资本预算论文范文

2022-05-09

要写好一篇逻辑清晰的论文,离不开文献资料的查阅,小编为大家找来了《资本预算论文范文(精选3篇)》的文章,希望能够很好的帮助到大家,谢谢大家对小编的支持和鼓励。[摘要]公共预算和国有资本经营预算是我国预算体系的两大重要组成部分,两者既相互独立又相互依存。公共财政和国有资本财政的职能范围是确定两种预算运行区间的依据。由于公共预算和国有资本经营预算在性质、职能、活动领域等方面都存在差异,这必然决定了二者有着各自不同的运行区间。

第一篇:资本预算论文范文

国有资本预算框架初定

在国有资本经营预算管理的新框架下,国资委在国资管理中的定位或将发生相应调整

9月13日,中国政府网发布国务院《关于试行国有资本预算的意见》(下称《意见》),国有企业13年“独享利润”的历史即将终结。与此同时,与收益权相关的国资管理体制改革动向,渐渐成为关注焦点。

按《意见》要求,中央本级国有资本经营预算将从2008年开始实施,收取实施范围内企业2007年实现的国有资本收益。今年将对一批试点企业收取其上一年度实现的国有资本收益。地方试行国有资本经营预算的时间、范围和步骤,由各省(区、市)及计划单列市人民政府决定。

财政部有关人士向《财经》记者证实,2007年国有资本经营预算试点工作拟于10月启动,试点范围包括烟草企业及国资委目前监管的155家中央企业。

国有资本收益将按“适度、从低”原则,分三档上缴财政部。其中,石油石化、电信、煤炭、电力、烟草五个行业的上缴标准为税后利润的10%;科研院所和军工企业三年内暂时不上缴;其余央企均按5%的标准上缴红利。考虑到2007年已过大半,今年试行范围的国有资本经营预算收益将按上述标准减半收取,预计总金额约为170亿元。

所谓国有资本经营预算,指国家以所有者身份依法取得国有资本收益,并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算,是政府预算的重要组成部分。

近年来,国有企业应向国家上缴红利已成各方共识。而国企收支预算的主导权如何在财政部和国资委之间分配,各界则多有争议。

此次《意见》明确,各级财政部门为国有资本经营预算的主管部门,国有资本经营预算资金支出由企业直接上报财政部门而非国资委审核,其拨付使用也绕开了国资委直接拨付给企业。这意味着国资委通过国有资本经营预算而加强国企管理权的愿望再次落空。

《财经》记者获悉,作为国有资本经营预算支出的载体,中央政府将于明年成立一家资产经营公司。新的资产经营公司肩负国企布局及结构调整功能,还将承担国有资本战略储备职能。其资金将用于股权经营、资本运作及体现国家战略意图的新兴产业投入、产业更新。

近年来,国资委在争取国有资本经营预算权的同时,亦在搭建旗下的国资经营平台,试图获得对国资进行资源配置的更大空间。然而,在国有资本经营预算管理的新框架下,这一定位势必将发生相应调整。

财政部主导

从1993年中共十四届三中全会发轫,国资预算改革已经历了14年波折。

“从政府的管理角度讲,国有资本经营预算制度的建立相当于分灶吃饭,以前政策性破产等用于国企的改革支出,将逐步从政府公共预算退出,从国有资本经营预算中安排。政府公共预算用于国企改革和发展支出的安排会越来越少。”财政部人士对《财经》记者分析说。

在原有财政体制下,公共预算与国有资本预算混列。用财政部科研所所长贾康的话形容,就是“国有資本预算分散在各个单位,看不见也摸不着”。十四届三中全会首次明确提出:“改进和规范复式预算制度,建立政府公共预算和国有资产经营预算,并可根据需要建立社会保障预算和其他预算。”

1995年11月,国务院发布实施《预算法实施条例》,要求各级政府预算按照复式预算编制,分为政府公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算和其它预算。

2003年国资委成立后,即力推国有资产经营预算立法。2005年初,国务院法制办曾部署关于国资经营预算立法的研究工作,国资委为此组织了几个课题组,并将起草《国有资本经营预算条例》的草案列入计划。后因分歧太大,最终亦未能进入实质立法程序。

在此期间,世界银行一份关于国企分红的报告获得业界广泛关注。该报告指出,无论从理论上看还是从国际做法来看,尽管国资委是国有股东的代表机构,但国有企业的红利和私有化收入应该上缴财政部,纳入正规的预算程序;国资委所有开支应由预算拨款支持,就像其他所有中央政府部门一样。这一看法逐渐赢得官产学界的共识。

2006年初,财政部启动了《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》的起草工作,国资委主导编制央企国有资本经营预算的想法未能实现。

此次国务院发布的《意见》中规定:“国有资本经营预算收入由财政部门、国有资产监管机构收取、组织上交。企业按规定应上交的国有资本收益,应及时、足额直接上交财政。国有资本经营预算资金支出,由企业在经批准的预算范围内提出申请,报经财政部门审核后,按照财政国库管理制度的有关规定,直接拨付使用单位。”

这意味着国资委对国有资本经营预算取得部分支配权的愿望再次落空。“任何政府部门都不可能比企业更了解投资、分配的需求。”财政部相关负责人对《财经》记者说。

“钱一旦收上来怎么用,会引发一系列新的矛盾和带来新的挑战。”上述人士称,“首先,政策的行为目标要非常清楚,而目前没有任何法定依据。以前的目标是解决国企历史问题,现在能不能支持比如石油公司境外收购?其次,战略规划也很复杂,我们初步规划是用于国有资本结构调整,既有退出亦有对新兴产业的投入等。”

据悉,此次收缴国资收益,国有金融企业并不在其列。事实上,作为国有金融控股平台的汇金公司本身,即有向旗下企业收取分红的权利,而汇金公司也即将被纳入到中国投资有限公司的麾下,因此无需再叠床架屋。

“需要削平很多山头”

近两年,上海、北京、深圳、广州、重庆等地区已在国有资本经营预算方面悄悄迈出第一步。征收红利主体有的在财政部门,有的在国资部门;强制收缴的国企红利比例则由10%至100%不等。

2006年,中国国有企业实现利润近1.22万亿元,税后利润达6252亿元。其中,央企实现利润7546.9亿元,而这部分利润的69%来自中石油、中国移动、中石化、中国电信、中海油、宝钢、神华能源、中国铝业和国家电网九家企业。

另据国家税务总局数据,2006年卷烟消费税完成1134亿元,烟草业完成利税2900亿元,仅次于石油业。

伴随着社会公众对垄断企业高额利润的质疑,央企红利上缴最终亦成为现实,但具体实施中并非坦途。

国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁分析,国有企业往往倾向于通过设立多级次企业,将利润层层向下转移,导致很多地方的国有资本经营预算成为“记账游戏”。

目前,国资委只负责审批母公司的财务预算、决算,如果企业通过种种方法把利润留在子公司或孙公司,国资委从母公司的财务报表上是无法识别的。在张文魁看来,如何建立起合适的、既能使出资人享受到应有收益又能避免企业强烈抵制的股息红利制度,是建立国有资本经营预算的关键之一。

“此次收取的税后利润比例较低,企业仍将保留大部分税后利润,用于自身改革和发展。”财政部有关负责人介绍,此次国有资本收益只是向中央直接管理的一级企业收取,税后利润的核定按企业集团公司合并的财务报表剔除少数股东权益核定,对这些企业所属的全资企业、控股参股企业(包括上市公司)的利润分配没有直接影响。而采取合并报表的方式亦可防止企业通过子公司隐藏利润。

国内烟草企业和现有155家央企中,绝大部分为依据《企业法》设立的国有企业,也有少部分已改制为公司制企业。由于2006年度央企盈利水平较高,同时亦考虑到当前国企改革任务较重,需要支付的改革成本压力很大,故经国务院同意,今年首先按从低原则收取央企2006年度实现的国有资本收益,并试编制国有资本经营预算。

“运行两三年条件成熟时,我们将根据地方规范的与中央统一的国资预算办法,汇编全国的国资预算。”财政部人士称。

据《财经》记者了解,对于中央企业来说,目前大部分的钱在其上市公司里面,虽然集团合并报表之后有账面利润,但能否拿出足够的现金流也是个问题。

“国资收益的征收,技术上没有问题,但现实中很多大型企业集团利润都在子公司,集团公司只是起到管理作用,所以操作中会有一定难度,这涉及集团控制力和企业再投入的问题。”国家开发投资公司总会计师张华表示。

国资委人士亦向《财经》记者证实,如何提高集团公司管控能力,是国资委近年来包括今后数年推进企业改革的一项重点工作。

一个比较尴尬的现实是,许多中央企业集团公司晚于子公司成立,集团公司和子公司不是通过资本纽带联结,而是在特殊改革背景下,通过行政划拨手段硬性“攒”在一起,行政級别高的企业成为集团公司,管控很弱。集团内部的各个子企业各自谋生,导致资源在集团内部各个子企业间配置混乱;有的集团公司只是一个虚壳,有的集团公司比子公司还弱,根本无法起到实质性的管理作用。

“这也是一个流程再造的过程,是利益的重新排列,需要削平很多山头,摆平诸侯的力量,甚至会有很多博弈。”国资委有关人士称。

不过按照此番政策安排,国资委仅仅扮演了替财政部收缴央企国资收益的角色,其自身如何获得政策激励,尚有待观察。

又一家主权基金?

“如何重新厘定国资委的职责,是理顺国有资本经营预算管理体制的核心问题。”北京大学财税法研究中心主任刘剑文说。

在此之前,国资委一直期望在取得部分国资收益之后,成立若干家资产经营公司,去实现资本运作、资产管理等职能。

按照国资委的设想,将下设两类资产经营公司,一种是持股型,在80家至100家主业比较清晰的央企之外,将较小的、与国计民生关系较小的央企纳入此类资产经营公司。

另一种类型是托管型,作为资源配置平台,孵化盘活央企不良资产和从主业剥离的辅业资产,这类平台将在央企范围内筛选,比如诚通集团。

2006年末,国资委副主任邵宁在“中央企业推进内部整合增强集团控制力经验交流现场会”上表示,国有资本经营预算制度建立后,国资委将为国有资产管理试点公司注资,使其成为专门从事资产处置、人员安排的托管公司,进一步发挥资产管理功能。

李荣融亦在今年初的国有资产监督管理会议上透露,国资委将成立资产经营公司,以此为平台推进调整重组和股份制改革,并称已获得国务院原则同意。

据财政部有关人士证实,一家新的国资经营公司确实将于明年启动,但在国有资本经营预算制度的新格局下,其基本架构和目标将有所不同。

新设立的资产经营公司与国资委现有两家资产经营公司试点,即国家开发投资公司及诚通集团不同,在解决了国有经济布局及结构调整的重要问题之后,还将承担起国有资本战略储备的职能,从事体现国家战略意图的股权经营、资本运作以及新兴产业的投入、产业更新。

由是观之,新的资产经营公司或将与中国投资有限公司相似,具有主权财富基金性质。

不过,财政部相关负责人士亦坦承,这将使国有资本预算中的支出安排成为最难解和最富争议的课题——要不要扩大国有资本?如果不再投入,相关收益投向何方?政府变身为投资主体之后,是否能够提高投资效率并兼顾社会效益?

在全球范围内,对主权财富基金的讨论不断升温。一种正在形成的共识认为,在主权财富基金日趋活跃的同时,它们也面临一些极大的风险与挑战,包括特殊的价格风险、市场风险与政治风险。

《财经》特约经济学家谢国忠告诫说,通常国家投资公司的组织结构更类似于一个政府机构,凭政治需要来决定关键人事任命,缺乏一个成功的投资机构所需要的独立和创造性思考的特质,除非政府从一开始就创造出正确的“基因”,否则其失败是必然的。

“好的应对策略是依靠市场,而不是政府,在应对资本过剩方面尤其如此。”在谢国忠看来,中国要做的,不是寻找理由建立更多的政府机构。如果非得建立一家国家投资公司,那么应对其进行严格限制,以便让其成功的几率最大化,将国家的潜在损失降到最小。

作者:张宇哲

第二篇:公共预算和国有资本经营预算的运行区间比较

[摘要]公共预算和国有资本经营预算是我国预算体系的两大重要组成部分,两者既相互独立又相互依存。公共财政和国有资本财政的职能范围是确定两种预算运行区间的依据。由于公共预算和国有资本经营预算在性质、职能、活动领域等方面都存在差异,这必然决定了二者有着各自不同的运行区间。文章在归纳公共财政和国有资本财政区别的基础上对公共预算和国有资本经营预算的收支结构及其规模进行分析,以期对二者的运行区间有较为清晰的认识。

[关键词]公共预算;国有资本经营预算;运行区间

※基金项目:本文为国家社科基金项目《公共财政框架下的省域国有资本经营预算研究》(08BZZ037)阶段性成果。

随着市场经济体制的确立,为满足国家行使政治权利需要的财政分配行为——公共财政和行使国有资本所有者职能的财政分配行为——国有资本财政并存于国家财政这一统一体内。与此相适应,形成了两大既相互独立又相互依存的预算体系,即公共预算与国有资本经营预算。两种财政依据的权能和职能范围存在差异,因此,两种预算在收支结构上也各不相同,有着自己独特的运行区间。

一、两种预算运行区间的理论分析

所谓财政的运行区间,实际上就是指财政发挥其职能作用的空间范围,主要包括财政运行的活动区间与规模区间。公共财政和国有资本财政有着不同的职能,这也决定了二者的作用范围是存在差异的,相对应的,两种财政预算的收支结构也各有侧重。

公共财政是与市场经济相对应的,在我国公共财政的提出也是在讨论“市场经济”的财政职能范围时提出来的。市场取向的改革使得计划经济时代形成的“大一统”财政模式越来越难以适应实践的需要。随着社会主义市场经济体制的逐步确立,市场成为资源配置的主体。市场上的经济主体依据市场价格信号,自发从事经济活动,社会资源在此过程中能够得到有效配置。但市场经济仍存在诸多市场无法有效配置或正常发挥作用的场合和领域,即市场失灵。这就需要政府及其财政插手加以解决,否则社会经济体系将难以有效运行,因此,公共财政是以“市场失灵”为构建起点。公共财政是为市场提供一视同仁的服务,是弥补市场失灵的非盈利性财政,市场失灵领域是其活动的基本范围。提供公共服务,满足公共需要是公共财政的基本职能,公共财政预算的收支范围应是面向所有企业。

公共财政是国家以政治权力行使者身份而参与的财政活动。不过,在社会主义市场经济条件下,国家还以国有资本所有者的身份参与国有经济的运营,由此形成了国家财政的另一个重要组成部分——国有资本财政。从性质上说,国有资本财政是以国有资本所有者的身份从形态上对全社会的国有经营性资产及国有资源进行宏观经营管理。这种宏观经营性的根本目的是要求通过国有资本财政的资源配置活动来优化国民经济结构,提高国民经济的整体效益,保证国民经济稳定、协调的持续发展。一方面,它以国有资本保值增值的方式,使国有经济适当发展壮大,另一方面国有资本财政作为一种政府分配行为,是政府在市场经济中实施宏观调控的一种主要手段,通过政府的直接投资去调节整个国民经济结构,以提高全社会的资源配置效率。因此,国有资本财政的活动范围是以国有经济为界的,它存在于市场能正常发挥作用的有效领域,是一种内在于市场的分配行为。相应地,国有资本经营预算的收支范围也是面向国有经济的,是以实现宏观盈利性为活动目标的。公共预算和国有资本经营预算各自的活动领域和收支方向如表1所示:

二、公共预算的运行区间分析

在明确公共预算和国有资本经营预算各自的活动范围之后,就可以对二者的运行区间进行相应的分析。

在市场经济条件下,公共财政既为国家行使职能,为满足社会公共需要提供财力保障,又是政府进行宏观调控和管理的主要手段。公共财政的收支规模直接关系到政府配置资源的力度,对社会经济发展具有重要影响,特别在我国社会主义市场经济条件下,公共财政收支规模过大或过小,都会影响社会经济及财政自身的发展。财政规模过小影响政府职能的正常发挥,难以对国民经济实施正常调控,导致国民经济无序运行;财政规模过大会对市场经济中微观主体的活动产生排挤效应,妨碍企业、个人的消费和投资,影响经济效率的提高。因此,适度的公共财政收支规模是市场经济发展的客观要求,也是社会经济健康发展的重要保证。

(一)公共财政规模的衡量及其决定因素

对公共财政规模大小的衡量有两类,即财政收入占国民经济收入(GDP)的比重和财政支出占国民经济收入(GDP)的比重。财政收入占GDP的份量构成了政府最直接的可支配资源,是政府进行活动的财力基础。财政支出占GDP比重,反应了政府介入社会经济生活的程度。二者都可以用来衡量公共财政规模的大小,但从理论上说,财政支出规模更能反应政府活动的实际情况。财政支出反映着财政收入的实际使用和政府对社会资源的支配情况,在很多情况下,政府的干预和调控就是直接通过某方面的财政支出来完成的。财政的资源配置、收入分配、稳定经济等功能,都是更直接地通过财政支出来实现的。财政支出的相对量更准确地显示了政府财政规模的大小。而且,在公共财政的建设中,“以支定收”的理财思路更符合时代发展的需要。公共财政应立足于市场经济下社会公共需要的满足,以社会公共需要的满足来确定政府职责,由政府职责确定财政支出规模,由财政支出规模确定财政收入规模。因此,我们以财政支出占GDP的相对量来衡量公共财政规模的大小。

影响财政支出规模大小的因素很多,包括经济性、政治性和社会性的诸多方面。这些探讨和分析对于我们研究政府财政规模的合适与否以及如何去确定相对合适的数量界限都有重要意义。虽然影响和制约财政规模的因素是复杂多样的,但这些因素在对财政影响力的大小上应该是不同的,其中,政府的职责范围是决定政府财政规模的最直接的因素,而生产力发展水平是决定政府财政规模的根本因素(程传兴,杜乃涛,1999)。此外,财政支出规模与经济增长之间的关系是各国在确定财政支出水平时十分重视的一个方面,以便保持合适的经济增长速度。

(二)我国适度公共财政规模的界定

相应地,我们也以财政支出规模大小来衡量我国公共财政规模,而我国适度财政支出规模是由政府财政职能范围确定并与我国当前经济发展水平相适应的。从以上的分析我们可以知道,提供社会公共服务,满足社会公共需要是公共财政的基本职能,政权建设、事业发展、公共投资及部分的收入分配是其支出的重点领域。这与发达国家公共财政的基本职能大体相当,因此我们可以以发达国家财政支出规模作为参考数值。目前OECD国家财政支出规模平均在40%左右①,这与我国当前财政支出规模(2007年国家财政支出占国内生产总值比例为20%②)还是存在较大的差距。但是考虑到我国当前的发展水平,不能完全以发达国家数值为准,而且,发达国家财政支出规模较大是由于社会保险和福利支出较多。有研究指出,扣除社会保险和福利支出之后,发达国家财政支出占GDP的比重也只在30%左右③。同时,马拴友(2000)从经济增长与财政规模的关系出发,估计中国政府最优规模大约为GDP的26.7%,这也与Karra(1996)关于亚洲的估计大体一致。在公共财政框架下,从长期看,我国包括教科文卫支出的政府支出可适当提高。因此,综合以上各因素,我们将中国适度的公共财政规模界定在30%左右是较为合理的。

三、国有资本经营预算的运行区间分析

在市场经济条件下,国家以资本所有者身份进行国有经营性资本的投入与产出活动,其目的是国有经济的宏观盈利性。这种特殊性决定了国有资本财政的运行有其客观的适用范围,这个适用范围具体表现为国有经济的规模和产业分布,而这种适用性也为国有资本经营预算的收支范围及规模的确定提供了参考。

(一)国有资本财政的产业选择

在市场经济国家,国有经济是在与民间经济分工、配置中发展的,国有资本财政的特殊性,决定了国有经济不可能也不必要进入所有产业领域,而是应该根据国有经济产业分布规律,结合各国具体国情来调整国有经济结构。

1.国有经济的产业分布规律

国有资本财政的性质特点决定了其具有产业适应性,即国有资本的微观基础——国有企业作为国家所有制的企业制度进行产业选择时,对不同产业具有不同的相容度。不同的产业生产方式的差异、生产要素组合的差异、产业资产的技术特征、产业的关联度、产业的市场结构等产业性质不同,要求有不同的制度与之相适应。而且不同的所有制形式的产权构成、产权主体目标、激励与约束机制以及竞争比较优势等方面都存在着较大差异,使得不同的所有制形式对不同产业的适应程度也有很大差异。

一般来说,竞争性越强的产业部门,越适合非国有制企业,或者说国有程度低的企业。而垄断性越强的部门,就越适合国有企业。从发达市场经济国家的产业分布规律来看,在邮政、电信、电力、航空、石油等垄断行业,几乎每个国家都由国有企业或以国有企业为主来经营,而在其他一般竞争性行业,国有经济的比重则很低。郝书辰(2004)将国有经济制度优势与产业的性质(产业的技术特点和生产要素组合的关系)结合起来,认为产业性质(如外部性、垄断性、关键性)高以及国有经济制度优势明显,又有明确的社会目标的产业,适合于采取国有制度经营。或者说,这些产业天然与国有经济兼容,需要国有经济进入。

2.国有经济的产业结构调整

以上的分析揭示了国有经济产业分布的一般规律,同时还应结合我国具体国情,对国有经济进行战略性调整。要严格遵循市场准则,充分发挥国有资本财政在市场有效领域中的资源配置职能,通过国有资本财政的投资和退出,正确引导社会资本在相关领域中的扩展和压缩,从而达到调节、优化经济结构的目的。通过国有资产的流动重组,优化改善国有资产的配置结构和国有企业的组织结构,提高国有资产的整体质量,并取得了比较大的成效。国有企业的战线适当收缩,并向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。目前,中央企业80%以上的资产集中在石油石化、电力、国防、通信、运输、矿业、冶金、机械工业等行业和领域④。而且在国有经济布局趋于优化的同时,国有企业运行质量显著提高,核心竞争力明显增强。2003年~2007年,中央企业资产总额超过1,000亿元的从17户增加到44户,营业收入超过1,000亿元的从9户增加到27户,利润总额超过100亿元的从6户增加到19户。在2008年美国《财富》杂志公布的世界500强中,中央企业有19家,比2003年增加13家⑤。

虽然我国国有经济战略调整已取得一定成绩,但从整体上看,国有经济分布仍然过宽,产业布局和企业组织结构不尽合理。从2007年对全国国有及控股企业的从业人员及国有资产总量按产业作用分类的统计情况可以看出,分布在一般生产加工行业和商贸服务业中的国有资产仍占相当比例(如表2所示)。

表2. 2007年国有及控股企业从业人员及资产总量统计

(按产业作用分类)

因此,我国的产业结构还需要进一步调整,《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》以及《中央企业布局和结构调整的指导意见》的出台为我们国有经济战略调整提供了政策上的指导。我们应不断推进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中,主要包括:涉及国家安全的行业,重大基础设施和重要矿产资源,提供重要公共产品和服务的行业,以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。国资委主任李荣融在关于《指导意见》的讲话进一步明确国有资本的投资行业,“待2007年实施国有资产收益收缴管理制度后,中央企业的国有资本将向军工、电网电力、石油化工、电信、煤炭、民航、航运七大行业”。同时,对不属于重要行业和关键领域的亏损企业,短期内难以扭亏的,可以向各类投资主体转让,或与其他国有企业进行重组,优化国有经济结构,做大做强国有经济。

(二)国有资本经营预算收支范围及规模的界定

通过对国有资本财政的职能特征及其产业选择的分析,我们可以大致确定国有资本经营预算收支范围及规模。国有资本经营预算包括收入和支出两个部分,《试行意见》规定了国有资本经营预算的收支内容,但并未明确其收支规模。

1.国有资本经营预算的收入分析

国有资本经营预算的收入主要包括两个部分:一是上缴的国有资本税后利润,包括国有独资企业及国有控股、参股企业;二是变现收入,包括国有股权转让和国有资产清算收入。国有资本税后利润收缴标准的确定直接决定了企业再投资能力的强弱,关系到国有企业是否拥有必不可少的独立自主财力。首先,市场经济体制的确立要求我们以市场经济的要求来确定国有企业的留利水平。在市场经济条件下,政府不仅要赋予国有企业如同其他企业一样的市场竞争能力,而且要求国有企业也获得应有的市场竞争结果,即获得平均利润率,在此基础上参照非国有企业的“留利”水平即可大致确定国有企业税后利润的缴留比例。其次,国有资本财政作为政府的宏观经济调控手段同时又要在优化国有经济结构方面发挥作用。但对国有资本税后利润缴留比例标准的确定不仅要考虑国有资本经营预算收入自身的特点,还要保证国有资本管理相关目标的实现。再次,对于不同行业的国有企业,由于其在市场中面临的竞争环境不同。对于垄断企业,其高额利润是由国家行政权力干预带来的。对于这类企业,在确定税后利润收缴比例标准上,要通过国有资本经营预算收入来征收其企业利润中隐含的、但却没有扣除的成本。因此,我们要在参考非国有企业平均“留利”水平的基础上,充分考虑国家的产业政策、行业规划、地区差别等各种现实情况并结合国有企业的市场化程度来确定国有企业税后利润的缴留比例。

国有资本经营预算的变现收入也是国有资本经营预算收入的重要组成部分。国有资本变现是指以不同形式(如固定资产、产权、债权、股权)表现的国有资产转换为货币现金的过程,它是国有资本退出市场,国家优化经济结构的宏观目标实现的主要手段。以上对国有经济产业选择的分析,为国有资本“进”“退”领域和行业明确了方向,但国有资本的退出并不是一蹴而就的。在明确了国有资本的退出领域和行业之后,更重要的是要确保国有资本的“退而有序”。不仅要量化国有资本“退出”市场的数量规模,还要规划国有资本“退出”的时间列表,从而确定年度国有资本的变现收入。

2.国有资本经营预算的支出分析

国有资本经营预算的支出概括起来包括两个:资本性支出(产生新的国有资本)和消费性支出(没有产生新的国有资本),具体是弥补公共财政预算和社会保障预算缺口。国有资本经营预算支出在规模和方向上要处理好国有资产保值增值与国有资本“不与民争利”的关系。从上述国有经济产业选择的分析中,我们已经明确了国有资本再投资的方向。而对国有资本再投资的规模,一方面国有资本经营预算用于再投资的资本要坚持国有资产的保值增值,另一方面再投资应该尽量避免去“与民争利”,而是要去行市场难为之事、不为之事。因此,在市场经济条件下,国有资本的再投资同私人资本一样,以投资收益最大化为其基本准则。但是,由于国有资本财政的宏观经营性,它又不同于私人资本投资的是,它的合理投资规模不能是其各项投资项目收益的简单加总,而应考虑到各投资组合对新老企业收益的抵消因素后,以所得出的最大收益为基本标准。

国有资本的消费性支出主要用于弥补公共财政预算和社会保障预算缺口。在社会主义市场经济条件下,国有资本财政一方面严格遵循市场准则,充分发挥国有资本财政在市场有效领域中的资源配置职能,通过国有资本财政的投资和退出,正确引导社会资本在相关领域中的扩展和压缩,从而达到调节、优化经济结构的目的。另一方面,随着我国经济市场化程度的不断提高,应当按照“公共财政为主,国有资本财政为辅”的原则,在确保国有资产保值增值的前提下,逐渐收缩国有资本财政的市场活动范围,通过国有资本财政与公共财政的预算平衡机制,将国有资本财政的增量投资更多地投入市场失灵领域,以充实我国公共财政日趋扩大的需求缺口。国有资本经营预算与公共财政预算的互补与衔接应以“公共财政”为目标导向,以满足社会公共需要为基本原则来确定国有资本经营预算对公共财政预算支出的方向和规模。

[注 释]

①③廖家勤.我国财政支出规模变化的分析及其合理控制[J].当

代财经, 2004:12.

②中华人民共和国统计局.2008中国统计年鉴[Z].中国统计出

版社, 2008.

④⑤李荣融.走中国特色国有企业改革发展之路[EB/OL].新华

网, 2009-06-03.

[参考文献]

[1]邓子基. 财政学[M].北京:中国人民大学出版社,2001.

[2]邓子基,陈少晖. 国有资本财政研究[M].北京:中国财政经济

出版社,2006.

[3]文宗瑜. 国有资本经营预算管理[M].北京:经济科学出版社,

2007.

[4]叶振鹏,张馨. 双元结构财政——中国财政模式研究[M].北

京:经济科学出版社,1995.

[5]毛程连. 公共财政理论与国有资产管理[M].北京:中国财政

经济出版社,2003.

[6]上海财经大学公共政策研究中心. 2003中国财政发展报告——

重建中国公共预算体系研究[M].上海:上海财经大学出版社,2003.

[7]邓子基.对国家财政“一体两翼”基本框架的再认识[J].当代

财经,2003,(9):24-27.

[8]邓子基.为什么要加强对“国有资本财政”的研究[J].当代财

经,2005,(3):31-33.

[9]邓子基.略论国有资本经营预算[J].地方财政研究.2006,(1):

8-12.

[10]文宗瑜,刘微.国有资本经营预算要关注并解决的若干重大问

题[J].经济研究参考,2008,(4):25-41.

[11]文宗瑜,刘 微.国有资本经营预算如何与公共收支预算对接

[J].财政研究,2008,(1):24-28.

[12]徐瑞娥.关于建立国有资本经营预算的探讨[J].经济研究参

考,2006,(15):39-45.

[13]李燕. 论建立我国国有资本经营预算制度[J].中央财经大学

学报,2004,(2):1-8.

[14]刘剑文,郭维真.论我国财政转型与国有资本经营预算制度的建

立[J].财贸研究,2007,(2):61-71.

The Comparison on the Operation of Public Budget and State-owned Capital Management Budget

LiLiqin

(Fujian Normal University, Fuzhou 350108, China)

Key words: public budget; state-owned capital management budget; operation range

(责任编辑:张静一)

作者:李丽琴

第三篇:国有资本经营预算制度构建探析

摘要:国务院决定,从2011年开始正式实施国有资本经营预算。在2007-2009年,共收取中央企业国有资本收益1572.2亿元,2010年中央国有资本经营预算收入预计421亿元,加上上年结转收入19亿元,合计440亿元。因此,如何建立国有资本经营预算制度,是确保国有资产保值增值的重要举措,是公众行使知情权和监督权搭造起一个信息平台,是“十二五”期间我国建立公共财政框架体系的一个重要内容。论文从国有资本经营预算内涵角度出发,对实行国有资本经营预算的依据进行说明,进而提出构建国有资本经营预算制度的思路。

关键词:国有资本经营预算;公共预算;社会保障预算

文献标识码:A 

2010年11月3日召开的国务院常务会议宣布,从2011年开始,正式实施的国有资本经营预算,按照当年预算收入规模安排,不列赤字,不仅要提高央企的红利征收比例,而且要适当扩大红利征收范围。2007-2009年,共收取中央企业国有资本收益1572.2亿元,2010年中央国有资本经营预算收入预计421亿元,加上上年结转收入19亿元,合计440亿元。对于如此重要的收人,中央决定从2011年起,央企红利的缴交范围将从目前的120家,扩大到5个中央部门和2个企业集团所属共1631家,同时,央企上缴的红利比例也将适当提高。2011年,国有资本经营预算编制的重点是调整用于中央企业兼并重组、布局和结构战略性调整支出并向重点企业补充资本金,提高中央企业核心竞争力支出,增加中央企业灾后恢复重建支出,加大中央企业重大科技创新项目支出,增加中央企业重大节能减持项目支出,扩大中央企业境外投资支出。用于引导和支持中央企业有针对性地开展境外矿产资源权益投资,以及境外电力回输项目的投资开发。

一、引言

我国国有资本经营预算是伴随着复式预算而提出的,大致经历了建设性预算、国有资产经营预算、国有资本金预算等变化,实质内容基本一致。国内很多学者对国有资本经营预算制度进行了研究。隋军等提出了建立国有资本预算的重要性和必要性,并提出了建立省级国有资本预算的相关对策。邓子基按照国家财政“一体两翼”基本框架和“双重结构财政”模式,论述了建立国有资本经营预算的必然性、重要性,提出了建立国有资本经营预算的思路与建议。姜爱林等对国有资本经营预算编制的涵义、特征与必要性进行了介绍,对国有资本经营预算编制的目标与原则进行了说明。汪冬梅认为,国有资本经营预算收支内容基本上是围绕着对经营性国有资产进行价值管理和分配形成的,因而国有资本预算是经营型预算。谢英姿以控制理论、国家财务理论和所有者财务理论为依据,探讨了国有资本经营预算与新型的国有资本经营管理模式、公共财政预算以及企业财务预算的关系。张国霞认为,建立国有资本经营预算制度是加强对国有资本经营者的约束与控制、强化对国有资产的规范化管理的重要手段。蔡法山认为,建立国有资本经营预算制度,应当处理好国有资本经营预算与公共财政预算、社会保障预算之间的关系,中央政府和地方政府在国有资本经营预算方面的关系,国有资本经营预算主管部门、履行出资人职责的机构、国家出资企业之间的权责关系。安体富认为应扩大国有资本经营预算试点范围,适当提高国有资本收益提取比例,推动地方国有资本经营预算试点。刘永泽等利用计量经济学模型对国有资本经营预算收支进行了预测,测算了5年内国有资本预算收益和支出金额。

本文与上述国内前人的研究完善度不同,而是从国有资本经营预算内涵角度出发,并且以实行国有资本经营预算理论依据为基础,分析了构建国有资本经营预算应处理好的几个关系,进而国有资本经营预算编制的主体、原则和详细内容,以期为2011年正式实施的国有资本经营预算提供一定的理论支撑。

二、国有资本经营预算内涵

国有资本经营预算,又称国有资本财政预算,是指在市场经济条件下,政府以其经营性的国有资产在市场竞争领域进行经营活动所形成的收入、支出和结余等一系列预算计划的总称。国有资本经营预算反映了一个财政年度内国有资本财政的资本经营活动情况,是对国有资本财政活动的计划安排与执行。国有资本经营预算既是一种新的预算管理制度,又是一种新的国有资本经营管理方式。

(一) 国有资本经营预算是一种新型的预算管理制度

国有资本经营预算制度,或者说是国有资本财政预算制度,是一种市场经济条件下新的财政预算管理制度。作为一种市场经济条件下的特殊的国家经营性资本预算,国有资本经营预算具有一定的法律效力。国有资本所有者的产权代表是政府。根据委托——代理理论,委托人,即政府为实现对经营者的控制,必须建立国有资本相应的管理制度,而国有资本经营预算制度是一种能够满足市场经济条件下国有资本经营管理的控制制度。控制制度是现代社会管理制度的重要组成部分,该制度是国有资本预算管理的核心,是国有资产保值增值的根本保障。现阶段,在市场经济条件下,中国信用制度还不够完善,信息不对称,如何保证国有资本保值,并在此基础上实现增值?这就需要有一个完善的管理制度。与此相适应,国有资本预算管理制度,主要通过一系列的控制步骤和体系来规范国企及其经营者的行为,以有效克服由于市场失灵所导致的信息不对称问题,最终实现国有资产的保值增值。

(二) 国有资本经营预算是一种新国有资本经营管理方式

构建国有资本经营预算的首要目的是将政府的社会管理者和资产所有者两种身份的不同属性划分开,实现政府财政部门公共预算与国有资本经营预算的分离。国有资本经营预算以竞争性市场为其活动范围,并以资本所有权为分配依据,收支内容以经营性国有资产的保值增值为基本范围,从这个角度来看,国有资本预算是经营型预算。

国有资本预算是具有一定法律效力的一种特别的国家经营性资本预算,是政府以国有资产所有者身份集中分配资产收益、促进资产增值的一种重要工具,也是国家用来调节、管理和控制国有企业、促进宏观经济平稳运行的重要的经济杠杆。政府作为社会管理者,可以获得一定的税收收入,政府作为资产所有者也必然会获得一定的国有资本经营收益,将政府的税收收入和国有资本经营收益分别纳入公共预算和国有资本经营预算,加以管理和使用,可以深化国有资产管理改革,促进国有资本经营效率的提高。从本质上讲,国有资本经营预算体现了政府作为国有资本所有者的基本职能,与国有资产分级管理体制相适应,国有资本经营预算要分级编制,在编制时考虑到不同国企的差异性,即国企的多样性和复杂性,为稳妥推进此项工作,国有资本经营预算的经营管理方式要先研究,再试行,最后再逐步推开。作为资本所有者代表的政府是国有资本经营预算分配主体,它以实现国有资本的保值为目的,在保

值的基础上尽可能的实现增值。建立国有资本经营预算,确定国有资本收益上交比例要合理、适度,既要考虑国有经济布局和结构调整的需要,有利于国有资本的合理配置,也要考虑国有企业的自身改革和发展。

三、实行国有资本经营预算的客观依据

国有资本经营预算的理论依据主要有三个,一是委托代理理论,二是“一体五重”理论,三是国有资产保值增值理论。

(一) 委托代理理论

20世纪30年代,美国经济学家伯利(Bede)和米恩斯(Means)发现,企业所有者兼经营者的做法存在着非常大的弊端,倡导所有权和经营权分离,提出了委托代理理论(Principal-agent Theory)。委托代理理论的中心任务是研究在利益相冲突和信息不对称的环境下,委托人如何设计最优契约激励代理人。在委托代理的关系当中,由于委托人与代理人的效用函数不一样,委托人追求的是自己的财富最大化,而代理人追求自己的工资收入、奢侈品消费和闲暇最大化,从而导致两者利益冲突。委托代理关系一旦确定,所有者的权利主要表现在资产受益、重大决策、选择经营者等方面,拥有收益权和监督权,控制权让渡给经营者。为防止代理人的欺诈或偷懒,必须进行有效的监督。即,一方面使代理人行为本身受到有效的约束和监督,另一方面要保证代理人能充分独立的进行经营管理活动。

现阶段,中国国有企业存在着国家一政府一经理三者之间的委托代理关系。国有资产归国家所有是形式,本质上是全民所有。国有产权从最终所有者全体国民到具体代理者经理人之间,是全民与国家之间、国家与政府之间、公司法人与公司经理人员之间的委托代理关系。

(二) “一体五重”理论

“一体五重”理论本质上是“五重”关系理论。即,一个主体(政府或国家)——两种身份(国有资产所有者和政权行使者)——两种权力(财产权力和政治权力)——两种职能(经济管理职能和社会管理职能)——两种分配形式(国有资产收益形式和税收形式)——两种分配关系(利润上缴和税收征纳)。“一体五重”关系决定了财政部门和国家税务部门与国有资产管理部门的“一体两翼”格局。财政部门是“机体”,税务部门和国资委是两个“机翼”。“机体”的起飞要靠“机翼”,而“机翼”所依存的对象是“机体”,没有“机翼”,“机体”飞不起来,没有“机体”,“机翼”将无所依存,“机体”与“机翼”构成了一个不可分割、有机联系的整体。

我国是以公有制为基础,多种所有制方式并存的社会主义国家。国有资产是公有制的主体,在国有资产之中,有很大一部分是经营性国有资产,从企业运营的角度来看,这部分经营性国有资产构成了国有资本的主体。只要我国的社会主义国家性质不变,以公有制为主体的经济制度就不会改变,这些理论与“一体五重”、“一体两翼”理论共同构成了国有资本经营预算的理论依据。

(三) 国有资产保值增值理论

到目前为止,国有资本经营预算收入较低,国有资本经营预算支出主要被用于两方面,一是国企的改制、重组、自主创新、提高企业核心竞争力等资本性支出;二是弥补国企改革成本,解决历史遗留问题的费用性支出。这体现了“取之于国企,用之于国企”国有资本预算支出原则。2008—2009年,中央本级国有资本经营预算支出达1553.3亿元,主要用于国有经济和产业结构调整、中央企业灾后恢复生产重建、中央企业重大技术创新、节能减排、境外矿产资源权益投资以及改革重组补助支出等。

长期以来,我国财政肩负着社会经济管理和国有资本管理的双重职能,导致财政性资金和经营性资金使用中常出现“越位”与“缺位”现象。这样,政府没有把国有资本作为特殊的资产、真正的资本来运营,没有使国有资本充分展现其资本的天然属性。但是,从本质上讲,国有资本仍属于资本的范畴。资本最本质的特征就是追求回报,出资人追求回报的压力是企业发展壮大的动力。国有资产应肩负着国有资产保值增值的使命。实行国有资本经营预算,可以通过对国有资产经营管理行为进行监督与考核,加强国有资本出资人对国有资本经营者和地方政府的约束和控制,实现国有资产保值,避免或减少国有资产流失。

四、构建国有资本经营预算应处理好的关系

国有资本经营预算制度的构建是实现国有资产保值增值的一种重要手段。在构建国有资本经营预算的过程中,必须处理好国资委与财政部的关系、国务院国资委与地方国资委的关系、国资委与国有控股公司的关系以及国有资本收益分配关系。

(一) 国务院国资委与财政部的“管家”与“东家”关系

预算编制问题是财政部与国资委之间的最重要的问题。国资委作为国务院的特设机构,主要职能是与财政部进行沟通和协调,主要包括两点:一是督促有关企业财务会计制度的贯彻实施,监管受财政专项资金支持的相关国企业务;二是对超过授权范围的股权交易、债务、国有资本基金、国有资本经营盈余解缴及使用等进行专项监管。现实中,国资委代表政府履行出资人职责,扮演的是企业国有资产“老板”的角色,中央企业的国有资本经营预算可由国资委进行编制,但需会同财政部编制,若单独编制也只能编制出资人的财务预算,也可以算是部门预算。为了实现国家预算的统一性、连续性和完整性,国有资本经营总预算应由财政部编制。财政部应根据企业经营状况,给予企业一定的资金支持。如果国有企业破产、职工下岗、失业,财政部也应给予相应的帮扶和支持。因此,国资委监管的中央企业要同时给国务院国资委和财政部上报财务报表,从这一角度看,可以说是被“双重”领导的。由此可见,国务院国资委和财政部是一种既平行又协同的关系,各自具有自己的独立分工。

(二) 国务院国资委与地方国资委“藕断丝连”关系

国务院国资委与地方国资委之间是“指导与被指导”的关系,还是“领导与被领导”的关系?这是两者关系的核心问题。从2007年开始,国务院国资委就试图理顺其与地方国资委之间的关系,寻求国资系统的“垂直指导和监督”。2010年9月19日,在浙江省杭州市举行了国务院国资委指导和监督地方政府国资委工作的会议。在会上,国务院国资委要求地方国资委发现的国有企业管理和经营过程中的重大问题,要及时向本级人民政府和国务院国资委报告。这次会议,意味着国务院国资委对地方国资委“加强垂直指导监督”正式拉开了序幕。对于国务院国资委试图实现对地方国资委的“垂直指导和监督”,笔者并不认同。按照《国资法》,国务院国资委与地方国资委分别是中央政府和地方政府授权的出资人,两者之间并没有直接的指导和监督关系,地方国资委若未监管好企业,责任首先在地方国资委和地方政府,而不在于国务院国资委。因此,我们认为,“指导和监督”不等于“领导”。所以,在开展指导监督工作时,上级国资委要加强同下级政府沟

通,争取地方政府的支持,真正做到尊重地方国资委出资人权利,不能影响和干预地方国资委的行为和决定。即便国务院国资委与地方国资委存在产权转移,但也不是计划经济时期的无条件的上收和下放,而是两个所有权主体之间按市场经济的有关法则所进行的市场交易。

(三) 国务院国资委与国有控股公司及国有企业的“领导”与“被领导”关系

国务院国资委与国有控股公司及国有企业的关系是国有资产系统内部的关系。国务院国资委通过一定的法定程序选拔或任命所管辖的国有控股公司董事,并组成董事会。然后,由董事会聘任控股公司总经理。国有控股公司监事由董事会派出,以建立和完善国有控股公司合理的法人治理结构,确保国有资产保值增值和控股公司的顺利运营。由此可见,国务院国资委与国有控股公司之间是领导与被领导的关系。理论上,国务院国资委可以通过国有控股公司对有些非常强势的国有垄断企业进行管理,但基本上是有权却无力的。国务院国资委对国有企业只能是一种间接的领导关系,中间隔着一个国有控股公司。但是,对国有企业进行积极的约束和激励,由国有控股公司进行。国有控股公司负责建立和完善考评制度和激励制度,对国有企业领导进行考核和任免,甚至解决企业的职工分流问题等。从历史上看,国有控股公司与国有企业(子公司)之间多数是通过行政手段,而不是通过市场经济条件下的资本手段联系在一起的。有的国有企业(子公司)比国有控股公司还要强势,国有控股公司根本驾驭不了这些国有企业(子公司),对其不具有实质性的管理能力。

(四) 国有资本收益“蛋糕”的“做”与“切”关系

国有资本收益分配关系,本质上是国有资本收益这块“蛋糕”如何切的关系。从理论上讲,“全体公民”是国有企业出资人和国有资产所有者。从这个角度看,国有企业和国有资产所产生的收益也应属于“全体国民”,收益的分配首先应该满足全体国民的需要。政府作为社会的管理者,应指定财政部代为管理这部分资金。财政部应根据国家财政支出的需要,编制相应的预算,用于必要的支出。这就是说,国有资本经营预算应本着“国民所有,国民投资,国民受益”的原则,将本质上属于国家财政资金的国资收益纳入财政预算管理,并根据国家财政支出的需要将其用于社会公共财政支出,如社会保障支出,基础设施建设支出,教育支出以及医疗和卫生支出等。并在此过程中,加强财政支出的绩效管理。2007年12月11日,中华人民共和国财政部发布了《中央企业国有资本收益收取管理办法》,正式做出了央企向中央政府缴纳国有资本收益的决定,并对与国有资本收益相关的内容进行了详细的规定。

五、构建国有资本经营预算制度思路

现阶段,中央国有资本经营预算试行的主要政策制度是“一个意见两个办法”。一个意见即《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》,对国有资本经营预算试行的指导思想、原则、收支范围、编制审批、执行职责分工、试行时间等事项进行了明确。两个办法即《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》和《中央国有资本经营预算编报试行办法》,对中央企业国有资本收益收取范围、内容、申请、核定和上交等事项,以及中央国有资本经营预算的试行范围、内容、编报批复程序进行了规定。从整体上来看,国有资本经营预算的编制与审批程序设计应如图1所示。

根据图1所示的,国有资本经营预算的编制与审批程序并不复杂,要想更好的编制国有资本经营预算,还需要从国有资本经营预算制度的构建,从预算编制主体,预算编制原则,预算编制内容以及加强其与公共预算、社会保障预算之间的联系等方面努力。

(一) 国有资本经营预算编制主体

作为政府的分配行为,国有资本财政属于“财政一般”,这就决定了国有资本财政必须与社会主义市场经济条件下的“公共财政”并存,构成“双重结构”财政。这主要是因为随着经济的发展和改革开放的推进,我国逐渐由单一的公有制经济发展为以公有制为主体、多种所有制共同存在的所有制模式,进而引起了财政分配结构的变化。现实中,公共预算由财政部门编制的,为了保证政府预算的统一、完整原则,国有资本经营预算的编制、审批与执行都不应该脱离国家财政部门,其编制主体仍应为国家财政部门,并纳入各级政府财政预算管理,经本级人民代表大会批准后方可执行。具体来说,财政部代表中央人民政府,委托授权国有资产监督管理委员会作为国有资本经营预算编制主体,负责编制中央国有资本经营预算草案,并报财政部审核。地方各级人民政府的国有资本经营预算由地方各级财政厅(局)代表本级人民政府连同公共预算和社会保障预算汇编成本级政府总预算呈报本级人民代表大会批准。国有资本经营决算也要汇入本级政府决算,报本级人民代表大会批准,国有资本经营总决算要汇入政府总决算,呈报全国人民代表大会批准。

(二) 国有资本经营预算编制目的

近年来,随着市场经济的发展,国家采取了一系列政策措施支持国有企业改革和发展,成效显著,适应市场经济发展需要的现代企业制度也基本建立。但是,由于受资源、垄断程度以及历史原因等因素影响,不同行业企业之间国有企业的利润水平和职工收入水平差距较大。在这种情况下,为进一步规范国家和企业的分配关系,促进国有企业完善收入分配制度,增强国有企业对国家的责任意识,国家适时出台政策,向国有企业收取投资收益是一个“天时、地利、人和”兼备举措。国有企业是国家投资形成的,就需要让作为投资者的国家收取适当的投资收益,这是国有资本经营预算编制的主要目的。根据《中华人民共和国企业法》的有关规定,国有企业有责任、有义务依照有关法律规定缴纳税金、费用、利润。根据《中华人民共和国公司法》的有关规定,公司股东依法享有资产收益权,参与重大决策权和选择管理者权。由此可见,国有企业应向国家上交利润,符合法律的规定。在计划经济时期,国有企业向国家上缴的利润是国家财政收入的重要来源。建立国有资本经营预算,国家将取得的国有资本收益用于弥补国有企业改革成本,支持优势企业自主创新,提高核心竞争力,有利于国有企业改革和发展,有利于国有资产的保值增值,有利于社会主义市场经济的发展。

(三) 国有资本经营预算编制原则

编制国有资本经营预算应该本着以下原则:“调控经济、分级编制、量人为出、保值增值”。(1)调控经济。国有资本经营预算是政府重要的经济活动,预算指标的大小与分配必须与国民经济和社会发展的宏观经济指标体系相适应,这就决定了预算指标体系是一个动态的、不断变化的体系。此外,预算指标体系还必须保证在基本的法律框架内发挥对宏观经济的调控作用,这就要求预算指标要与预算期内政府的重大法律、法规的调整相适应。(2)分级编制。在国有资本经营过程中,中央和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责,编制国有资本

经营预算,要充分发挥中央和地方两个积极性。在编制国有资本经营预算时,要采取由中央和地方人民政府分别编制中央和地方资本经营预算的做法。(3)量人为出。在一个预算期内,国有资本经营预算收入总是有限的,而对国有资本经营预算支出的需求总是无限的,这就要求政府必须合理的安排国有资本经营预算支出,即首先保证有关国计民生和国家经济命脉的项目需要,然后才能兼顾其他。(4)保值增值。“资本是能带来剩余价值的价值”,国有资本也要保值增值。编制国有资本经营预算时,不仅预算收入和预算支出要有一个合理的安排,而且预算支出内部也要有一个合理的安排,即经营性支出和投资性支出必须占到一定的比例,以便进行扩大再生产,使国有资本不断增值。

(四) 国有资本经营预算编制内容按照预算收入和预算支出,将预算科目分成两部分:

1.预算收入科目

——国有资本经营收入。指政府以国有资本所有者身份而取得的收入,包括利润、利息、股息和红利收入等。

——资产转让性收入。包括国有股(产)权转让或清算收入。

——国有资源收入。包括出让、租赁、转让土地、矿藏等国有资源的使用权、经营权、开采权等的收入。

——融资收入。包括吸收权益性投资收入以及债券融资收入和债务收入。

——国有资本的其他收入

2.预算支出科目

——管理费用支出。指在国有资本管理过程中发生的有关费用,如工薪支出、办公费支出等。

——投资性支出。包括对新老国有企业注入资本金支出、股份制国有企业国家股配股支出、国家专项建设基金支出等。

——转移性支出。包括各类补贴支出、职工安置支出、企业挖潜改造资金支出等。

——国内外借款的还本付息支出。指国有资本在营运过程中为了筹集资金,向国内外发行债务,债务到期后的还本付息支出。

——国有资本的其他支出等。

(五) 加强国有资本经营预算与公共预算、社会保障预算之间的联系

根据《预算法实施条例》,各级政府预算按照复式预算编制,分为政府公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算和其他预算。国有资本经营预算与公共预算、社会保障预算之间的关系见表1。

1.加强国有资本预算与公共预算的联系国有资本经营预算和政府公共预算都属于政府预算。但是,国有资本经营预算和公共财政预算体现着不同的身份、权力、职能、收支形式与分配关系它们既相互独立也相互补充。

一方面,国有资本预算与公共预算独立。国有资本预算收入是国家以国有资本所有者的身份所取得的国有资本投资收益和资产转让收入,收入来源是国家依法取得的国有资本收益。公共预算以税收为主要收入来源,公共支出以公共需要为主要指出对象,不以赢利为目的。国有资本经营预算属于国家财务活动范畴,公共预算属于国家财政活动范畴。另外,在预算编制上,国有资本经营预算相对独立于公共预算,即国有资本经营预算按照当年取得的国有资本收益确定支出规模,量人为出,不列赤字,而且与公共预算相比,国有资本经营预算的收支规模很小。

另一方面,公共预算补充国有资本经营预算。国有资本预算收入中,除了出售国有资产收入、国家股份红利收入、国有资本使用收入等项目外,还应该包括公共支出预算拨入的专项资金。这主要是为了弥补国有资本经营预算的损失,配合公共预算共同完成宏观调控任务,如过去积极财政政策形成的后续工程建设,中央财政为降低商业银行金融风险而支付的成本或对其呆账、坏账所付出的成本等。从本质上讲,这些成本都属于国有资本经营预算对公共预算资金的一种补贴。国有资本经营预算和公共财政预算同属政府预算体系,在预算收支结构上,两者之间有着既有分工又有衔接的关系。在我国目前的经济改革向纵深推进的过程中,为支持改革而支付的成本,使公共财政支出与社会保障支出面临巨大的资金缺口时,则应需要由国有资本经营预算加以填补。国有资本经营预算与公共预算都属于宏观经济管理范畴,因而会产生一定的联系。首先,国家财政与国有资本经营之间存在着税收缴纳关系。国有资本经营的效果直接影响到国家财政收入,财政收入预算和国有资本经营税费支出预算是密切相关的。公共财政的资金可以作为增加经营性国有资产投资流向国有资本经营预算。因此,同属政府预算体系,公共财政预算和国有资本经营预算应该能够相互衔接,在一定条件下通过法定程序相互转化,调节余缺。

2.加强与协调国有资本预算与社会保障预算之间的关系

一方面,国有资本预算与社会保障预算独立。国有资本经营预算以再投入和再扩大支出为主要支出方式,以国有资产的保值增值为主要目的,几乎没有满足公众社会保障需要的职能。社会保障预算体现政府作为社会管理者身份的社会职能,发挥的是弥补市场失灵的作用。

另一方面,国有资本经营预算与社会保障预算互为补充。计划经济体制解体后,国家财政的角色发生转换。转轨经济体制和社会主义市场经济体制下,国家财政作为公共管理机关和国有企业的投资人兼具了财政学和财务学双重角色。作为公共管理机关,国家财政必须履行提供社会保障等公共产品的职能,保证全体公民在社会安全网的覆盖之下,享有完善的社会保障服务,维护社会稳定,而欲完善社会保障制度,必须首先弥补国有资本隐性负债中的社会保障部分。世界银行的一份调查显示,2010年后,我国将进入人口老龄化高峰期,未来的隐性债务将快速膨胀,中国政府用于解决退休职工养老保险的隐性债务为2万亿元。国有资本经营预算的资金支持。随着国企改革的深入,国企效益将得到进一步提高,国有资本经营收入将进一步增加,就会有更多的财力来支持社会保障事业。

责任编辑、校对:李斌泉

作者:李永刚