城乡一体化地籍数据整合建库现状及对策研究

2022-09-11

当前, 我国正处于城镇化快速发展阶段, 城、镇、村范围不断向外扩张, 城乡界限相互融合, 大部分城市主城区和近郊区的土地利用日益融为一体, 改变了存在已久的城乡二元结构, 城市化发展到达了一个新的阶段, 即城乡一体化。对国土资源部门而言, 建立城乡一体化地籍数据整合与管理机制已刻不容缓。国土资源部早在“十五”和“十一五”计划纲要中明确将地籍信息化和城乡地籍一体化作为奋斗目标, 同时颁布了新的城乡一体化土地分类标准, 为城乡一体化工作做了标准化方面的准备;在“十二五”规划中对一体化数据整合提出了新要求, 指出国土资源的一体化管理是国际主流, 应加强国土资源信息化创新, 建立国土资源“一张图”;“十三五”规划提出构建国土资源大数据和智慧国土, 深化大数据分析与决策支持应用, 持续完善国土资源“一张图”数据资源体系, 构建统一的国土资源数据共享和开放平台[1[2]。

然而, 我国的地籍调查还面临城乡分别调查现状。按规程地籍调查分为农村土地利用现状调查和城镇地籍调查。

前者主要调查以县为单位的行政辖区内土地的利用状况, 调查成果主要体现的是土地用途和空间范围等;后者主要调查城市、建制镇范围内宗地的权属状况、土地用途和空间范围等;由于调查目的、调查对象、调查方法、调查范围、精度要求等方面都存在差异, 导致二者采用的分类体系、技术规程、比例尺等不同, 由此造成了城乡土地调查成果难以有效融合与互补。在此背景下, 城市与农村应打破原先土地分开管理模式, 逐步实现城乡地籍一体化统筹管理[3,4]。

研究城乡地籍数据整合机制已成为当前我国城市化发展的关键, 开展城乡地籍调查数据整合及数据库建设是国土资源精细化管理的迫切需要。基于上述背景, 本文通过全面梳理当前各类土地调查成果数据、地籍管理基础数据, 优化现有的地籍数据整合及管理模式, 规范数据的处理、加工、精细化过程, 研究本市地籍数据一体化整合的技术方法, 并在此基础总结经验, 为各地优化现有城乡地籍数据库、推进整合建库提供参考。

一、城乡一体化地籍数据库建设现状

上世纪90年代初随着计算机、GIS、数据库技术的发展, 为土地管理特别是地籍管理成果中的空间数据建立数据库, 并以此为基础搭建地理信息系统成为可能。上海市土地管理基础数据库及有关系统的建设也正是由此起步, 至今成为全市规划土地管理工作的基础, 上述数据库及系统的发展完善主要分为以下三个阶段:

(一) 建库阶段

上海市在上世纪90年代中期, 通过土地清查等工作将大量纸质地籍图等纸质档案成果转换成矢量数据成果, 并在此基础上开展补充调查, 最终建成了覆盖全市的土地管理基础数据库。包括:宗地、土地利用现状、行政区等图层数据。

(二) 业务整合阶段

数据库为基础, 通过整合土地管理相关业务流程, 建立数据使用和更新机制, 最终建成了土地调查成果管理系统 (即“大机”系统) 。

该系统整合了土地管理中有关土地利用现状与土地权属数据有关业务:地籍变更、勘测定界、土地开发整理复垦、土地利用现状调查、土地案件等业务均以土地管理基础数据库为基础, 各项业务形成的成果数据实时更新数据库。

同时, 通过系统控制, 对同一空间范围内不同业务进行锁定, 避免了信息不畅造成的重复工作。初步实现了“始于地籍, 归于地籍”的数据管理方式。

(三) 数据图层细分与完善

第二次全国土地调查 (以下简称“二调”) 于2009年顺利完成, 以二调数据启用为契机, 初步探索形成了土地管理基础数据库的图层细分设置及更新机制, 将土地利用现状图层细分为合法地类图层和现状地类图层, 将宗地层细分为所有权宗地图层和使用权宗地图层, 逐步从支撑地籍管理到支撑土地管理、更进一步支撑规划管理, 拓展了基础数据的应用。为土地管理精细化提供了数据基础, 为各业务部门高效、优质开展工作提供了更加精准的数据服务。

数据系统及地籍管理信息化建设的三个阶段说明了计算机及信息化的发展对土地管理业务的支持, 因此城乡地籍一体化建设的研究现状是依托于地籍管理数据库的建设而实现的, 各个业务部门的基础管理数据、各个基础数据之间的互相运用, 最终归结到一体化的数据平台上, 实现统一管理, 统一协作。

二、关键技术及解决方案

(一) 可扩展的基础数据框架

根据多年来地籍数据信息化建设和数据库应用经验, 围绕地籍各类业务以及相关部门的实际需求, 结合土地权属和土地利用现状两大地籍管理要素, 对积累的各类地籍调查数据图层进行“整合-细分-优化”, 将土地利用现状信息与城镇地籍权属信息有机统筹。建立可扩展的基础数据架构, 以地籍基础数据为基础的, 衔接不动产统一登记等工作的数据体系, 形成“一张图、分层管”的图层管理模式。使其在满足日常地籍管理规范化、落地化、精细化的前提下, 与不动产登记的业务需求相结合。

可扩展的基础数据架构包括两个维度:横向为数据类别, 纵向为业务类别, 如下图所示:

基础数据框架的横向按不同数据内容分列, 地籍基础数据包括表示利用状况的图层 (合法地类层、现状地类层) , 权属状况图层 (所有权层、使用权层) 。

基础数据框架纵向按不同业务门类分层, 在地籍基础数据基础上, 根据不动产登记等业务需求, 建立业务数据图层, 如登记涉及的登记地类层 (对应利用状况:合法地类、现状地类) 、地上附着物及权利层 (对应权属状况:使用权、所有权) , 图层间通过空间和属性实现关联, 满足业务数据之间垂直管理和空间分析的需要。

(二) 多图层单属性的图层设置方法

从数据定义清晰、图层用途简单明确、图层属性独立的角度入手, 不同类别的数据设置不同的图层, 同一类型不同应用目的和用途的数据也应设置不同的图层, 便于基础数据的管理和应用。根据上述判断, 本文提出了多图层单属性的图层设置方法, 即在一个图层只设置一个主要属性, 如:土地利用现状分设现状地类层和合法地类层两个图层, 每个图层设置一个土地利用分类作为主要属性。

按此方法设置图层, 虽然数据库图层较多, 但属性表达清晰、图层定位明确, 图斑完整, 在数据更新和应用时规则清晰明确易于操作。避免了在一个图层设置多个主要属性造成的图斑细碎、属性字段多、管理和应用复杂的缺点。

1. 土地利用状况类图层

反映土地利用状况的图层, 包括土地利用现状地类、合法地类以及空间信息等要素。

(1) 土地利用合法地类层

反映法定土地用途的专业图层。土地利用合法地类层是土地审批、土地整治、土地规划、基本农田保护等业务的基础数据。该图层作为基础数据支撑用地部门、规划部门、耕保部门等部门开展业务工作。

(2) 土地利用现状地类层

反映土地实际利用状况的图层。该图层作为监管图层, 其功能主要是通过与其他图层数据比对, 及时发现耕地、基本农田违法占用、建设用地开、竣工等情况, 为管好、用好土地提供现状依据。该图层作为基础数据支撑执法部门、耕保部门、用地部门、监管部门开展业务工作。

2. 土地权属状况类图层

反映土地权属状况的图层, 包括土地使用权、所有权以及空间信息等要素。

(1) 宗地使用权层

反映土地使用权状况, 是土地使用权登记的依据。该图层的变更必须依据合法的使用权证明材料 (如:出让合同、划拨决定书、增减挂钩批准文件、土地权属调整书等) , 根据土地调查机构的调查成果, 在各类权属证明材料核发后进行变更。

(2) 宗地所有权层

反映的是土地所有权状况。作为农村集体土地所有权调查的成果, 是土地所有权登记的依据。宗地所有权层是土地所有权登记、土地征收等业务的基础数据, 该图层作为基础数据支撑用地部门、耕保部门、征收部门、调查机构、登记机构等。

(三) 业务流驱动的数据更新机制

业务流驱动下的数据更新是“始于地籍、归于地籍”理念的落地的核心机制。业务流即项目启动、项目实施、项目完结过程中设计的各项业务流程。该流程中需要一体化数据库提供基础数据, 经过各项业务整合后可将成果数据再次更新到一体化数据库中, 形成了有效的数据流闭环。

在业务流驱动下, 数据流在流程上与之统一形成闭环, 而闭环汇总的“数据起点” (提供业务开展的基础数据) 和“数据终点” (利用业务形成的最终成果更新基础数据库) 就是城乡一体化土地调查基础数据库。

以下从数据图层的角度就四个图层的更新机制作简要介绍:

(1) 土地利用合法地类层更新方法

土地利用合法地类层的数据更新以相关业务驱动, 系统自动处理为主。更新依据为各土地管理业务形成的批准文件, 根据不同业务类型, 更新节点不同, 分为:农转用和单独选址项目在农转用批文发出之后进行自动更新;供地项目在建设用地批准书核发后进行自动更新;整理复垦项目在竣工验收报告核发后进行自动更新。

(2) 土地利用现状地类层更新方法

现状图像数据按照“发现-甄别调查-处置”流程实施更新, 发现有三个途径, 分别为基层巡查、遥感定期核查和执法巡查。该图层为监管图层, 其更新依据为实地利用状况, 更新节点为土地用途变化发现后。

(3) 土地使用权图层更新方法

土地使用权数据更新通过地籍变更更新。更新依据为合法的权属证明材料, 更新节点是建设用地批准书核发后。

(4) 土地所有权图层更新方法

土地所有权数据更新由土地征收业务触发。图层的更新依据为建设用地征收批准文件, 更新节点为土地征收办结后。

三、基于城乡一体化地籍数据库的土地审批项目案例

以土地审批项目全流程为例, 在农转用审批环节, 农转用批文核发后, 更新土地利用合法地类层;在土地征收环节, 在征收办结完成后, 更新土地所有权层;在项目供地环节, 在供地批文核发后, 更新土地利用合法地类层的土地用途属性;在建设用地批准书申领环节, 当建设用地批准书核发后, 更新土地使用权层;当项目开工建设达30%以上, 更新土地利用现状地类层;在竣工验收环节, 验收合格后更新土地利用现状地类层。在本文提出的城乡一体化地籍数据库基础上, 实现了业务流和数据流的统一, 将业务办理、成果沉淀、基础数据更新有机融合。

四、结论

地籍数据是多源、多元、多样的空间数据, 不同来源的数据对应不同的调查方法, 数据的精度、粒度等都不一致。

本文提出的地籍数据整合建库方法, 包括可扩展的基础数据框架、多图层单属性的图层设置方法和业务流驱动的数据更新机制, 能够高效整合农村土地利用现状调查、城镇地籍调查和各类土地管理数据。为各地城乡一体化地籍数据整合建库工作提供了可靠的总体设计, 为综合运用土地调查及业务管理数据提供了经验。

【相关链接】

城乡一体化是随着生产力的发展而促进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化的过程, 使城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合, 互为资源, 互为市场, 互相服务, 逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态、空间、政策 (制度) 上协调发展的过程。

摘要：基于当前城乡一体化地籍数据库建设现状, 提出了可扩展的基础数据框架、多图层单属性的图层设置方法和业务流驱动的数据更新机制, 最终以城乡一体化地籍数据库支撑下的土地审批项目为例, 展示及分析了业务环节与多类地籍基础数据的联动关系。为城乡一体化地籍数据和有关管理数据的有效整合, 以及地籍管理、土地管理各项工作的有序、高校推进提供了可靠的技术支撑。

关键词：城乡一体化,地籍数据,整合,数据库