城市治理分析维度论文

2022-07-03

摘要:人民群众是历史的创造者,推进城市治理体系和治理能力现代化要充分发挥广大人民群众参与主体、利益主体和评判主体的作用。以下是小编精心整理的《城市治理分析维度论文(精选3篇)》,仅供参考,希望能够帮助到大家。

城市治理分析维度论文 篇1:

近年来我国城市社会治理研究简评

摘 要:从频繁曝光的城管和小贩之间肢体冲突,到2014年8月9日西工城建监察大队组织20余名小贩和市民参加座谈会共同探讨城市治理问题,我国城市治理的方式正在发生着变化。在城镇化高速发展的中国,创新城市治理方法、模式、制度、理论不仅具有理论价值,在缓解社会矛盾、维持社会和谐稳定、推动国家持续发展方面都有其现实意义。本文从城市治理的基本含义、西方城市治理理论以及我国城市治理的历史发展、现状与实践及发展趋势五个方面对近年来相关研究进行了梳理并加以简评。

关键词:城市治理;治理制度;治理模式

随着2016年3月深圳“禁摩限电”政策的出台,城市治理的话题再次被推入大众的视野,不少民众认为这是在治理城市问题中的一种“懒政”行为。其实,真正的城市治理远远要比“一刀切”的政策更为复杂。2016年2月6日《中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中特别强调通过推进依法城市治理、改革城市管理体制、完善城市治理机制、推进智慧城市管理和提高市民文明素质来创新城市治理方式。该文件的出台不仅显示了国家层面对城市发展问题的重视,同时标志着城市治理在中国城市发展进程中的重要意义。

一、城市治理的基本含义

“治理”一词在当代有着它新的内容和含义,它强调综合发挥国家、社会组织、公民在参与公共事务中的良性互动和协调发展。1995年联合国治理委员会在《天涯成比邻》中把治理定义为各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和[1]。治理是一个持续的过程,作用于使不同的甚至相互冲突的利益体得以协调并可以进行联合行动。同时,治理包括寄托权威的强制管理以及通过人民、机构认可的种种非正式安排。

在对“治理”的概念有了初步了解后,我们便可以更容易、准确地去理解城市治理的基本含义。由于目前国内学者对城市治理的研究侧重点不同,故定义和表达方式也有所区别,但在本质的把握上是基本一致的。袁政认为,城市治理是将治理运用于城市公共事务管理的过程[2];盛广耀认为城市治理是治理理论在城市公共事务管理方面的应用[3];王佃利认为城市治理是指城市范围内政府、私营部门、非营利组织作为三种主要的组织形态组成相互依赖的多主体治理网络,在平等的基础上按照参与、沟通、协商、合作的治理机制,在解决城市公共问题、提供城市公共服务、增进城市公共利益的过程中相互合作的利益整合过程[4]。除了以上学者的观点,徐静、踪家峰等表述了城市治理的基本含义。不管从哪方面来解释城市治理的基本含义,本质上都包含两个相对一致的特征:其一,强调多元治理主体;其二,城市治理的对象为公共事务,所要解决的是公共问题。

二、西方国家城市治理的相关理论

1.城市治理模式的四种主要分类

对于城市治理模式的分类来源于瑞士政治学家皮埃尔(Jon Pierre),他把城市治理模式分为:福利模式、社团模式、管理模式和支持增长模式四大主要类型。以方针、参与者、手段和结果为分类标准的四分法是如今最为经典的城市治理模式分类。其中福利模式由于其治理主体的“一元化”最为罕见,在这种模式中国家官僚机构和政府官员起到了决定性的作用;管理模式中主要把城市公共服务的生产者与消费者视为市场的参与者在市场原则下提出“让管理者管理”[5]的口号;社团模式主要讲城市分为高层群体和基层群体两个治理层面,同时将治理主体划为若干利益集团,形成立体结构;而支持增长模式的治理主体为政府官员和商界精英,在推动城市经济发展的同时进行治理从而实现利益共赢。

2.伙伴制城市治理模式

伙伴制城市治理模式的创始人是瑞典的厄马尔·埃兰德(Ingemar Elander)教授,他认为在城市治理中,关于权力的主要问题在于主导性和社会控制。自20世纪90年代城市政府权力模式多样化以来,城市治理被赋予了更加广泛的实践意义。伙伴制城市治理模式被定义为“为重整一个特定区域而制定和监督一个共同的战略所结成的利益联盟”[6]。伙伴制城市治理模式的特点在于责任、权力、资源对于地方当局的下放并与当地的社会组织国际合作和伙伴制方式的互动,并且在城市治理的各个方面发挥有效作用,同时鼓励社会成员积极参与到本社区的事务管理和治理中并参与决策。

3.新公共管理模式

自20世纪最后25年以来,随着信息化、市场化、全球化的发展使得新公共管理模式取代原有的传统公共管理模式走进历史舞台。新公共管理模式的概念十分广泛,其中最为核心的就是“企业化政府”理论。盖布勒和奥斯本在《改革政府》一书中用新公共管理模式对政府进行了十大分类:其一,掌舵不划桨的是起到催化剂作用的政府;其二,授权而不是服务的是社区拥有的政府;其三,把竞争机制注入提供服务中去是竞争性政府;其四,改变照章办事的组织是有使命的政府;其五,按效果而不是按投入拨款的是讲究效果的政府;其六,满足顾客的需要,而不是官僚政治需要的是受客驱使的政府;其七,有收益而不浪费的是有事业心的政府;其八,从等级制到参与和协作的是分权的政府;其九,预防而不是治疗是有预见的政府;最后,通过市场力量进行变革的是以市场为导向的政府[7]。同时,在当代西方新公共管理模式的研究方面,美国学者盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》中提出了四种以新公共管理定向的治理模式:市场化政府模式、参与型政府模式、灵活性政府模式、解除规制政府模式[8]。

三、新中国成立以来关于我国城市治理历史发展的讨论

自1949年以来,在我国从城市管理走到城市治理的进程中,不仅在观念上经历了一系列的演变,在制度上也经历了变革。在理念演变方面,吴琳认为我国城市从改革开放前以“工业生产为主”转变为今天“以人为本”“宜居城市”建设为主导,其间在城市管理理念上大致经过了三个发展阶段:第一阶段,20世纪50年代至改革开放前,发展工业主导城市。第二阶段,20世纪80年代初至90年代中期,发展经济主导城市。第三阶段,从20世纪90年代中后期至今,在科学发展观指导下,和谐发展成为城市发展的主旋律。即新中国城市化过程中城市管理理念经历了从“发展工业的城市”到“发展经济的城市”再到“和谐发展的城市”三大转变[9]。

在制度演变方面,莫玉川在探索中国从城市管理走向城市治理的过程中,对制度发展进行了阶段性划分。第一阶段是新中国成立后至1997年以前,这个阶段是初步探索阶段,中央正式出台了一系列的行政立法,同时,各地方进行了相关体制建设。新中国成立之后由于对战争废墟的清理要求,城市环卫局得以成立并隶属于卫生系统管理,其后多被撤销。1979年3月,城市环卫事业划归由城市建设部门统一管理,包括道路清扫、垃圾收运、厕所清便、垃圾处理、设备保养。此后,城市管理的领导职责,包括环境综合整治工作,一直集中在建设行政主管部门[10]。随后,一系列相关文件和规范法规由国务院牵头出台,地方政府则随之成立了名称不一的工作部门。第二阶段是1997至2008年,由于国务院法制办的大力支持,各主要城市在这一阶段完成了建立相对集中的综合行政执法体制和行政处罚权条例。1997至2002年,为了解决城市管理职权交叉、多头执法、重复处罚、执法扰民、效率低下、执法机构膨胀等问题,国务院法制办组织开展了城市管理领域的相对集中行政处罚权和综合行政执法试点。试点工作又可分为“初创建立、试点扩大、试点规范、总体推行”四个阶段,2002年国发〔2002〕17号文件结束了试点工作,此后这一制度推向全国[11]。第三阶段为地方自主探索阶段(2008年至今),这一阶段的最大特点在于在权力下放的基础上,地方基于自身的特点自主探索城市治理方式。就以上的观点来看,虽然翔实有据,但是其所涉及的只是在城市管理执法这一相对较为微观的层面的制度发展。目前尚未有文章从宏观的城市治理制度的发展进行研究和表述,这也为关于国内城市治理制度的研究提供了一个发展的空间和创新的领域。

十八大四中全会的召开,依法治国的理念深入贯彻到国家治理的各个领域,城市治理也并不例外。2008年7月11日,国务院决定将城市(综合)管理职责和管理体制的决定权交由城市政府,在此基础上形成的地方新法规也显示着其地方特色,其中《南京市城市治理条例》以城市治理为核心,在行政创新方面独树一帜,包括实施城市管理网格化、城市管理行政综合执法、城市管理重心下移、环卫保洁市场化体制改革等等,形成了“规划、建设、管理”分工互动的大城管体制。

2015年12月20日至21日在北京举行的中央城市工作会议中也明确提出了在“建设”与“管理”两端着力,转变城市发展方式,完善城市治理体系,提高城市治理能力,解决城市病等突出问题。为了让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好而狠抓城市工作,特别是抓住城市管理和服务这个重点,不断完善城市管理和服务,彻底改变原有的粗放型管理方式。、

四、关于我国城市治理的现状与实践探索的讨论

1.关于城市治理的必要性与紧迫性的讨论

改革开放以来,我国经济腾飞,城镇化发展迅速,随之而来的也有不少急需解决并日益复杂的社会问题。在中国城市化水平已超过50%的今天,现代城市型社会已经到来,社会发展转型迫在眉睫。城市治理模式的选择很大程度上决定着城市发展的质量,所以说,加强城市治理方面的研究,对于促进我国城市化的健康发展具有重要的理论意义和实践价值[3]。现代市民社会迅猛的发展、社会组织不断的成长、政府执政方式的变化都促使着传统的城市管理手段向现代的城市治理模式的转变。

纵观学者们对城市治理兴起背景的研究,基本上可以概括为两方面,其一,从我国快速的城市化所滋生的多样化的社会问题入手;其二,从“治理”理论本身在我国公共事务管理邻域的应用来展开。笔者认为,我们要注重国家制度倾向对城市治理兴起的影响,不管是政治制度革新、经济体制改革还是法治观念的提升对于未来城市治理的进一步发展起着不可忽视的推动作用。

2.关于我国城市治理的制度建设的讨论

从法律层面来说,我国目前尚未有《城市管理法》或者《城市治理法》。2012年12月4日,为纪念现行《宪法》公布施行30周年,中共中央总书记习近平做了《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》。他指出:“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力,努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境,在法治轨道上推动各项工作。”提升城市管理水平的关键在于如何善用法治思维和法治方式,这是一个值得深入探讨的重大课题。既往的诸多典型事例启示人们,城市管理只有走依法、找法、用法、靠法的依法行政之路,才能打破僵局。为此,有必要重新认识政府的角色和职能,有必要推动城市政府由消极行政转向积极行政、由秩序行政转向服务行政、由单纯的刚性管理转向刚柔并济。

同时,我国城市治理正处于一个创新发展的阶段,已经出现了很多城市治理模式的创新和探索,但是还未能完全解决现实问题,还在发展过程之中。李重照将IBM公司的“智慧地球”理念演化而成“智慧城市”加以介绍和分析,智慧城市是以互联网、物联网、电信网、广电网、无线宽带网等网络组合为基础,以智慧技术高度集成、智慧产业高端发展、智慧服务高效便民为主要特征的城市发展新模式。它有利于实现社会包容、关注人力和教育资本、促进各部门直接资源合理分配和促进经济发展鼓励创新,同时还能达到环保目的[12]。杨艳东对我国目前公众参与城市民主治理的机制做了介绍和说明,提出了参与治理模式“非实质性参与——象征性参与——完全型参与”三个阶段的发展,参与形式和途径多样化的转变是经过不断变革和完善的。现行的参与机制主要包括听证会、提案议案、信访、媒体参与等[13]。在文献研究的过程中,笔者发现目前的研究主要偏重从政治学和公共管理学层面对我国城市治理现状进行分析理解、理论建设,缺少从社会学角度去研究社会组织在城市治理中所起的作用、社会组织的发展对完善城市治理机制的意义。

3.关于我国城市治理的实践的讨论

谈到我国社会治理的实践问题,首先要对我国的现实实践背景有所了解,中国的城市发展有三个独特的平台:社会主义市场经济体系;5000年的中国文化传统;长期而有力的城市行政等级体系。在此背景之下,袁政提出了中国城市治理实践上的特点,包括城乡二元体制、政治体制、区域发展不均衡等。然而在我国地方城市治理的实践中,也不乏成功的案例。何军考察了网格化信息系统在北京东城区城市治理的应用,在新的政府服务理念的指引下,综合运用多种技术,改造政府结构,创新管理流程,提升了服务水平和服务效率,产生了良好的社会和经济效益,更好地满足了公众的需要,解决了许多群众关心的实际问题[14]。

丁健介绍了上海对城市治理的模式及机制的改革,从改革开放就开始了,到如今基本已实现三大突破,分别是:在体制上,推行了两级政府、三级管理的分权、分级的治理模式;在机构改革上,提出了理顺关系、归并职能和强化服务的方式;在方针上,建立了“建管并举,重在管理”的目标[15]。

苏红叶介绍了广州市政府一改过去大包大揽的管理模式,特牵头成立了“同德围地区综合整治工作咨询监督委员会”,鼓励公民参与。此举措极大地推动了整个同德围整治工程的开展,因而广受社会好评。同时,专门的社会咨询监督机构也在专项工程的推进中成立,这对广州在推进城市多元化治理的进程来说是至关重要的[16]。

杨君介绍了深圳在2003年2月,在全国率先设立市城管监督指挥中心,主要职能包括数字化城市管理、群众投诉、检查督办、市容监控、指挥调度、信息处理及分析、号码追呼等,基本职责是对城市实施管理,在2006年6月正式升级为正处级行政事务机构[17]。

韩福国在文章中提到,2009年杭州市上城区建立了“湖滨晴雨工作室”,它是我国第一个街道(社区)民主民生互动平台,包含了“社情民意信息直报点”“社会舆情信息直报点”“草根质监站”“和事佬”等各个政治和社会协商平台[18]。

城市治理在中国实践的成功案例远远不只这些,但是本质上都享有一些相似之处,例如,调动公民积极参与自治、通过媒体平台信息公开舆论建设等。就现有的国内关于城市治理的研究而言,尚未有以各地方成功治理案例为依托进行综合对比研究总结出相对理论化的推广模式的文章,这类研究对我国城市治理的发展将有里程碑意义。

五、中国城市治理改革的思路与发展趋势

1.改善政府职能,建立新型城市治理体系

治理作为一种新兴的公共管理理论主要主张通过合作、协商、伙伴关系确定共同目标和途径,实现对公共事务的管理。如今,推进中国城市发展和城市政府现代化的关键一步便是改善中国城市政府职能。踪家峰认为,对于加入世贸组织后的中国而言,根据世贸组织的有关规则、协议和要求对现有城市公共部门的职能、体系、政府过程做出调整是迫切且必要的[19]。

同时王佃利指出,如今多元主体治理模式之下,城市管理的组织者和指挥者依然是城市政府,这是不可替代的。它的行为决定并影响着城市治理主体的活动方式及效果;非营利性组织和营利性企业的主要职能是配合政府在城市的管理进程中提供服务及物品,它们的介入打破了政府包揽管理事务的传统弊端,大大地提升了政府对城市管理的效率和效益[4]。

钱振明认为政府的核心主导地位是坚定的。城市政府通过自身再造提升治理能力、限制政府权力来增进政府治理的有效性来应对日益复杂的治理问题,这样城市政府才能胜任城市公共事务核心治理者的职责[20]。

总的来说,在我国城市治理改革的道路上,改善政府职能,使之成为可以适应时事发展和时代要求的政府是十分重要的,只有在此基础上才能建立起愈发完善的城市治理体系,改善全国范围内的城市治理现状。

2.培育发展非政府组织,推动社会组织参与城市治理

非政府组织可以在当地政府不再也不能承担更多公共事务的直接管理时提供帮助。非政府组织的发展,相较于西方国家城市来说,中国是很不成熟的,其自主性、非政府性、志愿性等典型特征还不明显,大多是以政府为主导,官民二重性显著[21]。管建华提出应该鼓励、支持并重视非政府组织积极参与城市治理,这样有利于提升城市政府的抉择的多元性和广泛性,满足更多城市市民的实际需求,推动城市建设的发展;同时还能促进城市基层民主的自主性发展,这样就对城市政府部门起到了制约和平衡的作用[22]。

钱振明认为,现阶段,发展非政府组织的重中之重是加强资源配置、法律保障及政策鼓励[23]。资源配置是指除了企业资助和个人捐款外,政府对非政府组织的扶植和培育应当充分发挥出来,尤其是资金方面的支持;法律保障则是要改革、完善社团组织管理办法,建立法治秩序,化繁为简,撤销烦琐复杂的审批手续,简化申请登记制度,以便各种非营利性的非政府组织取得合法性,加速非政府组织的法制化进程;政策鼓励是指通过各类政策措施来鼓励非政府组织的发展,比如,给予更多的减免税待遇和奖励措施来激励非营利性、带有社会公益性的非政府组织的发展。

总的来说,从观念上明确对非政府组织的培育和发展是社会发展的新趋向,也是我国社会治理改革的思路和发展的趋势,推动社会组织参与城市治理是充分的也是必要的。只有多元治理主体协调发展才能更好、更快地建成适应时代潮流和社会发展的新型社会治理体系。

3.完善公民参与机制,提高公民参与意识

治理从概念上看体现了多元治理主体的参与,其中公民的参与是最直接的民生要求的反映,有其十分重要的地位。韦如梅提出在当前我国城市治理中,提高公民参与城市治理是十分必要的,这就需要从几个方面入手,提高公民个体素质、升级政治社会环境和相关制度设计、改善公民参与的认知等[24]。

陈文提出我国必须建立统一的城市治理投诉平台来完善城市治理市民投诉和解决问题的机制。形成市民投诉机制和相关职能部门及时回应和解决机制,同时构建城市治理效果的市民评价平台[25]。其其格指出积极引导公民参与,普法、培养公民法制观念、增强守法意识,在法律和规章制度的框架内,公民能够积极参与城市管理[26]。

参考文献:

[1]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].牛津:牛津大学出版社,1995.

[2]袁政.城市治理理论及其在中国的实践[J].学术研究,2007(7):63-68.

[3]盛广耀.城市化模式研究综述[J].城市发展研究,2011,18(7):13-19.

[4]王佃利.城市治理体系及其分析维度[J].中国行政管理,2008(12):73-77.

[5]Pierre J. Models of urban governance: the ins titutionaldimens ion of urban politics [J].Urban Affairs Review,1999,34(3):372-396 .

[6][英]厄马尔·埃兰德.伙伴制与城市治理[J].国际社会科学杂志:中文版,2003(2).

[7]戴维·奥斯本,特德·盖布勒.改革政府:企业精神如何改革着公共部门[M].上海:上海译文出版社,1996.

[8]B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京:中国人民大学出版社,2001.

[9]吴琳.论新中国城市管理理念的历史嬗变[J].学习与实践,2009(11).

[10]莫于川,雷振.从城市管理走向城市治理:《南京市城市治理条例》的理念与制度创新[J].行政法学研究,2013(3).

[11]青峰.相对集中行政处罚权制度发展历程及实施情况[J].城市管理与科技,2010(1).

[12]李重照,刘淑华.智慧城市——中国社会治理新趋向[J].电子政务,2011(6)

[13]杨艳东.中国城市治理困境中的公众参与机制与效果分析[J].云南社会科学,2011(5):20-23.

[14]何军.网格化管理中的公众参与——基于北京市东城区的分析[J].北京行政学院学报,2009(5):89-92.

[15]丁健.论城市治理——兼论构建上海城市治理新体系[J].上海市经济管理干部学院学报,2004(4).

[16]苏红叶.城市治理的同德围模式研究[D].广州:暨南大学,2014.

[17]杨君.中国城市治理的模式转型:杭州和深圳的启示[J].西南大学学报:社会科学版,2011(2):92-95.

[18]韩福国.作为嵌入性治理资源的协商民主:现代城市治理中的政府与社会互动规则[J].复旦学报:社会科学版,2013(3).

[19]踪家峰,郝寿义,黄楠,等.城市治理分析[J].河北学刊,2001,21(6):32-36

[20]钱振明,钱玉英.善治城市:中国城市治理转型的目标与路径分析[J].江海学刊,2006,(3):210-214.

[21]任进.政府组织与非政府组织[M].济南:山东人民出版社,2003:180.

[22]管建华.治理视域下的城市治理问题及其对策研究[J].经营管理者,2015(10).

[23]钱振明.善治城市[M].北京:中国计划出版社,2005:269-270.

[24]韦如梅.城市治理中的公民参与:新加坡经验的中国借鉴[J].湖北社会科学,2014(8):51-54

[25]陈文,孔德勇.我国城市治理改革趋向[J].开放导报,2015(3).

[26]其其格,潘■.城市治理过程中公民参与问题研究[J].行政事业资产与财务,2013(2):11-12.

[27]卢金慧,邱伟.我国城市治理新思路──多中心治理[J].中共厦门特区党校学报,2013(1).

[28]盛广耀.城市治理研究评述[J].城市问题,2012(10).

[29]赵静,柴文佳.我国城市治理新模式探析[J].现代交际,2011(7).

[30]赵挺.国内近10年城市治理文献综述[J].北京城市学院学报,2010(3).

[31]谢媛.当代西方国家城市治理研究[J].上海经济研究,2010(4).

[32]杨宏山.美国城市治理结构及府际关系发展[J].中国行政管理,2010(5).

[33]李忠民,汤哲铭.国内外城市治理模式与我国实践性选择[J].广西经济管理干部学院学报,2006(2).

[34]踪家峰,顾培亮.城市公共管理研究的新领域:城市治理研究及其发展[J].天津大学学报:社会科学版,2003(4).

[35]踪家峰,王志锋,郭鸿懋.论城市治理模式[J].上海社会科学院学术季刊,2002(2).

作者:张雪

城市治理分析维度论文 篇2:

充分发挥人民群众在城市治理中的主体作用

摘要:人民群众是历史的创造者,推进城市治理体系和治理能力现代化要充分发挥广大人民群众参与主体、利益主体和评判主体的作用。由于理念、机制、组织、效果等不同层面的现实困境,人民群众在城市治理中的主体作用并未得到真正有效发挥,要从提高人民群众主体地位意识、健全人民群众参与城市治理机制、发挥党建引领社区治理作用、推进满足人民需求的精细化治理等方面探索充分发挥人民群众在城市治理中的主体作用的相关路径。

关键词:人民群众;城市治理;主体作用

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2021.05.006

伴随着规模大、速度快的城镇化进程,大量农村人口转化为城镇人口,我国步入了城市体量不断壮大的经济社会发展新阶段。城市治理是国家治理和社会治理的重要组成部分,推进城市治理体系和治理能力现代化是助力国家治理体系和治理能力现代化的重要举措,也是满足人民群众对美好生活向往的重要一环。习近平总书记在上海考察时提出了“人民城市人民建,人民城市为人民”的重要理念,强调“要坚持以人民为中心,聚焦人民群众的需求,合理安排生产、生活、生态空间,走内涵式、集约型、绿色化的高质量发展路子,努力创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好环境,让人民有更多获得感,为人民创造更加幸福的美好生活。”[1]“人民城市”的理念,深刻揭示了中国特色社会主义城市的人民性。人民群众作为推动国家建设与发展的不竭力量源泉,同样是推进城市治理现代化的永恒胜利之本。当前和今后一段时期,我国城市治理仍面临着重重困难和挑战,这就需要充分发挥人民群众的主体作用,不断提升城市治理的能力和水平,持续推进城市发展的健康与稳定。

一、人民群众在城市治理中主体作用的深刻意蕴

坚持人民主体地位是社会主义制度的本质要求,是始终贯穿于中国共产党治国理政理念的一条主线。发挥人民群众在城市治理中的主体作用,意味着要科学地回答城市治理“依靠谁”“为了谁”和“接受谁的检验”的问题,也就是要从参与主体、利益主体和评判主体的不同层次和不同维度理解人民群众在城市治理中的主体作用,使其成为城市治理的积极参与者、最大受益者和最终评判者。

首先,要发挥人民群众在城市治理中的参与主体作用。唯物史观认为人民群众是社会变革的决定力量,是历史的真正创造者,这也是中国共产党始终不渝秉持的立党、兴业、强国的哲学根据。习近平总书记强调,“历史是人民创造的,英雄的人民创造英雄的历史。”[2]

历史反复证明,中国共产党之所以能够战胜一切艰难险阻而不断发展壮大,也正是因为坚持了唯物史观的人民主体原则,强调人民群众是书写历史的主人,是掌握党和国家未来发展命运的决定性力量,并积极发挥人民群众的创造伟力。近年来,中国城市建设取得突飞猛进的新成就,其原因也在于此。人口众多的中国有着无比坚实的智慧和力量基础,积极发挥人民群众的主体作用,既是新时代坚持和发展中国特色社会主义的必然要求,也是助力城市治理現代化的最大优势。

发挥人民群众在城市治理中的参与主体作用,首先要尊重人民群众的首创精神。城市建设与发展的内生力和源动力在于人民群众,人民群众蕴藏着源源不断的改革动力、创新精神和智慧源泉。城市治理中的一系列重大政策的颁布和改革措施的推出,都是在人民群众的实践探索和改革经验中总结出来的。可见,建设美丽宜居整洁文明的现代化城市不仅要靠管理,更要尊重人民群众的意愿和权利,让全体市民共同参与其中,运用人民群众的智慧和力量,使人民群众变被动参与为主动作为,真正成为城市治理的顶梁柱。同时,也要激发人民群众的创造活力。只有当城市治理的各项举措真正深入人心、从生活的方方面面惠及人民,人民群众才会真正理解城市治理工作并主动参与到城市治理中来。激发人民群众的创造活力,要充分释放人民群众的主体性,鼓励人民群众通过各种方式参与城市治理和建设,为各方面人才的创新活力竞相迸发提供畅通的渠道和机制,凝聚人民群众的城市治理共识,汇集人民群众的城市治理力量,从而将城市治理变成广大人民群众为之奋斗和付出的事业。

其次,要发挥人民群众在城市治理中的利益主体作用。作为历史的创造主体,人民群众必然要以实现自身利益为最终目标。作为无产阶级的领导核心和先锋力量,马克思主义政党是以广大人民群众的利益为最高价值追求的。对此,习近平总书记反复强调,我们党要“顺应人民群众对美好生活的向往,不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益”。[3]

解决新时代的社会主要矛盾,城市治理的最终目的是要服务全体人民,以更优的供给、最好的资源、更多的机会满足人民群众的各种需要,实现人民对美好生活的向往。值得注意的是,城市治理取得的突出成就和创新成果必须更广泛更公平地惠及人民群众,而非少数人或少数利益集团,否则就会极大损害人民群众参与城市治理的积极性,最终也会使城市治理缺乏活力。

城市治理成果惠及人民群众是城市持续发展进步的深层次源泉。当前,中国城市已从一个温饱型社会逐渐转化为发展型社会,人民群众对美好生活向往的具体体现随着时代的发展在日益变换,人民群众基本、共性的物质文化需求已经逐步得到有效满足,而个性化的多层次的更具主观色彩的精神文化需求、公平正义需求、生态环境需求等愈加凸显。发挥人民群众在城市治理中的利益主体作用,必然要切实聚焦人民群众本身,着力破解影响人民对美好生活向往的各种制约因素,使城市治理符合其需求、贴近其生活、服务其利益,从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手,逐步满足衣食住行、教育就业、医疗养老、文化体育、民主法治、生活环境、公平正义、社会秩序等方面的合理要求和突出意愿,真正做到城市治理的成果由人民群众共享。

再次,要发挥人民群众在城市治理中的评判主体作用。人民群众不仅是历史的创造者,更是历史的见证者和评判者。中国共产党能够长期执政的法宝就在于获得了广大人民群众的衷心拥护。毛泽东曾将我们党在全国长期执政比喻为“进京赶考”,而人民群众满意与否则决定着这场“考试”能否顺利通过。习近平总书记也反复强调人民群众的“阅卷人”身份,认为“人民是我们党的工作的最高裁决者和最终评判者”。[4]

人民群众的体验和感受是判断城市治理成效的核心依据,人民群众的眼睛是雪亮的,城市治理得好不好,他们都看在眼里,对城市治理中的创新进步或突出问题,他们观察得最清楚、感受得最真切,对于城市治理是否有温度最有发言权。因此,城市治理成效归根结底由人民群众说了算,城市治理的含金量最终要以人民群众的获得感、幸福感和安全感来衡量。

人民群众是城市真正的主人,发挥人民群众在城市治理中的评判主体作用要把评判权交给人民群众,让人民群众成为城市治理的“阅卷人”。要将人民群众的评价作为检验城市治理是否取得真正成效的准绳,城市治理的好坏,要经得起历史的检验、人民群众的评判。在城市治理过程中,关乎人民群众利益的各项决策和重大项目能否实施,要认真听取人民群众的意见和评价,只有在人民群众满意、拥护、赞成的基础之上才能开展实施。同时,城市治理中的各项决策也要虚心接受人民群众监督,认真听取广大市民意见,实实在在解决问题,扎扎实实改进工作。

二、人民群众在城市治理中主体作用发挥的困境分析

随着城镇化步伐的加快,我国城市人口不断增加,公共资源和公共服务越来越紧缺,城市治理日趋复杂化,面临的难题和困境也越来越多、难度也越来越大。虽然,在城市治理进程中,人民群众参与城市治理事务的热情日益高涨,但是人民群众在城市治理中主体作用的发挥仍面临着理念、机制、组织、效果等不同层面的现实困境。

(一)理念困境:人民群众发挥主体作用的意识偏低

人民群众是城市治理最重要的力量来源和发展动力,应该作为城市治理的主体与政府、市场、社会等共同参与到城市治理的全过程。但当前的普遍现象却是大多数人民群众在城市治理中发挥主体作用的主动性和自觉性偏低,人民群众在城市治理中发挥主体作用缺乏根本性的推动力量。造成这一现象有主观原因也有客观原因。从主观层面看,主要是受到我国传统政治文化的影响,人民群众并未对自身在城市治理中的主体地位形成正确认识。人民群众政治参与制度起步晚、程度低、效率差,城市的管理与建设基本上完全是一种由政府独自运作的行为。这种长期以来政府事无巨细、大包大揽的治理方式,强化了人民群众的依附意识和依赖习惯,使他们忘记了自身在社会治理中的主体地位,丧失了发挥主体作用的主动性和自觉性。从客观层面看,主要是大部分人民群众在城市治理中发挥主体作用的客观能力不足。虽然人民群众接受教育的层次越来越高,对城市治理中问题及对策的认知程度有了大幅度提升,但是大部分人民群众仍缺乏参与城市治理的专业知识和实践经验,无法驾驭日益复杂化的城市治理问题。特别是面对重大复杂的城市治理问题与决策时,由于缺乏和政策分析评估密切相关的专业知识,即便是参与到城市治理的相关决策的分析和讨论中来,也是力不从心、难以胜任,无法做出合理合据的判断或提出有建设性的观点。

(二)机制困境:人民群众的有序参与路径单一

有序参与城市治理事务是人民群众发挥主体作用的重要方式。为提高人民群众在城市治理中的参与度,人民群众参与城市治理的一系列路径设计也应运而生,例如,发放调查问卷、听证、公示、电子政务、民意调查、领导接待日、召开座谈会、热线电话等,这些政治参与方式使人民群众对城市治理的意见和建议得到及时了解,一些意见和建议也得到了相关部门的采纳,并取得了一定程度的效果。但是,人民群众参与城市治理的路径还是非常有限的,一套完整的政治参与政策体系和体制机制还有待完善,人民群众往往还是作为被管理者,即使通过以上路径参与到城市治理中,也并没有真正地作为主体而发挥决定性作用,这就往往会形成“政府干着、群众看着,政府很努力、群众不认同”的尴尬局面。造成现阶段人民群众参与城市治理作用发挥缺失的原因是多方面的。首先,城市管理者从人民群众利益出发的意识淡薄,并没有真正从人民群众的利益角度去思考城市治理对人民群众的影响,导致其制定的人民群众参与城市治理的方式过于刚性、笼统和刻板,致使部分参与方式约束力太强,缺乏针对性和实用性。其次,人民群众参与城市治理后产生的合理诉求并不能受到高度重视,当人民群众与政府在治理意见上不一致的时候,没有形成一套有效的协商和决策机制。在遇到这种情况时,最终的决策权往往还是掌握在政府手中,最终结论也是由政府全权决定。这就使得人民群众的参与和不参与都一个样,走过场式的参与必然会将冷水泼向人民群众的参与热情,熄灭其参与积极性。最后,由于思想理论、体制机制以及执行力等多种原因,现有的一些较成熟的人民群众参与城市治理的方式在很多地方也并没有真正落地,更缺乏推广普及。

(三)组织困境:基层组织的桥梁纽带作用不實

基础不牢,地动山摇。城市治理体系和治理能力的现代化水平如何更多地体现在基层,进一步提高其能力和水平的关键也须落脚在基层。社区自治是我国城市治理实践中最为重要的基层群众性自治制度。其中,居民委员会是发挥人民群众作用参与城市管理和建设的有效实践,取得了较好的成果。但是,本应该通过居民的自我教育、自我管理、自我服务衔接政府与人民群众的居民委员会,却未发挥其应有的效能,淡化了其与街道办事处之间应有的指导与被指导的关系,逐渐演化为政府的神经末梢,社区治理的行政化趋势越来越明显。居委会对政府的依赖性过强,导致居委会多属于半官方性质,更多地向街道办事处履行职责,其人员主要由街道办事处指派,缺少民主选举过程,社区居民和驻区单位参与不足。这种传统的以政府为主导的社区治理模式必然限制人民群众主体作用的发挥,也导致人民群众对社区治理的归属感和认同感偏低,参与社区自治的主动性与自觉性也就理所当然不高。同时,我国社区治理模式多数仅局限于居住社区,与城市发展的日益复杂化、多样性不相匹配。除了居住社区以外,工业社区、商业社区、政治社区抑或是其他社会组织等还未能参与到城市治理中来。

(四)效果困境:人民群众的利益很容易失衡

城市治理在本质上是解决人的问题,城市治理的效果如何最终是体现在与人民群众休戚相关的衣食住行、生活环境、教育就业、医疗养老、福利保障等点点滴滴的生活细节之中,体现在人民群众的细微感受之中。但是,在城市治理过程中,人民群众的利益很容易被忽视。这是由于很多城市管理者习惯了拍脑袋作决策的工作方式,致使城市治理的顶层设计偏离了人民群众的利益。在执行层面,部分城市管理者在政策的具体实施上出现了漏洞与偏差,或是因为私心只为自身或少数人谋利益,有时还会通过媒体公关或者是强制性做法掩盖工作中的失误。在监督层面,城市治理的全过程也缺乏有效监督,那么人民群众的利益自然而然就无法保证。如近年来由于土地征用、房屋拆迁等引发的社会问题层出不穷,大多是因为损害群众利益问题而引发的。另外,在城市治理中,人民群众中不同群体之间的利益往往是不一致的,就会发生仅仅关注了局部利益,而忽视了大多数人利益的问题。尤其是在体制机制不完善的情况下,人民群众的利益失衡就会频繁发生,一部分有话语权的群体受到重视,另一部分不能通畅表达意愿的就被忽视。例如,教育、医疗、就业等方面的机会不平等现象还是普遍存在,人民群众机会公平、机会平等的权利未能实现,发展的成果也未能惠及广大人民群众。

三、充分发挥人民群众在城市治理中主体地位的路径探索

发挥人民群众在城市治理中的主体作用,要从提高人民群众主体地位意识、健全人民群众参与城市治理机制、发挥党建引领社区治理作用、推进满足人民需求的精细化治理等方面探索有深度、有广度、有力度的全方位作用发挥路径,把城市治理的目标和任务真正转化为人民群众参与城市治理的行动自觉。

(一)在主客观统一中提升人民群众主体性意识

充分发挥人民群众在城市治理中的主体作用,首先要提升人民群众的主体性意识,使其充分认识到自身在城市治理中的主体地位,这既包括主观方面也包括客观方面。从主观方面讲,要积极转变人民群众的城市治理理念,消除人民群众传统的与我无关的政治冷漠观念,强调人民群众的自由发展与城市的治理发展息息相关并紧密相连,培养其社会责任感、主人翁意识和理性、宽容、责任、参与的公共精神,使其真正意识到自身的主体地位并积极投入到城市治理当中。从客观方面讲,要培养人民群众参与城市治理的专业能力,使人民群众能够依法、理性、自主、适度地对城市治理中的各项决策表达自身意愿,例如,培养人民群众关于城市治理的基本知识和理念,提高人民群众的法治思维和法治能力,增强人民群众对大数据、互联网、5G、人工智能和区块链等现代技术手段的了解掌握等。只有人民群众具备这些现代化城市治理的基本知识和专业素养,才能更好地在城市治理中发挥应有的积极作用。

(二)以制度体系保障人民群众充分参与城市治理

只有人民群众充分参与到城市治理中来,城市建设和治理才能够有效展开,并发展成为人民群众所期待的样子。一套有效的人民群众参与城市治理的制度体系,是將人民群众发挥主体作用治理理念落到实处的有效保障,是充分激发这一城市治理主体力量的必然路径。人民代表大会制度和政治协商制度是保证人民当家作主和参政议政的制度优势。要充分发挥这些制度优势,在城市治理各项决策及其实施过程中,保障人民群众的知情权、参与权和监督权,以人民群众的无穷智慧助力解决好城市治理中产生的各类问题,把制度优势转化为城市治理的效能。同时,还要建立一套日常人民群众参与城市治理的运行机制,这就要在畅通民意表达的渠道上下功夫。首先,要向人民群众放权赋能,坚持广纳群言、广集众智,搭建更多民意“直通车”、公众“议事厅”和基层立法联系点,形成人民群众意愿自主表达随时畅通的机制。其次,要善于利用现代互联网技术,采用微博、微信、QQ、网络论坛等方式,构建人民群众意愿随时随地畅通表达的技术平台。最后,要充分接受人民监督,一些涉及民生的公共政策,不但要在制定之时通过社会公示与听证等制度,广泛听取和吸纳社会民意,还要在实施过程中提供人民群众监督的渠道,避免政策实施产生偏差。

(三)以党建为引领发挥基层组织的纽带作用

习近平总书记指出,“社会治理的重心必须落到城乡社区,社区服务和管理能力强了,社会治理的基础就实了。”[5]

社区是人民群众在城市治理中发挥主体作用最直接、最有效的基础平台。城市人口日益增多、城市治理日益复杂,人民群众对于城市治理的态度和意见也必然会产生分歧。因此,发挥人民群众在城市治理中的主体作用,不能简单地靠人民群众的自发性,还必须坚持党的领导,以党建为引领发挥社区的纽带作用,将政府和人民群众紧密联系在一起。首先,要健全、完善和优化社区基层党组织体系。以提升组织力为导向解决社区党委作用发挥弱化的问题,不断健全并理顺社区下辖党支部设置,推动基层党组织向两新领域延伸,必要时还可设立临时党支部。同时,加强社区党建与市、区(县)、街道党建的纵向贯通,强化与驻区单位党建和行业党建的区域化横向联动,从纵向与横向共同构建城市基层党建工作的全覆盖体系。其次,要发挥基层党组织在推动城市治理中的引领带动作用,通过带动社会组织、社会资源和社会力量,凝聚社区治理的最大合力,破解社区治理中面临的风险挑战与难点痛点问题,充分利用各类资源实现社区治理的专业化、社会化、智能化,营造共建共治共享的全新格局,提升社区治理的服务水平。最后,以最大程度满足群众需求为导向,强化社区党委的政治功能,要使党员干部活跃在社区治理中的每一个关键岗位、关键环节和关键时刻,转变社区治理工作方式,加强基层党组织和党员在服务群众中的作用,探索打造更加适应群众需要、更加符合基层实际的党建服务机制和基层党建品牌,使党的建设与社区治理相得益彰、齐头并进。

(四)以满足人民群众需求为导向推进城市精细化治理

精细化治理是推进城市治理现代化的应有之义和目标方向。精细化治理就是要在城市建设发展中为人民群众提供精准化、精细化的服务,在空间上将治理与服务渗透到每一个场所,在对象上将治理与服务覆盖到每一类市民,在程度上将治理与服务细化到每一件小事。其中,城市精细化治理蕴含着以满足人民群众需求为导向的治理理念,其最终目的就是要提升人民群众的获得感和幸福感。首先,推进城市精细化治理要真正树立人民群众主体性的新型治理理念,改变长期以来传统的粗放式城市管理方式,摒弃主观盲目、毫无针对性的“一刀切”管理模式,以市民的实际需求和生活体验作为出发点、切入点和落脚点,对接人民群众需求推进服务供给精细化。其次,推进城市精细化治理要帮助人民群众有针对性地解决其所面临的各类治理难题,善于利用现代技术及时捕捉人民群众动态变化的向往和期望,以微小细节作为切入点解决或改善交通拥堵、教育公平、看病难看病贵、房价高涨、环境污染等影响城市安全、制约社会发展、群众反映强烈的突出问题,再通过健全制度、完善政策等方式有效治理城市病。最后,城市精细化治理应该遵循精细化治理的基本规律,将精细化贯穿于政策制定、政策执行和政策监督的全过程,而不能是哪里出了问题就在哪里精细化,要在政策制定阶段考虑周全、在政策执行阶段温情细致、在政策监督阶段透明高效,以全过程的精细化治理不断提高城市治理的效率和温度。

参考文献:

[1]中国政府网.习近平在上海考察时强调深入学习贯彻党的十九届四中全会精神提高社会主义现代化国际大都市治理能力和水平[EB/OL].(2019-11-03) [2021-08-20].http://www.gov.cn/xinwen/2019-11/03/content_5448158.htm.

[2]习近平.习近平谈治国理政(第2卷)[M].北京:外文出版社,2017.

[3]习近平.习近平谈治国理政(第2卷)[M].北京:外文出版社,2017.

[4]习近平.习近平谈治国理政[M].北京:外文出版社,2014.

[5]中共中央文献研究室.习近平关于社会主义社会建设论述摘编[M].北京:中央文献出版社, 2017.

Give Full Play to the Main Role of the People in Urban Governance

Ye Fulin, Gao Zhe

(Shanghai Jiao Tong University Medical School, Shanghai 200025,China)

Key words:the people;urban governance;subject function

責任编辑:王世燕

作者:叶福林 高哲

城市治理分析维度论文 篇3:

我国超大规模城市社会的风险治理及其挑战

超大规模城市治理,就是将超大规模城市当作一个超大规模复杂系统进行治理。如何运用复杂性科学,对这样一个超大规模城市复杂体呈现出来的诸种特征和规律进行把握,从而对症下药,形成对超大规模城市的良法善治,这是摆在中国所有超大规模城市治理者面前的一道大题目,也是必须做好的一道大题目。

一、中国城市的分化与超大规模城市的崛起

目前来看,四十多年改革开放所带来的一个非常重要的历史效果,就是中国正逐步变成一个超大规模的复杂社会。如果“三千年未有之大变局”之说成立,这恐怕就是中国正在经历的。往前追溯三千年,中国一直是一个超大规模国家,有着辉煌的文明,但很难称得上是超大规模复杂的国家和社会。按照德国社会学家尼克拉斯·卢曼的观点,复杂性包含三个维度,分别是要素的数量、要素的异质性以及要素之间链接和沟通的频率与可能性。以复杂性的这三个维度来说,虽然这三千年的中国也是广土众民,但各地之间,限于交通、通讯等技术,以及户籍制度等各种制度性障碍,彼此之间的交流是非常有限的,因此,虽然要素的数量乃至彼此之间的异质性都不少,但各要素之间的沟通和交流却并不活跃与频繁。唯有经历了改革开放,尤其是中国加入世界贸易组织,逐渐成为世界工厂之后,东南部等经济发达地区产生了巨大的劳动力需求,加之中国交通通信等基础设施的多轮进化和普及,中国国内才产生了巨大的人员、信息、物资的大流动和大转移,从而使得复杂性的三个方面,在中国都呈现出大规模的活跃状态。

当前中国超大规模复杂社会还呈现出一个特征,就是中国超大规模城市的崛起。这几乎已经变成了一个不可逆的趋势,并且对中国的国家治理和社会发展产生了一系列深远和深刻的影响。中国超大规模城市的崛起,至少包含了如下几个层次:

首先,它是中国城市化发展的缩影。有一组数据很能说明问题。1949年,中国城市人口占总人口的比重是10.64%,到了1979年,中国城市人口比重也不过是19.96%(也正因如此,当时有一个非常流行的说法是“中国人口80%都生活在农村”),到2019年年末,中国城镇常住人口已经上升到60.6%,城市化率首次超过60%。2021年国家统计局公布了第七次全国人口普查结果,其中居住在城镇的人口占63.89%,城镇人口比重进一步上升。

人口由农村向城市流动,并不是中国特有的现象,而是世界范围内的一个普遍现象。例如,在日本,人口大量流向东京都地区,许多农村都呈现出空心化的特征。这是因为相对于农村地区,城市地区基础设施更加完善,生活更加便利,同时更重要的是,城市能够比农村地区提供更多的工作机会和更高的收入。此外,城市人口汇聚八方,往往能够带来多元文化的交融和汇合,形成创新,引领潮流,因此对年轻人口具有更强的吸引力。

第二,它是中国城市化的一个新阶段,体现了中国城市化发展的新特征。这个新阶段的新特征,就是中国城市二元分化的趋势。这一趋势,大致开始于2001年中国加入世界贸易组织前后。在此之前(1978—2001年前后),中國城市发展的基本国策是“严格控制大城市规模,合理发展中小城市,积极发展小城镇。”因此,虽然城市化进程加快,但主要体现在中小城市和小城镇的发展。如果往更早前追溯,从1949年中华人民共和国成立后到1978年改革开放前,这个阶段中国城市发展的主要特征是城市化发展缓慢,远远落后于工业化发展步伐。例如,从1952年到1978年,工业占GDP的比重从17.6%上升到44.4%,提升了27个百分点,而同期城市化率仅仅提升了5个百分点。

中国加入世贸组织以后,快速而深度地融入世界贸易体系,并依靠自身的规模优势,逐渐成为“世界工厂”。这也是中国整个城市发展战略发生显著变化的时期。在此之前,中国城市发展战略的重心是中小城镇的发展,此后,中国城市的发展重心逐渐改变为扶持大城市发展。当中国在全球产业链中占据了举足轻重的地位后,随之而来的是全国范围内的人口大流动过程,大量人口不断涌向经济发达地区的重点城市,从而催生了一批超大规模城市的涌现。在农村与城市的二元区分之外,又悄悄形成了一种新的二元分化,即超大规模城市与中小城市之间的分化。

因此,中国超大规模城市的崛起,并不仅仅是人口从农村向城市流动这个普世故事的一部分,也具有中国本土的国情基础。一方面,从中国城市发展的历史来看,与欧洲中世纪以来以工商业为基础,以特许状和市民自治为特征的城市不同,中国的城市主要是以中央和各级政府驻所为基础,综合考虑军事、交通和经济等多种因素而发展起来的。行政等级越高、规模越大的城市,往往地理位置越优越,各种政治经济资源越丰富,从而发展机会也越好。另一方面,当前中国国家和社会治理的一个重要特征,就是地方政府之间的竞争。这种竞争的一个重要制度基础,就是中央集中的人事任免和绩效考核体制。在这种地方治理的政治锦标赛体制下,各地往往奉行强省会的体制,集中资源支持省会等超大规模城市,通过超大规模城市的发展抢占国家政策资源,将省会城市作为地方经济发展的火车头,带动整个区域发展。

以上几个因素叠加在一起,不但造成了中国城市与农村之间的分化,同时也造成了超大规模城市与中小城市之间的分化。简单来说,一部分占据有利政治和地理位置、抓住各种历史机遇,在招商引资和经济发展中胜出的城市,进一步融入全国甚至全球的产业链和价值链中,变得更加强大,也吸引更多的人口流入,从而日益发展成为超大规模城市。另外还有一批城市,在政治和地理位置方面并不占据优势,错过了各种历史机遇,同时在地方发展的政治锦标赛中落后的城市,逐渐变成人口净流出城市,或者不断萎缩,或者停留在中小城市的规模。大量处于二者之间的大型城市,根据自身在整个国家社会经济发展的客观地位不同,分别朝这两个不同的方向运动:在这个过程中,有些城市进一步萎缩为中小城市,有些城市则不断成长为超大规模的城市。

笔者最近考察了浙江几个很快就要通高铁的中小城市。这几个城市负责招商引资和人才工作的干部都向笔者表达了自己的担忧。因为随着高铁的开通,这几个中小城市与上海、杭州等超大规模城市之间即将处于一个小时之内的车程。如此一来,中小城市与这些超大规模城市在教育、医疗卫生、城市基础设施等方面的劣势就会进一步凸显出来,很多本地优势产业都有可能将总部和研发中心等权重部门迁移到上海、杭州等超大规模城市,仅仅在本地留下一些比较基础和低端的生产基地。这种担忧不能说是没有道理的。

二、中国超大规模城市崛起带来的机遇

中国超大规模城市的崛起,已经引起了理论界的高度关注。首先,超大规模城市的崛起,带来了更大规模的资源聚集效应、更高的资源利用效率、更大的创新可能性,从而也有利于中国在新一轮的全球产业竞争中维持和扩大现有优势。同时,超大规模城市的发展,还可以形成集群效应,通过相邻超大规模城市的聚集与合作,形成超大规模城市群,从而进一步发挥聚集和创新的优势,带动周边地区中小城市乃至农村地区的经济发展,形成真正意义的城乡融合。

关于城市对乡村地区经济发展和治理的重要作用,中国古代就有非常典型的例子。华人历史学家许倬云曾经写过一本很有意思的书,叫做《汉代农业》。该书中有一个有趣的概念,叫做“Z活动”,指的是在农闲季节,农户将精力投入到与农业无关的活动,又分为供自己消费的F和直接出售的Z两部分。F部分和Z部分之间的比例,是与市场网络的发达密切相关的。当市场发达时,农民在农闲时的活动就更多地偏向Z部分,当市场网络不发达时,农民在农闲时期的活动就偏向F部分,也就是不向市场出售,主要供自己消费的农副产品。而市场网络的发达程度,又往往取决于农民所生活的农村地区与城市之间交往的密切和活跃程度。渭河流域、黄河平原及淮河上游各郡国,也就是畿辅地区(今陕西中部)、河内(河南北部)、河东(山西西南部)、上党(山西东南部)、赵国(山西中西部与河北中东部)及太原(山西中部),都是城市发达和市场发达地区,也是土地兼并最严重的地区,被称作是基本经济区。

许倬云在这本书中收集和列举了西汉和东汉时期的农民起义,列了两张表格,结果发现一个特别有意思的现象,就是这些起义都发生在基本经济区之外的地区,只有三个例外。最容易爆发起义的地区位于今河北、山东、安徽与湖北省,它们都在陕西-河南中心地带的边缘。这是因为,“基本经济区集中了最大的城市中心与最大数量的消费者,由于能利用发达的市场体系,当地农民的生计是能够得到补充的。”

当前我国城市发展和市场经济发达的广度与深度,当然已经远非汉代所能比拟。当时农村的工商业,主要局限于农闲时期生产的多余农副产品。改革开放之后,中国农村的乡镇企业则远远突破了这个限制,变成了专业化和产业化的工业生产。以北上广深为核心各自形成的超大规模城市集群,例如长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群,都相对有效地整合和带动了周边的中小城市和农村地区,从而形成区域化的经济圈和市场网络,形成区域性的市场化资源整合和配置机制。

更进一步说,中国近几十年新涌现出来的超大规模城市,几乎都是深度参与经济全球化,与中国世界工厂地位密切相关的城市。相对于中小城市,这些超大规模城市事实上既是国内周边广大区域的经济枢纽城市,同时也深嵌在整个国际经济体系之中,并发挥着日益重要的作用。由此造成的结果是,中国超大规模城市的工业生产不再仅仅是满足周边本地人口的日常生活需要,而是最大限度地追求利润,扩大再生产,并不断通过各种方式拓展市场的边界和范围,直至深入全球产业链和价值链之中。这意味着,超大规模城市由规模所带来的经济发展和繁荣并不局限于城市及其有限的周边本身,而是着眼于整个国家的发展和繁荣。

三、中國超大规模城市崛起带来的风险治理挑战

中国超大规模城市崛起,既带来了重要的发展机遇,也带来了全新的挑战。2020年新冠肺炎疫情国内最初暴发地武汉,2021年7月发生特大暴雨灾情的郑州,都是最近十多年加速发展的中国新型准超大城市。

按照国务院2014年发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》(国发2014第51号文件)的标准,城区常住人口1000万以上的城市为超大城市,城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市。根据2020年住建部公布的《2019年城市建设统计年鉴》,我国总共有6个超大城市,分别是上海、北京、重庆、广州、深圳和天津;特大城市总共有9个,其中人口规模最大的是武汉,其他的包括成都、东莞、南京、杭州、郑州、西安、沈阳和青岛。一方面,我们看到,这9个特大城市的经济活跃程度特别高,最近十多年,城市规模扩张的速度特别快,体量也非常大。另外一方面,我们也发现,无论是疫情的暴发还是防控,这9个特大城市和6个超大城市的防控压力都特别大,防控形势也非常复杂。在新冠肺炎疫情防控过程中,南京、郑州、青岛和沈阳都曾经出现过较为严重的疫情扩散事件。相对于北上广深等老牌超大规模城市,这9个目前处于特大城市,但正加速成为超大城市的新兴准超大城市,不但面临着重大的发展机遇,同时也在治理层面面临着艰巨的挑战。这种机遇和挑战并存的局面,同时也适用于人口处于500万以下100万以上、发展势头良好的100个大城市。有鉴于此,本文所谓的超大规模城市,也将人口500万以上、经济和创新活跃的城市考虑在内。

中国城市治理的传统源远流长。在漫长的历史发展中,逐渐形成了相对稳定的治理模式和传统,并延续至今,主要呈现出如下特征:依托整个国家的官僚体制,通过组织化或者网格化治理的方式将人口固定在适当规模的封闭空间之中,并以行政压制型法的手段进行管控和治理。例如,在宋代之前,中国城市实行严格的里坊制,所谓里坊,其实就是封闭式街区,以便政府实行网格化管理。同时,像唐代的长安城,晚上还实行宵禁,以确保城市治安。商业活动必须在专门的区域进行,例如东市和西市。虽然在宋代以后,随着城市工商业的发达,里坊制的封闭性被打破,出现了《清明上河图》所呈现出来的工商业繁荣兴旺的市井图景,但里坊制所象征的一整套城市网格化封闭式治理的理念和手段并没有消失,而是随着城市的发展和演变,不断转化为许多新的具体城市治理措施。

即便在当代中国城市治理中,许多常见的措施中都能够看见传统中国里坊制城市治理理念的身影。例如,我国城市社区基本上以封闭性社区为主,随处可见各种通过围墙、路障等围成的各种类型和性质的城市社区。我国超大规模城市普遍存在的交通拥堵状况,与中国城市社区的此种封闭性很难说没有关系。为了缓解交通拥堵,许多城市曾一度提倡打开封闭式社区,形成城市交通循环的毛细血管,但类似的改革最后都无疾而终。

又例如,无论是城市规划、市政市容管理、户籍人口与民政管理、工商税务管理、社会治安管理、文化教育管理,城市治理者都更倾向于用行政性法令的方式进行管制,其中许多法令的内容以及起草和修改的过程,都较深地印刻着中国传统官僚体制的影响。经过几十年的法治建设和发展,我国城市治理的法治化取得了巨大的进步,这是有目共睹的事实。但我们仍然看到,城市治理过程中出台的各种各样的地方性法规、行政规章和命令,在很多方面仍然存在着与法治精神相违背的地方。例如,一些超大规模城市颁布地方性法规、行政规章和命令,其核心内容并非是对公民个人权利和利益的维护,也不是对公权力行使设置各种资格、条件和程序性的限制,而是出于管理的需要和考虑,规定各种针对城市居民和私人的禁止性规定,包括针对城市居民和私人的各种资格、条件和程序的任性而恣意限制,体现出国家对个体和私人的各种形式的管控与约束。

此种城市治理的思路着眼点是治安,主要的方法论是通过降低城市人口活动的活跃度和相互之间接触交往的频率,尽量将城市人口装进某种相对封闭的空间进行隔离和控制,从而实现城市治理的安全与稳定。例如,通过户籍制度在教育、医疗、保险等方面对外来人口设置制度性门槛和障碍,尽量将这些人群排除在城市生活之外,并最大限度地免除城市治理者对这部分城市居民的责任,从而降低城市治理的复杂性与挑战。

不可否认,传统城市治理的这些思路和举措,对于实现城市的治安来说,是较为有效的。从改革开放到2001年中国加入世贸组织这段时期,中国奉行抑制超大规模城市、重点发展中小城市的策略,在很大程度上也是受了此种以治安为优先的城市治理策略的影响。控制城市的规模和流动性,尽量降低城市人口的多元复杂性,就能够降低城市治理的复杂性,从而以较低的成本,较为原始的手段实现城市治理的安定。

但是,这种城市治理的思路和举措,是与2001年中国加入世界贸易组织以来中国城市发展的现实和趋势不相符的。在这个阶段,由于深度融入全球经济秩序,中国成为世界工厂,并且随着产业链沿着各种交通枢纽不断向内陆迁移,部分大城市不断向特大城市发展,特大城市不断向超大城市发展。人口是否净流入以及城市人口规模的发展速度,变成衡量城市经济实力和发展前景的关键指标。如何有效提升城市扩张的速度和程度,成为绝大多数城市治理者都必须考虑的问题。

由于不能突破传统以治安为核心考虑的城市治理思路和举措,中国许多大城市的治理者不得不通过各种自相矛盾的政策和措施,走钢丝似地在严格管控和放松管制之间摇摆,从而导致城市治理的混乱和失序。为了抓住历史发展机遇,促进城市经济发展,就必须尽量投入各种资源重点建设各种区域中心城市,尽量使得这些城市发展成为大城市和特大城市,甚至最终发展成经济活动和创新活动活跃、具有巨大体量和能量的超大城市。只有这样,才能在地方的政治锦标赛竞争中取得领先地位。一旦传统的各种以治安为目的的管制措施限制或者阻碍了这一点,在城市治理最高决策者的直接干预下,这些城市管制措施往往要被灵活处理,形成各种例外和突破,其实质就是被规避。当然,这样处理也是存在风险的,因为这些临时的举措往往处于政策模糊地带,虽然能够暂时绕开一些不合理的陈规陋习,但同时也隐含着许多新的风险与隐患。当城市发展到一定程度,规模和复杂性达到某种临界点时,这些风险和隐患也会被随之放大,并且形成某种风险蔓延的规模效应,最终酝酿成事故和灾害。

四、中国超大规模城市治理范式的更新

中国超大规模城市治理过程中出现的一系列治理病症、难题和挑战表明,传统以治安为核心价值,以将城市人口进行网格化分解和控制的方式,将城市治理进行各种去复杂化处理的治理思路,已经很难适应当前日益涌现的中国超大规模城市治理的现实需要。传统的这种以治安为核心追求的城市治理思路,乃是基于小规模生活共同体的生活经验和实际总结出来的治理经验和举措。这种治理的实质,是希望通过对空间和人口的分割,将大规模城市化整为零,从而实现城市治理的去复杂化,以降低治理的难度。

由此造成的代价,就是失去城市规模聚集所形成的创新和资源更有效配置方面的优势。这是因为创新的本质其实就是一种对常规的偏离,创新所带来的收益,也就是偏离常规所带来的收益,或者更准确地说,创新的优势,就是通过各种高密度的网络化,迅速放大偏离所形成的规模化收益。而任何偏离或创新,其首要条件就是赋予个体更大的选择空间和选择可能性。而这恰恰是传統治安式城市管理模式所力图防范和避免的。因为任何的偏离,就意味着对既有秩序的挑战,意味着新风险的释放。这也是人们为什么经常把创新称为“创造性颠覆”的原因。

习近平总书记在上海浦东开发区30周年庆祝大会上指出:“科学技术从来没有像今天这样深刻影响着国家前途命运,从来没有像今天这样深刻影响着人民幸福安康。我国经济社会发展比过去任何时候都更加需要科学技术解决方案,更加需要增强创新这个第一动力。要面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康,加强基础研究和应用基础研究,打好关键核心技术攻坚战,加速科技成果向现实生产力转化,提升产业链水平,为确保全国产业链供应链稳定多作新贡献。”

习近平总书记在上海这样一个中国创新最活跃、经济最发达的超大规模城市,在这样一个特殊的场合,谈论创新的话题,意义深远。真正能够增强中国在全球竞争中优势地位的重大基础性和前沿性创新,往往是在创新人才高度聚集的超大规模城市中产生的。这是因为,城市人口规模越大,城市人口的异质性越强,城市个体化的自主选择空间和选择能力越强,各种各样的组织化网络越密集,从整体上就越可能汇集更多的创新/偏离可能性,也越可能以更快的速度将这些创新/偏离放大成规模效应,从而在全球竞争中形成创新优势。但同时,偏离并不总是意味着收益的扩大,同时也确实意味着风险的扩大,意味着更大的流动性,更大的秩序不安定性。

中国超大规模城市治理过程中所凸显出的种种问题,都在提醒我们,城市创新发展与城市治理安全二者不可偏废,必须同步发展。这就需要一种能够同时兼顾二者的城市治理新思路。20世纪新兴的复杂科学理论,为此提供了许多重要启发。

根据专门从事复杂性研究的美国学者米歇尔的总结,复杂系統有两个核心特征。第一个特征是自组织,也即复杂系统的有规律行为不受内部和外部控制者的控制。例如,无论是蚁群中的蚂蚁还是大脑中的神经元,或者是免疫系统中的免疫细胞,它们都不受任何内部和外部的控制,几乎都是自发和本能地自主做出行动。但大量的这些自主和简单的行动之间最后产生了极为复杂的系统。第二个特征是涌现(Emergent)。涌现是一个与还原论完全相反的思考方向,指的是从简单的个体行为中根本就无法预测出由无数简单个体连接而成的整体复杂系统的行动,更不用说理解整体复杂系统的特性。例如,在蚁群的例子中,“受遗传天性驱使寻找食物,对蚁群中其他蚂蚁释放的化学信号做出简单反应,抵抗入侵者等。但是,……虽然单只的蚂蚁行为很简单,整个蚁群一起构造出的结构却复杂得惊人。”通过考察大脑中的神经元与大脑之间的关系,以及免疫系统中免疫细胞与免疫系统之间的关系,我们都能够观察到类似的现象。

如果我们用复杂科学的眼光和方法论来观察和分析中国超大规模城市治理所呈现出来的新现象和新挑战,就会产生新思路和新方法。复杂系统理论启发我们,在城市治理的过程中,城市治理者更应该注重从宏观上总结城市生活的各种现象和规律,运用类似于宏观经济学中的利率等宏观手段进行调控,而非在微观层次上通过行政性命令和各种禁止性规定,通过对个体的不合理控制来治理城市。在微观层面,法律的核心内容是保护个体的基本权利和正当利益,以及基于个人合法权利保护而对公权力的行使,在资格、条件、程序等各方面进行约束,从而最大限度地保证个体的自由选择和行动的可能性,最大限度地促进个体的创新。城市治理者应该加强对于大量城市自由个体选择之间频繁互动和接触所形成的系统效应的研究,从而将超大规模城市理解成一个由超大规模异质人群之间超高频率的接触所形成的一个超大规模的复杂系统。

这样一个超大规模的复杂系统,事实上已经具备了智慧城市的基本特征。因为智慧城市中的所谓智慧,就是能够对环境中出现的各种激扰,形成某种非自动生成的反应。而这恰恰是传统管控式的城市治理措施最终难以实现预期目标的核心原因。这意味着,要调控房地产市场,并不仅仅是下一道行政命令,将房价冻结就可以实现。要调控校外教育培训,也并非是简单出一道行政命令,一禁了之,而是必须将超大规模城市的房地产市场和校外培训体系当作一个复杂系统来观察和理解,抓准它们的规律,摸准它们的脾性,才能真正实现良法善治的目的。

超大规模城市治理,就是将超大规模城市当作一个超大规模复杂系统进行治理。如何运用复杂性科学,对这样一个超大规模城市复杂体呈现出来的诸种特征和规律进行把握,从而对症下药,形成对超大规模城市的良法善治,这是摆在中国所有超大规模城市治理者面前的一道大题目,也是必须做好的一道大题目。

(作者为中国科协—北京航空航天大学科技组织与公共政策研究院副院长)

责任编辑:马莉莎

作者:泮伟江