企业债务风险化解

第一篇：企业债务风险化解

“六招”化解地方政府债务风险

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我国现有的地方政府负债余额大,有资料估计约为4.1万亿元,其中地级市与区、县两级占61%,约2.4万亿元。这是不是个准确数据,还说不清,因此,要准确地反映,还需要进行一次普查。造成这种局面的主要原因:一是我国地方政府债务是在30年的经济体制转轨中逐渐积累形成的,既有地方政府举借和担保产生的直接债务,又有经济、社会中公共风险可能向政府转嫁而形成的债务。二是政府债务统计主要包括直接债务,未涵盖全部债务。三是由于政府任期制,有些债务当期难以反映出来。

债务的缘起

那么,导致一些省市财政收支难以平衡的原因是什么?按照1994年3月22日通过的《预算法》第28条规定:地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编列,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。因此,严格意义上说地方政府是不存在收支失衡的,也就是说从财政账面上看是没有财政赤字的。那么,为什么又形成地方政府债务呢?主要是地方政府靠借债搞建设,债权落空或者超过还款能力形成的地方政府债务,是对后续财力的透支,这种透支积累到一定程度将引发财政风险。

中部某省某地级市,市直政府目前债务总额达30.62亿元,相当于2007年市直财政一般预算收入的7倍之多,即便市直可用财力即使全部用来还债,也需要7年才能还清。如果按城区人口70万人计算,平摊到每人的政府债务约4400元;如果按市直行政事业单位在职人员2.6万人(即行政在编人数)计算,人均债务近11.8万元,若按人均年工资2万元计算,需要6年不发工资才能还清政府债务。由于政府债务拖欠,上级财政通过国库扣款和加收罚金的方式对所欠债务予以清收。到2006年底,该市世界银行贷款中等城市项目已累计扣款23698万元,水资源项目扣款551万元,教育项目扣款518万元。2006年,下达罚款、加收滞纳金1432万元;先后8次罚款2800万元。归还政府债务一靠收贷还款,二靠财政资金垫还。由于收贷艰难,财政垫还资金占了应还款额67%,其结果直接危及财政保工资、保运转。债务利息作为政府债务的衍生物,更使沉重的债务负担雪上加霜。每年市直政府仅世界银行贷款债务利息就达2833万元。2007年,该市直财政一般预算收入为4.1亿元,而当年到期的各项政府债务达2亿元,占市直财政一般预算收入50%,政府债务的还款压力已严重影响国库资金调度,严重影响财政预算支付,严重影响财政正常运转,严重影响市政府形象,降低了政府信誉,对该市的长远发展产生严重不利影响。

债务的两大构成

地方政府债务按表现状态可分为直接债务(显性债务)、间接债务(隐性债务)。政府显性债务是以政府名义签定合同、可以直接用货币度量的政府债务,主要包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发有偿资金等。政府隐性债务包括地方政府担保债务,如担保的外债、以人大立法的形式为建设项目提供的担保,地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口以及政策性增支缺口等等。

以中部地区某市为例:目前市直政府债务总额达30.62亿元,其中:政府直接债务9.76亿元,政府担保债务20.86亿元,主要包括6个方面:

一是外国政府贷款6.35亿元。

二是世界银行贷款4.1亿元。市直世界银行贷款项目8个,包括中等城市项目某市分项目、长江水资源项目、地方病防治项目、长江上中游农业开发项目、农村改水项目、森林资源与保护项目、教育发展项目、长江水灾紧急恢复项目。项目涵盖了农业、水利、教育、卫生等方面。目前大部分已进入还款高峰期。

三是国债转贷5.19亿元。

四是国家开发银行贷款城投公司项目14.51亿元。

五是农业综合开发项目1190万元。

六是企业改制贷款4500万元。

在其他地方,政府债务还包括大量的粮食经营亏损挂账、拖欠的应发工资、企业基本养老金、社会保障资金缺口等等。

六大化解路径

如何化解地方政府债务风险?笔者认为有以下路径可供选择。

对政府债务进行归口管理,克服目前政府债务多头管理、债务规模与债务资金使用及偿债能力不清的现状,由专门的部门统一管理政府债务。要调整财政支出结构,清理、界定财政支出范围,对不应由财政承担的支出项目应彻底“断奶”,腾出部分资金用于偿债。

推行债务信用评级制度。运用负债率、偿债率等监控指标对本级和下级地方政府的债务风险进行早期预警,并规定合理的债务安全线。

对借款单位拖欠行为进行制约。对有钱不还的单位,实施跟踪监督。并严格限制其支出行为。对有欠款的单位包括企事业单位不准更新车辆,不准出国考察,不准新上项目,不准再贷款(贷款还债除外)等。

不断完善政府债务管理的法律框架,规范政府举债行为,防止产生新的债务。要以政府名义发文,对政府债务的借、用、还全过程进行管理,明确举债目的,规范举债决策程序。

修订《预算法》,赋予地方政府债务发行的一定权限。地方政府应当成为独立的财政主体,有明确的财政支出范围和收入来源。为了防范风险,应当制定《财政收支划分法》和《财政转移支付法》和《公债法》。在《公债法》中分设“地方政府债务”专章,规定发行地方债券的条件、资金用途、信息公开等事项。

上级政府要建立地方政府债务政策激励机制,完善财政体制和财政转移支付激励措施,鼓励地方政府帮扶减债,采取措施减少债务负担,对国债转贷资金,属公益性建设的,建议中央财政给予豁免。对愈期债务和不良债务给予减免。

我国政府债务的演变

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我国政府债务的发展在20世纪经历了“50年代的发展,60年代的低落,70年代的复苏,80-90年代的兴起”这样一个历史发展阶段。

新中国建立初期,我国政府先后发行了总价值约为302亿元的“人民胜利折实公债”和大约3546亿元的“国家经济建设公债”。这一时期我国政府还通过向国外借款筹措资金,外债金额大约为51.62亿元。到了1958年,在“左”的思想指导下,我国不仅完全否定了利用外资的意义,拒绝接受外援,而且也全盘否定了内债。从1959年到1980长达22年中,我国没有发行过任何内债,并以罕见的速度在1964年提前还清全部外债,1968年全部还清内债,使我国成为一个既无内债,又无外债的国家。

进入20世纪80年代,国民经济的收入分配格局发生了较大变化。这些变化使得中央政府财政收入无法满足财政支出的要求,财政开始出现赤字。政府为改变财政困难局面,决定重新向国内外发行政府债券。1993年以前,我国政府发行债券的规模并不大,主要原因在于中央政府在发债的同时还可以通过向中央银行透支和借款来弥补财政赤字。1994年国家为理顺财政与银行关系,根除通货膨胀和财政赤字的直接联系,正式规定了财政部不得向中央银行透支借款,政府入不敷出的差额只能通过发行公债弥补。从此,发行公债就成为政府弥补财政赤字和还本付息的唯一手段,由此导致公债发行规模的迅速扩大,1994年首次突破1000亿元大关,发行额为1028.57亿元,2001年公债发行规模已达4483.53亿元。

按照我国纳入预算管理的财政赤字和债务统计口径的测算,2008年我国赤字率约为0.6%。债务依存度和债务负担率均在国际约束线内。从总体上看,2009年中国国债余额占GDP的比例约为20%,财政赤字占GDP的比例预计在3%以内,我国的综合国力能够承受。

第二篇：中冶银河债务风险化解的实践与启示

一、基本情况

2013年初，中国诚通对中冶纸业的子公司中冶银河进行重组，重组方案中包含逃废银行债务内容，致使原本正常经营的中冶银河银行授信面临重大风险。对此，在国务院和银监会的领导下，山东局组织协调债权银行及有关方面采取有效措施稳定局面，积极推进风险化解。今年3月，债权银行委员会与中国诚通达成《中冶银河银行债务重组实施方案》，对涉及的37.8亿元金融债务，通过中国诚通新设的全资子公司承接后转正常贷款25.2亿元，原公司保留挂账债务12.6亿元，并分离出优质资产成立新公司瑞雪纸业恢复生产并承担对债务的担保责任和挂账债务的远期偿还责任，争取八年内偿还挂账贷款。目前，中冶银河基本恢复正常经营，风险基本化解。

二、山东银监局主要做法

(一)迅速反应，第一时间启动风险处置。第一时间核实风险，掌握中国诚通转移资产情况，奠定日后谈判基础。第一时间向地方政府和银监会报告，取得有力指导。第一时间确定“维护经济社会稳定、维护银行金融债权、维护良好金融环境”的处置工作目标和“积极参与、协调一致、汇报沟通、内紧外松、全力维权”的风险处置原则。

(二)协调行动，上下联合争取最大支持。按照“机构在先，协会在中，监管在后”的协调处置机制，通过银行业协会组织成立债权银行委员会，健全议事规则，针对中国诚通先后六份《中冶银河重组发展方案(草案)》积极研究应对措施，协调推进维权工作。在银监会支持下，争取各行总行层面支持，克服基层银行与央企沟通难、协调难等问题，实现了在中冶纸业框架下优先解决中冶银河债权问题。

(三)依靠政府，持之以恒推动风险化解。确立了紧紧依靠党委政府开展维权的工作思路，向当地市政府、省政府进行专题报告并推动省政府向国资委发函，表达维护银行合法权益、妥善重组的明确意见。各级政府的协调支持，为维权工作最终取得成果奠定了坚实基础。

(四)内紧外松，注重维护企业和社会稳定。引导各行树立全局意识和责任意识，维护企业正常生产，保住了6000名职工岗位，稳定了社会舆论情绪。针对中冶银河有技术有市场但存在部分落后产能的情况，用发展的思路研究风险化解措施，引导银行做出较为灵活务实的让步，并对中冶银河下一步改造升级积极给予支持。

三、几点启示

(一)加强管理，提高央企授信风险敏感程度。央企属性往往使银行放松风险管控，如针对中冶银河划入中国诚通等重大情况，银行未及时做出正确风险判断，丧失了提前介入并主动采取措施的先机。

(二)强化协调，推进大额授信联合管理机制。实践已证明这一机制在防控信用风险特别是在处置已暴露风险过程中的良好作用，应不断完善此机制，进一步发挥抱团发展、支持需求、防化风险的作用。

(三)立足长远，因地制宜推动风险化解。中冶银河风险负面影响严重，但山东局考虑到企业尚具备正常生产经营条件，引导各行既坚决主张权益又避免简单粗暴维权，为最终维权成功创造了条件。

(四)争取支持，凝聚合力推动风险化解。应引导各行树立全局意识，在摸清实情基础上尽快达成共识，及时向地方党委政府争取协调支持，及时向总行争取政策支持，在稳定局势基础上推进风险化解。(山东银监局副局长解晓非)

第三篇：关于化解地方政府债务和防范风险的提案

摘要：全国政协十一届五次会议提案第0174号

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_ 案 由:关于化解地方政府债务和防范风险的提案 审查意见：建议国务院交由财政部办理 提 案 人：九三学社中央 主 题 词：财政,管理 提案形式：党派提案 内 容：

从近几年的全国审计结果看，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额10.72万亿元，其中，政府负有偿还责任的债务6.71万亿元，占62.59%;政府负有担保责任的或有债务2.34万亿元，占21.83%;政府可能承担一定救助责任的其他相关债务1.70万亿元，占15.86%。总体看，我国地方政府债务负担尚未超出其偿债能力;地方政府性债务资金在地方经济社会发展中发挥了积极作用;但在审计中我们发现，部分地区的债务偿还存在对土地出让收入的依赖较大、偿债能力不足、逾期债务等问题。因此，加强政府债务管理，防范和化解政府债务风险势在必行。

一、地方政府债务管理中存在的主要问题

1.地方政府举债融资缺乏规范。由于地方政府无举债权，其举债融资行为缺乏规范，各地举债融资渠道和方式不一，且多头举债、举债程序不透明。如某县2007年以企业名义向社会集资8.63亿元。

2.地方政府债务收支未纳入预算管理，债务监管不到位。除地方政府债券和各种财政转贷外，大部分地方政府债务收支未纳入预算管理和监督，相关管理制度也不健全。

3.部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患。个别地方政府负有偿还责任的债务负担较重，部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大，部分地区高速公路、普通高校和医院债务规模大、偿债压力较大。据报道：到2009年5月末，全国共有8221家投融资平台公司，其中县级平台高达4907家。而从地方平台公司贷款债务与地方政府财力对比看，债务率为97.8%，部分融资平台公司贷款债务率超过200%、资产负债率超过80%。

4.部分政府债务资金未及时安排使用，部分单位违规取得和使用政府债务资金。乡镇一级政府债务还没有反映出来。

5.地方政府融资平台公司数量多，管理不规范。融资平台公司债务规模大，部分融资平台公司管理不规范、盈利能力较弱。根据审计署审计结果，有7个省级、40个市级和107个县级政府及所属部门，违规为融资平台公司等单位举借债务提供担保464.75亿元。地方融资平台所负债务占到了市、县二级地方政府债务的70%以上。

二、地方政府债务的成因分析

1.经济社会发展的大量资金需求与地方政府有限财力之间的矛盾是债务问题形成的直接原因。近几年来，国家提出了一系列战略要求和战略举措，进行了扩内需等决策部署和政策措施。各地为实现战略目标，抢抓战略机遇，普遍加大了基础设施投入，而地方财力有限，特别在日常运转支出因素日益增多的情况下(如教师实行绩效工资、医保体系进一步健全等)，可用于基础公益性项目的财力与实际需求相差甚远。

2.现行财政体制和投融资体制中的某些欠缺是形成债务问题的根本原因。我国财政体制在分税制改革之后，财政的集中度大幅提高，大量事权下沉，地方财政刚性支出项目不断增多，形成事权与财权不匹配的状态，便产生了举债行为的内在压力。而地方政府不允许发行公债，缺乏必要的正规融资渠道，只得成立融资平台进行举债，如2009年某市本级城建资金来源中，财政拨款11.29亿元，而通过融资平台融资就达63.28亿元，是财政拨款的5.6倍。

3.现行干部考核机制是推动债务问题形成的内在因素。过浓的政绩意识助长了地方政府的举债行为，现行政府领导班子业绩考核中通常仅有生产总值、财政收入、固定资产投资、工业增加值及居民人均可支配收入等指标，未将债务数额及风险情况纳入考核范围。在政府债务与领导者的业绩及升迁联系不紧密、且政府债务期限远远超过领导人任期的情况下，地方政府往往具有很强的投融资冲动，较多关注经济增长而轻视债务规模与风险防范。

4.地区竞争日益紧张和银行放贷政策宽松是债务问题产生的外部因素。在地区竞争日益紧张的今天，通过金融杠杆来加大投入，提升竞争力，成了政府加快发展的“智慧”。这也派生出“能借到钱就是本事”的债务价值观。导致过分依赖上级财政或金融机构，有的甚至存在逃废债务的心理。

5.政府主导发展模式是债务问题产生的深层次原因。目前地方经济发展模式中许多应由市场进行投入的领域还是由政府来挑大梁。过多的职能需要相应的资金来支撑，就现今的地方财力根本就无法满足，举债是“全能政府”必然要走的道路。

三、化解地方政府债务和防范风险的建议及对策

地方政府债务对区域经济发展具有双重效应，在看到正面效应的同时更应该关注地方政府过渡举债的危害。对于在债务举借、管理和使用中出现的一些问题，应当引起高度重视，采取有效措施，妥善处理存量债务，严格控制新增债务，防范和化解可能出现的风险。为此，提出如下建议：

1.改革完善分税制，合理确定地方政府的财权和事权

要彻底解决地方政府债务问题，必须从财政体制方面入手，在现有分税制财政体制的基础上，进一步核定中央和地方政府、地方上级和下级政府之间的财权与事权，科学划分上下级财政之间的收支，进一步完善财政转移支付制度，按照经济发展水平和财政收入情况，加大对地方的转移支付力度，增加地方财政的可用财力，减少地方政府的举债规模。

2.按照谁举债谁负责的原则，区别不同情况积极稳妥地处理存量债务

对竞争性项目和有经营收益的公益性项目形成的，或者是已成为竞争性企业的债务，应剥离政府偿债责任，主要用项目自身收益来偿还，必要时地方政府可给予适当财政补贴;对无经营收益的公益性项目形成的政府负有偿还责任的债务，地方政府应制定偿还计划，通过预算安排落实偿债资金;对还本付息压力较大、偿债出现困难、债务风险较大的地区、行业和单位，各级政府应进行动态监控，采取有效措施，积极防范和化解债务风险。

3.继续推进融资平台公司的清理规范，坚决制止地方政府违规担保行为 按照“分类管理、区别对待”的原则，整合规范融资平台公司。通过兼并重组、关闭改制、充实公司资本金、引进民间投资等方式，促进融资平台公司投资主体多元化和法人治理结构完善。除法律和国务院另有规定外，不得再通过融资平台公司变相举借政府负有偿还责任的债务，坚决制止为融资平台公司等单位举借债务违规提供担保和承诺。切实处理好融资平台公司新建项目和在建项目的融资问题，严控新开工项目，防止盲目铺摊子、上项目;对在建项目，地方政府应积极通过财政预算安排或市场化方式解决后续资金的来源，防止出现“半拉子”工程。

4.建立规范的地方政府举债融资机制，规范地方政府举债行为

打通地方政府阳光融资渠道，可研究赋予省级政府适度举债权，逐步探索向具备条件的市级政府推开，举债计划需经国务院审批，编制地方债务预算，纳入地方预算管理，报同级人民代表大会审查和批准，对地方政府债务实行全口径监管。实际上从2008年起，我国开始试行中央代理地方发债制度，但显然中央代地方发债仍然是计划经济的思维，只能使问题更加扭曲。只有从制度层面考虑才能堵住各种隐形的、违规的借债融资渠道。可引入民间资本，鼓励社会资本以多种形式参与地方基础设施建设的制度和机制，化解地方政府债务。

5.对地方政府债务实施动态监控，并将纳入领导干部政绩考核内容

改变官员政绩考核办法，防止出现“政绩债务”。探索出台地方政府债务管理和偿债机制办法，修改和完善《预算法》，规范地方政府举债，建立偿债准备金制度，建立借债举债信息披露和监督机制以及举债建设的资源效益评估机制。对政府负有偿还责任之外的其他相关债务，各级主管部门要严格审批和控制规模，建立备案制度。健全债务监管体系，将债务“借、管、用、还”等情况作为考核地方政府绩效和任期经济责任的重要内容，明确和落实责任，防止违规、过度举债。

来源：中国政协网

第四篇：我国地方政府性债务风险与化解方案探析

摘 要：十八届三中全会提出了“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”，着力防控债务风险是2014年的经济工作的重点之一，8月份，《预算法》修正案审查通过，9月底，国务院办公厅印发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发【2014】43号文件，以下简称《意见》)，随着二者的出台，中央政府对加强地方政府性债务管理工作进行了一次全面部署。本文主要对当前我国存在的地方性债务风险进行有效的分析，并结合当前的风险、政策给出具体有效的解决方案。

关键词：地方性债务;风险分析;政策建议

一、当前我国地方性政府债务的风险分析

(一)规模增长过快造成地方性债务偿债压力增大。根据国家审计署2013年12月30日发布的审计报告显示，截至2013年6月年底，地方政府负有直接偿还责任的债务为10.88万亿元，较年初增长13.09%;负有担保责任的债务为2.67万亿元，较年初增长7.22%;政府可能承担救助责任的债务为4.34万亿元，较年初增长15.12%。以上数据表明，地方政府债务规模增长速度过快、土地出让收入增幅下降等原因导致地方政府偿债压力加大以及地方政府通过信托、融资租赁等方式变相融资等现象突出。

(二)债务公开不透明，难以掌握政府债务真实情况。据数据显示，在我国地方政府债务公开上，只有14个城市公开了相关数据，占城市总数的4.2%，政府债务普遍存在债务透明度偏低、监管口径不统

一、专业性差、统计信息缺失和管理不集中等问题，因而无法对政府的债务作出常规的测评和监管，更难以全面掌握政府债务的真实情况。

(三)期限配置不合理，增加贷款违约风险。2014～2015年是地方偿债的高峰期。根据统计表明，4.2万亿元地方债即将到期，地方政府面临着大批量债务集中到期的巨大再融资压力。政府贷款主要用于基础设施和城镇化建设，投资数额大，但是这些项目修建期限长，建成后收益率低，债务偿还往往只能通过再融资来解决，长期下来，负债逐渐增多。当前地方政府采取的应对措施主要包括：建立债务的防范预警机制、加强专项资金的监管力度、削减财政预算等，但成效不显著。

(四)融资平台是地方政府债务的主要来源，政府债务风险加大。截至2013年6月底，我国地方债务总额为17.89万亿元，其中主要包括地方政府、事业单位和融资平台公司的债务。从构成地方债务的主体来看，其中有6.96万亿元来自于地方融资平台，而地方政府对这其中的58.47%的债务负有直接偿还的责任，总量约合4.08万亿元。从地方融资平台的运营结构方面来看，地方融资平台存在政企不分、公司治理落后、资本金虚增、资产负债率高且偿还能力弱等问题可能加大政府债务的风险。

二、化解地方政府债务风险的政策建议

(一)调整债务结构，保证地方政府性债务的合理增长。防止地方性债务的持续走高和风险积累，关键是要转变经济的发展方式和优化经济的结构。当前我国城镇化、基础设施改善的发展空间仍然很大，地方政府的债务融资需求较大，因此我国在地方政府性债务融资过程中需要有效甄别，建立合理的债务模式，避免不必要的地方债务，有效控制债务总量的同时，保证地方经济的均衡发展。

(二)落实政府性债务监督体系，防范债务风险。严格按照《意见》要求，规范地方政府债务行为，划清企业和政府的债务界限，设立一套控制有度、管理有方、监督有力的监管体系，公开债务发行和偿还情况，及时发现问题，把隐性债务显性化，接受社会监督。

(三)加强对存量债务的管理，解决资金期限错配风险。一是规范政府融资平台。各部门要对高成本的存量债务进行有效的分类处理，优化债务的期限结构，有效化解地方的债务风险;银行业等金融机构要加强对融资平台公司的贷后管理工作;财务部门、发展改革部门、金融机构等要加强对融资平台募集资金引流、监管，建立政府地方债务融资平台的管理和风险预警机制。二是建立期限债务的清理偿还机制。综合考虑政府的财政、项目收益、债务主体、债务用途等各方面因素，依照“分类管理、区别对待、逐步化解”的原则，分门别类处理政府的债务。三是建立政府债务的总体规划，做到科学借债与有序还债。根据债务风险预警的情况，一方面政府要作出债务总规模和债务结构的中长期规划，根据大环境经济形势、政府建设项目的收益状况及政府财政承受能力，建立起政府债务的总体筹资规划。政府债务的总体筹资规划要做到高瞻远瞩，要具有科学性、创新性、安全性、可行性。确保政府债务借得恰当、用得正确、还得舒心。另一方面政府要制定债务的偿还计划，安排好偿还来源，让债务处于一个合理的负担水平。

(四)积极拓宽融资渠道，创新融资模式。为了有效防止风险聚集，地方政府应积极寻找多种融资模式，一是积极推广使用PPP融资模式，鼓励社会资本通过PPP模式更多进入公共服务领域，激发市场活力;二是鼓励企业通过银行贷款、企业债、中期票据等市场化融资方式参与公益性项目建设;三是健全多层次资本市场体系，多渠道推动股权融资改革，发展并规范债券市场，提高直接融资的比重，推动中国金融机构格局的转变。

参考文献：

[1] 王娜.我国地方政府性债务风险的成因及其法律规制[J].成都行政学院学报.2012(05)

[2] 赵?B.关于加强我国地方债管理的政策研究[J].金融纵横.2013(02)

第五篇：地方政府债务风险的防范与化解（xiexiebang推荐）

地方政府债务风险的防范与化解

2011-10-02 17:13:03本文来源于：作者：农业银行江苏省分行 黄瑞峰编辑：

地方债、金融风险

在西方国家纷纷陷入债务危机难以自拔的形式下，我国地方政府债务问题也已成为国内有识之士关注的焦点。那么，地方政府和银行应该采取哪些措施防范和化解债务风险呢? 0 最近一段时间以来，欧元地区一些国家的债务问题浮出水面，风险骤然增大，美国公债风险警报也频频拉响。在西方国家债务危机四伏的情况下，引发了业内人士对我国地方政府债务问题的普遍关注，也引起了地方政府债务是否会造成我国银行业系统性风险的警觉和担忧。在重新审视我国地方政府债务问题的同时，如何未雨绸缪，前瞻性地寻求防范和化解风险的有效措施，已显得刻不容缓。

我国地方政府债务现状

我国地方政府债务数额巨大。我国地方政府债务数额究竟有多少?不久前，国家审计署公布了由总署、省、市、县四级审计机关4万多名审计人员按照“见账、见人、见物、逐笔、逐项”审核的原则，对所有涉及我国省、市、县三级地方政府的373805个项目和1873683笔债务审核的权威结果，数据显示，至2010年底，我国地方政府债务总量达到10.72万亿元,其中80%的资金由商业银行提供，占当期商业银行贷款总额的16%。按照欧盟《马约》的规定，一个国家的债务率不得超过该国国内生产总值60%的警戒线，我国10万多亿元的债务目前虽然仅占国内生产总值的20%，但是数额的绝对值仍然十分巨大，一旦这些巨量债务产生违约风险,对我国宏观经济和银行体系带来的负面影响及造成的巨大冲击不言而喻。

我国地方政府债务存在风险隐患。根据审计结果，至2010年底，我国地方政府债务率(包括负有担保责任的或有债务转化为偿债责任计算)为70.45%。审计发现，一些地区和行业存在着举债缺乏规范、债务规模较大、债务负担较重、违规取得和使用债务资金等问题。近年来，地方政府债务规模的增速超过了固定资产中国内贷款的增速。地方政府债务50%以上的部分将于2011年至2013年逐步进入还本高峰期, 还债压力明显。一些贷款存在着借新还旧问题,部分债务违约已经显现，贷款坏账将不可避免。例如，有媒体报道，某省高速公路开发公司总资产为1314亿元，

1 负债1015亿元，成立5年来仅实现8亿元利润，根据测算,即使到“十二五”末也仅能实现利润10亿元，而该公司的负债大多为银行贷款，这一事例也许仅暴露了债务风险的冰山一角。中银国际的研究显示，假定在较坏的情况下，3年后我国地方政府融资平台不良贷款率上升到30%，则我国商业银行整体不良贷款率将由目前的1.16%上升到3.9%，同时,银行的净利润较2010年将下降55%，银行首当其冲会受到较大损失。因此,我国地方政府债务存在的风险隐患不容轻视。

如何防范化解我国地方政府债务风险

清理排查地方政府融资贷款，进行详细分类和科学的风险评估。近一年来，我国政府和银行业监管部门对地方政府贷款给予了高度关注，频频出台相关政策进行指导。2011年6月，国务院专门召开会议，公布了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求地方政府对债务进行全面清理规范，有效化解债务风险。银监会也多次提示风险状况。商业银行应按照“逐包打开，逐笔核对、重新评估、整改保全”的十六字方针，对贷款进行摸底排查，按照“分解数据、四方对账、分析定性、汇总报表、统一会谈、补正检查”的六个步骤，按照现金流覆盖情况对政府融资平台贷款进行分类处置，查清债务总量、贷款期限和结构，明确偿债主体，增加信息的透明度，使隐性风险显性化，做到心中有数。对于一些没有现金流的项目或者预期利润极低的项目，应增加抵押担保等风险缓释手段，密切关注贷款的还款能力以及还款收入来源，堵塞漏洞，认真处理债务偿还和在建项目的后继融资问题。

压缩控制地方政府融资平台贷款。鉴于我国商业银行发放的地方政府贷款数额较大、且存在风险隐患的情况下，商业银行应及时启动调控措施，除了保障房建设等一些特殊用途的贷款外，暂停发放新的地方政府贷款。要加强与地方政府的沟通与协调，取得地方政府的理解和支持。对新发放的贷款以及之前项目的后继贷款，应实行贷款权限上收、严格落实借款人准入条件、建立名单制、由商业银行总行进行集中审批等制度，使地方政府债务规模得到有效控制。

加强对政府融资平台贷款的管理。商业银行对发放的贷款要强化贷后检查和监督，关注贷款的还款能力及项目收入来源，建立并完善风险评估和资金使用控制管理制度。地方政府融资项目多属于中长期贷款，还款周期长，存在着还款期集中、还款压力大、贷款到期与长期投资回报不相匹配等问题，商业银行应积极采取措施，对债务进行重组，合理安排债务偿还期限，强化贷后资金流向的监控，要按照银监会发布的《固定资产贷款管理暂行办法》和《项目融资业务指引》，加强流动性管理，对超过一定数额的贷款资金，采用受托支付方式，严密监控资金流向。

对地方政府融资平台贷款实行有效金融监管。银行业监管部门加强监管是保障地方政府贷款持续健康安全运行的重要手段，监管要从监管范围、监管手段、监管内容、监管模式、监管体系等方面适应形势的不断发展变化，建立全方位、多角度、全过程、现场和非现场监管紧密结合的综合监管体系。一是建立和完善经济金融安全运行动态监测体系，加强对国家宏观调控政策和政府债务绩效的执行监测、分析和信息反馈，增强对经济金融运行状态的预见性和把握能力。监管机

2 构要高度关注政府债务风险问题，深入分析研究，认真总结监管经验，提高监管的预见性、科学性和有效性。二是落实辖区及行业监管责任制，严格查处金融机构违规操作行为，对违规金融机构和监管机构实行双线问责制，严格责任追究。三是完善金融调控手段，制定和运用更加灵活和有针对性的金融调控政策，及时协调化解地方政府债务中存在的突出问题。四是建立地方政府债务监测分析体系、最后贷款人救助机制等，为商业银行提供流动性危机扩散和风险蔓延的有效防控手段。一些政府融资平台公司往往在多家银行开户，给商业银行加强资金监管增加了难度，要发挥人民银行征信数据平台的作用，紧密跟踪监测，及时更新数据，实现信息共享，为防范风险提供决策依据。

政府和银行积极采取措施，处置风险贷款。坚持地方政府债务问题应由地方政府自身解决的原则，即：“谁举债，谁负责偿还”的原则。审计署建议，地方政府应对已形成的债务进行清查，加强对融资平台公司的管理和清理，纠正债务资金管理和使用中存在的问题。对于竞争性项目和有经营收益项目形成的债务，应剥离政府偿债责任，对无经营收益的公益性项目形成的债务，地方政府应统筹制定还款计划，主要通过安排预算，以财政方式解决。为化解债务危机，政府应紧缩开支，开源节流，树立预算硬约束，严肃财政纪律，预防道德风险。立足于地方政府解决自身债务问题，有利于养成地方政府发展经济量力而为、更加理性务实的意识，能够避免一些地方政府不顾自身实际，滥用信用、过度借债，大干快上的急功近利做法。

在融资平台贷款出现风险的情况下，地方政府应采取多种方法化解风险，例如，可通过变卖部分资产、减持部分国有企业上市公司股权、使用土地出让金等偿还银行债务，有条件的地区还可向中央政府申请发行地方特别债券，通过适度举债以偿还银行贷款。举债要经过国务院批准，纳入地方预算管理，报同级人大审批同意。要制定相关制度和办法，对发债募集的资金使用加强引导和监督，保证资金专款专用。商业银行处置地方政府债务风险的具体做法有：一是进行核销，利用拨备对一些坏账进行核销，坏账核销应进行严格审查，并经有权部门批准后实施。二是实行资产证券化。银行可将一些贷款打包作为证券向市场销售，从社会上获取部分资金，有助于部分解决银行资产的流动性问题，但证券资产在市场上可能存在打折销售情况，不仅会给银行带来损失，而且难以从根本上消除信用风险。三是实行债转股。我国《商业银行法》规定，不允许银行向企业投资，对此，可采取变通的方法，例如以商业银行成立的基金管理公司作为投资主体将银行债权转为股权，基金公司通过阶段性持股，成为政府融资平台公司或项目的股东并依法行使股东权利。实施债转股的目的和作用就是把地方政府从巨额债务中解脱出来，实施债转股后，原来的地方政府与银行的债权债务关系就变成了基金管理公司与地方政府融资平台公司的持股与被持股或控股与被控股的关系，由原来的平台公司还本付息转变为按股分红，这一重大转变将使得基金管理公司能够名正言顺地参与平台公司的经营决策，增强对债务公司的约束力。一旦项目出现生机，经营状况好转后，基金公司可将所持股份按规定向国内外投资者(例如上市公司、民营企业，外资和个人投资者)转让出售、推荐公司上市、或由地方政府依法回购，最终收回资金。 3 四是对债务进行重新组合，调整延长贷款还款期限，以“时间换取空间”，逐步、分期消化债务风险。

建立中央政府救助机制。多年来，我国经济持续发展且保持了较高的增速，政府财政税收收入稳定，且拥有巨额外汇资产，国家具有负债比率可控的优势。建立中央政府救助机制，有利于发挥中央政府强大的国家信誉作用帮助地方政府解决其债务问题，有利于避免债务问题对实体经济产生重大冲击及使商业银行陷入危机，有利于提振社会信心，维护社会稳定。当然，中央政府实行救助并非是“免费的午餐”，具体做法上，中央政府可通过发行特别国债或由财政拨付专款筹集资金，向一些地方政府提供阶段性援助。必须事先研究制定一整套中央救助机制的制度办法，实行严格的审查、借款、还款制度。对于地方政府融资中产生的流动性困难，可为其提供部分借款，并订立借款协议，要求其在一定期限内偿还本息。对于地方政府债务中产生的实质性损失，中央提供的借款必须与地方政府今后年度的转移支付进行挂钩，在以后年度转移支付中分期抵扣。