电信产业民营化研究论文

摘要：随着公用事业民营化进程的不断发展，很大程度上节约成本，提高效率，减少政府的财政压力以及给予公民更多选择服务的机会。但实践中公共性缺失的问题也越来越明显。本文就公用事业民营化相关概念内涵进行阐述，结合中国公用事业民营化的实践，分析公共性缺失的表现以及维护公共性的措施。今天小编为大家推荐《电信产业民营化研究论文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。

电信产业民营化研究论文 篇1：

论民营化中政府管制的正当性

摘 要：在民营化的过程中，我国公用事业得到了迅速的发展。但必须认识到，民营化只是我们促进社会公益提高人民福祉的手段，公用事业的自然垄断性的逻辑悖论以及政府国家责任的不可转移，都要求政府在民营化的过程中不仅不能减轻自己的管制责任，相反，要积极完善对民营化进程中的法律制度建设，按照法治、诚信等原则予以管制，以促进民营化的健康发展。

关键词：民营化；政府管制；管制原则

自上世纪以来，政府已由传统的消极行政向无所不包的福利政府转型，政府提供社会公共服务以满足社会基本需求实现生存照顾国家任务的同时也让国家财政捉襟见肘。在以英美为代表的公用事业民营化的改革浪潮的影响下，我国自上世纪80年代也开始了公用事业民营化的改革。公用事业民营化缓解了政府社会服务中的资金不足等问题，但我们在看到民营化推进了政府瘦身运动提高社会公益的同时，亦不可忽视民营化中市场利润取向与政府公益取向的价值冲突。以停车场民营化为例，在南京浦口停车场便发生了停车场只负责收费不负责看管而导致消费者自身汽车受损而无处索赔的情形，在民营化的过程中，民营化企业往往只看重自身利益的一面而忽视了自身领域的公益性与特殊性，这无不提示在民营化过程中政府依法管制是推动民营化健康发展的重要一环。

一、民营化中政府管制的理论基础

政府管制一般是指政府干预市场的活动总称，是一种重要的行政管理活动。首先，管制以行政机关为管制主体；其次，政府管制是为达成特定的行政目的亦或是为公共目的而采取的措施；最后，政府管制是一种对社会带有管理、控制色彩的具有强制拘束力与执行力的手段。在民营化的过程中，对政府管制正当性的证成对调和公私关系，明确各自角色，推进民营化的发展具有重要现实意义。

（一）自然垄断理论的悖论

自然垄断的概念最早由英国经济学家约翰·穆勒在其《政治经济学原理》一书中首次提出。对于其含义与特征经过不断发展大体上可以按照法罗对于自然垄断的特征描述进行理解。而公用事业被认为是典型的自然垄断产业，因为它所提供的产品与服务是居民生存所必须的，具有公益性；公用事业产品在供给上存在显著的规模经济效益，其在巨大的基础设施投入的前提下，随着消费者数量的增加而增大成本收益，兼具自然垄断性和网络性特征。

但在公用事业自然垄断理论下，市场并非是万能的，市场失灵情形也并不因公用事业的特殊性而不发生；相反，市场失灵的弊端在公用事业的弊端体现更加明显，影响更为深远。在公用事业民营化后，该领域便转为私法领域，成为私法自治的范围，市场经济中的逐利取向更加明显，甚而会产生有违民营化目的损害社会公益的情形。以城市公交系统为例，当公用事业民营化后，公交公司可能基于经济分析利益考量，甚至有违法律法规，将停开偏僻、人少的地方线路，或者提高消费价格造成部分出行者最低生活保障或条件不能满足，据此产生了自然垄断理论上的自身定价上的悖论。除此之外，基于行业垄断，往往形成一家独大的情形，消费者根本无法与生产者形成平衡的对抗结构，造成缺乏竞争、不利技术进步、资源浪费和社会公益受损的严重情形，这也是让波斯纳对自然垄断理论情形下需加强政府管制的重要原因。

对于基于自然垄断理论而加强政府对公用事业管制的做法，国外大都经历了“管制——放松管制——再管制”的历程。虽然在政府管制政策的制定过程中基于多重因素的不同考量而制定，但这并不能成为否定自然垄断理论自身悖论需要政府管制的事实理由，正如美国经济学家丹尼尔·史普博在其《管制与市场》一书中所指出的：“管制的历史是不断变换政府行为的重点和焦点的动态过程。尽管特殊的管制政策可以走马灯式地来回，管制的形式和结构却可能依然保持着老面孔。”

（二）国家责任形态的变迁

在公用事业民营化的过程中，国家实现了瘦身，将原本属于国家任务的部分通过民营化的方式淡出供给领域。民营化的方式实现了国家任务的重新分配，决定了行政职能向民间转移的路径选择[1]。但“民营化只是业务的民营化”，国家并不能推卸自身的责任。德国学者G.F.Schuppert将国家责任以国家执行密度为标准划分为履行责任、保障责任、网罗责任，其执行密度由强至弱，在民营化的过程中，国家只是由原来的履行责任而转化为保障责任或者网罗责任而已。同时，德国学者在公私合营的民营化实践中，发展出了国家担保责任理论，要求国家在民营化的过程中处于担保人的地位，确保民营化所要追求的社会公益目标能够按照最初的设计实现，而不被社会权力集团所滥用。在法律实践层面，以我国为例，2004年《市政公用事业特许经营管理办法》第二十二条规定：“直辖市、市、县人民政府有关部门按照有关法律、法规规定的原则和程序，审定和监管市政公用事业产品和服务价格。”国家保障担保责任是国家民营化的应有之义，而非在民营化的过程中完全放任市场机制的自由运作。国家保障责任不仅要求直接拘束国家公权力的行使与民营化企业的监管，而更进一步要求国家积极作为，通过制定法律等方式形成能充分保障人民基本权利的制度体系，以平衡民营化经营者与第三人之间的基本权冲突。

除此之外，民营化打破了行政法领域原有国家社会的二元结构区分，将公私合作引入社会管理的领域。传统的权力——服从模式的行政管理逐步演变为协商——合作模式的公共治理[2]。在此种情形下，国家任务的民营化亦会产生“公法遁入私法”的倾向与情形，将原本公法领域的内容通过民营化的方式淡出公法领域而逃避公法规制获取政治利益。公私合作的基础在于合作契约的签订，对于合作契约的性质尽管存在民事合同、经济合同、行政合同等等争议，但公法学者基本将该契约类型认定为行政契约[3]。通过行政契约理论，将可能遁入私法空间的公用事业企业亦纳入公法领域规制。突出契约手段在后民营化政府管制中的运用，在一个混合行政的时代，在一个对公权力和私权利的创造性相互作用极其依赖的时代，合同乃行政法的核心[4]。由此形成了民营化的典型三方法律关系：从事行政给付的民营化公司与政府之间属于行政法律关系，在执行公用事业给付时与消费者之间属于私法上的法律关系。公用事业民营化的公司因其业务在于直接从事行政给付的内容，属于实质意义上的行政范围，由此公用事业民营化的企业不仅受一般私法领域的规范，亦需受一般公法规则的拘束[5]。

二、民营化管制的基本原则

（一）依法行政原则

自奥托·迈耶首次提出依法行政原则以来，行政行为必须受法律拘束的立场根深蒂固。法律创制原则、法律优先原则、法律保留原则亦是对行政机关依法行政要求的具体化。在我国公用事业民营化的过程中，相关法律法规的制度建设滞后，欠缺统一的法律规范指引且往往存在结构零散和不确定性等问题。这不仅不能适应公用事业领域引入竞争，建立与维护自由、公平、有效竞争秩序的需要，而且也存在着诸多的法律风险甚至引发民营化主体或行业的破产而严重影响社会公益的情形。纵观民营化较为成熟的英美国家，无不例外地在民营化改革之前或进程中进行相应的法律法规建设来指导民营化的改革。以英国为例，自上世纪80年代民营化改革以来，为适应改革需要，政府先后在电信、煤气、自来水、电力和铁路运输等行业制定一系列法律。

近年来，我国也积极进行了相关法律制度的修改与制定，例如《公路法》自1997年制定以来先后经过了两次修改与补充，交通运输部也于2013年发布《收费公路管理条例》修正案征求意见稿等等，这为政府依法管制提供了法律依据。但法律的制定与社会的发展并不是同步的，而且法律也不可能事无巨细地将所有情形予以囊括，这对于政府管制过程中的合法性带来了挑战。以国务院2012年公布的高速路重大节假日免收费方案为例，就引发众多争议。有学者认为“《高速路节假日免收费方案》对于收费公路而言——尤其是经营性公路——是非法的、不正当的”[6]。在没有具体法律依据的情形下政府管制的合法性重心，一方面要放在相应法律法规的制定上，另一方面也要放在“依法行政”而非“依法律行政”的原则上。同时政府也应注重程序法的要求，因为程序本身亦是对相对人权利的保护。在福利社会的时代，我们更加需要一个积极有为的政府，而不是裹足不前的政府，没有相应的法律规范的实体依据，并不意味着政府的消极不作为，而应审时度势，在符合法律原则与程序的情况下做出适当管制，让民营化的发展更加体现社会公益性。

（二）诚实信用原则

在民法之中，诚实信用原则是私法的帝王规则，而民营化过程中，政府诚信也是基于民营化基础的合作契约（行政契约）的必然要求。政府要在我国社会深入发展的过程中对社会诚信体系的建设发挥示范带头作用。诚实信用原则在民营化管制中的重要体现在于信赖保护的内容。民营化中的政府管制往往仅基于行政目的的考量而忽略了民营化企业的合法利益，这是行政法领域高权单方行政的传统管理思路的延续，而民营化正是将“合作”的理念注入行政法的体系，在民营化管制的过程中必须打破传统高权理念，对民营化企业的正当的、合法的信赖利益予以保护。以我国高速路民营化为例，2012年国务院的重大节假日免收小型汽车通行费的方案实则是对民营化企业的财产权侵害，而财产的价值在于利用，只有财产权人可以自由地对其财产权利进行占有、使用、处分时，财产权对他才有实际意义。如果公权力在民营化管制的过程中可以任意限制、剥夺私人财产权利而无需给与公正补偿，那么财产权对于权利人而言，便只是一个空洞的头衔，没有任何实际价值可言。因此，政府即使为了公共利益而必须对私人财产权实施剥夺与限制的情形下，只要造成了特别牺牲，就应当给予公正补偿。否则既不能使私人财产损失得到公正的弥补与救济，也会导致公权力对财产权利的剥夺与限制受不到应有的、起码的约束，而造成政府诚信缺失的严重后果。值得庆幸的是，在国务院出台重大节假日免收小型汽车通行费的方案后，交通运输部向社会公布了《收费公路管理条例》修改的征求意见稿中第七条规定：“国家实施免费政策给经营管理者合法收益造成影响的，可通过适当延长收费年限等方式予以补偿。”政府在高速路民营化管制的过程中及时对合法信赖利益予以补偿的做法值得肯定。

（三）比例原则

比例原则亦为禁止过度原则，要求行政主体在限制个人利益的手段与实现公共利益的目的之间进行权衡，以选择一种既为实现公共利益所绝对必要，也为对相对人利益限制或损害最少的手段[7]。在政府管制的过程中，为了规范国家权力的非法侵害，要求行政机关必须严守法律保留原则与依法行政原则。但在民营化的过程中，政府往往具有得天独厚的政治优势而享有较多的裁量空间，虽然裁量并非自由，但亦对民营化的发展带来诸多的不确定因素。因此，在民营化的管制过程中，强调政府遵循比例原则，才能更好地督促政府管制手段选择时需“两害相权取其轻，两利相权取其重”。具体而言，比例原则要求政府在民营化管制的过程中首先考虑政府可否依靠传统的监管方式实现行政目的；其次，政府管制是否存在过度侵害相对人权益的情形，最后政府管制所造成的利益权衡，行政机关必须作出行政目的的利益与侵及人民的利益之间的证明，证明前者重于后者之后才可以侵犯人民权利[8]。

比例原则的适用不仅是对政府管制的控制，更有利于公用事业民营化的持续发展。“如果规制的范围没有限度，运作不够透明，在微观层面干预过多，民营部门的投资者就会望而却步，进而转向其他更为‘友好’的投资环境。”[9]政府管制手段的选择对社会投资主体具有极强的敏感性，以政府2012年的高速路重大节假日免收小型汽车通行费方案为例，政府管制措施出台后，部分投资企业纷纷萌生退意，这不仅是对公用事业民营化企业主体合法权益的侵害，更是一种对未来高速路建设投融资释放的错误信号，特别是在西部大开发的过程中，诸如公路等基础设施的私人融资比例会很难提高。

三、结语

民营化的发展实现了政府的瘦身，但政府并没有实现自身责任的解脱。在我国民营化迅速发展的今天，不仅要通过民营化实现社会福祉、公共需求的满足，同时也不能忽视在民营化的过程中政府责任的落实。民营化中的政府管制对民营化的健康发展意义重大，但传统的高权行政也应适应民营化的变革，在管制中更要注重手段的依法性与比例性，同时也应把合作理念注入行政管制的体制之中，这样才能实现公权力与民营化私主体的利益调衡，实现民营化中的利益双赢。

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参考文献：

〔1〕周佑勇.行政法专论[M].北京：中国人民大学出版社，2013.358.

〔2〕朱迪·弗里曼.合作治理与新行政法[M].北京：商务印书馆，2010.6.

〔3〕邢鸿飞.政府特许经营协议的行政性[J].中国法学，2004（6）：56-63.

〔4〕卡罗尔·哈洛，理查德·罗林斯.法律与行政[M].北京：商务印书馆，2004.554.

〔5〕余凌云.论行政契约的含义——一种比较法上的认识[J].比较法研究，1997（3）：102-107.

〔6〕刘启川.论我国收费公路存续的公法正当性——兼评《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》[J].政治与法律，2013（7）：11-20.

〔7〕周佑勇.行政法原论[M].北京：中国方正出版社，2005.74.

〔8〕陈新民.行政法学总论[M].台北：台湾三民书局出版社，2005.90.

〔9〕E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社，2002.264.

（责任编辑 孙国军）

作者：安宁

电信产业民营化研究论文 篇2：

公用事业民营化中的公共性缺失及其治理

摘 要：随着公用事业民营化进程的不断发展，很大程度上节约成本，提高效率，减少政府的财政压力以及给予公民更多选择服务的机会。但实践中公共性缺失的问题也越来越明显。本文就公用事业民营化相关概念内涵进行阐述，结合中国公用事业民营化的实践，分析公共性缺失的表现以及维护公共性的措施。

关键词：公用事业；民营化；公共性；治理

一、公用事业民营化相关概念内涵

1.公用事业

“公用事业”从宏观上指的是“提供某种基本的公共服务并且接受政府管制的行业”。①美国《公用事业法》对公用事业做出了一般性的定义，即“所有那些直接或间接的为了实现公共目标，或在持有特许经营权、执照和许可的条件下，由公司、机构、合伙人、个人或财产委托人在供暖、制冷、能源、电力、给排水处置、油品、燃气或照明等行业所从事的生产、储存、运输、销售和服务”。②国内部分学者将公用事业具体划分为公共载运者和公用事业两种，前者指交通与通讯等产业，如铁路运输、电信通讯等，后者指电力、煤气、自来水等产业。③根据我国建设部颁布的《建设部关于加强市政公用事业监管的意见》中的相关规定，“市政公用事业是为城镇居民生产生活提供必需的普遍服务的行业，主要包括城市供水排水和污水处理、供气、集中供热、城市道路和公共交通、环境卫生和垃圾处理以及园林绿化等”。④由此，公用事业所涉及的主要有供水、电、热；公共道路交通以及环保等相关领域。

2.民营化

对于民营化的概念，笔者认为萨瓦斯对民营化的界定较具有代表性，他指出了民营化的核心是更多依靠民间机构，特别是市场，更少依赖政府来满足公众的需求。具体就是在产品或服务的生产和财产拥有方面减少政府的作用，增加社会其他机构作用的行动。并进一步将民营化分为委托授权、政府撤资、政府淡出三大类。⑤中国学者陈明霞在此基础上认为，民营化是将国有、公营的公用事业的所有权或经营权转移到民间，引入真正的市场机制。⑥由此可将民营化内涵进一步归纳为以下三个方面：1）政府掌握的公共资源出售私人经营；2）在公共服务领域里引入市场力量和市场机制；3）一系列其他社会机制（志愿者、社区团体等），第三部门进入公共领域。

3.公用事业民营化

简单来说，在我国，公用事业民营化就是将国有、公营的公用事业的所有权或经营权全部或部分地转移到民间，从而引入真正的市场机制。总结西方七八十年代政府实践改革，公用事业民营化能够有效降低政府成本；引入市场机制能够有效利用社会资源并提高效率；提高公共服务的质量，更好地满足社会的需要。

二、公用事业民营化中的公共性缺失

公用事业民营化在我国的实践证明，民营化能够节约成本，提高效率和公民选择服务的机会，但也同时存在着公共性缺失的问题。服务质量的下降、社会责任和公共利益的缺失、腐败等问题的产生，实际上都反应了公用事业在民营化过程中公共性的缺失。笔者试总结归纳公用事业民营化中公共性缺失的表现如下，从中寻找维护民营化进程中公共性的实现路径：

1.公共利益受损

公用事业民营化中，政府将公用事业产品的生产者角色部分或全部让渡给私人部门或社会团体。然而私营企业的目标是盈利，必然以利润最大化原则来考虑其经营和生产行为，而较少关注公共利益。一方面，政府在公用事业民营化中减轻自身的财政压力，另一方面企业也通过某些非正常手段取得相当可观的利润。一定程度上造成了国有资产损失，远离了公用事业公共性的出发点，也对公众利益造成了巨大的损失。

2.公平性缺失

公用事业所提供的大多是公众不可缺少的公共产品和服务，都是生活必需品。因此，公用事业所提供的产品和服务应该实现普遍服务，体现公共性。但是，在实践中由于私人资本追求利润最大化的目标，忽略产品的公共性，导致基本的公共服务无法公平公正地提供给所有的公众。我国公用事业民营化在公共交通领域，公平性缺失问题尤其突出。公交是一般市民上班出行必不可少的交通工具，在这方面，住在市区的人和郊区的人不应该有所差别。国有公交不能因为住户少，地方偏，不挣钱而不开通郊区线路。但在民营化后，私营公司出于效益考虑不会积极主动去开辟“冷线”，相反却争先恐后地去抢“热线”。特别是不能享受补贴的民营公司都从谋利出发，争夺财源，而置百姓生活需要于不顾。⑦从而使得公用事业提供的公平性丧失，不少公民的切身利益遭到损害。

3.公共责任缺失

正是由于公共性的缺失，导致政府与企业在公共责任上出现了双重缺失。首先，政府公共责任的缺失，民营化实践中政府首先考虑的是减轻政府的财政负担，解决政府的投融资问题，而对于民营化后可能出现的公共责任缺失估计不足或主观忽视。例如，为吸引投资，有些地方政府没能从公共性出发，以损害和牺牲公众的福利水平为代价换取经营项目的实施和政府财政的增加。其次，企业公共责任的缺失。公用事业民营化应该是：“在保证公共利益的前提下，允许私人部门在这些领域的投资有一个合理的回报。”企业在获得一定经济回报的同时，也有义务承担相应的公共责任，维护和实现公共性。⑧然后事实上某些企业在获得公用事业的经营权后，一味地追求利益最大化并且忽视公共责任，导致服务质量的下降等问题。

4.权力寻租和腐败

公共性的缺失可能导致政府主管部门和官员在把与自己权力和利益密切相关的公共事业民营化时，产生以权谋私的行为。在民营化过程中，正是将原来完全的政府安排和生产的一部分公共产品的经营权逐步转移到私人手中，这种权利带来的收益成为寻租的目标。⑨例如，在我国一些公用事业民营化中，政府部门与私营企业达成协议，企业以较低的价格及政策优惠取得某些服务的经营权，政府官员从中获得丰厚回报；又如企业通过贿赂以较高代价取得经营权后，为了收回成本不惜抬高产品或服务的价格，严重破坏了市场竞争机制，损害国家利益及公众利益。

三、公用事业民营化中公共性的维护

1.重建政府职能，明确政府定位

政府职能的转变与定位是实现公用事业民营化中公共性的前提。为了防止市场失灵导致的公共利益受损，政府角色和职能应适时变迁，从公共服务的生产者、提供者向决策者、监管者以及市场环境创造者进行转变。根据萨瓦斯的观点，在传统的有关公共物品的供给中，政府既是集体物品的安排者又是生产者，而在公用事业民营化进程中，政府作为公共服务的提供者并不代表政府直接从事生产活动，政府需要做的仅仅是确认需求，然后根据不同组织在生产效率的不同将这些服务的生产交给特定组织，之后政府需要做的就是监督和评估绩效。从这一层面来看，公用事业民营化中的政府角色就是将原本政府作为集体物品的安排者与生产者的双重角色分离开来，慢慢转变为单纯的安排者，甚至是完全退出安排与生产两个角色，让私人部门向公众提供服务。由此可见，此时政府的主要角色就是公用事业的安排者与监督者。

2.建立公用事业的政府补偿机制

公用事业产品的公共性，决定了大部分投资大，回收周期长的问题，如一些偏远地区的供水、供电等，建设的投资非常巨大，如果用户达不到规模效益，企业很可能会亏损。因此，在涉及到此类投资成本较高、回收周期较长、投资回报率不高的公共物品的供给时，政府需要进行补贴或给予税收优惠来保障普遍服务的实现。政府可以通过价差补贴，将某些产品或服务的价格定得高于成本，以补贴另外一些价格低于成本的服务，如工业用水、商业用水价格高于居民用水价格。对于市场不愿参与或无力参与的公用事业产品的供给，政府则不能推卸责任，应该承担公共资源支持责任，以填补市场空缺。建立财政补偿机制。以公交民营化为例，针对公共汽车在不同的营运线路上行驶的收益水平差异较大导致热门线路畸形集中，偏僻线路无人问津的问题，政府应该给予出现亏损的偏僻线路相应补贴，使得偏僻线路的班次和频率有一定的保证，从而保障了偏僻地区居民应享有的基本出行便利和权利，从而实现公用事业产品提供的公平性和普遍性。

3.完善法律体系

我国目前的民营化改革处于分散状态，缺乏中央统一的领导与明确具体的制度安排，改革依据的只是行业主管部门和地方政府的规章制度和有关规定。因此，为了进一步推进公用事业民营化改革，需要改变法律法规不到位的现状，加强民营化领域的法制建设。

⑴制定一套全国范围内普遍适用的、原则性的公用事业民营化的法律体系，确保民营化的有序进行以及在全国范围内普遍适用。在这套法律体系中，应该对公用事业民营化的范围、管理机构、程序、政府监督、公用事业服务质量进行规定，还应包括一系列用以明确政府、企业与公众三方权利义务关系的法律规定。⑩

⑵针对目前公用事业民营化实践中所产生的服务质量下降、垄断腐败现象频发等问题，应尽快建立具体的公用事业监管体系，从而对公用事业民营化运作主体的进入、质量、价格和退出进行监管。以法律形式确认进入公用事业领域的企业或组织的资质条件，明确公用事业产品质量与安全性的标准，对关系民生的公用事业产品价格进行控制，完善退出机制减少企业或组织的恶性退出而导致对公用事业服务提供的影响。

4.完善公开透明的公民参与机制

公用事业民营化的有效性在于通过引入竞争机制、市场机制，节约成本提高效率，打破垄断的格局，增加公民选择服务的机会以满足公众多元化、个性化的需求。然后上文已经总结了在公用事业民营化实践中随之带来的负面影响，例如招标过程中的权力寻租，服务质量的下降，产品价格的上涨等一系列的问题。造成以上问题的重要原因之一是公众与产品生产部门的信息不对称，因此，要实现政府的责任便要做到不断完善公众参与机制，并使之制度化、常规化，从而构筑一个制度化的监管者、经营者、公共服务消费者之间的良好互动结构。11完善公民参与机制，有利于减少民营化中的寻租现象，有利于政府更好地监管公用事业，维护公共利益。目前，通过公开招标制度以及听证制度有助于减少腐败现象，扩大公众的知情权与参与权，但是在实际操作过程中这些参与机制还是存在着种种问题。如，价格听证制度中存在着代表性问题，选拔方式不透明，能否代表全体消费者还有待商榷，公民参与机制还需要不断的完善和加强。

引文注释

①Webster’s Unabridged Dictionary， Random House， 1998：1563.

②Paul Seidenstat， American’s Water and Wastewater Industries ，Public Utilities Reports， Inc， 2000：260.

③董一梁.反垄断立法的政府角色分析——以电信业为例[D].北京：中国政法大学经济法系，2002.

④中华人民共和国建设部.建设部关于加强市政公用事业监管的意见，2005.

⑤E·S·萨瓦斯，民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

⑥钟明霞.公用事业特许经营风险研究[J].现代法学， 2003，6（3）.

⑦王乐夫， 陈干全.我国政府公共服务民营化存在问题分析——以公共性为研究视角[J]. 学术研究， 2004（3）.

⑧程毅， 刘军.公共性视阈下公益事业民营化存在问题分析[J].特区经济，2008（10）.

⑨许彬.公共经济学导论——以公共产品为中心的一种研究[M].黑龙江人民出版社，2003：303.

⑩饶常林，常健. 论公用事业民营化中的政府责任[J] .行政法学研究，2008（03）.

11李珍刚.城市公用事业市场化中的政府责任[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

（作者单位：华东师范大学 公共管理学院）

作者：顾玲玲

电信产业民营化研究论文 篇3：

在西方民资其实有“特权”?

中国民间投资无法与国外直接进行类比，但是总结其促进民间投资发展的成功经验和教训，依然可以为我们拉动民间投资提供一些有益的启示和借鉴。

类似铁路、电力、电信等产业都是一种非常特殊的领域，在这些产业中，只需要一个或几个生产者就能满足市场需求并达到最佳的经济状态，因此在学术上它们有个共同的名字，叫做自然垄断产业。

1980年代以前，除了美国、加拿大外，不只是在社会主义国家，在许多发达资本主义国家对这些自然垄断产业也都采用了国家垄断经营的模式。在1980年代以后，以英国为代表的西方发达国家纷纷开始对自然垄断产业进行私有化改革，引入竞争。

有人可能要问，既然电力、铁路领域具有自然垄断属性，说明行业垄断经营有其合理性，为什么这些西方国家要在这些领域引入竞争？这是因为，随着现代技术的发展和需求的改变，这些自然垄断产业也在发生着巨大的变化，其业务可以区分为自然垄断性业务和非自然垄断性业务。以电力产业为例，发电、供电市场属非自然垄断性业务，完全可以引入竞争。而输变电业务则仍属自然垄断性业务，但这也不意味着可以任其为所欲为，政府也必须对这些业务进行管理，一方面维护其经营企业的垄断地位，使其履行“供给责任”，另一方面也要促进其效率的提高，维护消费者的利益。

日本电信业改革模式

日本电信业改革是自然垄断产业引入竞争的经典案例。1985年4月，日本颁布执行《电气通信事业法》，同时对NTT进行民营化改革，拉开电信产业改革序幕。在此之前，日本的电信市场一直处于垄断经营阶段，NTT垄断经营本地电话和国内长途电话市场，而KDD则垄断国际电话业务市场。随着《电气通信事业法》的颁布，新的竞争者开始纷纷出现，日本电信公司、DDI公司和TWJ公司经营国内长途业务和出租线路业务，ITJ和IDC则进入国际电话业务领域，与NTT和DDI展开竞争。

日本政府并未因此而满足，随后又制定和修改了一系列相关的管制政策。日本的电信运营商分为两大类，第一类是利用自己的电信基础设施为用户提供电信业务的运营商，第二类则是租用第一类运营商电信基础设施来提供电信业务的运营商。为了加强第一类运营商的稳定性，日本政府制定政策禁止租用电路者经营电话交换业务；为了防止过度竞争，日本政府适时地对供需关系进行了调研，对资费进行审批，对外资参与电信业进行管制。另外，随着国内和国际电话业务的界限日益模糊，日本政府在1998年将KDD公司完全私有化，并在2000年与DDI公司和IDO公司合并，成为KDDI公司，它是国际电话业务市场最大的运营商。

电信业改革以来，日本电信市场竞争日趋激烈，最终在本世纪初形成了三足鼎立的局面，NTT集团、KDDI公司和日本电信三家占据了日本99%的电信市场份额，三家公司市场占有率分别为57%、27%和15%。目前，日本政府正在关注如何进一步放松管制。

打破垄断，引入竞争，使得日本电信业活力焕发，一跃成为全球发展最快的产业之一，使得日本东京、名古屋和大阪之间的长途话费从1987年每3分钟400日元下降到了2002年的每3分钟90日元，同时使得日本NTT公司的劳动生产率从1985年到1988年提高了122%。

灵活多样的特许经营

“鼓励和引导民间资本进入市政公用事业和政策性住房建设领域”，这是“新36条”的重要组成部分，但是，“要不要”让民间投资进入这些领域，对于各级政府来说已不是个问题，而“能不能”使得民间投资顺利进入，则考验着各级政府的改革决心和行动力。

在公用事业市场准入的控制方面，各国普遍采取了特许经营制度，中国也不例外。人们一般理解特许经营制度，实际上就是政府的事情，通过合同约定，交给企业去办。

近年来，我国越来越多的地方政府相继颁布并实施“市政公用事业特许经营条例”，但是从实施的具体情况看，许多地方政府不仅将特许经营视为了公用事业市场化的唯一模式和最佳模式，还忽视各种公用事业项目的经营特点和竞标人的类型特征，简单地采取单一的招投标方式。

美国多年来都是政府经营公用事业，直到近年来，自亚特兰大开始，许多州市才开始实行特许经营，私人公司和外国公司相继涌入，东南亚、东欧也纷纷开始效法。但是事实上，国际影响力最大的应属法国的特许经营模式。

17世纪，法国人成功地应用委托经营方式，求助于私人企业建造军舰和港口等基础设施，在国家财政不足的情况下，迅速发展了自己的海军。18世纪，这种委托经营被用来修建运河和桥梁，19世纪被用来开发经营铁路、照明等城市公共设施。直到20世纪70年代，这种做法才逐渐形成一种模式和理论，并广泛应用于供水、供电、垃圾处理等设施的建设和经营。

价格是特许经营中的一个非常核心的问题。法国在实行特许经营制度的过程中，也是由政府控制着价格，但它有一些值得人们思考的做法。一是不管采取何种委托形式，价格都要经过市政议会讨论确定；二是这些价格由社会咨询公司在预测的基础上计算得出；三是如果双方无法达成价格协议，就需要成立一个三人委员会对复核结果进行仲裁。三人委员会委员，合作双方各选一位，第三位由已选定的二位委员共同选定。

如今，经过多年的发展，法国公用事业中的公有和私营之间基本上达到了一个平衡点，很好地促进了公用事业的发展。作为特许经营的经验发源地，法国虽然已形成了一些模式，但这并不代表一成不变和机械套用，恰恰相反，法国模式的一个显著特点就是极具灵活性，就连法国人自己也讲，“模式”的宝贵之处就在于它的多样性、丰富性和适应性。对中国而言，模式是个非常重要的问题，切忌不能照搬照抄，一刀切、一窝蜂。

另外，需要说明的是，特许经营只是公用事业市场化的一种形式，虽然这种形式目前的使用最为广泛，并且得到了多数国家的认可。

必不可缺的扶持与服务

促进民间投资，还需要考虑一个重要问题，就是企业“想不想”进入这些领域。作为一个自负盈亏的市场主体，企业除了会考虑投资的回报和风险，还要评估自身实力够不够，钱够不够。

在我国，民间投资的主要资金来源就是自筹资金和银行贷款，其他融资渠道仍不够宽。尤其在持续收紧的货币政策影响下，企业尤其是中小企业融资更是难上加难。

促进民间投资发展离不开发达的金融市场的鼎力支持。西方发达国家除了有成熟的商业银行体系外，还有发达的资本市场，股权融资、债券融资等直接融资占比相当大，国内投资者拥有多种多样的融资渠道。

除此之外，一般政府还会积极利用各种财政金融手段，帮助小企业解决发展中的资金问题。政府担保贷款是美国政府向投资者提供的一种融资服务。对于按照一般商业原则，银行不愿接受的贷款申请，比如新设立的在银行没有信用记录的企业、没有足够资产抵押的企业的贷款申请，美国政府给予担保，促使银行向这些企业提供合适的贷款。这种贷款期限最长可达20多年，利率优，不超过银行基准利率2.75个百分点，并且手续简便，企业只要有20%的自有资金和一定的抵押资产，即可向银行申请。此外，美国政府还会以优惠利率借款给投资公司，由其直接向小企业投资。

美国有众多的服务机构，这些服务机构的日常经费由政府和一些大公司无偿提供的，对小企业的提供涉及小企业需要的一切可能的服务，包括信息服务、决策服务、报批帮助、开业指导、经营指导等等，并且几乎全部免费。

由于小企业实力弱，科研力量差，很难与大企业相提并论，非常需要政府的科技政策支持。近年来，美国政府采取了一系列措施，实施了《小企业技术创新开发法》，支持小企业参与联邦政府拨款的研究与开发项目，并促进这种研究成果的商业应用。

纵观各国促进民间投资的各种政策和方法，有一个非常明显的共性就是，为企业尤其是中小企业提供的扶持和服务可谓是无微不至，为的就是千方百计地增加投资成功的机会。

作者：刘彦华