融资平台公司转型方案

2023-02-13

方案在我们工作与学习过程中起着重要的作用,对于我们进一步开展工作与学习,有着非常积极的意义。那么一份科学的方案是什么样的呢?以下是小编整理的《融资平台公司转型方案》,欢迎阅读,希望大家能够喜欢。

第一篇:融资平台公司转型方案

基于PPP模式下政府投融资体制改革和平台公司转型

的分析

摘要:随着我国城镇化进程的推进,地方政府的资金缺口越来越大,基于此,各级地方政府不断通过PPP模式的方式吸引社会资本共同进行城镇化建设。但在此模式下政府在投融资体制和平台公司转型上还存在着不少需要改进的地方,本文对政府投融资体制在政企分离和公平竞争方面的改革及平台公司在成为真正意义上的公司和优化其资本与股权结构等转型方式进行了分析,并做出了相应的说明和阐释。

关键词:PPP模式;政府投融资;体制改革;平台公司

PPP模式是指政府通过和社会资本合作,来共同建设一些公共基础设施的一种项目运作模式。其最早起源于西方国家,上世纪九十年代被引入到中国经济体制改革之中,对于加快我国新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度起到了重要作用。为此,国务院、国家发改委和财政部分别出台了一系列政府与社会资本合作模式的指导意见和管理办法,使PPP在国家经济发展中的地位正变得越来越重要,这就要求政府投融资体制和其所属的平台公司要快速转变其功能定位,以此来改革体制获得转型发展。

一、PPP模式下政府投融资体制改革

(一)政企分离

地方政府在社会经济活动中占有着主流地位,在当前的PPP模式下其经常扮演着幕后操作者的角色,导致PPP模式在运行中的各个环节都处在政府的操控中,使其实际上变成各级政府债务的延伸,通过模式所成立的平台公司也无法达到公司化的需求,甚至有的官员直接兼任法人代表,导致在融资体制的实际运行中形成了一切靠政府的尴尬局面。因此要想做好政府投融资体制改革,就必须要保证做到政企分离。其投融资体制面对不同行业有如下改革方式:

1.在房地产开发、道路运行等工程建筑类项目中,由于其具备相对稳定和持续的资金流入,这也保证了PPP模式下的社会资本具备了参与市场竞争的能力,这时政府就要从企业的运营中退出。使社会资本自负盈亏、自主经营,采取普通公司一样的运营模式,使其变成市场经济条件下自由竞争的一份子;

2.对于水暖工程、污水或垃圾处理、地下管网、城乡建设或文化旅游产业等具备一定收益的项目来说,政府投融资体制可以通过授予社会资本特许经营权的方式,双方通过分享效益和风险的方式实现项目转型;

3.对于公共体育设施、城市广场等公益和半公益项目,由于其投资大、周期长且收益困难,很难会有社会资本愿意参与,这就要求政府在投融资体制改革中将项目业务进行拆分,划出一些小的业务单元,独立开展PPP模式运作,独立核算,避免“吃大锅饭”现象的发生。

(二)公平竞争

政府要保证对社会资本做到一视同仁,要让市场在资源配置中发挥出应有的作用,使所有参与资本都能获得一个公平的机会。相关做法如下:

1.保证参与资本能在市场准入和信用获取的政策扶持上得到公平对待,避免舞弊现象发生,严厉杜绝行贿受贿现象出现,做好监督工作,一旦发现有暗箱操作现象必须严惩不贷;

2.以法律的形式明确各方的财产所有权,可以通过在融资平台获得产权确认的方式做好产权配制,以此来创新所有制改革,发展混合所有制经济,保证社会资本可以以平等、责任制的方式参与到市场竞争中[1]。

二、PPP模式下政府平台公司转型

(一)成为真正意义上的公司

政府平台公司需要依照《公司法》规范自身章程,努力成为真正意义上的公司,这需要做到以下几点:

1.公司各部分人员职责需做到明确,各股东、董事会、监事会和管理层要恪守各自的本分,保证公司各个运营环节能够做到密切配合,从而形成一个管理清晰、责任明确的现代化公司,尤其要杜绝政府人员进入到公司董事会、监事会或管理层中干预公司的运行,保证公司始终处于一个合理的运行状态之中;

2.在公司内部要逐步确立起现代公司应具备的竞争激励体制,引入职业经理人制度、员工责任制度和绩效工资制度,以保证公司的管理水平能够获得稳步提升;

3.要提升公司对抗风险的能力,保证公司财务报表的真实性。同时更要加强公司在年度、半年度的审计工作,可以通过聘请第三方审计的方式来监督公司的运营情况,从而做好对公司运营风险的控制,减少公司的运营成本,保证公司能获得良好收益。

(二)优化其资本与股权结构

1.优化平台公司的资本构成,推进公司资本走向证券化方向,这样可以有效盘活公司资本,获得大量的现金流而不产生额外的债务,从而保证参与到PPP运营中的各方都能获得一个良好的收益。这些收益公司还可以用来对新的项目进行投资,获得更多的利润,如果有贷款的话还可以用利润来进行??还,从而降低贷款过多可能会出现的资金链断裂风险;

2.改变公司的股权结构,在公司股权中注入优质资产,这样不但能提升公司偿还债务的能力,降低其运营风险,还能提升公司的盈利能力。对于公司一些能够出让的特许经营权、广告经营权或公共设施使用权等可以通过挂牌出让的方式吸引更多的社会资本参与到PPP模式运营之中[2]。

三、总结

本文对PPP模式下政府投融资体制改革和平台公司转型的相关对策进行了分析,通过分析发现,运用文章中所列举的改革和转型对策能够取得使社会资本可以自由参与竞争、减少平台公司的运营成本,保证平台公司能获得良好收益从而吸引更多的社会资本参与到PPP模式运营之中的良好效果。希望本文的研究可以更好的促进各级政府在PPP模式下做好投融资体制改革和平台公司的转型工作,确保我国的城镇化进程能够得到稳步推进,促进我国地方经济取得长远发展。

参考文献:

[1]杨贺龙.PPP模式下政府投融资体制改革和平台公司转型的思考[J].中国建设信息化,2016(02):41-43.

[2]王颖.地方政府融资平台风险分析与改革转型研究[D].河北经贸大学,2017.

(作者单位:郑州新发展置业有限公司)

第二篇:加快融资平台转型 促进投融资机制创新

近年来,为推进城镇化、工业化、改善民生、培植经济发展后劲,确保对开发区、园区、城市市政建设和农村基础设施建设投入,弥补资金缺口,我区先后设立了许多政府性融资平台公司举债融资。实践证明,这些融资平台公司通过举债融资,在应对金融危机冲击,推进我区城镇化和产业升级,改善基础设施状况和生活环境,促进经济发展等方面发挥了积极作用。然而,在新型城镇化建设投资需求不断加大,中央不断加强地方政府融资平台管理、国资国企改革强力推动的背景下,当前地方融资平台的市场化、规范化、去平台化、去行政化转型已成必然,机遇与挑战并存。如何加快推动融资平台“转型”发展和推进新型城镇化融资创新已成为邗江面临的新的重要课题。

一、我区融资平台现状

1、初步形成融资平台体系,融入资金达到一定的规模。一是有机构。经过几年的工作,全区已形成区级直管、开发区(园区、片区)分管的各类政府性融资平台19家,基本覆盖到需要融资的各个区位。二是有制度。2013年12月区政府印发了《扬州市邗江区区级政府性债务管理暂行办法》,规范融资平台及其举债行为。三是有管理。区国资办定期(每月一次)或不定期地召开融资平台、银行工作会议,落实工作计划,开展工作交流,进行业务学习,协调解决问题。各类公司既分工明确、职责清晰,又统分结合、优势互补。四是有氛围。区委区政府负责同志高度重视融资工作,多次带领平台和有关部门与银行的政银恳谈会,介绍我区的社会经济发展成就、产业特色和基础设施投向,推进平台与银行的直接接触,现场解决矛盾和问题,增强银行对平台的信任和信心。五是有规模。2010年、2011年、2012年、2013年和2014年末贷款余额分别为39.70亿元、45.56亿元、56.75亿元、87.59亿元、102.61亿元,负债率与税收收入、土地经营等可用财力增减状况基本匹配,融资规模保持着较大的增幅且主要是发展中的负债,符合我区社会经济发展的现状。

2、融资渠道不断拓展,结构不断优化,成本有所下降。虽然宏观形势越来越紧,但在多方努力下,各平台融资仍保持较大增幅,并且紧紧围绕区委区政府“调结构、降成本、保信用”目标,降低了高成本的BT、信托融资比例,融资渠道不断多元化。2013年成功发行13亿“13邗城建债”,期限7年,票面利率为6.2%,实现全区直接融资工作零的突破。目前邗城债二期10亿元已获批;通过调整银行贷款期限结构,大力推动与政策性银行合作,我区融资成本不断下降,节省大量的财务费用。

3、平台总体上实力不强,融资优势不足。一是数量多、规模小。二是缺乏明确的主营业务。除城市建设发展有限公司外,多数平台资产构成中公益性资产比重较高,缺乏经营性资产和现金流收入,信用支持相对较弱。三是债务资金投向单一。主要投向市政、保障性住房等公益性项目建设,经营性项目和投资性业务较少。四偿债严重依赖土地。还款资金来源主要依靠土地出让收入,部分则以财政补贴作为还款承诺,或者由政府提供担保,非土地性收入作为还款来源所占比例低。从当前宏观经济金融形势来看,随着中国经济进入下行周期,房地产经济开始出现下滑,财政收入增长乏力,土地出让金收入锐减,多年来的土地财政、土地融资模式难以为继。

二、新政对融资平台的影响

2014年10月2日,国务院正式发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号文,以下简称43号文)。国发43号文明确提出,要加快建立规范的地方政府举债融资机制:一是只有经国务院批准,省(自治区、直辖市)一级的政府才可适度举借债务,市县一级政府举债需要通过省级政府代为举借,政府债务不能通过企事业单位等举借;二是地方政府举债采取政府债券方式,通过发行一般债券和专项债券解决公益性事业发展的资金问题;三是推广使用政府与社会资本合作(PPP)模式,鼓励社会资本参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。2015年5月15日,国务院办公厅发布了国办发„2015‟40号文《国务院办公厅转发财政部人民银行银监会关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》(国办发[2015]40号,以下简称“40号文”),明确要求,地方各级政府和银行业金融机构要妥善处 2 理融资平台公司在建项目后续融资问题区分对待新增与存续项目融资,允许存续项目在统一预算管理的前提下,通过传统方式举借债务。

随着新《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发„2014‟43号)等一系列文件的发布实施,地方政府融资平台将面临新的融资常态。

1、基础设施建设项目融资在一定时期内呈现多元化态势。对于新建项目,将统一按照“43号文”确定的“PPP模式”或者发行一般地方政府债券或者专项项目债券的方式实现融资,而对于存续建设项目负债,除按“40号文”规定要求继续通过融资平台向传统金融机构融资外,一部分项目将转为“PPP模式”或者发行债券的方式实现融资。

2、传统的地方政府融资模式对于存续项目依旧是短时期内的主流。首先,对照43号文要求,因其中提及的“融资平台公司”鉴别标准沿用既有的银监会平台名单,所以我区在银监会平台名单外的融资平台仍然可以继续融资;其次,地方政府债券和PPP项目全面落地仍需一个过渡期。PPP项目本身从设计到实施的周期较长,社会资本对于PPP项目投资的风险与收益评判需要一个适应的过程,很难在短期内收到明显成效;地方政府债券的债券期限与收益也尚未对潜在认购方形成较强的吸引力。

3、债券发行和“PPP模式”必将取代传统成为未来重要的融资模式。首先,允许地方政府通过法律上透明、成本更低的发行债券方式举债将有助于改善地方政府债务可持续性,从而降低债务高企给经济和金融体系带来的系统性风险;其次,通过推广PPP模式等为地方政府公益性事业开拓新的融资渠道、确保在建项目持续获得融资,将有助于避免地方政府主导的投资急剧下滑、确保对基础设施项目持续的资金支持;再次,融资平台公司的政府融资职能被剥离,意味着随着投融资体制改革的不断深入,未来融资平台债务将不再等同于政府性债务,政府将仅以出资额为限,对平台债务承担有限偿还责任。

可见,融资平台必须在适应国家政策调整的基础上,深化改革,谋求转型,寻求实现“资本运作,良性循环”,创新管理运营,由市场驱动,增强自己的核心业务体系和核心能力,增强企业活力、竞争力和产业发展带动力,尽早从项目 3 融资性平台向投资运营管理型的市场化平台转型。以满足经济发展和城市建设新需求。

三、促进融资平台创新转型的对策建议

推进融资平台转型,政府应统筹考虑全区财力与承载能力,优势资源特色与分布,结合城建投资需求,制定投融资平台公司的资产规模与投资结构目标,通过整合资源、创新业务体系,创新投融资机制,加快推动邗江投融资平台的战略性转型,实现市场化、规范化与科学化发展。

1、整合资源,做实平台,推进平台市场化运作。融资平台的规模越大,主体信用评级就越高,融资能力也越强,融资成本就越低。盘活地方资源,充实投融资平台公司的资本资产结构是现阶段邗江投融资平台公司成功转型的前提。

当前,邗江各平台公司的战略重点应是全方位整合区内各项财政性资金、实物资产(房产、土地使用权等)、特许经营权、企业股权等一切可利用的资金、资本、资产和资源,特别是要将可以给平台带来现金流与利润的准经营性和经营性资产、资源注入投融资平台公司,充实融资平台公司有效净资产规模,提高经营性资产比重、优化公司资产结构,实现资源资产化、资产资金化,做优做强投融资平台,为平台公司发行直接融资产品,进行市场化融资奠定基础。

2、区分业务板块,创新业务体系,构建平台造血机制。创新业务体系,对可控资源进行分类运作,通过资金资本化、资本股权化和股权市场化,构建平台经营性现金流,是推进平台摆脱土地束缚、提升融资能力、实现战略性转型的根本途径。

现有政策背景下,获取稳定的经营性现金流是对投融资平台的可持续发展的基础性要求。当前,邗江投融资平台的性质更多的是融资性平台,很少进行项目投资。因此,除土地性收入外,平台几乎没有其他经营性现金流。下一步,邗江投融资平台在承担公益性项目的同时,还应当积极参与经营性项目建设,实现公益性和盈利性项目合理匹配,促进国有资产保值增值。通过培育平台业务的新增长点,建立可持续发展模式,强化造血功能,加快由单一融资平台向既是融资主体,又是投资和赢利主体的转型。

3、根据项目属性,确定投融资方式。充分详实的项目论证和正确的投融资模式决策对于保证政府、投资者和社会公众的利益意义重大,做好融资规划和项

4 目规划至关重要。在具体实践中,应根据基础设施项目的自身特点,确定投资主体、资金渠道、运作方式和管理模式。在当前政策条件下,尤其要注重充分发挥PPP(政府和社会资本合作)模式在我区新型城镇化建设过程中的作用。

转型后的平台作为新型城镇化建设的投资与运营主体,作为一般性的市场经济主体,可作为社会资本出资方主推有收益的经营性项目的投资与运营,或者按PPP模式参与部分公益性或准公益性项目的投资运营。平台企业可以独立投资或通过股权招商,引入外资企业、施工单位、大型国有投资公司、上市公司、原材料供应商或自然人等其他社会资本以及信托投资公司、国开金融公司等金融机构作为合作对象,共同投资设立特别目的公司建设和运营合作项目,由特别目的公司根据需要,按照事先协议规定,通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担约定偿债责任。

第三篇:地方投融资平台如何实现转型突破

一、背景

近年来,面对不断膨胀的地方债务规模以及由此带来的地方财政压力,监管层不断加强对地方债务的管理。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(43号文)的出台是一个重要标志,该文围绕建立规范的地方政府举债融资机制,明确举债主体、规范举债方式、严格举债程序等措施,建立了我国地方政府债务管理的新框架,旨在解决地方政府债务“借”、“管”、“还”的问题。

今年以来,监管层对地方债务监管继续加码。财政部于2017年5月5日和5月28日分别出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号),以负面清单的方式从地方融资平台、PPP和产业基金、政府购买服务、融资担保等方面对当前地方政府举债融资出现的种种乱象进行了全方位的覆盖,对这些违法违规融资乱象进行封堵,以化解地方政府或有负债风险。

50号文和87号文还出台了严厉的问责措施,50号文要求各地须在7月31日前摸底排查并改正地方政府和相关部门不规范融资行为,如果逾期不改正或改正不到位,要追究相关责任人的责任。同时,不仅地方政府要受到处理,相关金融机构也要担责。在50号文和87号文政策压力下,地方政府违法违规融资举债行为有所收敛,同时,也对地方投融资平台产生了重大深远的影响。

二、哪些平台公司受影响明显

1、哪些平台公司受明显影响

50号文、87号文虽然剑指地方政府违规违法举债融资,但受影响最深的却是平台公司。我国地方投融资平台数量较多,据银监会地方投融资平台名单显示,截至2017年6月30日,全国共有11740家平台,但由于所处级别、不同类别、不同区域、所获得的政策支持等因素的差异,我国城投公司发展千差万别,受到政策新规影响的程度也截然不同。

从所处级别来看,省、市一级地方投融资平台由于所获得政策支持较多,信用级别较高,融资渠道较宽,承受风险的能力较强,有的企业甚至形成了独特成熟的运营模式,打造成了公共服务领域的品牌形象,能够依靠自身信用进行融资,因而受到的影响较小,但区县级平台由于区域资源有限,所获得的政策支持较小,信用级别较低,承受风险的能力较弱,且大部分区县级平台缺乏造血功能,受到的影响明显较大。

从城投类型来看,我国平台公司大致可以分为园区类平台公司、国有资产管理公司、城市投资建设公司、土地储备中心类公司、交通运输类政府融资平台以及其他类型,其中,由于城市投资建设公司、交通运输类政府融资平台、园区类平台公司以委托代建方式从事基础设施建设,以政府购买服务合同进行抵押融资的较多,因而受到的影响相比国有资产管理公司、土地储备中心类公司明显较大。

从所属地区来看,东部地区经济发达,区域经济活跃,平台公司市场化程度较高,实力普遍强于中西部地区,在此次地方融资整顿中受到的影响较小,中部地区近年来经济发展虽然迅速,为平台公司信用提供了较好的支撑,但由于中部地区平台公司普遍市场化程度较低,受到的影响比东部地区平台较大,西部地区平台公司由于地区经济实力较弱,缺乏自身造血功能,受到的影响明显较中东部地区大。

总体来看,区县级、中西部地区以及城市投资建设公司、交通运输类政府融资平台、园区类平台公司在此次整顿地方政府违规融资举债过程中受到的影响较大,个别企业甚至出现资金链断裂,给当地带来了金融风险隐患。相反,对于实力较强的省市级平台和东部地区市场化程度较高的平台公司,这次清理整顿反而成为扩张的较好机会。

2、平台公司转型势在必行

50号文、87号文虽然针对的是地方违规违法举债,但实质上仍是对43号文精神的延续,在规范地方政府举债融资的基础上完成对地方政府投融资模式的重构。在这个大趋势、大变化之下,实力较弱的平台公司短期融资来源受到了较大影响,而且其未来业务前景和发展空间已显得不太明朗,转型是势在必行。

在短期融资方面,由于50号文针对地方政府对平台公司的违规担保行为进一步严加监管,87号文对地方政府购买服务行为进行规范,致使平台公司融资上既难以获得地方政府的担保,也无法将与政府签署的违规购买服务合同进行抵押融资,严重影响到了平台公司融资来源,有些受影响较大的平台公司甚至直接面临资金链断裂风险。

从长期发展来看,在地方政府投融资模式重构的大趋势下,地方将加快构建以地方政府债券和合规PPP模式为主的新投融资模式。与此同时,由于对地方政府违规违法举债的约束,以及对官员考核机制转型之下,地方政府投资规模将会明显收缩。因而,部分实力较弱的平台公司未来业务前景和发展空间都将会受限。如果这些平台公司不进行相应转型,增加自身造血机制,消除债务隐患,力争在地方政府重塑投融资模式过程中占据有利地位,未来势必面临被淘汰的风险。

三、平台公司如何实现转型突破?

1、这些城投是如何转型的

平台公司转型是大势所趋,从目前部分已经成功实现转型的地方投融资平台来看,其转型大体可以分为以下几类:

(1)政府注入资产,推动国有资源整合

政府将部分优质资产注入到地方投融资平台,这些资产既包括水务等能产生现金流的准公益性资产,也包括能产生经营收入的经营性资产,同时,加快以项目为导向的建设经营性平台向投资控股型的集团化企业转变,从而助力企业转型。

典型案例:

亳州建设投资集团有限公司(以下简称亳州建投)成立于2002年9月,是亳州市政府直属的国有独资公司,也是当地最大的政府融资平台,其主要职能是负责城市建设资金的筹集和投入,同时承担土地开发、经营和国有资产经营、保值增值任务。经营产业涉及土地整理、保障房建设、房地产开发、公用事业经营和类金融业务。

2014年6月底,在亳州市委市政府的主导下,亳州建投通过对市国资委管理的文化旅游公司、地产公司、交投公司、公交公司、保安公司进行整合,组建了建安投资控股集团有限公司(简称建安集团),整合之后,建安集团是亳州市最大的国有企业,成为亳州市除古井集团外整合所有亳州市属国有企的平台。拥有全资子公司11家、控股子公司12家、参股子公司9家、三级子公司36家的国有投资控股集团公司。

(2)发展经营性业务,推动业务多元化

地方投融资平台转型在充分利用自身在进行土地开发和基础设施建设过程中所累积的技术经验和对相关公用事业类资产进行授权的基础上,提供相关公用事业、旅游、会展、物流、广告等服务,推动业务多元化,以获取较稳定的现金流。更进一步,平台公司可以结合城市发展所需,积极拓展城市市政管理服务、城市配套管理服务等方面的业务,打造成为具有品牌的城市运营商。

典型案例:

上海张江(集团)有限公司实际控制人为上海浦东新区国资委,注册资本金31.13亿元,前身为上海市张江高科技园区开发公司,与张江高科技园区于1992年7月同日挂牌成立,是浦东区重点投融资平台公司,代政府履行张江高科技园区的土地开发、基础设施建设等职责,并根据政府授权进行工业、办公和科研物业的房地产开发和后续综合经营活动。张江高科技园区为国家级高技术重点开发区,园区的规划总面积为25平方公里,是众多大型科技企业和中小型创新企业聚集区,截止2016年末,园区全年实现经营总收入3125亿元,税收收入169.79亿元。

张江集团在担负的职能上与其他地方投融资平台一致,但是在其发展过程中,坚持独立自主按照市场规则运营开发区,没有像其他地方引进入园企业一样,给予土地、厂房等补贴优惠政策,而是对土地进行滚动开发,所获得的收益完全归于公司自身。并且张江集团不满足于土地的整理和房地产开发业务,努力开展多元化经营,依托园区运营,积极投资于物业管理、人力资源中介、广告传媒、酒店经营、金融服务(小额贷款、担保、外币兑换)等领域,并按照行业设立子公司,对部分公司进行混合所有制改造,逐渐变身为投资控股集团。目前,张江集团有二级子公司28家,合并报表公司达到112家。同时,张江集团还充分利用了园区管理的便利条件,参与了对园区高新技术企业的股权投资,是十多家上市公司的重要股东,在支持园区企业发展的同时,在资本市场实现溢价收益,2014——2016年张江集团对外投资收益分别为8亿元、17.5亿元和13亿元。

通过以上多种举措,给张江集团带来大量经营性收入,截止2016年末,公司资产规模达到652.37亿元,实现收入65.94亿元,营业利润8.1亿元,净利润8.6亿元,在承担园区每年巨额基础设施建设、维护资金的同时,公司实现了经营性收入规模的扩大,国有资产的保值增值。

(3)创新融资模式,吸引社会资本

地方投融资平台大都从事基础设施建设,所需资金量大,同时,项目回报时间长,资金周转慢,给企业运营造成了较大的压力,很多平台公司也因此资产负债率较高,债务压力较重,运营效率差。因而,平台公司可以创新融资模式,通过融资租赁、资产证券化、PPP等方式拓宽融资来源,缓解资金压力,盘活存量资产。同时,在目前政府上下提倡吸引社会资本以缓解政府债务压力的背景下,借助PPP模式来继续完成基础设施建设和公用事业服务,打造公私合作平台,推动平台公司转型。

典型案例:

汇丰投资是萍乡市经济开发区唯一的城投平台,主要负责经开区内的土地一级开发和基建工程代建。由于被列入银监会监管名单,汇丰投资的银行贷款、公司债发行均受到限制。为了突破融资限制,公司2013年开始启动金融参股布局,以8亿元参股江西银行,成为其第四大股东,同时与江西银行合作成立江西融资租赁股份有限公司,后者为汇丰投资带来了稳定的投资收益,并是其保持充分流动性的重要补充。另外,公司以5000万元参股中证机构间报价系统股份有限公司,获得0.66%的股份,通过后者为各类私募产品提供报价、发行、转让、登记 、结算服务等功能,与公司以及经开区企业对接资本市场搭建更加顺畅的平台。

汇丰投资还在获取政策性贷款和吸引社会资本上积极作为,以摆脱资金瓶颈。2013年,汇丰投资启动萍乡市海绵城市建设,萍实公园、市民广场等项目的成功建设,助力萍乡市成为全国海绵城市示范城市,并获得海绵城市专项资金。2016——2017年,公司计划扩大海绵项目投资规模至40亿元,结合政策性专项资金并引入社会资本,以PPP模式发挥杠杆效应,成为萍乡市海绵城市主要项目投资主体。另外,汇丰投资与江西立晟达新能源有限责任公司共同出资成立江西汇达电业发展有限公司,从2014年开始布局萍乡市乃至江西省范围内的屋顶分布式发电项目,3年计划投资规模220MWp,2014年底萍乡市创业孵化园2MWp发电示范项目已经投产发电。屋顶分布式光伏项目是国家重点重点支持产业项目,项目投资受到国开行专项贷款支持,能够享受优惠资金成本。

(4)剥离政府投融资职能,成为产业经营主体

随着城市基础设施和城市功能的日益完善,地方投融资平台发展的空间日益有限,对于具有专业资质、市场竞争力较强、规模较大、管理规范的平台公司,可剥离其政府投融资功能,在妥善处置存量债务的基础上,转型为一般国有企业,成为产业经营主体。

典型案例:

重庆市交通旅游投资集团有限公司,前身为重庆高等级公路建设投资有限公司,由于重庆7000多公里的二级公路不再收费,2006年9月公司合并了长江三峡、乌江画廊、山水都市等重庆市国有旅游资源,转型为专注旅游产业投资开发的市属投融资集团。

重庆市能源投资集团,2006年,原重庆煤炭集团、重庆市建设投资公司和重庆燃气集团整合组建成重庆市能源投资集团,借所电力市场化改革的机会,转型为经营性国企,专注燃气、煤电铝等领域的经营、投资。

2、启示

(1)城投公司过去的经营模式是背靠政府、面向市场,但在目前切断政府融资职能的政策压力之下,城投公司要以建立市场化的经营机制为转型方向,通过经营模式、运营机制等方面的创新,运用各种资本运作手段,发展经营性业务获取经营性收益,进而摆脱城建资金对财政资金的单一依赖。

(2)由于开展非相关多元化业务风险较高,地方投融资平台业务转型首先应当着眼于在基础设施建设领域形成核心竞争力,并积极谋求在部分政策支持的公共服务领域像棚户区改造、海绵城市建设等方面以及抓住一路一带等国家战略带来的机遇拓展业务。对于过去已开展了一定的经营性业务或项目的地方投融资平台可以通过参资或收购政策扶持的经营竞争类公司,开展多元化布局,形成企业造血机制。

(3)在未来城投转型的定位上,地方投融资平台可以充分发挥自身在国有资产经营和城市投融资方面的优势,成为国有资产经营主体和城市投融资主体;在政府大力提倡公私合作模式、吸引社会资本进入民生领域的背景下,地方投融资平台可以充分吸收社会资本参与,成为公私合作的重要载体;在地方推动产业升级、促进经济转型的当下,地方投融资平台还可以加大产业布局,成为地方产业升级的引导者和重要推手。

(4)大部分城投公司尤其是政府主导类城投,融资渠道仍然十分狭窄,主要依赖银行贷款,融资成本较高,债务负担过重,并且是基于地方融资平台背后的政府隐性担保,而在目前规范地方政府违规举债融资的背景下受到了巨大的冲击,城投公司需要通过不断拓展融资来源,优化融资结构,可以增加直接融资比例,以及通过开展资产证券化、PPP项目融资等方式,盘活存量资产,引进社会资本;也可以与大型企业进行合作,通过融资+建设的模式,共同出资组建投资公司,参与项目投融资和项目建设。

四、平台公司转型难点

平台公司在转型过程中,将会面临众多的难点,唯有顺利突破这些难点,方能成功实现转型:

1、如何处理与政府的关系

由于政府既是城投公司的股东、又是城投公司的核心客户,城投公司既要重点理顺与政府的管理和业务关系,还要获得政府对企业转型方面的大力支持。在理顺与政府的管理和业务关系上,重要的是,形成政企分开的局面,建立政府对公司的运行考核机制,从而促使地方政府从“管理职能”向“监督职能”的转变,利用市场手段而非行政手段引导融资平台的发展。地方投融资平台长期在政府的支配下从事基础设施建设和公用事业服务,在转型上也离不开地方政府的大力支持,地方政府应当在提供政府优惠政策、推进优质国资整合、妥善处理存量债务、支持资本运作、授予特许经营权、推动混合所有制改革等方面给予转型支持。

比如,从张江集团等地方投融资平台转型的成功经验来看,地方政府赋予城投公司土地独家开发、露天广告媒体运营、地下管廊收费权等特许经营权,是保障企业具有持续收入来源和健康现金流的关键,也为后续滚动融资发展提供了保障。

2、妥善处理存量债务

地方投融资平台负债规模大,增长速度较快,部分债务存在一定的偿还风险,对于这些存量债务的妥善处置,是城投企业实现轻装上阵、降低转型成本、顺利实现转型的核心环节。同时,这也关系到地方政府的声誉。

2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(简称43号文)和新的《预算法》实施,明确规定2015年以后政府不得通过城投公司举债,城投公司债务不再属于地方政府性债务。但2015年后,地方投融资平台事实上仍然在承担地方基础设施建设和公用事业服务的职能,并未完全退出政府性债务领域。

对存量债务的处理,需要厘清负债来源是经营性项目还是公益性项目所产生的,对于经营性项目所负债务,应依靠经营性收入来保障偿还,对于公益性项目所负债务,应当在政府的支持下妥善处理。对于存量债务的处理方式主要有以下方式:

债务置换。在财政部甄别存量债务的基础上,把城投公司政府债务中原来短期限、高利率的理财产品、银行贷款、城投债置换成长期限、低成本的地方政府债券。

资产盘活。通过出售、转让、拍卖、租赁、资产证券化等方式将存量资产盘活,迅速获得流动性,减轻债务负担,提高公司运营效率。

引入社会资本。通过PPP模式或公私合作共同开发等方式引入社会资本,保证债务的顺利偿还。

政府注入有一定收益来源的资产或授予特许经营等方式给予支持。政府可以将封闭运作的棚改项目、加油站、收费的文化体育资产、房屋等商业设施,改造为具有稳定经营性现金流的资产,由地方投融资平台提供维护和保养等运营服务。同时,还可以将政府手中的各种特许经营权授予地方投融资平台,比如城市给排水、垃圾处理、燃气、停车场、地下管廊收费权等特许经经营权能带来稳定、长远的经营收入。

3、科学设计转型方案

地方投融资平台作为地方重要的国有企业,其转型关系到政府、企业和员工的三方面切身利益,对于政府而言,平台公司转型既要恰当处理与政府的投融资关系,也要实现国有资产的保值增值,对企业而言,平台公司转型后要实现做强做优做大的国企改革目标,对员工来说,转型会触及到员工的利益,关系到员工的生活,如果转型失败,甚至会不利于社会稳定。因而,要科学设计转型方案,确保地方投融资平台实现顺利转型。

平台公司转型由于各自的发展路径和现实基础不同,不能搞一刀切的模式,更不能不经过调查研究单凭主观意识拍脑袋的方式决定平台公司的转型操作。地方投融资平台可以充分借助外脑的力量,在充分调查的基础上,结合地方经济发展状况和区域特点,以及对平台公司的经营状况、资产负债情况、自身优劣势等进行理性分析,从而制定出模式选择、资产重组、股权改组、商业模式等设计方案。

第四篇:政府性投融资平台业务转型方向研究

一、政府投融资平台业务转型的必要性

1、政策要求平台转变运作模式。随着新《预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)、《关于试行的函》、《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(财预[2014]351号)、《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》等法规政策的颁布,政府性投融资平台以政府信用为担保的融资行为将受到限制。规范地方政府举债融资后,项目也将分类融资建设,其中对无收益的公益性项目主要通过地方政府一般债券筹资,纳入一般公共预算收入偿还;有一定收益的公益性项目通过地方政府专项债券筹资,以政府性基金或专项收入偿还;有收益的项目将推向市场,通过企业债券、PPP、资产证券化、银行贷款等融资建设,不得新增政府债务。

2、债务风险依然存在。虽然国务院及相关部委不断出台政策文件,旨在规范平台公司融资行为,化解政府债务风险,但从目前政策执行情况看,大多数平台公司仍在继续承担政府融资职能,仍在为公益性项目融资,且自身没有真正的经营收益,不具备债务偿还能力,仍然延续借新还旧的模式,债务风险仍然存在,且各金融机构对政府性投融资平台的授信额度仍然很高。因此,在政策不断出台的情况下,平台公司仍将继续存在,且运作模式的转变不可能一蹴而就,需要一个过程。

3、转型是平台发展的唯一选择。从目前政策趋势看,未来平台公司将面临关闭、合并和转型三种趋势。第一,平台公司关闭将涉及资产处置、债务处理、人员安置、城建资金来源等问题,目前无有效解决办法,若关闭平台,城市建设发展将面临停滞局面,这是不现实的;第二,若合并平台公司,其职能将转向新的主体,其本质仍在承担政府融资职能,治标不治本,无实际意义;第三,平台若转型成功,一方面由其继续承担公益性项目投资开发职能,缓解政府财政压力,另一方面转变现有运作模式,增强平台自身造血能力和抗风险能力,保持健康有序发展。综合来看,转型是平台公司的唯一选择。

二、政府性投融资平台业务转型面临的难点

1、政府政策约束。作为国有企业,政府性投融资平台的投资行为、业务拓展方向等受国家及各地方政府的限制,如部分地方政府要求国有企业原则上不可以参与商品房开发,对于依靠政府背景,特别是具有大量优质土地资源的平台公司,无疑极大地限制了平台公司转型发展;另外,有些地方政府要求平台公司以引导资金的形式参与项目投资,但项目一旦培育成熟或上市,平台公司必须退出。这些政策都制约了平台公司的发展转型。

2、部门阻力较大。由于平台公司的转型涉及利益主体较多,甚至需要对现有资产资源进行重新配置,可能会损害部门或个人利益,因此需要地方政府的大力支持。根据中国现代集团大量项目经验,很多平台公司在转型工作推进中,一旦需要进行资产整合重组,往往阻力较大,甚至导致转型失败。

3、物质基础薄弱。目前,我国政府性投融资平台长期承担公益性项目投融资任务,形成了大量道路桥梁、公园等公益性资产,这些资产无法通过市场化运作产生经营收益,无法为平台公司业务拓展、债务偿还等提供物质保障。而经营性资产主要是通过划转的形式获取,通过自身经营积累的资产很少。因此,平台公司的业务转型缺乏有效资产支撑。

4、运营能力较弱。由于我国政府性投融资平台长期以来以承担政府性融资任务为主,业务开展主要围绕公益性项目的投资开发、管养维护等,主要为政府提供服务,真正市场化业务开展较少,因此,平台公司在市场化人才储备、运作经验等方面严重不足,制约其转型发展。

三、政府性投融资平台业务转型关注点

1、从政府控制型转变为市场运作型。在市场化运作方面,平台公司必须改变现有的运作模式,不能不计成本、不计效益地盲目地承担政府性项目,对每个政府性项目都要进行财务测算,建立投入产出平衡模型,与政府建立市场化的合作机制,保证每个项目具有稳定的还款来源。同时,政府必须减少对平台公司投资行为的干预,赋予其自主投资决策权。

2、从资产注入型转变为价值导向型。在资产积累方面,平台公司需改变以往盲目追求做大资产规模的误区,以做实公司资产、实现公司价值最大化为导向,通过资产注入、自身积累、引入投资等多元化方式,获取更多更好的资产资源,为公司业务转型提供物质基础。

3、从资产经营型转变为资本控股型。在运营管理方面,平台公司不仅要在市场化机制下,做好国有资产的经营管理,实现国有资产保值增值,同时,应重点加强资本运作,以股权为纽带,通过直接投资、兼并重组等形式,加大对战略性新兴产业和重点项目的投资力度,通过扩大投资领域,增强公司抗风险能力。

4、从融资导向型转变为经营导向型。在职能定位方面,平台公司必须摆脱以替政府融资为导向的运作思路,而是要通过经营性业务的拓展、运营管理能力的提升等,提高平台公司经营效益,进而增强自身融资能力和债务偿还能力,为公益性项目提供持续的资金支持。

四、政府性投融资平台业务转型方向建议投融资平台作为地方政府城市基础设施投资建设最重要的主体,其首要任务是推动城市建设发展,因此,政府性投融资平台的业务转型应围绕城市发展展开。根据目前全国各地方政府和平台公司业务定位看,未来平台公司业务转型主要有四个方面;城市基础设施投资开发、城市资源运营管理、国有股权管理、重点产业项目投资。

1、城市基础设施投资。厘清政府与平台公司之间的关系,改变平台公司“只融资,无回报”的现状,按照“谁投资,谁收益”原则,与政府建立契约关系,对由平台公司投资开发的公益性或准经营性项目,由政府通过购买服务、资源匹配、财政补贴等形式进行补偿,保证平台公司投入必有回报,建立平台公司“借、用、还”一体化投融资体系。

2、城市资源运营管理。对城市国有资源,特别是经营性资源进行统一整合,由平台公司对其进行统一包装策划、统一运营管理,实现国有资源的经济价值最大化,一方面通过市场化运作,实现国有资产保值增值,另一方面使沉淀的国有资产发挥财务杠杆作用,增强平台公司的投融资能力,最终将平台公司打造成为城市运营主体。

3、国有股权管理。赋予平台公司国有股权管理职能,对政府国有股权进行集中管理。一是将全部或部分国有股权注入平台公司,做大做实公司资产;二是将政府对外投资资金注入平台,由其代表政府进行对外合作;三是在PPP合作模式中,履行政府出资人职责,与社会资本合作。

4、重点产业项目投资。由政府赋予平台公司自主投资权利,根据城市产业发展规划,通过股权投资、设立产业投资基金、投资产业配套服务等形式,参与政府重大产业项目投资,培育新的利润增长点,放大存量资产价值,逐步做实平台公司,发挥好国有企业产业引导作用。总之,平台公司的业务转型不可能一蹴而就,不可能有适合所有平台公司的业务类型,各个公司需要根据自身发展条件、政府支持力度、当地产业经济环境等,通过拓展经营性业务,提高企业造血能力,保证在完成政府指令性任务的前提下,保持自身健康持续发展,适应政策趋势。

五、成功转型保障

1、获取政府支持。作为国有企业,政府性投融资平台的成功转型首先要获得政府的大力支持。第一,厘清政府与平台之间的关系,赋予平台更大的自主投资权;第二,注入更多优质资产资源,增强平台整体实力;第三,在平台发展中,给予税收减免、财政补贴等优惠政策。

2、化解债务风险。为保证平台公司业务转型成功,必须减轻公司债务负担,化解债务风险。其化解途径主要包括:资产置换和债务置换。首先,资产置换主要是通过为平台公司注入优质资产,增强平台偿债能力;其次,根据国家政府性债务管理规定,对债务进行分类处理,政府承担偿债责任的由政府偿还,直接降低公司债务规模。

3、优化组织管理。完善的组织管理体系是公司高效运营的保障。为保证平台公司业务转型顺利实施,平台公司需根据新的业务发展定位和发展模式,对原有的组织架构、职责划分、制度流程、管控模式等进行优化调整,以适应新的业务体系。

4、储备人力资源。人才是业务转型的实施主体。大多数平台公司原有的人力资源结构是以完成政府指令性任务为主,缺乏市场意识,无法适应新的业务运作机制,因此,一方面需要加强对原有人力资源的培训,另一方面要加大人才引进力度,优化人力资源结构。(李闯

中国现代集团管理咨询部供稿)

第五篇:我国地方投融资平台转型与地方政府隐性债务治理研

2015年以来,地方融资平台举债仍然保持了快速增长态势。43号明确规定,“剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。”财政部也多次明确,2014年之后地方融资平台举债不属于地方政府债务。从表面来看,这些债务是作为融资平台自身的债务,但是事实上,这些债务更多仍然是地方政府的债务,只是以隐性债务形式存在的,一旦未来地方融资平台无法偿还债务,这些债务将会转嫁到地方政府,成为地方政府将的债务。

2017年以来,监管层进一步对地方债务监管继续加码。财政部联合其他部委先后推出“50号文”、“62号文”、“87号文”、“89号文”,对地方政府举债融资的监管力度不断升级。控制地方融资平台举债,推动地方融资平台转型,成为治理地方政府隐性债务的关键。

然而在当前经济形势下,地方融资平台转型依然面临的诸多问题,诸如,经济下行压力的加大,分税制改革未完全到位,以及省级以下政府举债权等问题,以及地方融资平台也存在数量多、内部转型动力不足等困难,这些都限制了地方融资平台的转型。

本文通过对我国地方融资平台与地方政府隐性债务管理的关系,以及地方融资平台转型面临的障碍和困境进行分析,对防范地方政府隐性负债和推动我国地方融资平台转型发展提出政策建议。

正文

一、引言

2008年以来,地方政府通过融资平台大规模进行举债,导致地方政府债务规模快速增长,地方政府债务风险和财政风险也迅速积累。为此,2010年以来,国务院先后出台一系列政策来对融资平台进行规范。尤其是2014年10月国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)(以下简称43号文)明确规定,“剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。”紧接着财政部发布《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(财预〔2014〕351号),对截止2014年12月31日地方政府债务进行分类,并纳入预算管理,并对政府债务进行锁定,地方政府债务规模只增不减。

尽管财政部多次表态,2014年之后地方融资平台举债不属于地方政府债务。然而,2015年以来,地方融资平台举债仍然保持了快速增长态势。从表面来看,这些债务是作为融资平台自身的债务,但是事实上,这些债务更多仍然是地方政府的债务,只是以隐性债务形式存在的,一旦未来地方融资平台无法偿还债务,这些债务将会转嫁到地方政府,成为地方政府将的债务。所谓隐性债务是指在法律上明确不由政府承担债务,但是政府出于公共利益或者道义等,将来可能变成的债务。虽然地方融资平台的债务从法律上不属于政府债务,但是非常容易转变成地方政府债务。相比显性债务,这些隐性债务更加不容易统计,而且具有系统性,潜在风险更加巨大。

这种情况下,控制地方融资平台举债,推动地方融资平台转型,成为治理地方政府隐性债务的关键。2016年11月14日,国务院印发《地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(国办函〔2016〕88号),再次强调对地方政府债务中央实行不救助原则,同时再次明确地方政府存量债务和相关方的责权利,从而倒逼地方政府规范举债。2017年以来,监管层进一步加大了对地方债务的监管。财政部于2017年5月5日和5月28日分别出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号),以负面清单的方式从地方融资平台、PPP和产业基金、政府购买服务、融资担保等方面对当前地方政府举债融资出现的种种乱象进行了全方位的覆盖,对这些违法违规融资乱象进行封堵,以化解地方政府或有负债风险。

然而在当前经济形势下,地方融资平台转型依然面临的诸多问题,诸如,经济下行压力的加大,分税制改革未完全到位,以及省级以下政府举债权等问题,以及地方融资平台也存在数量多、内部转型动力不足等困难,这些都限制了地方融资平台的转型。因此,未来地方政府融资平台转型之路仍然艰巨和漫长,需要更加深入的研究和探讨。本文通过对我国地方融资平台与地方政府隐性债务管理的关系,以及地方融资平台转型面临的障碍和困境进行分析,对防范地方政府隐性债务和推动我国地方融资平台转型提出政策建议。

二、地方融资平台与地方政府隐性债务

(一)地方政府隐性债务

按照世界银行对地方债务的分类,地方政府性债务可以分为显性直接债务、隐性直接债务、显性或有债务和隐性或有债务。按照刘尚希等(2012)的分类,地方隐性债务包括社会保障资金缺口、农村社会保障缺口、公共投资项目未来的资本性和经常性支出等隐性直接负债,也包括对金融机构支付危机的救助、国有企业未弥补亏损、拖欠企业在职职工、下岗职工和农民工的工资、自然灾害等突发性公共事件等隐性或有债务。

审计署在对地方政府债务进行统计时,对地方政府性债务进行了分类,包括地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务,其中前两类债务是显性债务,而可能承担一定救助责任的债务是隐性债务,包括指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借,由非财政资金偿还,且地方政府(含政府部门和机构)未提供担保的债务(不含拖欠其他单位和个人的债务)。审计署的地方政府隐性债务相比刘尚希等(2012)的隐性债务口径明显偏窄,是一种相对侠义的隐性债务。

(二)地方政府对地方融资平台的隐性债务规模

2015年之后,地方融资平台举债规模仍然持续增长,并未得到有效控制。根据wind数据,2015年和2016年,地方融资平台通过债券市场进行规模达到4.21万亿,而这些只是通过债券市场举债的规模,还没有包括通过银行贷款、信托、理财等其他方式的融资。银行贷款作为地方融资平台主要融资手段,根据对这些融资平台样本统计,银行贷款占融资平台融资规模的1/2,而债券融资只占到融资规模1/4,这样推算出,这些融资平台新增债务规模将达到16.8万亿。这些仅仅是发行过债券的融资平台举债规模,还不包括那些没有发行过债券的融资平台的债务。如果考虑这些,2015年之后融资平台举债规模更多,而这些债务都将成为未来地方政府的隐性债务。

(三)地方融资平台债务继续增长的原因

在新《预算法》放开省级地方政府(含计划单列市)举债权的同时,财政部多次表态融资平台应与地方政府剥离,2015年之后融资平台的举债不属于地方政府债务。然而地方融资平台债务仍然得到了继续增长,原因大概有以下几点:

(1)在当前分税制情况,地方财权和事权没有得到完全匹配,地方政府财政缺口依然巨大,而新《预算法》对地方政府举债权的放开只限于省级政府(含计划单列市),市级及以下地方政府仍然没有放开。这些政府如果需要举债还需要向省级政府进行申请,对于这些政府来说,举债灵活性受到极大限制,而通过融资平台进行融资,能够更多掌握自主性,这也使得即便中央一再重申要剥离融资平台,地方融资平台举债不属于政府债务,地方融资平台债务仍然得到快速增长的根本原因。

(2)经过过去多年的发展,当前地方融资平台债务规模已经非常巨大,这些债务中绝大部分都没有纳入政府预算中。根据审计署的审计结果,截至2013年6月,纳入到政府债务的地方融资平台债券融资额只有1.1万亿,其中负有偿还责任的债务只有5289亿元。而事实上,根据wind统计,截至2013年6月,地方融资平台债券融资余额为2.43万亿,这说明,一半以上的融资平台债券融资是没有纳入到政府债务统计中。这些债务绝大部份都是在2015-2017年到期,由于没有纳入到政府预算,因此无法通过政府置换债来进行置换成政府债务,但是融资平台本身又没有足够资金来偿还,在守住不发生系统风险的背景下,地方政府不愿意、也不敢让地方融资平台发生债务违约,这种情况下,只能通过继续举债借新还旧方式来延缓。这也是地方融资平台融资继续快速增长的直接原因。

(3)当前我国在地方融资平台管理上仍然不统一,存在多头监管,这也导致了在对地方融资平台举债控制时,各自为政,很难发挥协同作用。当前融资平台管理和举债方面涉及的管理机构包括财政部、、国资委、人民银行、发改委、银监会、证监会等机构,这些机构由于部门职责不同,或者出于自身部门利益需求,在对待融资平台举债方面存在很大不同,制定政策方面也经常不一致,甚至出现冲突的现象,这也进一步造成了融资平台债务继续增长。而且由于缺乏融资平台明确认定标准,这就使得融资平台通过宣称与地方政府脱钩,可以轻易转变成经营性国有公司,从而避免监管机构对其举债限制,但事实上仍然属于地方融资平台。

三、我国地方融资平台的转型面临的困难

尽管43号文为地方融资平台转型提供了方向,新的《预算法》的颁布也放开了省级政府举债权,在一定程度上缓解了地方财政收支缺口。但由于地方政府财权和事权的不匹配以及地方投融资平台在长期的发展过程中积累了较多问题,在财税体制改革以及相应配套措施未完全到位的前提下,地方融资平台转型过程还面临着诸多障碍和难题。

(一)当前我国地方融资平台转型面临的外部障碍

1、当前分税制改革不完善,地方政府财权和事权不匹配的问题没有根本性解决,地方政府转型动力较弱

财税体制不完善、缺少公开融资途径是地方政府隐性债务以及地方融平台产生的根本性原因,要推动地方融资平台转型就需要从根本上深化财税体制改革,完善分税制制度,缓解地方地方政府财权和事权不匹配,构建健全的地方融资体系。尽管目前中央和省级政府的财权和事权在逐步规范,但省以下政府尤其是市县政府在事权和财权不匹配的问题仍然比较突出。同时新《预算法》仅允许省级政府可以发行债券融资,但是省以下地方政府仍然无法直接进行发行融资,只能由省级政府代为举债。正如以往财政部代发地方债解决不了省级资金需求一样,这种计划经济式的资金供给无论在规模上还是在适用性上满足不了市、县级政府的真实需求,在此情况下,市县级政府仍然倾向于依赖地方投融资平台来进行项目投融资,从而阻碍地方投融资平台转型。

2、当前宏观经济发展状况也是制约融资平台转型的重要因素

在当前经济下行压力较大、民营投资下滑较为严重,稳增长仍然很大程度上需要依靠地方基建投资,但在地方政府财力捉襟见肘,PPP短期又难以承担起重任的情况下,基础设施建设仍需要地方融资平台来推进。在地方融资平台承担了大量基础设施等领域投资的情况下,地方融资平台也很难完全市场化转型。

3、守住系统性债务风险底线也是制约融资平台转型的重要因素

当前防范系统性债务风险是中央的底线,地方投融资平台作为政府债务的举债主体,债务负担较大,如果完全转型市场化运作,就会失去之前的政府隐性支持,从而使得地方融资平台信用风险大规模的暴露,很有可能导致系统性风险,这个是中央不愿意看到的。这也是中央虽然一再重申厘清地方政府和融资平台的债务关系,但是对地方融资平台转型并没有急于求成,甚至放任态度。可以说,既要促使地方投融资平台实现成功转型,又能避免融资平台债务风险大面积爆发,成为政府需要不断摸索的难题,也是阻碍地方投融资平台转型的重要因素。

4、地方融资平台转型也仍然面临国有企业改革的难题

作为重要的国有企业,地方融资平台转型也面临着一些当前国有企业改革中所遇到的难题,比如,政府与企业关系界定,公司治理不完善,管控机制不健全等,而目前国有企业改革还没有完全改革到位,仍存在诸多公司治理,以及被地方政府进行干预日常运作等问题。在推动地方投融资平台转型过程中如果不解决这些国企改革中出现的问题,即便地方融资平台实现了暂时的转型,也很难摆脱融资平台地位。比如,大多数地方政府投融资平台带有较浓厚的行政色彩,地方政府可以直接或间接管理融资平台公司人、财、物,对基础设施建设资金进行决策和计划筹集、管理、使用,平台公司只是担当出纳角色,在此情况下,如果不能从职能、人员管理等方面对平台公司进行彻底改革,平台公司很有可能只是改头换面后还是承担了原来融资平台的职能。

(二)地方融资平台转型过程中自身存在的困难

1、地方投融资平台数量较多,牵涉的利益较广

当前我国地方融资平台数量较多,无法准确进行界定。就银监会融资平台名单而言,截至2017年9月30日,银监会名单内共有11734家平台,其中2498家已退出平台,但仍有9236家仍按平台管理,即便是退出类名单的融资平台,也只是名义上的退出,仍然在一定程度上承担融资平台功能。融资平台数量多,种类繁杂,很难完全界定,也就无法制定统一的转型路径。更重要的是地方投融资平台涉及到的利益群体较广,从股东方来看,有地方政府的政绩需要,从债权人来看,有银行、信托、债券投资者等的债务偿还,从营运方来看,有建筑工程公司的项目施工,从内部来看,有大量职工的就业,如果在地方投融资平台转型过程当中没有处理好这些利益群体,不仅影响到地方投融资平台的顺利转型,甚至还会影响到地方的稳定以及金融安全。

2、融资平台公司本身内部转型动力不足

地方融资平台转型,将会面临经营上和政治风险。相比之前作为地方融资平台,某种程度就是一个准事业单位,地方融资平台对自身运作、资产保值和利润考核要求不大,只需要按照地方政府要求开展运作即可。然而,转型后需要成为市场化运作主体,就要考虑日常运作,来自国有资产保值、利润考核等压力较大,这也导致地方融资平台自身转型存在意愿不足。如果转型失败还面临“国有资产流失”的罪名,因而面临政治上的风险,在经营和政治风险双重压力之下,地方投融资平台公司内部转型动力不足。

3、地方投融资平台多数存在资产不实、虚假资产,增加了未来转型的难度

地方投融资平台其资产主要由地方政府注入,其中绝大部分为用于公共基础设施建设的资产,有些甚至是服务民生的项目,不仅现金流产生能力较差,而且资产的权利属性也存在瑕疵。以政府注入平台公司的土地资产为例,融资平台公司在成立之初,出于融资便利的考虑,要求资产评估机构高估土地使用权的价值,一些资产评估机构出于利益的诱惑与政府权力的压力,将资产价值任意高估,完全不考虑土地使用权实际存在状况,有的甚至连只能作为公益性用地的土地使用权,也视同一般的工业建设性用地进行评估,导致平台公司账面资产价值准确性严重失实。这种情况下无论进行转型还是进行退出,都会涉及这些资产的处置和重新评定,面临极大的困难。从转型来看,由于资产质量欠佳,盈利能力较弱,流动性较差,地方投融资平台面临转型是否顺利的问题。因为地方投融资平台要在市场竞争中生存,必须依靠具有较强盈利能力的资产来产生收益,否则,市场化转型便面临较大的困难。从退出来看,由于资产价值虚高,地方投融资平台负债实际上是较重的,权益价值也是较低的,这无疑会影响到地方投融资平台的清算价值,甚至还会出现资不抵债的现象。

4、地方投融资平台向市场化主体转型,经营风险会加大,甚至面临转型失败的风险

由于不同行业竞争状况、进入壁垒、行业政策、发展生命周期等的不同,地方投融资平台进入后面临的风险也迥异,地方投融资平台进入行业前如果对所进入行业各方面风险认识不够,准备不够,匆促进入行业后会因积累不足,行业竞争激烈,极有可能遭遇经营失败的风险。与此同时,在参与市场竞争方面,地方投融资平台有所缺失。地方投融资平台主营业务对政府依赖程度较高、自身经营性业务较少、对下属经营性子公司控制能力不强、利润虚高但现金流情况不佳等特点,使其经营管理能力薄弱,因而,转型后,政府将经营管理自主权交还给平台公司后,平台公司面临建立适应市场竞争的经营管理决策机制,但这非一朝一夕之事。

四、推动地方融资平台转型的政策建议

2015年之后,地方融资平台债务依然得到快速增长,主要仍然是当前财税体制导致地方政府财权与事权的不匹配、地方政府官员绩效考核制度不健全以及当前宏观经济政策下行压力巨大等多个方面原因。为了根本性防范地方政府隐性债务,就必须大力推动地方融资平台转型,控制地方融资平台举债。

(一)制定专门地方投融资平台法律法规

地方融资平台债务增长的一个主要原因就是地方投融资平台仍然是多头监管,各部委对投融资平台的管理各自为政,已出台的文件也相对分散,而且层次较低,难以对投融资平台起到完整、统一的规范作用。即使最基础的对投融资平台的认定,各部委都没有形成一致的意见,各部委发布的投融资平台名单存在一定的差异,如果名单都无法确认统一,更别提对投融资平台进行规范和转型。各部委对投融资平台的管理形成共识是平台形成统一的运行规范的前提,因此亟需出台专门法规对地方投融资平台做出统一的规范。

首先,明确地方政府投融资平台的性质、与地方政府之间的关系进行界定。明确投融资平台经营范围、公益性项目范围、责任范围、运营模式、资金监管、项目决策、偿还机制等各方面的内容。其次,对投融资平台的认定统一判断标准,并对目前地方融资平台进行全面统计,掌握地方融资平台数量、类型、运营状况、债务规模以及政府债务的比例,债务偿还安排等,并进行分类管理,合理确定政府融资平台负债规模上限、偿债准备金、资金用途和债务分类标准等予以明确等。再次,明确相关监管部门的监管职责,在统一的法律法规框架下,发改委、财政部、人民银行、银监会、证监会、审计署等部委共同组建地方政府融资平台监管联席会议制度,明确对融资平台的监督、审计、及稽查等责任,避免各部委各自为政。

(二)加大融资平台整合重组力度,不断减少融资平台数量

当前数量众多的投融资平台和快速增长的融资规模给地方政府和银行系统带来了隐性债务隐患,因此,未来应对投融资平台的数量和融资规模进行一定的控制。根据政府级别的情况,合理控制其下属融资平台数量,根据政府级别以及经济财政实力的不同,明确其下属融资平台的数量,并对其进行分类管理,不断推进融资平台转型。

第一,合并重组现有融资平台。具体措施包括,根据区域或资源要素统一整合现有的不同类别融资平台,实现多元化经营,提高资源综合利用效率。一方面,对县域的融资平台可以合并为一家,对地级市以上级别的融资平台可以采取合并重组的方式,对负债较高和无投融资业务的平台进行合并,形成规模较大的融资平台,根据相邻区域的城市发展规划,进行跨区域的平台整合,促进城市群的协同发展。另一方面,整合具有相同或相似资源要素的融资平台,利用专业优势与集中优势,提高资源利用效率。在整合的过程中,建立有效的资产重组及后续管理机制。

第二,严格限制新设融资平台,包括提高地方融资平台的公司设立的品批准条件,如要求符合经济发展目标、提高注册资本(实收资本)要求,需要有关部门的审批、按照地区的行政等级设置融资平台的数量上限等。

(三)逐步放开市级以下地方政府举债权

目前《预算法》只允许省级政府(含计划单列市)通过发行债券方式进行融资,但是省级以下地方政府没有举债权,依然无法直接融资,只能由省级政府代为发行债券。在未来城镇化不断推进的过程中,省级以下地方融资需求势必仍然强烈,如果不能赋予其相应的自主融资权,而仍然采取省级政府代发形式,很难满足地方政府灵活的融资需求。这种情况下,省级以下地方政府仍然会倾向于通过其他方式来绕过省级政府来融资,很有可能会导致地方融资平台继续存在。因此,要推动地方融资平台转型,就需要逐步扩大省级以下地方政府债券发行的城市范围,赋予其相应融资权。为防止滥用自主发行权,应在中央或省级政府的统筹安排下,给予省级以下政府一定的自主发行额度,使省级以下政府在额度范围内量力而行地制定自主发债计划,增强政府发债的自主性、灵活性。

(四)严控地方融资平台举债,建立风险监控和预警制度

一旦当地方政府获得直接举债权,地方融资平台对于地方政府融资功能也基本上消失了。这种情况下,来自地方政府对地方融资平台转型的障碍也就会消失,政府推动地方融资平台转型意愿也会得到提升。这种情况,还需要严防地方融资平台新增债务,对地方融资平台债务也实行总量控制,每年规定地方融资平台新增债务,并且需要明确这些债务偿债来源,对于无法说明偿债来源的融资平台,禁止其新增债务。并加大对融资平台的债务管理,建立完善的风险监控和预警制度。一是,可以通过预算控制、成本控制、财务预警等手段,增强有效管控财务和运营风险的能力;二是,根据平台的风险偏好、风险承受度,选择适当的风险管理工具和策略,对风险进行主动管理;三是,建立风险发生后的应急机制,尤其是建立针对重大风险发生后的危机处理计划。

(五)按照经营业务类型进行分类管理,并制定转型方案

地方融资平台主要是为了满足地方政府在提供公共管理和服务中融资需要,因此,在对待地方融资平台转型方面,也需要从融资平台从事的业务入手。如果是帮助地方政府提供公共产品和服务产生的债务,这些就应该纳入到政府财政预算。如果不是帮助地方政府提供公共产品和服务的产生的债务,都应该是由融资平台自身来进行偿还,而不能由财政资金来偿还。因此,对融资平台的业务和经营进行界定和分类成为推动融资平台转型的关键。界定清楚之后,对于同一政府所属融资平台,应将所有事经营性质的融资平台进行整合重组,与政府进行剥离,按照市场化要求开展业务。对于完全公益性质融资平台,在初期允许其保留,但是需要制定专门的法规,并明确其债务就是地方政府的债务,将其债务纳入到地方财政预算。待时机成熟后,逐步与地方政府剥离、退出。对于从事准公益性质具有一定收益的融资平台,可以引进社会资本,进行混合所有制改革,推动融资平台逐步转型。

(六)地方融资平台转型需要结合国有企业改革

融资平台作为一种特殊性质的国有企业,本质上也属于国有改革范畴,因此,推动融资平台转型,也需要配套国有企业改革。没有国企改革作为配套,即使转型后地方融资平台仍然依赖地方政府,对地方政府构成隐性债务。当前,国有企业与政府的关系仍然没有明晰,国有企业还没有建立完善的现代企业制度,独立法人较弱,无法完全市场化的自主运营,政府对国有企业干预比较明显。这也导致国有企业很多债务,也是地方政府隐性债务的范畴。因此,推进融资平台转型,也需要结合国有企业改革,健全现代企业制度,落实融资平台的独立法人地位,完善法人治理结构,实现市场化的自主运营,自负盈亏。地方政府作为出资人,可以行使投资者相关的权利,在其出资的范围内承担有限责任,实现从“管理职能”向“监督职能”的转变,利用市场手段而非行政手段引导融资平台的发展。只有这样,才能根本上控制和降低政府隐性债务。

(七)推动融资平台转型需要创新发展模式,为转型提供业务支撑

作为地方融资平台,城投公司普遍都存在业务模式单一,业务收入结构失调,从而导致需要政府不断补血才能生存下去。因此,要推动融资平台转型,就必须要解决好未来融资平台的业务发展问题,为融资平台找到一个稳定可靠的业务来源。这就需要不断创新业务发展模式,培育新的利润增长点。能否推进创新、培育具有市场竞争力的业务和盈利增长点是地方投融资平台转型成功与否的关键。地方投融资平台只有具有一定的盈利能力,方能适应市场竞争,也才能摆脱成为政府的附庸,成为具有自主经营能力的准市场化主体。

从目前国内已经成功转型的平台公司业务拓展路径来看,大多是业务都是沿着土地一级开发价值链进行纵向的前后延伸以及相关多元化发展而来。对于拥有土地和房产类资产的地方投融资平台,可以直接进行开发,转型为房地产企业,围绕土地开发相关产业链,进行土地一级和二级联动开发,进行旧房改造或保障房、公租房、廉租房等公益性住房的建设;或建立产业园区,成为园区管理公司,通过为园区内企业的服务和地方税收返回获得收益。对于拥有地方国有企业股权,地方融资平台可以转型为国有资本管理公司或控股型的集团公司,作为国有独资企业,代行地方国资委的出资人职能。同时利用其资本收益参与设立产业引导基金或并购基金,发展其它产业,或参股实体企业或金融机构,进行多元业务发展,成长为产业或金融类的控股公司。

(八)推动融资平台转型需要配套措施,并提供必要支持

地方投融资平台转型面临较多的难题,尽管平台公司转型方向是要与政府信用脱钩,成为具有自主经营能力的市场化主体,但要实现成功转型仍然离不开地方政府的支持和做好配套工作。比如,在地方投融资平台转型过程中出台配套措施以做好职工的安置工作,对平台公司之间的重组整合提供政策上的支持,向平台公司注入具有盈利性的资产以提高平台公司资产的质量,对于转型参与PPP项目的融资平台转型,给予税收优惠、财政补贴等方式给予支持,但其债务由企业自身来承担,不能纳入政府预算,等等。地方投融资平台如果缺少来自地方政府的支持,自身既没有转型动力,也增加了转型风险。

(九)推动地方融资平台转型还应遵循循序渐进、区别对待原则

地方投融资平台转型是政府一项重大的改革,地方政府对地方投融资平台转型应当分清重点和难点,近期目标和远期目标,进行系统性规划,在转型中要采用循序渐进的方式,通过先易后难,同时,要考虑区域差异,避免一刀切。一些经济发达地区有的投融资平台已由单纯的融资平台转变为城市服务运营商,有的转变为市场化投资公司,并具有了一定的市场竞争力,正在逐步向全国拓展业务,有的则肩负城市投资建设、城市运营服务、投资功能于一体等。而中西部地区很多投融资平台仍只是政府的纯融资性平台,经营性业务和经营性收入均很少,参与市场竞争的能力很薄弱。因而,在推动地方投融资平台转型过程中,要区别对待,因地制宜,防止一刀切。对于东部地区一些发展较好的投融资平台加快转型,应给予支持,让其充分发挥自身优势推动积极转型。对于中西部地区,应当根据地方投融资平台的实际情况实施差别化政策,对于发展较好的投融资平台可以推动转型,发展较差的投融资平台通过循序渐进的方式推进转型。

1、城投竟然是市场支柱、行业担当?

2、什么是城投?

3、城投企业看什么?——九大看点帮你理清风险点。

4、如何选择“高、大、纯、良“的好城投

在我国经济中,有一个极其特殊并且规模巨大的行业——城投。

说它极其特殊,是因为城投的经营完全非市场化,但是融资却市场化,横跨体制内外。城投一身兼具两套标准,评审时,市场化的风险评估套路不好用了。

说它规模巨大,是因为城投的数量已经是市场不可忽视的一部分,甚至说是债券市场支柱、行业担当也不为过。

这有点反常识,一个没有生产经营的行业,怎么就成了市场支柱、行业担当?好,上数据:

金融业广泛使用的Wind数据库中,对于债券有一个很有用的字段:“是否城投债”(不用怀疑,原字段如此,就是这么粗暴直白!)。用这个字段筛选一下,就能发现:目前债券市场发行人大概5000家,其中城投竟达到了1800家。也就是说,每三家企业发债,就有一家是城投。

城投行业,妥妥地是债券市场的行业担当啊。

笔者的风控工作中,评审最多的行业就是城投。相信这也是从事风控工作的小伙伴们的共同感受。所以,如何评估一家城投企业的风险,绝对是风控人员要掌握的必备技能。

好,技术干货来了:

什么是城投?

城投的“学名”,一般被称为“地方政府投融资平台”,简称平台。

城投做的事,基本上就是替地方政府融资,并用融来的钱做公益性基础设施建设和土地开发。

城投的股东一般是地方政府、地方政府国资委、地方政府财政局,因此,又被称为地方政府的马甲。

由以上可见,城投的核心特征是——公益性!城投做的是政府的事,而不是市场的事。

公益性,或者说非市场化,是界定城投最重要的标准。

那怎么看一家企业是否市场化呢?

很简单,Follow themoney !看它的收入、经营性现金流入是来自于政府,还是来自于市场。

或者说,这个企业的客户,是政府还是市场?

从这个意义上,有些企业虽然也被称为平台,但并不是城投。例如高速公路企业、轨道交通企业。虽然这些企业的初期(建设期),资金来源主要靠政府和融资,但是这些资金是投资性现金流,不是经营性现金流。最终他的收入是来自于市场的,客户是市场上的主体,不是政府。

说到这,有些小伙伴就会吐槽了,那一个建筑公司,专门给政府做施工的,客户也是政府,那它也是平台了?

呃——不得不说,这个以偏概全的吐槽很亮!

好吧,也许我们应该给城投的界定标准打个补丁,改为:

公益性,且非市场化,是界定城投最重要的标准。

做的是公益的事,收入只来自于政府、不来自于市场。

这样,建筑业就不符合了。建筑本身是非公益的,而且“正常”的建筑企业,客户不应该只有政府。

还有一个比较难界定的行业是——园区。最常见的是经济开发区、高新技术产业开发区的城投,其股东一般为XX开发区管委会。

对于园区,笔者有个简单粗暴的处理方法——按照上述城投的标准来界定。

对于早期的、建设期园区,其收入基本来自于政府回购和土地出让,客户是政府。所以是非市场化的,划为城投,按城投的套路来看。

对于后期的、成熟期的园区,其收入主要来自于市场化的房产租售,客户是园区内企业。所以是市场化的,划为房地产,按房地产的套路来分析。但也不能全按房地产的思路,还要着重考虑区域垄断因素、政府的支持。

可惜,笔者评审的园区企业中,几乎所有的都可以清晰地划为城投。成熟的园区企业极难出现。笔者猜想,这可能是因为成熟园区企业无需建设,融资需求较低的原因。

看到这里,相信小伙伴们对城投的界定已经清楚了:做公益的事、收入只来源于政府。

怎么评审城投的风险呢?九大看点帮你理清城投风险点

看点1:股权结构

看股权结构,就是看融资人的控股股东是谁。

呃„„看起来好像废话,实际上这个问题绝不简单。

第一,要看控股股东是不是政府。

有的融资人,其控股股东不是政府,而是城投公司。

如果说政府是父亲,那城投公司就是儿子,城投公司的子公司就是孙子。

首先要确定,融资人是儿子,还是孙子?

这很重要。

试想:在父亲那里,是儿子有话语权,还是孙子?

第二,要看控股股东的行政级别,这是城投行政级别的根本标志。

控股股东可能是省政府、市政府、区县政府、园区管委会,这就标志着不同的行政级别。

级别越高的政府,能控制的财力自然越多,违约可行性越小。套用一句俗话,城投公司的信用是“拼爹”来的。

第三,要看控——股——股东,不是参股股东。

城投的级别要根据控股股东确定,不是参股股东。

看亲爹,不能看干爹。

第四,要看是谁——是政府的哪个职能部门?

常见的有三种:政府本身、财政局、国资委。

政府本身作为股东的,比较让投资人放心。

后两者相比,笔者更偏爱财政局作为股东的城投。这纯粹是笔者的主观偏见。因为在笔者的尽调生涯中,基本上只有财政局旗下的城投才能轻松安排对财政局的尽调。对于其他城投,看到其对安排财政局访谈的为难情绪,笔者忍不住脑补其找财政局协调资金会是什么情形。

第五:扩展调查——这个爹有几个儿子?

儿子越多,单个儿子获得的资源越少,这是朴素的道理。

但是这一信息往往没人整理,市场上没有现成报告,通常需要访谈才能得到。

不过也有一个不完全但是简单易行的调查方法:在中国货币网中信息披露搜索栏中输入当地地名(见下图),就能搜出当地所有的发债企业。然后挑选名字像城投的,一家一家梳理。

(图片为中国货币网首页截图)

看点2:政府实力

第一,要看控股股东政府的实力。

控股股东是区,那就看区的实力,不是市的实力。

控股股东是园区,那就看园区的实力,不是市的实力。

奇怪的是,如此简单的方法论,笔者在实践中却总被质疑。不知小伙伴们是否也有同感。

第二、看经济规模。

GDP领衔、增速辅助、三次产业结构加深理解、社会消费品零售总额和固定资产投资给予直观印象(题外:还记得宏观经济学中的公式GDP=C+I+G+NX么?把实践数据套一下理论公式往往能发现有意思的东西)。

知道规模后,进行对比。市级的跟同省其他市对比,区县跟同市其他区县对比。至于园区,笔者建议跟同市的区县对比。

第三、看财政规模。

财政数据中,笔者认为最有代表性的数据是——公共财政预算收入(旧称:一般预算收入)。因为其主要的构成科目是税收收入,是当地经济实力的直接体现。

第二个重要的数据当属政府性基金收入,其主要的构成科目是国有土地使用权出让金收入,重要性不言而喻。对于有土地业务的城投,还需要把这个指标与该城投的土地业务收入规模对比。

看点3:经营模式

城投企业的经营很简单,就两件事:工程建设和土地开发。

但表现形式却很复杂。

比如工程建设,有代建的、BT的、说不清楚的„„

比如土地开发,有具备土地证的、没有土地证的、土地证是储备土地的„„其中涉及的合规性以及政策文件更是一团乱麻。

其实,从风险评估的角度,应该透过复杂的现象看到简单的本质。

城投企业的信用本质是什么?

其实前文已经说过,“拼爹”啊。

城投企业的信用本质是政府信用。

所以,看城投的经营模式只是手段,目的是判断其经营是否依赖政府、能否挂钩政府信用。

从这个角度来说,经营模式的各种表现形式都不重要。

工作中,笔者讲到这,很多小伙伴就会质疑:说得轻巧,这些不重要,那你说什么重要?不看这些,那看什么?

笔者有一个简单粗暴的方法:Follow the money。

无论哪种业务模式和表现形式,看钱就够了。看城投企业怎么筹钱、怎么花钱、怎么收钱——尤其是向谁收钱,完成一个钱的循环。

钱才是本质,各种业务模式的产品只是钱在不同阶段的表现形式。

比如工程建设:

第一,怎么筹钱?

工程建设资金无非资本金和融资。

资本金由政府出还是城投出?如果城投出,城投从哪筹集?政府如何补偿?

融资资金由政府借款还是城投借款?如果城投融资,政府如何补偿融资成本?

第二、怎么花钱、怎么收钱?

这部分要紧紧地结合财务报表看。

烧脑的干货来了:

如果城投为工程花的钱计入存货,后续随着政府回款转记成本,政府回款计入收入,这种模式一般叫做BT。相当于把工程当作一个产品,城投生产出来,卖给政府。这种模式下,城投确认的收入金额是一个大金额,包括工程所有建设成本、以及常见的利润加成。

如果城投为工程花的钱计入其他应收款,后续根据政府回款情况冲销,这种模式一般叫做代建。

工程的建设成本不计入利润表,只在资产负债表中来回调减。这种模式下,城投确认的收入金额是一个小的金额,不包括工程建设成本,一般只有按比例计提的代建管理费。

如果城投为工程花的钱计入在建工程„„

呃,确实有城投是这么记账的,且不去评判记账方法是否正确,主要看后续这在建工程怎么处理。如果跟收入一起转记成本的,BT模式。如果根据政府回款冲销,代建模式。如果建成后转固定资产了,那就是传说中的公益性资产,这种模式就不是盈利模式,而是风险点。

比如土地开发:

第一,怎么筹钱?

这个比较简单,通常由城投借款。

第二,怎么花钱?

花钱干什么去了?是拆迁、土地平整(七通一平),还是买现成的熟地?

花的钱怎么记账?计入存货、其他应收款还是无形资产?这三种模式可以类比前文工程代建的三种模式,不再赘述。

第三,怎么收钱?——尤其是向谁收钱?

这里需要注意的是,虽然土地变现的钱都是政府划过来的,但实际上收钱的对手有市场和政府两种情形。

如果土地通过招拍挂变现,资金先进入财政专户后再返还给城投,这种模式收钱的对手实际是市场。风险点在于当地的土地变现速度。

这时,就要跟前文提到的“国有土地使用权出让金收入”对比,因为它是上限。但也有反常的,笔者曾见过城投企业的土地出让收入远高于当地财政土地出让金收入的,原因成迷,无论如何都调查不到,笔者只能“合理怀疑”了。

另一种情况,如果土地不通过招拍挂变现,而是政府购买,这样土地的模式就等同于前文说的工程建设。这时,笔者认为应该将城投企业的土地出让收入跟“政府性基金支出”对比。

上述花钱、收钱的各阶段和模式是一个维度,再加两个维度:当阶段是否有土地证、土地证的形式(农业、工业、商住、储备),三个维度排列组合就是常见的表现形式。可见会有多么复杂。如果纠结于表现形式,自然很难识别风险。

因此,笔者认为,应该透过表现形式,直击风险本质,用简单粗暴的方法(看钱)来迅速评估城投企业。

看点4:政府欠款

先说一个反常识的观点:

对城投企业而言,政府欠款越多,企业信用资质越好。

What?

看到这里,相信很多小伙伴们已经瞪大了眼睛,准备好了西红柿,就要砸场了。

别急,且听原因。

这个论断成立的前提是:对城投企业而言。还记得中篇里提出的城投企业审批核心思想么?

城投企业的信用本质是政府信用。

政府欠款越多,越能体现城投企业替政府融资的本质属性,越能挂钩到政府信用。

反过来,如果一个“城投企业”,没有一分钱的政府欠款,你能相信它是城投么?它自己都不好意思叫城投吧。

另外,从城投的资产角度来看。

城投的资产有什么?主要的大概有三类:代建工程、土地、政府欠款。

而前两类资产,都还没有变现(变成金融资产)!只有政府欠款,是已经变现(变成金融资产)的债权。

所以,政府欠款是城投企业最优质的资产。

政府欠款常见的有三种表现形式:表内的应收账款、其他应收款,表外的未实现补贴。前两种看报表科目明细,后一种看政府补贴文件。

看点5:政府支持

政府对城投企业的支持,反应了该城投在当地的地位,继而关联政府的偿债意愿。

常见的政府支持有:补贴收入、注入资金、注入土地、注入股权。

补贴收入,看利润表营业外收入和政府补贴文件,核心是规模和可持续性。

注入资金,看所有者权益中实收资本、资本公积科目的变化。对于注入历史,一般审计报告附注历史沿革部分会整理。再深挖的话,就要看历次验资报告了。

注入土地,除了按以上方法评估之外,还要着重分析:

  土地使用性质(划拨、出让、储备)

土地用途性质(商住、工业、农业、林地、滩涂„„这样划分在定义上并不准确,如此表述是为了引起注意)

 是否已缴纳土地出让金?未缴纳的是否需要城投来缴纳?更进一步,需要城投缴纳的,城投是否把该金额计入负债?!

 土地的评估价值

注入股权,首先看是控股还是参股子公司。参股子公司作为一项资产来看即可。对于控股企业,主要看两点:

一、规模,

二、是否为城投。

注意,如果注入的子公司不是城投,而是产业类公司,则为风险点。

原因同上:城投企业的信用本质是政府信用。产业化、市场化、非公益化越严重的城投,距离政府信用越远。

看点6:财务报表

城投企业的三张报表,最重要的是资产负债表。也就是这个企业有什么东西、欠什么债。

其次是现金流量表,主要看政府回款和企业筹资情况。

最不重要的是利润表,城投企业一般都会盈利以利融资。

资产端(有什么东西),重点看五个科目:应收账款、其他应收款、存货、在建工程、无形资产。

通常,城投的三类资产(代建工程、土地、政府欠款)就在这五个科目体现。

那怎么看科目呢?重点在于:

1)看明细

不是比率、增长率,而是明细!

明细才是硬道理,才是藏不住、抹不平、调不了的硬指标。

君不见,募集说明书已经洪水泛滥:连篇累牍的废话都在说毫无营养的比率、增长率,用数据代替分析。下面的列式数据体表述,债券界的小伙伴们一定不会陌生:

“2014至2017年1季度,发行人无形资产分别为10亿元、12亿元、14亿元和15亿元,呈增长趋势;占总资产的比例分别为10%、12%、14%、15%,占比较为稳定。”

然后呢?这个科目装了什么东西?为毛变动啊(宝贵的变动原因分析何在)?

何以解忧?唯有明细。明细在手,原因我有!

当然,挖明细也要适度,考虑客户的承受能力。通常挖前五大明细,风险高的企业挖前十大明细,基本上也能看出问题了。

在看明细的时候,常见一种尴尬的事情:合并报表,应收类科目明细中的交易对手,竟然是合并范围内的子公司!

对于这种账,笔者只能默默地祝福——

是的,除了祝福,做不了什么。

风控人员不能完美主义,要看大局,做判断。对于做承销的小伙伴,碰到这个问题,笔者通常给予简单粗暴的建议:你敢这么提供明细,我就敢这么披露,交由市场判断。

2)与业务数据对比

还记得前文中业务模式如何看么?Followthe money。

在业务模式部分,一般会积累很多经营数据的表格。在看科目时,就是要看经营数据在报表中如何体现。

比如某代建项目,经营数据中说总投资50亿,已投20亿。再看报表:项目确实计入存货,但是存货科目总共才5亿。

呃„„

这种尴尬,小伙伴们有木有共鸣?

所以不得不提问,不得不要求客户部门补充尽调。此时,往往是客户部门与风险部门冲突的高发期。

其实,大家缺乏的是沟通。如果大家都能仔细阅读,避免逻辑错误,再辅导企业把账做好,也算是为客户提供增值服务,实现风险与收益平衡、企业与金融机构共赢的和谐局面。

好了,停止YY,回到干货:

对于工程:BT模式通常在存货体现,将经营数据中项目已投资数据对比存货明细。代建模式通常在其他应收款体现,对比其他应收款明细。至于计入在建工程的,询问原因吧。

对于土地:土地整理模式通常在存货体现,将经营数据中土地已投资数据对比存货明细。注入土地则可能在存货、无形资产或投资性房地产体现,将经营数据中评估价值对比科目的账面价值,看是否减值或增值。

对于政府欠款,通常在应收账款或其他应收款科目体现。将经营数据中回款情况:

与应收账款、营业收入、销售商品提供劳务收到的现金

或与其他应收款、收到其他与经营活动有关的现金对比。

对于走收入的资金,粗略的勾稽关系如下:

营业收入-销售商品提供劳务收到的现金≈期末期初应收账款之差+期末期初应收票据之差-期末期初预收账款之差

对于城投企业,应收票据和预收账款通常很少,所以可以简化为:

营业收入-销售商品提供劳务收到的现金≈期末期初应收账款之差

由于是粗略的勾稽关系,对于小规模的偏差不必理会。对于跨数量级的偏差,通常要思考、寻找甚至调查原因。

负债端,主要看规模、期限结构,结合现金流量表中的筹资活动现金流入和流出科目,对比企业的授信,从而评估企业的融资压力。

现金流量表,主要看政府回款(销售商品提供劳务收到的现金、收到其他与经营活动有关的现金)和企业筹资(取得借款收到的现金、发行债券收到的现金、偿还债务支付的现金)。

利润表,通常看利润来源结构(毛利率、三费占收入比、投资收益+公允价值变动损益+营业外收入等非经营收入占收入比),分析利润的主要来源。对于城投,利润往往来自于营业外收入尤其是政府补贴。另外,收入规模需要与经营数据和现金流做对比。

看点7:同业授信

轻飘飘的一张同业授信表,其实是风险审批时的重要参考。

里面的信息量很足:

有多少金融机构认可该企业?其中多少银行、多少信托券商资产管理公司?银行金融机构越少,说明低成本融资越少,企业风险越高。

单家金融机构特别是银行的对企业的授信规模多少?已提用多少?通常,审批人员会不自觉地采取跟随策略,而非做领头羊。

该企业授信总规模多少?余额多少?与企业现有负债对比如何?

那么,为什么同业授信表如此重要?

因为城投企业的偿债主要依赖融资,换言之,借新还旧。

看点8:债券发行历史

前篇说过,发债的城投企业已经有1800家。对于任一家金融机构,单一行业有1800家客户,已经足够了。

此外,如今债券市场发展日趋成熟,债券已经是优质企业重要的、甚至可以说是不可或缺的融资手段。

所以,同等条件下,有债券发行历史的城投,信用资质自然高于无历史的。

看点9:融会贯通、综合判断:是不是城投。

经过以上分析,我们已经知道了这家企业:

股东和实际控制人是不是政府?

主营业务是不是:公益性工程代建、土地整理?

客户是不是只有政府?

主要资产是不是:政府欠款、公益性工程、土地?

政府对其有没有显著支持?

再回顾开篇提出的城投界定:

公益性,且非市场化,是界定城投最重要的标准。

于是我们就可以判断企业是不是城投,能否挂钩政府信用。

可是,经常有城投企业含有市场化、产业类的业务,怎么看?

笔者建议:一看规模,二看性质。

首先是规模,是城投业务为主,还是产业类为主?从三个维度评估:收入占比、资产占比、利润占比。

然后是性质。通常城投下属的产业类行业有三类:公用事业(水电气热公交)、房地产(工业商业住宅)、其他市场化行业。

对于公用事业,属于半公益性质,基本不妨碍判断城投性质。

对于房地产,重点区分土地的取得方式,是以城投土地整理的便利在一级开发阶段取得辖区内土地?还是像普通房地产开发商一样通过招拍挂竞标四处拿地?前者仍与城投性质挂钩,后者则淡化城投性质。

对于其他市场化行业,无疑是淡化了城投性质。占比过大的话,反而应该当作产业类企业来评估,与政府信用脱钩。

总之,城投企业,这么看就够了:看企业的信用能否挂钩政府信用?

前文述及,城投(政府投融资平台)已经妥妥的是债券市场的行业担当,1800户城投熙熙攘攘,三分天下有其一。

但是,与之相反,城投行业的评级等级却少得可怜,无法拉开差距。凡城投, 两A起。这也就罢了。难受的是大部分城投都挤在AA这一级别,傻傻分不清楚。

AA级城投的跨度有多大?据不完全统计:行政级别,可以从乡镇、园区到地市;一般预算收入,可以从10亿到近300亿;总资产,可以从100亿到1000多亿。

所以,仅凭评级符号已经难以区分城投的信用高低。那么,该如何区分?或者,什么样的城投才是信用好的城投,是投资人眼中的菜?

笔者从审批经验中发现:好的城投,应该是——高、大、纯、良。

1、高

指行政级别高和公司级别高。越高,信用越好。

行政级别,即城投所依托政府的行政级别。常见的政府级别从高到低的大致顺序为:省、地级市、区县、普通园区(指经开区、高新区等普通开发区,不含国家级综合改革试验区)、乡镇。

注意,此处笔者用的词为:“所依托”,而不是“所属”。“所属”,往往指股权所属,即城投公司股东政府的行政级别。实践中,很多小伙伴也以股东政府的行政级别来作为城投的级别。

但,这是片面的。

真正的行政级别,应该是通过三个方面综(取)、合(低)、判(来)、断(看):

第一、股东政府级别。

第二、基建回购、土地业务的交易对手政府级别。

——回购协议跟哪级政府签的?土地业务的交易对手是谁?土地业务范围是全市、全区还是园区内?这部分信息,可以从两处获得:

1、经营情况中的业务模式,

2、应收账款前五大明细。

第三、资金拆借的交易对手政府级别。

——城投融资为了谁?其他应收前五位。

收集完三方面信息后,就能做出判断了。而三者中,更重要的是后两个。因为它们才是城投真正的资金来源。

所以说,仅凭股东政府的级别来判断平台级别,是片面的。

公司级别高,指的是公司与股东政府的股权距离。说白了,是政府的子公司?是孙公司?还是孙子公司?

最能继承政府信用的,莫过于嫡长子。

2、大

指四大:区域经济实力强大、所依托政府财政实力强大、城投业务规模大、城投资产规模大。

区域经济,看GDP、三次产业结构、社会消费、工业增加值、固定资产投资。

财政实力,看一般预算收入、基金预算收入。

城投业务,看在建拟建回购项目规模、在建拟建土地整理业务规模。注意,是在建拟建,不是已完工。是现在和未来,不是历史。

城投资产,主要有三类:应收款类(应收账款、其他应收款)、在建项目类(存货、在建工程)、土地类(存货、无形资产、投资性房地产)。

大,就是好。

这是废话。

问题是:多大才算好?多大能算好?

这里笔者要揭秘一个风控和分析人员都在用,但都不说的不传之技:排排坐、砍一刀。

方法很简单粗暴:

首先把一个行业的企业按某些指标排座次。

其次选一个差不多的位置(比如中间、三分之

一、四分之一,视投资机构逼格而定),参考位置处的指标数据取整(比如某指标的中值是93,那就取整100)。

然后在整数处(比如100)砍一刀。

结束。

于是,某某指标100就是准入门槛,就是风险偏好。100以上企业的就是目标客户。

自然,很多人会质疑:这不科学!

是的,不科学,但实用。

科学的方法,是仔细分析每一个企业自身的特点,寻找其区别于行业共性的竞争力,渗入挖掘其信用依托,计算其信用额度,定制风险缓释措施。

科学的方法固然能得到最优解,但其成本是巨大的,也是大部分机构无法承受的。比如,招一个能做到这种地步的尽调人员,年薪多少?就算能招来人,一个人一年才能调查几家企业?市场发行人5000家,以此耗时,什么时候才能做出投资决策?

最扎心的是:对于规模小的企业,放款的利润能否覆盖尽调成本?

所以,实践中,我们只能接受不完美。放弃最优解,退而求其次,寻找满意解。

排排坐、砍一刀,很粗暴,但实用。

这里的技术,是对某个行业,知道该用哪个或哪几个核心指标。

对于城投,笔者偏爱城投所依托政府的一般预算收入。砍的这一刀,在一般预算收入50亿。

(呃,好像暴露了什么„„)

当然,刀断处只是准入底线,真正青睐的还是一般预算收入100亿的。

3、纯

第一,指城投业务纯粹(收入来自财政),没有杂质(收入来自市场)。

常见的城投各类业务,从纯粹到杂质大致排序如下:

(1)公益性的:基建政府回购、土地整理政府回购——土地招拍挂出让——保障房回购

(2)半公益的:公交——水务——供热——燃气——电力

(3)市场化的:房地产(包括保障房出售、工业地产、商业地产、住宅地产)、建筑、贸易、担保等。

第二,指城投的交易对手纯粹,最好是只有政府,没有其他企业。

通常体现在应收账款和其他应收款科目明细中。从纯粹到杂质的排序是:

高级别政府——低级别政府——国企——民企——个人。

说到这,不得不吐个槽:各位主承销商大大,在信息披露的时候,对于城投拆出的大额非政府借款,一定要解释业务背景、说清还款计划、展示对手信用水平。因为对于债券,投资人是无法尽调的。有雷看不清,只能用脚投票、不去趟。

归根结底,城投是依赖政府才有的信用。

纯粹的,才让人放心。

4、良

指信用记录良好、银行授信良好、资产质量良好、盈利记录良好。

信用记录,小伙伴们已经很熟悉征信系统了,要求没有关注、逾期等异常情况。小伙伴们可能不熟悉的是最高法的失信被执行人名单,在最高法的官方网站可以免费查询。

银行授信良好,两个关键词:

第一,银行。是银行,不是信托、不是资管、不是融资租赁。如果一个公司银行融资少,负债主要来自于信托资管融资租赁,那也就呵呵了。

第二,良好,指的是信用贷款占比,或者说是非抵押质押贷款的占比。能拿到信用贷款,是一个公司信用的最好证明。

资产质量良好,主要指城投资产的质量。

例如:应收账款背后有没有签署协议为证?应收账款、其他应收款有没有回款计划?土地资产的具体情况是什么:是储备地、划拨地、还是出让地?是工业用地还是商住用地?有没有土地证?是否缴纳出让金?

盈利记录良好,指的是不亏损,尤其是季报不亏损。

是的,城投公司有苦衷,利润的两大来源——政府回购款和政府补助——往往年终才结算。但是,如果季报做不到盈利,怎么能让投资人有信心?怎么能让人相信公司有持续融资能力?

以上,高、大、纯、良。这样的平台,才是投资人眼中那颗青翠欲滴的菜。