在服务上，让群众在理解的基础上自觉接受管理，自愿服从管理。

二、当前城市社区社会服务缺失的主要表现

目前一些城市社区更多的只是一个空间概念和行政区划，缺少需求的整合、利益的凝聚。从整体上看，我国的社会发展仍然滞后于经济发展，社区建设基础薄弱，社区工作领域面临着许多新情况和新问题。在城市社区社会服务方面，由于“政府——社区”这样一种治理结构是当前社会管理的主要模式，上级政府和企业剥离出来的社会职能移位给社区，社区必然蜕变为“小政府”，其行政化特点愈发明显，服务居民不够，影响力和号召力不足，社会动员能力不强，“有空间、无实质”，“有组织、无凝聚”的问题日益突出，社区社会服务能力弱化。这就造成了社区居委会在城市社区社会服务中的角色缺位。根据我国有关法律和自治组织的特点，社区居委会在城市社区社会服务中的职责应包括：为社区居民提供教育、健康、就业、社会保障等方面的咨询和服务；丰富社区文化娱乐生活；邻里守望和纠纷调解；关心社区弱势群体，服务特殊人群（如老弱病残寡人员），帮助他们解决实际困难；处理社区居民共同约定的公共事务；向政府有关部门提出维护社区居民权益的请求等。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第三条规定，居委会“办理本居住地区居民的公共事务和公益事业”；第四条规定，“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，可以兴办有关的服务事业”。2010年8月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，对城市社区居委会的主要职责，作了进一步明确。其中包括，“开展便民利民的社区服务活动，兴办有关服务事业，推动社区互助服务和志愿服务活动”。一般情况下，政府应是社会公共服务的主要提供者，但由于我国的特殊国情，人口多、种族多，不同地域的不同人群对社区服务的需求也不同，尤其是在社会转型期，居民的职业构成繁杂，价值的多元化和生活的个性化和特色化越来越突出。所以，政府只能提供普遍化的社会公共服务，而对于个性化、特色化、地方化的社会公共服务需求可由不同的社会主体参与提供。而城市社区居委会直接与本社区的居民打交道，也最了解本社区居民的服务需求，这就决定了社区居委会更有条件提供适应本地区居民需求的服务，从一定程度上弥补政府公共服务能力的不足。但从笔者对Y市调查的情况看，社区居民最需要居委会提供的服务，主要是各种纠纷的调解，以及各类咨询服务。由于社区居委会大量的时间和精力都用在应付当地党委政府交办的行政事务中，角色和功能越来越“行政化”，其自治性质和服务职能越来越弱化。

由于我国城市社区社会服务总体上还处于起始阶段，城市社区社会服务体系建设现状与社会管理的要求还不相适应，与居民日益增长的多样化的服务需求还有不小的差距。当前比较集中表现在以下几个方面：一是城市社区作为社会管理基础的功能作用还没有充分发挥。不少群众最关心、最直接、最现实的利益问题在社区层面还未得到根本解决，城市社区卫生、就业、社保等工作需要加强和改善。二是城市社区治安问题仍比较突出，平安创建的任务仍很艰巨，维护社会稳定仍是群众高度关注的问题。三是社区社会服务体系建设和发展缺少较为稳定的投入机制，投资主体不明确，资金总量不足，欠发达地区城市社区社会服务的必要支出得不到应有的财政保障，特别是社区社会服务基础设施等硬件建设所需资金缺口较大。四是社区社会服务的相关法律法规不完善，缺少规划性和现实针对性，有些政策措施操作性不强。五是社会参与度不高。当前，社区组织严重的行政化倾向，政府在城市社区社会服务中的强势，使得社区居委会自治组织的作用没有得到充分发挥，居民义务参与少。由于对社会组织准入门槛过高、管理职责不清以及行政干预过多和实际监管不力等制度设计方面的原因，社会组织普遍存在行政色彩浓、服务不规范、公信力较差、成员素质不高等突出问题。六是城市社区管理者队伍整体素质偏低。社区管理者的素质直接决定着社区社会服务的质量。近年来，随着城市社区建设的加快，扩大了社区管理者的选择范围，使社区管理者的政治素质、文化素质和社会工作能力较过去有了一定程度的提高。但不少城市社区管理者的素质还不能完全适应社区社会服务的新要求，社区居委会“大妈”式的人员还占一定的比例，真正具有社会工作职业资格，熟悉社会工作的管理者还很欠缺。七是对外来人口群体服务不力。目前，以农民工为主体的外来人口群体，无论是规模上还是对城市社会经济发展的重要性上，都已成为不可忽视的力量，而外来人口所具有的流动性、二元性、无组织性等特征，又使得对这一群体的社会管理不仅有别于居民，而且极为复杂。管理理念滞后、管理社会化程度低、信息资源利用率不高、合法权益保护不力等问题都在城市社区不同程度地存在。特别是重直接管理，轻社区参与的问题较为突出。据笔者调查，对外来人口的管理权限大多滞留于市、区两级政府各有关职能部门的“垂直”管理中，而作为城市管理的基层组织社区，则缺少综合协调和管理权限。没有管理权限，服务功能自然也就受到轻视。虽然有的地方政府都不同程度地增加了对外来人口社会服务的供给，但实际信息也很难传递到外来人口。比如，对外来人口的就业服务，很多外来人口根本不知道如何在社区层面享受这样的服务。

三、提升城市社区社会服务能力的基本路径

由于城镇化进程的加快和人民群众生活质量的提高，城市居民对社区社会服务提出了更新、更高的要求，特别是面对城镇1亿以上的流动人口、5000多万退休职工、1400多万下岗失业人员和2200多万困难群众，社区社会服务的压力不断增大。加强和创新社会管理，对城市社区服务能力建设来说，既是机遇，更是挑战。完善社区社会服务功能，提升社区社会服务能力，已成为创新社会管理的迫切任务。

（一）完善社区服务体系

增强社会服务功能，是社会管理坚持以人为本、服务居民的基本要求。社会建设与社会管理的根本目的之一就是要提高人民群众的生活水平和生活质量。因此，必须坚持以社区社会服务为龙头，不断加强社区社会服务设施建设，拓展服务内容，促进社区就业、发展社区卫生、繁荣社区文化、美化社区环境、加强社区治安、提供社区救助、落实社区保障，为社区居民提供全方面的优质服务，使社区居民安居乐业，生活便利，幸福祥和。

社区社会服务必须实行社会化。充分发挥政府、社区居委会、民间组织、驻社区单位、企业及个人在社区服务中的作用。要努力化解目前制约城市社区服务体系发展的因素，完善社会服务体系。一是社区就业服务。通过提供就业再就业咨询、再就业培训、就业岗位信息服务和社区公益性岗位开发等，对就业困难人员提供针对性的服务和援助。探索建立信用社区、创业培训与小额担保联动机制，为下岗失业人员自谋职业和自主创业创造条件。二是社区社会保障服务。强化企业退休人员社会化管理服务工作，建设老年公共服务设施和服务网络。鼓励社会力量参与养老机构的建设和运营，大力发展社区居家养老服务。配合社会保险经办机构做好养老金发放和领取资格认证工作，为企业退休人员提供社会保险政策咨询和查询服务，促进和帮助城镇居民按规定参加各项保障。三是社区卫生和计划生育服务。坚持政府主导、社会参与，优化资源结构，加快部分卫生资源向社区转移，建立健全城市社区卫生和计划生育服务网络，开展健康教育、预防、保健、康复、计划生育技术服务和一般常见病、多发病的诊疗服务，增强居民自我保健意识和能力。把社区居民满意度作为考核社区卫生服务工作者业绩的重要指标，不断完善社区卫生服务运行机制，努力实现人人享有初级卫生保健的目标。四是社区文化、教育、体育服务。发展面向基层的公益性文化事业，建设方便社区居民读书、阅报、健身、开展文艺活动的场所，组织开展多样化的社区文化活动。鼓励创设多种社区教育实体，调动社区资源和力量支持和保障社区内中小学校开展素质教育和社会实践活动，为青少年健康成长创造良好的社会环境。培育群众性体育组织，加强全民健身设施建设，推动社区体育活动，增强居民体质。努力提高居民科学素养，面向社区居民开展多种形式的教育培训和科普活动，建立覆盖全社区各类人群的多渠道的学习服务体系。五是社区流动人口服务。按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”和“以现居住地为主，现居住地和户籍所在地互相配合”的原则，实行与户籍人口同宣传、同服务、同管理，为流动人口的生活与就业营造良好的环境和条件。创造共同参与的社区生活环境，将流动人口服务纳入城市社区服务，促进流动人口融入当地社会。加快人口信息化建设，构建统一、完善的人口信息管理系统，建立生态资源与人口分布匹配状况动态监测体系，从自然资源禀赋承载能力、经济发展水平等方面综合评价人口流动的影响，引导人口有序流动与合理分布。尊重流动人口合理要求，建立流动人口利益诉求机制。六是社区治安服务。建立健全社区治安防控网络，挖掘和利用社区资源，建设以社区居委会等基层组织为依托的群防群治队伍，加强社区巡逻守望，积极推广运用物防、技防等现代科技手段，全面提升社区治安防范水平。健全社区居民内部矛盾排查调处机制，畅通民情沟通渠道。建立社区矫正、戒毒服务机制和传染病、食品安全、灾害事故的应急反应机制，提高社区应对突发事件的能力。七是社区救助服务。加强对失业人员和城市居民最低生活保障对象的动态管理，做到“应保尽保”。积极组织、动员社区单位和居民开展群众性自助服务活动。根据需求在社区服务中心（站）设立慈善超市和捐赠点，大力发展社区慈善事业。八是社区信息化服务。以信息服务网络整合建设为依托，搭建社区信息化服务平台，按照统一规划、统一标准、统一建设的原则，充分利用、整合各级政府现有的信息网络资源，以居民需求为导向、以居民信息为基础，以社区为终端，建设社区管理信息系统，实现信息资源共享。推动形成资源共享、协同服务、便民利民、安全可控的社区服务信息化发展格局。

（二）增强组织共建功能

社区社会服务是一项综合性很强的工作，涉及面广、难度大。必须以体制改变和机制创新为动力，建立健全社区社会服务组织体系。各级党委政府应强化社会管理和社会服务职能，将延伸服务职能、使政府公共服务覆盖到社区为主要工作内容，将指导、支持社区居委会及其他社区民间组织开展社区社会服务作为重要手段，推动社区服务体系发展，要把社区社会服务纳入各级党委政府的重要议事日程，在组织领导、资金投入、设施建设等方面，为社区服务创造良好条件，提供有力保障。要将社区社会服务纳入当地经济和社会发展总体规划，并力求制定科学合理的“十二五”社区社会服务专项规划，推行县（市、区）领导联系社区制度。把社区社会服务工作列入当地政府和领导年度目标考核。要着力整合政府各部门在城市基层的办事机构，实现行政放权，重心下移。对有些适宜由社区组织承担的公共服务，可按“权随责走，费随事转”的原则，委托给社区承担，积极探索通过政府“购买服务”等多种形式，调动社区组织参与社区社会服务的积极性，促进公共服务社会化。

进一步创新“共驻共建”机制。开展社区共建活动不仅能促进辖区单位和社区的沟通交流，更能打破条块分割的格局，树立大社区观念，整合社区公共资源，形成相互配合、相互协助，共同服务居民群众的整体合力。首先，要在创新社会管理中深化城市基层管理体制改革，转变街道职能。街道要以社区管理和服务为中心，以社会保障为重点，切实担负起社区建设的规划、指导、组织、协调等职能，增强在社区的总揽能力。其次，各有关部门和单位，在社区建设中要根据工作职能，找到自身工作的结合点和着力点。各部门在依托社区开展工作过程中，要按照法治政府和服务型政府的要求，依法行政，服务社区。社区居委会不是基层政府的下属单位，基层政府转变职能，重心下移，工作进社区，就是要求政府把基层管理和服务的职能落实到社区，服务到居民，而绝非把工作推给社区，更不是到社区设机构、挂牌子、占房子。再次，驻社区单位要服务和服从于社区建设的总体要求，合理利用和配置社区资源，积极参与、支持社区建设，营造共驻社区、共建社区的良好氛围。比如，建立县（市、区）级部门与社区共驻共建制度，由驻社区的一个主要单位为共驻共建小组组长，驻社区单位和社区居委会负责人为成员，组成共建小组，驻社区单位的精神文明、综合治理、计划生育、爱国卫生等先进单位的评定，社区有票决权。以此促进社区共驻共建。

(三)构建投入保障机制

建立健全公共财政体制，是创新社会管理体制的基础保障。调整和优化财政支出结构，在社会管理领域，呈现出一系列阶段性矛盾，迫切需要从公共财政的角度予以解决。作为重要公共政策手段和有效的调控手段，财政支持对提高社会管理的社会经济效益、完善社会管理的组织结构，改善基本民生，具有不可替代的作用。要围绕民生聚财、理财、分财、用财。按照以人为本，统筹兼顾、有保有压、有促有控的原则，进一步调整和优化财政支出结构，着力支持解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。要加大公共财政对于社会发展等民生领域的投入支持力度，形成社会建设和社会管理的长效保障机制。要深化财政支出管理体制改革，健全财政监督机制，严格实施财政资金使用的专项评估制度，提高财政资金使用效率。完善收入再分配制度，加大对欠发达区域和低收入人群的转移支付力度，完善转移支付相关制度，使欠发达区域和低收入人群享有相应的公共服务，促进社会公平正义。完善各级政府事权财权划分，合理界定各自责任边界，增强基层政府公共服务能力。

社区社会服务体系建设与发展所需资金应由社会资金、地方财政资金、中央财政资金等多渠道筹措，地方政府应加大财政投入，并逐步提高社会资金所占比重，政府投入应成为社会公共服务所需资金的主要来源。社区社会服务设施建设应纳入城市规划和土地利用规划，统筹考虑。

同时，加快建立和完善政府购买社会公益服务的机制，逐步从政府直接提供社会服务向政府通过购买间接提供社会服务的方向转变。探索建立有效的社区社会服务资金募集方式，通过贴息补助、配套投入等灵活方式，拓宽社区社会服务体系建设的融资渠道，吸引社会资金投入社区建设。扩大公共服务政府外包范围，不断提高政府购买社会公共服务的比重，调动企业、社会组织乃至公民个人提供社会服务的积极性。

(四)加强专业队伍建设

以从事专业社区社会服务和社会管理的社会工作机构为载体，积极吸纳相关社会专业工作人才，切实加强社区管理、社会福利、社会救助、青少年教育等领域的人才配备。加快制定出台相关政策优惠措施，通过提供社会(公益性)工作岗位、试点示范、税收优惠等方式，鼓励民办非企业单位发展社会服务。

一是加快建立一支专业化、高素质的社区专职工作者队伍。建立完善社工专业人员认证制度，建立相应的激励和淘汰机制。以骨干人才为主，加快建设一支志愿者队伍。大力培育发展职业化、社会化、专业化社会管理人力资源。建立完善社工人员认证制度。以推进社会工作者标准化、专业化和职业化为方向，以确定职业规范和从业标准、加强专业培训、制定社会工作者培养规划、培育社会组织开发社会工作岗位、整合社会工作队伍为手段，全面推进社区社会工作者队伍建设。

二是加强专业培训。在市、县（市、区）党校、行政学院（校）开展各级干部，特别是社区干部社会管理知识教育培训工作，引导各级干部自觉加强社会学、社会管理理论的学习和研究，努力提高管理社会事务的能力，增强应对和处置群发性、突发性事件的能力，成为既懂经济建设、又懂社会管理的复合型人才。

三是加大培育社区志愿者队伍的力度。要引导居民发挥自身特长，提倡居民从事志愿服务的良好道德风尚，鼓励志愿者从事志愿服务活动。“让社区居民参与进来，活动起来，把社区的事当自己的事，把社区的利益当自己的利益，城市社区的和谐才能真正落到实处。”要加强以党员、团员为主要力量的社区志愿者队伍建设，倡导国家机关工作人员从事社区义务服务，不断发展社区义务服务队伍。要推行志愿者注册制度，提高社区志愿者组织的凝聚力和影响力。要鼓励发展社区公益性、服务性的社区民间组织，使其逐步承接从政府有关部门剥离出来的社会职能，承办各类社会服务，满足社区多样化的服务需求。

【本文为作者主持的江苏省2011年度社会科学基金项目“‘十二五’时期盐城基层社会管理创新研究”的阶段性成果（项目批准号：11GLB003）】

（作者系中共盐城市委党校教授、法治政府和地方政策制度研究中心主任、科研处处长）

作者：何峻

城市社区管理创新论文 篇3：

社会管理创新语境下城市社区统战工作与价值的张力

摘要：通常认为，统一战线服务社会管理有自己独特的优势。本文以全国社会管理综合改革试点之一的合肥市为个案，检视社会管理创新标尺下的城市社区统战工作。社会管理创新的应然要求是：创新与善治。实然与应然之间凸显事实与价值的张力，也指明了城市社区统战下一步革新的方向。

关键词：社会管理创新；社区统战工作；社区统战工作模式

比较研究表明，传统社会和现代社会出现不稳定的几率较小，而由传统社会向现代社会的转型过程往往是一个相对不稳定时期。对这一现象的权威性解释来自著名政治学家亨廷顿：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”。假如这一解释成立的话，那么，中国到21世纪中叶基本实现现代化之前，都处于矛盾凸显期与战略机遇期并重的阶段，作为党领导和执政重要方式的统一战线无疑要服务于社会和谐与发展。

一般来说，社会管理是指以政府为主导的包括其他社会组织和公众在内的社会管理主体在法律、法规、政策的框架内，通过各种方式对社会领域的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。城市社区统战工作不同于一般意义上的统战工作，具有特殊性。研究城市社区统战工作如何服务于社会管理创新是个新课题。本文以合肥市为个案，检视社会管理创新标准下的城市社区统战工作。

一、城市社区统战工作在社会管理创新中的独特作用

合肥是全国社会管理综合改革试点城市之一，其社区统战工作2007年开始试点，2012年5月召开全市社区统战工作经验交流表彰会。经过5年的试点，社区统战工作取得了初步成效，统一战线在社会管理创新中的独特作用日益凸显。

（一）社区统战组织网络嵌入社会管理格局，改善了多元化的社区治理主体结构。“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理格局表明：党委、政府、企事业单位、各类社会组织、人民团体、社会公众都是社会管理的主体。但就基层社区管理而言，行政权力回撤、拓展社区自治是一个趋势。在缺少行政权力“主导”的情况下，多元化的社会管理主体如何在社区相互配合、协同合作，形成分工合理的工作格局，建构社区治理的组织基础是一个亟待解决的问题。而社区统战工作形成的各区党委分管副书记任组长，统战部长任副组长，各街道党工委负责人为成员的社区统战工作领导小组。各街镇建立的社区统战工作领导小组，有关社区成立的统战工作协调小组，以及社区内积极参与社区建设的统战代表人士担任社区统战工作联络员。由此构成的以街道党工委为核心、社区党支部为基础的层级社区统战工作网络，对于社区党组织“总揽全局，协调各方”起到了辅助作用，填补了政府权力撤离社区后所造成的“主导权力”空缺。

（二）建立专业性通道，改善了党委政府主导的维护群众权益机制。社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益。因此，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，统筹协调各方面利益关系至关重要，但是，机制制度针对的大都是一般性、普遍性问题，对于一些特殊人群的特殊利益往往存在着制度失灵的问题。新时期统一战线工作的对象有各民主党派成员，无党派人士，党外知识分子，少数民族人士，宗教界人士，非公有制经济人士，私营企业和外资企业的管理技术人才，中介组织从业人员，自由职业人员，原工商业者，起义投诚的原国民党军政人员及眷属，港澳同胞，台湾同胞、去台湾人员留在大陆的亲属，出国和归国留学人员，海外侨胞和归侨侨眷等15个方面，这些人不是一般普通的党外群众，但仍然是人民群众的重要组成部分，他们的利益同样需要维护。正是因为他们不是普通的党外群众，因而有一些区别于普通群众的特殊利益需要表达、协调、调处与保障。社区统战按照统战工作范围、对象，分类建立统一战线成员台帐，实行网格化、动态化管理，从而为他们“特殊利益”的表达、协调、调处与保障建立了专门性的通道，有利于克服制度失灵与市场失灵。

（三）挖掘整合统战资源，改善了社区公共产品、公共服务的供给体系。社区作为生活共同体需要向社区居民提供公共产品、公共服务、倡导公民参与，培育自我管理、自我教育、自我服务的能力，这些都需要社区吸纳内外部资源。社区资源包括制度资源、财力资源、人力资源、文化资源、信息资源等。社区统战从实际出发，挖掘潜力，整合资源，充分发挥了统一战线独特的资源优势。如有的发挥社区民主党派成员、党外知识分子集中的优势，征求他们对社区建设的意见和建议，引导他们参与社区民主管理、和谐社区建设与文明创建；有的发挥宗教界人士较多的优势，通过走访慰问等方式，加强联系沟通，引导他们协助做好社区信教群众工作，促进社区的和谐稳定等等。这些人力、财力、物力的汇集，增强了社区自我管理、自我服务的物质与精神基础。事实上，新时期统战工作对象就是15个方面的特殊资源，蕴含丰富，潜能巨大。

（四）搭建载体开展活动，改善了以社区为中心的社会资本结构。社区为居民提供的公共产品包括物质的和非物质的两方面，前者是满足居民对基础设施建设的要求，而后者更重要，主要是创造社会资本，正如著名学者青木昌彦指出的，社区居民自治组织“最重要的意义也许不在于提供公共产品本身，而是成员所创造的独特的社会资本，从而……形成对公共产品供应大有作用的市民规范和职业伦理”。培育社会资本的主要途径是合作、自治、参与，以及建立更多横向结构的居民组织。合肥市各社区根据统战资源的特点和优势，培育活动载体，创建了联谊型、服务型、结对帮扶型等横向组织载体。如分类建立的社区各界人士联谊会，有台胞台属联谊会、非公有制经济人士联谊会、宗教界人士联谊会、少数民族人士联谊会等；有的社区发挥辖区内有黄梅戏剧院等文化事业单位相对集中的优势，定期组织辖区单位与统战成员中的戏曲书画爱好者开展戏曲演艺、书画展览等双向交流活动。借助于各类活动，形成和谐的邻里关系，增加了以社区归属感为中心的社会资本，努力打造社区生活共同体。

二、城市社区统战工作与创新社会管理新要求的差距

未来的城市社区统战工作，在应然的价值层面，需要满足社会管理创新、社区善治与强化基层党建三位一体的要求。

（一）社会管理创新的要求。创新社会管理的主要目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。

（二）社区善治的要求。“Community”最早由德国社会学家腾尼斯提出，中国将其翻译为“社区”，“社”是社群性，“区”是地域性，“社区”兼有“地域性”和“社群性”的双重含义。“社区治理”就是在接近居民生活的多层次复合的社区内，依托政府组织、民营组织、社会组织和居民自治组织以及个人等各种网络体系，应对社区内的公共问题，共同完成和实现社区社会事务管理和公共服务的过程。社区治理根源于市场失灵与政府失灵，社区能够做到市场和政府做不到的事情。良好的社区治理即“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的基本要素有合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效性与稳定。

（三）强化基层党建的要求。要扩大基层党组织覆盖面，巩固党的执政地基；推进基层党组织工作创新；增强党员队伍生机活力；建设高素质基层党组织带头人队伍；构建城乡统筹的基层党建新格局。

根据上述要求，城市社区统战工作的现实还不尽如人意，表现在以下方面。

（一）城市社区统战工作在社区党建、社区治理中的功能定位需要进一步厘清。有人主张“目前看来，国家政权力量更为合理的介入途径是通过社区党组织来实现这一目标。”有人建议“以社区统战工作为核心重构社区党的工作”，实现从“单位党建一社区党建—社区统战党建”基层党建工作模式的第二次转变，不从这个高度想问题就无法真正理解社区统战在新形势下具有的战略价值。可见，在“社区善治一社区党建～y区统战”的层次递进链条中，城市社区统战在社会管理创新（社区治理）中到底居于何种地位，学界与实际部门都还存在着分歧，需要重新认识与定位。

（二）城市社区统战工作服务于社会管理创新的组织基础薄弱，横向枢纽型组织欠缺。社区的本质在自治。因此，应当更多地建立横向结构的社区居民组织，尽可能减少纵向结构的社区组织。只有前者才可能形成社区治理主体的平等合作关系，居民在平等互利的前提下，才乐于参与社区的各种活动。而纵向的领导与被领导组织，只能产生上级政府的权威和行政命令，形成下级对上级的服从，而无法形成自愿参与基础上的网络联系和互惠基础上的信任循环。在横向结构的社区组织体系中需要枢纽型的社区组织，显然，社区党组织需要且有能力担此重任。社区统战工作作为社区党组织工作的重要组成部分，而且是比较特殊的部分，也有自己的工作系统与承载组织，如统战15个方面对象，其间需要建立横向结构的统战组织体系，也需要有为其他统战组织服务的枢纽型组织。从目前的实际运行情况看，基层党组织是社区统战工作顺利开展的关键因素。可是现实情况却不容乐观，有的社区内没有建立基层党组织，有的社区虽然建立了组织却形同虚设。一旦在实际工作中遇到困难需要辖区内党组织予以支持和配合时，除了直属于街道党工委领导的基层党组织之外，其他类型的党组织往往缺乏热情，不能够给予实质性的支持。这说明当下的社区统战工作主要还是行政的纵向推动，缺乏横向的社会网络支持。

（三）城市社区统战工作对象复杂多变，社区统战服务社会管理创新能力亟待提高。社区统战工作对象也是社会管理客体，具有成分多样性、层次差异性、关系松散性和归属流动性的特点。成分多样性是指社区统战人士来自社会各个方面，包括企事业单位的在职人员、离退休人员、下岗职工、新的社会阶层成员以及少许流动市民和外来人员等；层次差异性是指在社区统战人士中，既有各级领导干部、知识分子、社会知名人士，也有普通工人、职员和打工者，还有少部分特困和残疾人员；关系松散性是指社区统战工作对象及其所在的单位大多与社区没有行政隶属关系，也没有经济关系，仅仅是松散的属地管理关系；归属流动性是指社区内的统战工作对象始终处在一定程度的变化之中。对于工作人员十分有限的社区统战队伍来说，如何根据复杂多样的对象特点，有针对性地开展工作，是当前社区统战工作面临的主要困境之一。

（四）城市社区统战可调度资源少，社区统战工作服务社会管理创新的物质基础需要夯实。统一战线工作实际上是执政党对利益进行调整的一种方式，所以其有效性决定于统战部门实际掌握和控制的各种社会资源。改革开放前的统战工作之所以成效明显是因为当时的统战工作部门不仅掌握一定的政治资源，还间接掌握着一定的经济资源。社会主义市场经济条件下，统战部门所能间接掌握的经济资源迅速减少，社区统战工作更是“资源匮乏”，既没有改革开放前统战部门所拥有的经济资源，也没有改革开放后上级统战部门所拥有的政治资源，更不会挖掘和开发市场与社会的潜在资源。资源的匮乏，削弱了城市社区统战工作的效果和影响力，成为社区统战工作将长期面对和必须克服的困难。

三、改革创新推动城市社区统战工作再上新台阶

我国正处于发展的关键期、改革的攻坚期与矛盾的凸显期，统一战线服务社会管理创新是历史赋予的时代责任。然而，传统的统战工作模式难以应对日益复杂的新形势，在社区复制“街道统战”模式更是难以为继。因此，需要转变思想观念，创新组织体制，整合统战资源，转换工作机制，建构具有中国特色的社区统战工作模式，真正实现从传统统战工作向现代统战工作，从街道统战工作向社区统战工作的实质f生转移，谱写城市社区统战工作的新篇章。

（一）充分认识构建现代社区统战新模式的紧迫性。传统“街道统战”模式的基本特点是：1，层级上，统战工作一般只进行到最基层的乡、镇、街道一级，是一种上层统战工作；2，载体上，由于传统单位制的存在，统战工作大多依托于单位系统，形成以单位组织为主导的基本结构；3，方法上，以隶属关系为基础，运用执政党执政所拥有的强大组织资源，借助于行政权力从上向下纵向推动；4-内容上，以联谊会、座谈会、报告会等传统手段为主，交友联谊、建言献策与举荐人才；5，人员与经费上，工作人员由国家公职人员担任，财政资金保障统战所需要的经费。“街道统战”模式在过去的统战工作中曾经发挥过积极的作用，但是，随着单位制的逐步解体与社区制的逐渐发育，传统街道统战模式形成的条块分割、工作脱节等弊端日益显露，传统统战工作领域、工作对象、工作方法、活动方式和运行机制已不能完全适应新型城镇化、城市现代化发展的新要求，需要加以改革和创新。建构城市社区统战工作新模式，就是要使社区统战工作从过去的单一行政管理模式向开放的社会协调模式转变，从过去的条块分割向以块为主、条块结合的转变，从过去主要依靠街道组织向更多地依靠社区各类组织的转变，彰显社区统战工作模式更多的协商性而非强制性、更多的群众性而非特殊性、更多的服务性而非行政性、更多的差异性而非同质性等新趋势，契合追求多元、民主、结社、协商、个性、共享的时代特征。为此，在思想观念上要破除旧的统战思维定势：一要强化革新意识，淡化保守观念；二要强化社区意识，淡化单位观念；三要强化服务意识，淡化权力观念；四要强化主动意识，淡化等靠要观念；五要强化大统战意识，改变“就统战抓统战”的工作惯性。

（二）建立与不同社区治理结构相适应的社区统战工作部门。社区统战不能脱离城市社区管理体制、社区治理结构与社区基层党组织，否则，就可能出现“两张皮”，吃力不讨好的后果。

1 社区统战组织设置必须同城市的社区管理体制相适应。如合肥市社区管理体制的基本目标是：将社会管理创新工作与城乡社区建设紧密结合，以居民群众满意和社会和谐安定为目标，在两年时间内，以网格化建设为手段、以组织化建设为基础、以信息化建设为支撑、以服务化建设为方向，打造“管理有序、服务完善、文明祥和”的新型和谐社区，基本实现社区居（村）民老有所养、残有所助、孤有所抚、病有所医、学有所教、难有所帮，为加快现代化滨湖大城市和现代产业基地建设、朝着区域性特大城市的方向迈进营造安定祥和的基层社会环境。这里的社区网格化、组织化、信息化与服务化建设就是合肥城市社区建设的基本框架，社区统战组织设置只有在这个框架下才能找到自己的正确位置。依此类推，其他地方也应该同本地区城市社区管理体制相适应设置社区统战组织，鼓励基层创新。

2 社区统战组织设置必须与不同的社区治理结构相适应。社区治理结构是指社区内各治理主体之间的相互作用模式。社区治理的动力来源有两个，一是政府的推动，二是社区自身的力量。将政府与社区作为两极，社区的治理结构大致可以分为三种模式：即政府主导型、社区自治型、政府与社区合作型社区治理结构。三种社区治理结构模式可以同时出现在同一城市的不同区域内，从总体上来看，政府主导型社区治理结构是当下的主要模式，在一些新建商品房小区的新型社区则偏向于自治型的社区治理结构。三种治理结构中的党组织、社居委、业主委员会、各种社区组织、居民之间的关系结构不同，作为社区党组织重要组成部分的社区统战组织应与社区的治理结构相适应。

（三）建设城市社区统战枢纽型社会组织。“枢纽型”社会组织首次面世于官方文件是在2008年9月，北京市社会工作委员会出台了《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》，提出了构建“枢纽型”社会组织工作体系的新思路。北京市“枢纽型”社会组织，是指由负责社会建设的有关部门认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织。“枢纽型”社会组织可以大致划分为政府主导型枢纽组织、社会自发型枢纽组织、资金纽带型枢纽组织。从近几年全国各地建设枢纽型社会组织的实践看，枢纽型社会组织的主干是一大批人民团体。社区统战组织可以利用自己的传统优势（当然不能完全依靠执政党的行政权力）建构统战枢纽型组织，由统战枢纽型组织孵化培育与其关系比较密切的各类统战组织，如工商联型社会组织、少数民族型社会组织、民族宗教型社会组织、归侨侨眷侨属型社会组织等，进而形成社区统战组织的横向网络以做到“横向到边”。此外，还需要整合各种资源，改进社区统战工作服务社会管理的方式方法。

总之，只有通过观念创新、组织创新、平台创新、活动创新与载体创新而构建起来的社区统战工作新模式，才能真正充分发挥城市社区统战工作服务社会管理创新的独特功能。

作者：汪兴福