农业循环经济法论文

2022-04-17

摘要:循环经济立法是保障我国循环经济运行,实现经济、社会和生态全面、协调、可持续发展的重要措施。我国传统的法律观念注重的是正义、公平等法的基本价值,对于立法很少有经济方面的分析。造成法律运行的社会成本高。社会效益不尽如人意。文章以经济学为视角,运用成本一效益分析方法,对循环经济的立法成本一效益进行分析。提出了完善循环经济立法的有关思路。下面是小编精心推荐的《农业循环经济法论文(精选3篇)》的文章,希望能够很好的帮助到大家,谢谢大家对小编的支持和鼓励。

农业循环经济法论文 篇1:

关于循环经济法的基本问题浅析

摘 要:自90年代中期,“循環经济”的概念被引进中国后,经过数年普及推广,绿色循环的概念已经越来越深入人心,关于循环经济的法制建设也在逐渐完善中,本文将首先介绍循环经济法的概况,而后对当前时期我国循环经济法体系建设过程中存在的现状及问题进行分析,并提出一些浅显的看法。

关键词:循环经济法;循环经济;现状

循环经济把传统的依赖资源消耗的线形增长的经济转变为依靠生态型资源循环来发展的经济,改变了传统模式中消耗自然生态环境来获取经济利益的生产方式,使得经济增长和环境保护能够共同推进。而经济的发展离不开法律制度的护航,循环经济的发展同样依赖于循环经济法法制体系的搭建和保障。目前,我国循环经济法律体系已经初步形成,但仍然存在诸多不足和问题,应将完善循环经济法体系作为刻不容缓的任务。

一、概述

循环经济法是在循环经济发展过程中逐渐产生的,是为了促进循环经济发展,提高资源利用效率,保护和改善环境,实现可持续发展,归根结底是要促进社会经济的长远、可持续发展。循环经济法具有国家干预性,主要是为“政府对经济的宏观调控”服务,从而实现资源环境的高效利用和清洁化生产,促进社会经济的健康可持续发展,需要政府、企业与个人的共同努力与配合,实质上说是各个主体所进行的再利用性活动,致力于实现技能减排、保护我们赖以生存的环境,从容实现循环经济法的立法宗旨。

二、我国目前循环经济法律制度现状及问题

1.我国目前循环经济法律制度现状

比较发达国家,我国的循环经济法律起步较晚,最初的《环境保护法》《大气污染防治法》等环境保护法律侧重于环境污染者的处罚以及末端治理。随着经济的持续发展、环境污染的危害扩大,简单的末端治理已经不能够完全解决日趋严重的环境问题,我国的环保立法理念也逐渐转向预防为主,防治结合,于是出台了《固体废物污染环境防治法》《节约能源法》《清洁生产促进法》。但至此我国还没有一部专门的循环经济法,直到2008年8月29日制定了《循环经济促进法》,它是我国推动循环经济发展的基本法,对国民经济运行过程中的生产、流通和消费等各环节进行的减量化、再利用、资源化活动作了全面系统综合的调整,是我国循环经济发展走上法制化、规范化道路的重要标志。但随着循环经济的推进,只有这一部总纲性质的《循环经济促进法》还是不够的,要使循环经济变成经济生活中被各方参与者视为必须遵循的基本原则,还需要制订更加详尽的分门别类的法规、规范、标准等等。因此,与循环经济相关的其他法律零散地分布于环境与资源保护法、能源法、经济法等法律部门中。主要包括《清洁生产法促进法》《环境影响评价法》《固体废物污染环境防治法》《水污染防治法》、《农业法》《农业科学技术推广法》《土地管理法》《草原法》《森林法》等等。

2.我国目前循环经济法律制度的问题

(1)《循环经济法》中关于国家机关、部门之间的职责划分不明。经济综合管理部门的能力有限,难以切实有力的协调审批及监督工作。而国务院的经济综合管理部门总揽循环经济的审批工作,但是循环经济的涉及面极广,其不能全面兼顾各个方面的工作。这种情况下,法律制度的推进难以进行,反而易导致在生产经营过程中,企业只需要与经济综合管理部门搞好关系,相关法律制度形同虚设,不利于循环经济的健康发展,也达不到制定法律的效果。

(2)《循环经济法》中对各主体责任规定不明。关于各个主体的责任划分没有清晰、统一的规定说明,而是散落在各个章节之中。例如,在第三章中规定,餐饮、娱乐等行业应该优先使用节能、环保产品,尽量降低资源浪费,防治环境污染。该种分散式的规定无法让各类主体明晰自己的权利与义务,也无法明确自己的具体职责。

三、关于完善循环经济法体制的几点思考

1.提高对法律体系的执法力度

循环经济法的有效实施必须配备强有力的执法机关严格执法。因此,应给予相关的环保、工商等部门以执法权力,使其可以对违法、超排、污染环境的企业进行强制执法,对未进行有效的循环经济建设的企业从重处罚,借由严格的执法推动企业形成循环经济发展理念。但与此同时,也要注意责任的分配,应当清晰明确,以免多头执法毫无效果的局面发生。

2.提高循环经济建设中民众的参与度

通常情况下,我们往往重视对工业企业的要求,却疏于对消费者的规范,要想使循环经济法律得到更好的完善,只靠政府与企业努力是远远不够的,提高公民的参与度十分重要,对此我国应不断加强关于循环经济所具有的价值与作用方面的宣传力度,提倡公众使用循环经济企业所制造出来的产品,同时注意对废弃物的循环利用,循环经济应是全体公民一起参与的经济,公众不参与,循环经济很难发展。

3.调整方法上须惩罚与激励相结合

循环经济是一个系统且复杂的工程,推广实施中一定存在的难度,反映在立法中,则应不要过分强调法的强制性、惩罚性,可以参照国外发达国家的做法利用政府优惠政策与惩罚制度相结合来更好的推进循环经济的发展,多在激励和引导市场经济发展上下功夫。例如,在激励方面,我国可以综合财税、价格、金融和投资等诸多手段,建立一系列的优惠措施,鼓励企业自身对资源进行回收再利用;在惩罚方面,对超标排放废弃物的企业加以罚款或收费等,积极引导良好的市场环境,规范市场运行。

4.突出重点、循序渐进、因地制宜

我国循环经济的发展已处于快速发展的阶段,虽然有大量的发达国家的制度可借鉴但在构建循环经济法体系时,还是当遵循循环经济的客观需求,从实际出发,因地制宜,科学借鉴国外的经验教训,紧密结合我国及各地区的实际情况,参考国内开展循环经济试点的成功作法,总结现行有关法律实践的经验,避免任何脱离客观规律和实际需要的方法,循序渐进完善我国的循环经济法体系建设。

参考文献:

[1]盛玉华,杨文仙.我国现行循环经济法律体系解析[J].赤峰学院学报(汉文哲学社会科学版),2016,37(08):106-109.

[2]黄丽娜.浅议循环经济法的部门归属[J].法制与社会,2008(36):32-33.

[3]陈泉生.循环经济法初探[J].福州大学学报(哲学社会科学版),2007(01):37-43.

[4]石珺.论我国的循环经济立法[D].湖南大学,2006.

[5]窦玉珍,李亚红.循环经济立法构想[J].南阳师范学院学报(社会科学版),2005(01):15-18.

[6]俞金香.循环经济及其法律调整[J].甘肃社会科学,2003(06):129-131.

作者简介:

王莉(1993~ ),女,汉族,江苏人,学历:硕士,研究方向:经济法学。

作者:王莉

农业循环经济法论文 篇2:

我国循环经济立法的法经思考

摘要:循环经济立法是保障我国循环经济运行,实现经济、社会和生态全面、协调、可持续发展的重要措施。我国传统的法律观念注重的是正义、公平等法的基本价值,对于立法很少有经济方面的分析。造成法律运行的社会成本高。社会效益不尽如人意。文章以经济学为视角,运用成本一效益分析方法,对循环经济的立法成本一效益进行分析。提出了完善循环经济立法的有关思路。以期促进《循环经济法》的诞生。

关键词:循环经济;立法;法经济学;成本一效益

文献标识码:A

发展循环经济,创建节约型社会,是贯彻落实科学发展观的必然要求,体现了以人为本、可持续发展的发展理念,是我国全面建设小康社会的战略选择,符合当今世界发展潮流。循环经济的实施,只有在统一的社会规范和协调的法律体系下,才能把资源节约、经济质量、环境建设同经济发展和社会进步有机地结合在一起,既保证资源和环境对经济发展的支持。又保证经济发展对促进资源节约和环境改善的支持,实现符合可持续发展要求的良性循环。

一、我国循环经济立法的背景分析

(一)循环经济的立法背景。所谓循环经济,是指一种建立在物质不断循环利用基础上的经济发展模式,是对物质闭环流动性经济的简称。在法治社会,循环经济的推行和实现离不开法律的保障和政策的支持,发展循环经济也需要法律手段来规范人们的行为,同时随着发展循环经济实践的推进,关于发展循环经济的一系列政策也有必要上升到法律的高度来落实。在我国社会主义法制的建设进程中,社会各阶层都曾呼吁和建议尽快制定循环经济法,认为循环经济立法应当以克服我国发展循环经济中面临的诸多障碍为基础,构建相应的法律制度和措施,为循环经济的发展提供稳定的法律环境。

(二)循环经济的立法状况。循环经济法应当是一部覆盖经济社会发展全局的基本法。目前我国并未形成专门、完整和彻底的有关循环经济立法。我国已出台了一系列单行法律法规,如《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境噪声污染防治法》等均对污染预防作了相应规定;修订后的《固体废物污染环境防治法》对资源回收利用作出了明确的规定,并建立了生产者延伸责任、强制回收等制度,体现了发展循环经济的局部要求;《节约能源法》把节能作为国家发展经济的一项长远战略;《可再生能源法》提出了发展循环经济相关方面的要求;2002年出台的《清洁生产促进法》对企业微观层次的清洁生产行为作了规范,第一次将循环经济纳入法律,但还不是一部循环经济发展的专项法律。到2007年8月26日,十届全国人大常委会第二十九次会议上,《循环经济法(草案)》首次提交审议。这部从2005年7月启动立法程序,历时两年多充分调研、认真讨论和反复研究论证才成型的法律草案,以建立基本管理制度为核心,对我国发展循环经济做出了相关制度安排,成为我国循环经济立法进程中的重大突破。

二、我国循环经济立法的成本一效益考量

(一)我国立法的非经济性。传统的法律观念注重的是秩序、公平、正义、自由、安全等法的基本价值。我国法学界对循环经济立法研究缺少成本、效益的比较和研究。由于缺乏对立法问题成本和效益严谨科学的分析,立法的成本远远高于收益,也增加了许多无效的或者无意义的执法成本和守法成本,导致严重的权利滥用和社会秩序混乱,甚至出现对法律和政府的信任危机。这就是立法的非经济性。

我国现行立法非经济性的弊端主要表现在:一是立法滞后,加大了时间成本;二是立法的后续成本较高;三是立法的社会成本较高;四是法律的供求关系失衡;五是法律的实施效果与预期的目的严重偏离。因此,针对我国立法活动中存在的高成本、低效益现象,在进行循环经济立法过程中要竭力克服立法的非经济性。以寻求我国循环经济立法活动效益的最大化。

(二)立法的方法来源:成本一效益分析。成本一效益分析方法的概念首次出现在19世纪法国经济学家朱乐斯·帕帕特的著作中,被定义为“社会的改良”。其后,这一概念被意大利经济学家帕累托重新界定。到1940年,美国经济学家尼古拉斯·卡尔德和约翰·希克斯对前人的理论加以提炼,形成了“成本一效益”分析的理论基础,即卡尔德——希克斯准则。在这一时期,“成本—效益”分析开始渗透到政府活动中,并在实践方面得到了迅速发展,被世界各国广泛采用。

经济学领域的成本—效益分析是通过比较项目的全部成本和效益来评估项目价值的一种方法,成本一效益分析作为一种经济决策方法,将成本费用分析法运用于政府部门的计划决策之中,以寻求在投资决策上如何以最小的成本获得最大的收益。常用于评估需要量化社会效益的公共事业项目的价值。自从经济分析法学思潮兴起之后,成本—效益分析的方法越来越多的被应用于法学领域,法律效益成为人们关注的论题之一。它给我们提供了新的视角,从定性分析走向定量分析,使我们对立法工作的研究更加深入。

(三)循环经济立法的成本分析。循环经济立法既要考虑立法过程的成本,也要考虑该项立法在实施过程中的成本,还要考虑立法过程中的机会成本和边际成本,并与可能获得的效益进行对比分析和研究。

1、立法成本。法律的立法成本是指在立法过程中人力、物力、财力、时间等资源的支出(这里仅讨论有形的会计成本),包括立法调查研究、拟定草案、征求意见、讨论表决、法律文本制作和发布等各项活动的费用。

循环经济法的立法成本是指循环经济法立法过程中支出的全部费用,包括直接成本和间接成本两部分。直接成本主要有:(1)为循环经济法立法者所支付的全部费用,即循环经济法立法者的工资、福利、办公用品以及维持其进行立法活动所必须的其他费用;(2)为收集资料、调查研究和征求意见所支出的全部费用;(3)法律文本的费用。间接成本主要有:(1)为预备该法的实施所支付的全部费用;(2)为宣传、解释法律观点而支付的全部费用;(3)法律教育费用;(4)法律传播费用。通过上述对循环经济立法成本的构成因素的分析,可以看出,循环经济立法机关及其工作人员的办公与生活费用,采集立法信息与形成立法草案的费用,审议立法草案与修订法规文本的费用,制作和公布循环经济法文本的费用等支出,是循环经济立法的直接成本。这些直接成本是制定循环经济法的必要成本,属于循环经济立法过程中的“不变成本”,即使循环经济法的效益为零,其必要成本仍然必不可少。而传播法律法规信息的费用,包括开展法律法规宣传和教育。进行循环经济立法解释,制定循环经济法实施细则等一系列活动所支出的费用,是循环经济立法的间接成本。这些间接成本的支出并不是制定循环经济法必要的费用,它属于循环经济立法的非必要成本,是循环经济立法过

程中的“可变成本”。我们要降低循环经济法立法成本,主要应对“可变成本”进行可能的必需性分析。

2、实施成本。法律的实施成本是指法律实施(司法、执法、守法)过程中的投入。一是来自国家机关方面的投入,如为准备新法实施而进行宣传、教育的费用,实施过程中改变人们习惯、清除旧法影响的费用,司法、执法及法律监督的投入;二是来自社会公众和个人方面的投入,如案件处理中当事人支付的金钱和劳务(举证、律师费用等),违法者支付的赔偿金、缴纳的罚款以及公众守法的成本。守法成本是指公众依照经济法律进行活动而增加的支出或放弃的利益。

循环经济法所涉及的内容有:(1)国家为维持循环经济法实施机关的正常运转而投入的费用。如法官的报酬,执法机关的办公费等。循环经济法一旦生效,国家便需借助一定的组织和人员来保障其能得以切实执行,因而就必须有上述成本的支出。(2)消除旧制度和变革阻力的费用。循环经济法的实施作为对人们某种利益关系的一种改变,总会有一部分利益主体的利益受到绝对或相对的损害,因而,循环经济法的实施必将招致这些利益主体的抵制或反对,于是他们便可能利用自己的地位或权势来阻挠该项法的实施,国家为消除这部分利益主体的影响。而对他们进行各种形式的宣传、诱导、劝说、补偿所做的投入。(3)来自社会公众和个人方面的投入,如案件处理中当事人支付的金钱和劳务(举证、律师费用等),违法者支付的违法成本,如支付的赔偿金、缴纳的罚款以及公众守法的成本。人们在遵从循环经济法安排中并非毫无成本支出或利益放弃,于是这些支出或利益放弃就构成了循环经济法守法成本。

3、机会成本。法律的机会成本,也叫选择成本。是在特定的时空领域对某种社会关系运用某种法律手段或运用某种法律规范进行调整,放弃使用其它法律手段或法律规范而产生的效益差别和得失。借助守法成本与违法成本的比较,反映着法律的科学合理性,影响法律的实施成本和运行效率。通常,若违法的机会成本(法者放弃的守法收益)高,则法律易于实施;守法的机会成本(守法者放弃的违法收益)高,则法律难以实施。

循环经济法的机会成本主要涉及以下几方面问题:(1)循环经济法的立法模式选择有:一是选择先制定社会主义市场经济迫切需要的、对国家实行宏观经济调控和调整社会经济关系具有全局意义的法律,内容可以简单,循环经济法规、地方性法规和政策可以逐步细化其规定;二是选择先制定地方性法规,待立法条件成熟后制定全国性法律;(2)循环经济法的调整对象是选择以国家推动和干预为主。还是选择市场自发调节为主;(3)循环经济法的调整范围是限于源头防治污染,还是贯穿经济运行全过程的污染预防;(4)循环经济法的调整手段是选择鼓励为主强制为辅,还是强制为主鼓励为辅。综上所述,在进行循环经济立法过程中一定要考虑不同的立法选择所带来的机会成本,尽量做到统筹兼顾、合理安排。

4、边际成本。立法的边际成本是指法律投入在那些关键点上能达到的最小社会投入而获得最大的收益。经济学中的边际效用递减规律,即边际成本递增,边际效益递减。这一规律也可运用于具体的法律制定中,按照边际成本规律,法律的供给在达到社会需求饱和状态之前,每增加制定和实施一项新的法律时,由于法律规范的体系化及相互支持,其边际成本呈递减趋势。

循环经济法的边际成本反映的是随着循环经济法的制定和具体规则实施量的增加。循环经济法的成本与收益的相对变化情况。根据边际成本递增、边际效用递减的规律,在循环经济相关法律的供给达到社会需求饱和状态之前,每增加制定和实施一项新的规则时,由于法律规范的体系化及相互支持,其边际成本呈递减趋势,效益呈递增趋势。如循环经济法的颁行,与清洁生产促进法、可再生能源法等形成了相互支持从而降低了各自的实施成本。相反,如果超过了饱和状态,随着循环经济相关法律供给的增加,其边际成本呈递增趋势,效益呈递减趋势,以致到后来,虽然法律存在,但其效益微乎其微。而产生循环经济法规模不经济的现象。

(四)循环经济法运行的效益分析。法律在实际运行中可以产生经济效益、政治效益、社会效益、伦理效益、生态(环境)效益等不同的性质、不同类别、不同层次的效益,循环经济法在运行实践中主要可以带来如下几个方面的效益:经济效益、社会效益和生态(环境)效益。

1、经济效益。经济效益是一个宏观概念,笔者认为法律的经济效益主要包括两个层面内容:一指立法实施以后所带来的法律本身的经济效果,它是可以度量的;二指通过法律运行所带来的经济系统各项发展指标的积极变化。分析立法的经济效益的意义在于为人们从事经济活动提供一个行为规则,减少投机取巧等机会主义行为;消除或减少经济活动中的“搭便车”行为保证私人成本与社会成本的一致,提高经济效率;减少经济环境的不确定性,增加经济活动的可预测性;增加经济评价指标体系发生积极变化的可能性。

从第一个层面,循环经济法在立法过程中如果能够正确处理公平与效率的关系,充分考虑各经济主体的利益维护,通过利益协调机制平衡各方的利益冲突,建立有效的利益协调机制,那么,在实施过程中不但可以降低交易成本,降低获取市场信息的费用,还能够降低执行和谈判费用、诉讼费用。从而为从事循环经济相关管理活动的部门与从事生产、服务和消费的单位和个人创造了一个法制化的环境,使他们在处理相互之间的经济关系时自觉遵从共同的行为规则,减少投机行为发生的机率,维护他们自身合法的经济权益,提高经济效率。从第二个层面看,循环经济法的实施必将带来经济系统内各项经济指标的积极变化。在经济发展方面可以表现为:人均国内生产总值的提高、人均耕地面积的扩大、农业生态园区产值占工农业总产值比重的增加、第三产业产值占GDP比重的上升等;在促进资源消耗与利用方面可以表现为:单位产值能耗的降低、清洁能源比例的提高、工业废物循环利用率和处置率的提升;在科技支撑方面表现为:提高科技投入的比例、高新技术的应用比例和清洁生产企业的比例。

2、社会效益。社会效益是指为社会发展所作出的投入与努力和它们所产生的社会效能、利益之比。与经济效益相对应,社会效益主要体现在人民生活稳定、生活质量和社会公平等这些方面。

哈罗德·J·伯尔曼认为,法律必需被信仰,否则它将形同虚设。从这个意义上看,法律所突显的社会效益和价值是无法估量的。循环经济法具有法的社会效益的共性,它的实施和运行能够带来社会系统的进化和变革,这种促生的作用主要体现在促进社会发展、维护社会稳定和保证社会公平三个方面。在社会发展方面,循环经济法的实施必然促进经济发展成本的降低。带来社会投入的增加。进而提高科技、教育和卫生经费的水平;扩大第三产业就业领域,增加就业机会;提高城镇居民年人均可支配收入和农民年人均纯收入,从而带动恩格尔系数的积极变化。在社会稳定方面,循环经济法的实施通过实现经济系

统的循环,从而带动社会系统的循环,通过提供必要的再就业岗位,增加再就业的人数、降低犯罪发生的概率、降低通货膨胀率和离婚发生的机率,以促进社会的整体稳定和谐。在社会公平方面,循环经济法的实施缓解了来自经济和资源方面的巨大压力,从而在很大程度上缓解和改善社会收入分配状况,不但可以减少城镇登记失业人数,而且能够扩大和深化城乡养老保险、医疗保险、失业保险的覆盖面,促进社会公平的实现。

3、生态效益。生态效益是从生态平衡的角度来衡量效益。生态效益与经济效益和社会效益之间是相互制约、互为因果的关系。在某项社会实践中所产生的生态效益可以是正值或负值。最常见的情况是。为了更多地获取经济效益和社会效益,给生态环境带来不利的影响。此时经济效益和社会效益是正值,而生态效益却是负值。生态效益的好坏,涉及到全局和长期的经济效益和社会效益。

循环经济法是调整在发展循环经济、建立循环型社会中所产生和存在的社会关系的法。它通过协调和规制单位和个人所从事的生产、服务和消费活动,可以有效的促进循环经济的推进,有利于保护环境,减少对环境的污染和破坏。这一作用主要从生态环境质量、生态环境保护和生态环境建设等方面来体现。在提高生态环境质量方面,循环经济法的规制可以促进必要生活资源浪费行为和空气污染行为的减少,改善水资源的质量,减少污染物对人体健康和环境的不利影响。在促进生态环境保护方面,循环经济法在城乡范围内的实施可以提高生活污水、生活垃圾、烟尘和噪声的有效处理率,促进城乡生态的保护。在加强生态环境管理方面,循环经济法通过加强从中央到地方的经济管理职能的全面规划,强化相关行政部门和生态环境管理部门的管理职能,可以利用有效的资源回收、资源再利用等激励机制实现法律规制目标。同时通过建立相关的中介组织服务制度和公众参与制度,完善了循环经济管理体系,间接实现循环经济和循环经济法的生态效益。

三、促进我国循环经济立法的路径思考

(一)改革和完善循环经济立法体制

就我国目前的立法实践活动而言,要实现科学立法,必须有相应的体制保障。第一,明确各级立法主体的权限。建议调整各立法主体之间的立法权限结构,限制政府各部门的立法权限,相应扩大政府的立法权限。尽量避免以部门为单位确定立法主体的模式,而应根据具体立法项目的需要,由政府牵头组织相关部门联合立法。第二,改革现行循环经济立法的起草模式。在立法过程中重视发挥专家和学者的作用,他们在立法活动中所保持的中立性,有助于克服立法者对部门利益、地方利益的无限追求,有效降低立法成本,提高立法的质量和效益,以最大限度地实现立法的社会效益。第三,确立循环经济立法的评估机制。针对已经制定的法律,由立法部门、执法部门及社会公众、专家学者等,对法律在实施中的效果进行分析评价,针对法律自身的缺陷及时加以矫正和修缮。

(二)科学运用立法技术提高立法效益

第一,科学安排循环经济立法项目,优化立法资源配置。立法者应当认识到,法律的作用是有限的,它并不能有效地干预和解决所有的社会问题。从国内外环境立法情况看,立法的扩张很大程度上是环境保护和经济管理机关希望运用立法手段解决市场失灵,加强干预的结果。实践表明,这往往会造成社会资源的大量浪费,使循环经济立法的成本远远高于收益,因此倡导立法的谦抑性非常必要。

第二,把握立法时机,增进立法效益。在确定重大立法项目时,必须先对制定和执行这部法律所花费用和可能得到的效益进行分析,比较预期法律成本和立法效益,当预期法律成本高于法律效益时,应暂缓立法;当预期法律成本低于立法效益时,宜于立法。

第三,因势利导。少作硬性限制。一些环境保护立法者忽视立法的鼓励、诱导功能,只喜欢采取简单禁止性的规范,以求事事纳入法律规定的轨道,造成控制过死,往往事倍而功半,使立法实施成本高、效率低。立法上应该多顺应社会主体谋求最大利益的动机,因势利导,促使其朝有利于社会的方向流动,从而实现立法者所要达到的社会目标。

(三)引入循环经济立法成本控制机制

在循环经济立法活动中应坚持以下标准,以达到控制立法成本的目的。

第一,坚持法律统一原则。在确定立法项目时,立法者应对已有的相关法律规范进行整理,考察其实施效果,对制定新法的必要性及其与现有法律规范衔接进行充分论证,对法律规范之间存在的不统一现象及时上报立法监督机构处理。

第二,扩大立法工作的公众参与程度。科学的立法决策过程有助于减少立法错误,并带来守法成本和执法成本的最大降低。

第三,确定合理的调控目标和规制范围。法律不是免费的“午餐”,可以无限量提供,而不考虑其成本和效益。循环经济法在调控广度上,要解决与其相关法律尤其是清洁生产促进法的界限。总体上说来,循环经济法的运行成本要高于清洁生产促进法的运行成本,因此循环经济法过多地干涉清洁生产促进法的内容,必然导致法律运行社会成本的增加。循环经济法在调控深度上,必须给相对人留下合理的空间,增加相对人的活力,减少守法成本。

第四,强化成本控制措施。我们要降低循环经济立法成本。主要应围绕“可变成本”做文章,如何选择科学合理的立法方案和表决方式,如何采取恰当的法律渊源作为循环经济法律规范的载体,如何优化循环经济立法资源的配置,将是降低循环经济立法可变成本的关键环节,应该成为我们开展节约循环经济立法成本工作的突破口。同时还要降低法律的机会成本。一种机会意味着一种选择,一种选择也就意味着一定的收益和代价。机会成本过高,必然增加获得收益的难度。同时机会成本过高,风险也就越大。因此,我们势必要降低循环经济法的机会成本,使人们不受制于这份成本的压力而被拒之于法律之外。

(四)强化运行环节管理与协调,实现最佳经济效益、社会效益和生态效益

实现循环经济立法效益是一项法治系统工程,它需要立法、执法、守法的协调。

第一,循环经济立法要从实际出发,充分考虑我国的实际国情与社会所处的发展阶段,事先进行充分的调查研究,进行科学预测、规划与论证。

第二,循环经济立法民主化,使立法能够最大限度地反映人民的意志,尽量吸收人民群众的意见,为人民提供参与立法的机会以及表达他们意志的自由,这也有利于提高循环经济法的执行力。

第三,提高循环经济立法的可操作性,这要求法律体系之间相互配套与协调,实体法与程序法相互协调,法律规范的内容具体、细致。权利义务易于履行。

四、结语

立法本质上是一种对社会资源的强制性分配,分配得当,将促进社会经济发展;分配不当,将阻碍社会经济的发展。循环经济法的建立必须要充分考虑立法工作的各项成本,在实施和运行过程中也要树立必要的效益意识,在人们社会生产活动中力求做到以最合理的成本获得较大的经济效益、社会效益和生态效益。实现经济、社会和生态的全面协调可持续发展。

作者:刘旭霞 于大伟 唐树勇

农业循环经济法论文 篇3:

关于起草《中华人民共和国循环经济法》的若干思考

摘要:第十届全国人大常委会将制定循环经济法补充列入本届常委会立法规划,反映了我国经济和社会发展的实际需要。近年来,我国经济持续高速增长,但粗放型增长模式没有根本转变,资源消耗急剧增加,环境压力越来越大。大力发展循环经济,是建设资源节约型、环境友好型社会的重要途径,是落实科学发展观、实现可持续发展的必然要求。制定循环经济法必须有助于实现节约资源、保护环境、发展经济三者的统一,草案的指导思想、基本原则和主要制度设计必须为实现上述目标服务,同时要处理好与有关法律之间的关系。

关键词:循环经济;立法;原则;制度;措施

文献标识码:A

第十届全国人大常委会已将制定循环经济法补充列入本届人大常委会的立法规划。我国为什么要制定循环经济法?制定循环经济法经历了哪些主要决策过程?有关部门拟定循环经济法草案试图解决哪些主要问题、为此将创设哪些主要法律制度和措施?起草过程中遇到过哪些难点问题、有关部门又是如何解决这些问题的?本文试图回答上述问题。

一、循环经济立法的必要性

近年来,我国经济持续高速增长,但粗放型增长模式还未从根本上转变,资源消耗急剧增加,环境压力越来越大。为从根本上扭转这种局面,实现经济社会的可持续发展,《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出了“十一五”期间“单位国内生产总值能源消耗降低20%左右”、“主要污染物排放总量减少10%”等约束性指标。而要实现这些指标,根本的途径是改变过去高投入、高排放的经济增长模式和末端治理的环境保护机制,大力发展循环经济。

所谓循环经济,是在生产、流通、消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。实践证明,循环经济是对传统经济发展理念、资源利用模式和环境治理方式的重大变革。发展循环经济,有利于提高经济增长质量、节约资源能源和改善生态环境,是建设资源节约型、环境友好型社会的重要途径,是落实科学发展观、实现可持续发展的必然要求。最近一个时期,国际社会对减少二氧化碳排放、抑制全球气候变暖问题十分重视,对中国排放二氧化碳的问题十分关切。而大力发展循环经济,是减少二氧化碳排放的根本性措施。

建国以来,我国十分重视资源的综合利用问题。资源综合利用,就是当前我们大力发展的“循环经济”的前身。我国对循环经济的探索始于20世纪90年代,基本做法是在企业、工业园区、区域等层次逐步推进“资源一产品一废弃物一再生资源”的循环利用,以实现节能降耗和资源综合利用。2002年我国颁布了《清洁生产促进法》,对循环经济的重要内容——清洁生产作了比较全面的规范。国务院和有关部门也相继制定了一批推动循环经济发展的政策和法规。国务院于2005年7月发布了《关于加快发展循环经济的若干意见》,为循环经济的发展提供了明确的政策依据。国务院有关部门也制定了《能源效率标识管理办法》、《清洁生产审核暂行办法》、《资源综合利用目录》、《节能产品政府采购实施意见》、《中国节水技术政策大纲》等法规和政策。河南、陕西、辽宁、江苏、重庆、深圳等地方出台了发展循环经济的法规或规章,为依法推进循环经济的发展奠定了基础。依照这些法律法规和政策,一些地方政府和有关部门大力开展企业、工业园区、区域等层次的循环经济示范工作,河南、安徽、辽宁、江苏、福建、上海、山东等地积极采取多种措施,大力发展循环经济,取得了一些成效,对推动经济增长方式的转变发挥了积极的作用。

目前我国循环经济虽有一定发展,但实践中仍存在不少问题和障碍,迫切需要立法加以解决:

一是现行法律法规中对政府及其相关部门推进循环经济发展的职责规定得不够明确,有关企业和公众的权利义务也缺乏规范,致使循环经济的推广存在较大困难,难以持久深入下去。

二是现行法律法规的规定比较原则,可操作性较差,缺乏推进循环经济发展的有效管理制度和激励机制,影响了企业和公众发展循环经济的积极性。

三是循环经济发展的一些重要领域存在立法空白,特别是废物再利用、资源化等内容缺乏专门的法律规范。

四是有利于循环经济发展的科技支撑体系尚未建立,科技创新能力与发展循环经济的要求还存在很大差距。

总体而言,我国循环经济的相关法律法规还很不健全,不利于循环经济的顺利开展。因此,有必要制定一部专门的法律,对推动循环经济发展的带有根本性的制度作出明确规定,以有效推进我国循环经济的发展。

二、循环经济法的起草过程

党中央高度重视循环经济立法工作。2005年3月12日,在党中央召开的人口资源环境工作座谈会上,胡锦涛总书记明确提出要加快制定循环经济法律。近年来,一些全国人大代表、政协委员多次提出制定循环经济法的议案或者提案。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确规定要“加快循环经济立法”。

为依法推进循环经济发展,2005年,全国人大常委会决定将制定循环经济法纳入十届全国人大常委会立法计划,并明确由全国人大环境与资源保护委员会组织起草。据此,全国人大环境与资源保护委员会于2005年年中成立了起草领导小组和工作小组,正式启动立法工作。2005年下半年,全国人大环资委委托国家发改委起草法律草案建议稿,委托国家环保总局提出立法建议,同时请清华大学、北京大学、中国政法大学、武汉大学、重庆大学、上海大学、华东政法学院、中国科学院、国务院发展研究中心等单位的法学、经济学、管理学等领域的专家对循环经济立法涉及的主要问题进行专题研究论证。全国人大环资委还会同国家发改委、国家环保总局等有关单位,先后赴北京、上海、山西、四川、重庆、山东、福建、辽宁等省市进行立法调研。在上述工作的基础上,起草领导小组经过认真研究,数易其稿,形成了初步的草案征求意见稿,在武汉循环经济发展论坛、香山科学会议、深圳全国人大环境与资源保护工作座谈会等会议上进行了讨论。全国人大环资委全体会议对草案征求意见稿专门进行了审议。从2006年12月起,全国人大法律委、财经委、全国人大常委会法工委的有关负责同志加入起草领导小组,共同进行研究和起草工作。此后,起草领导小组多次召开座谈会,就节水、节油、资源综合利用等内容专门征求水利部、建设部、国家质检总局等部门以及钢铁、电力、石油石化、煤炭、有色金属、轻工、建材等行业的意见,并在会同国家发改委、国家环保总局等部门进行讨论修改后,形成了草案征求意见稿。从2007年1月起,全国人大循环经济法起草领导小组多次到有关地方征求意见,并与有关部门就草案中所涉及的重大问题进行反复协商修改,使草案的

主要内容更加完善。

三、草案的指导思想、基本原则和主要内容

起草循环经济法的指导思想是:贯彻全面、协调、可持续的科学发展观,针对我国经济发展、资源消耗和环境保护的现实问题采取有力措施,重点解决我国循环经济发展中存在的主要矛盾,完整体现党中央关于大力发展循环经济的决策,建立推进循环经济发展的长效机制,以实现经济发展、资源节约、环境友好、人与自然和谐的相互协调和有机统一,建设资源节约型、环境友好型社会,促进经济社会可持续发展。

根据上述指导思想,循环经济法起草过程中主要遵循了以下基本原则:

一是以“减量化、再利用、资源化”为主要内容,以资源的高效利用和循环利用为核心,在生产、流通和消费的各个环节建立推进循环经济发展的制度和措施。

二是突出主要工业行业和重点企业,着力解决影响我国循环经济发展的重大问题。

三是注重发挥政府、行业协会、企业、公众等各类主体在发展循环经济中的积极性,形成推进循环经济发展的整体合力。

四是从激励和约束两个方面建立和完善法律制度,在强化法律约束力的同时,通过一系列激励政策支持和推动企业、公众大力发展循环经济。

五是明确法律责任,强化法律监督。

草案征求意见稿共七章,六十四条,主要包括以下内容:

1.明确政府、企业和公众的责任

政府、企业和公众是发展循环经济的三大主体,在推进循环经济发展方面负有不同的责任。为了使这些主体形成合力,草案征求意见稿在总则部分分别规定了政府、企业和公众在发展循环经济中的一般性权利、义务或责任,在其他章规定了具体的权利义务或职责,以充分发挥政府的主导作用、企业的主体作用和公众的参与作用。

2.建立循环经济规划制度

规划是国家对循环经济的发展目标、重点任务、保障措施等进行的安排和部署,是联结循环经济发展目标与具体法律制度的重要载体,也是政府绩效评价考核和鼓励、限制或禁止措施实施的基本依据。草案征求意见稿从两方面对循环经济规划制度作了规定:首先,县级以上人民政府编制国民经济和社会发展总体规划、区域规划以及城乡建设、科学技术发展等专项规划,应当制定发展循环经济的目标;其次,全国和地方的循环经济发展规划由经济综合宏观调控部门(或综合经济管理部门)会同环境保护等有关部门编制,报同级人民政府批准后公布施行。此外,草案还明确了循环经济发展规划应当包括规划目标、适用范围、主要内容、重点任务和保障措施等,并规定资源产出率、资源循环利用率等指标,以增强循环经济规划的权威性。

3.建立循环经济评价指标体系和考核制度

为有效推进循环经济发展,改变各地重经济增长轻资源和环境保护的做法,必须在法律上建立切实有效的目标考核制度。为此,草案征求意见稿规定了循环经济评价指标体系和考核制度,要求国务院经济综合宏观调控部门会同统计、环境保护等行政主管部门制定循环经济评价指标体系。上级人民政府可以根据这一评价指标体系,对下级人民政府发展循环经济的状况定期进行考核,并将考核结果作为评价地方人民政府行政领导政绩的重要依据。

4.建立总量调控制度

草案在基本管理制度一章规定建立“总量调控制度”,要求“县级以上地方人民政府应当依据上级人民政府制定的本行政区域用水总量控制指标和污染物排放总量控制指标,规划或者调整本行政区域的产业结构和经济规模”,“新建、改建、扩建用水或者产生污染的建设项目,不得超过前款规定的本行政区域用水、用地总量控制和污染物排放总量控制指标的要求”。这项制度主要是根据国家目前实现节能减排规划目标的严峻形势,贯彻循环经济减量化的要求,强化有关用水、用地和污染物总量控制的约束力,以推动地方和企业调整和优化产业结构,从源头上推动实现可持续发展。

5.明确规定以生产者为主的责任延伸制度

在民法、产品责任法等传统法律领域中,产品的生产者只对产品本身的质量承担责任。随着环境法律的发展以及循环经济理念的推广,这一责任制度面临着重大变革。生产者不仅要为产品的质量负责,同时还应依法承担产品废弃后的回收、利用、处置等责任。换言之,生产者的责任已经从单纯的生产阶段逐步延伸到产品废弃后的回收、利用和处置环节。这种生产者责任延伸的做法在一些国家的立法中得到了确立,并且在实践中被证明是有积极意义的。因此,草案征求意见稿区分不同情况,对以生产者为主的延伸责任作了明确规定。

6.强化对重点企业资源节约和循环利用的定额管理

我国目前正处在工业化加速发展的阶段,钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、建筑、造纸、纺织、食品等主要工业行业资源消耗高、资源利用效率低、污染物排放量大,其中重点企业在资源消耗中又占很高比重。为了保证资源节约的各项规划目标得以实现,对主要工业行业的重点企业实行定额管理是非常必要的。抓住了这些重点企业,就等于抓住了资源节约和循环利用的关键。为此,草案规定“列入名录的重点企业应当根据高耗能产品单位能耗限额国家标准和取水定额国家标准,制定先进、合理的单位产品能耗限额企业标准和取水定额企业标准,并报送省、自治区、直辖市人民政府综合经济主管部门和标准化主管部门备案”。这样规定,注意了同《节约能源法》、《水法》等法律有关能耗限额标准和取水定额标准制度的衔接,统一通过有关节能、节水的标准对重点企业进行监管,也有利于根据企业自身情况合理安排节能减排工作。

7.强化产业政策的规范和引导

产业政策不仅是促进产业结构调整的有效手段,更是各级政府规范和引导产业发展的主要依据,对市场准人、淘汰落后技术、工艺、设备和产品也有重要作用。草案征求意见稿规定,国家产业政策应当符合发展循环经济的要求,限制高消耗、高污染行业的发展。同时,要求国务院经济综合宏观调控部门会同有关行政主管部门,定期发布鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备和产品名录,禁止生产或者采用列入淘汰名录的技术、工艺、设备和产品。地方人民政府综合经济管理部门会同有关部门对这些名录制度的实施情况进行监督,并定期向社会公布。

8.强化激励政策

促进循环经济的发展,仅靠行政强制手段是不够的,必须依法建立合理的激励机制,调动各行各业的积极性,鼓励走循环经济的发展道路。草案征求意见稿专设一章,对激励政策作了比较具体的规定。主要包括:建立循环经济发展专项资金;对促进循环经济发展的活动给予税收优惠;资源节约项目的投资倾斜政策;实行有利于循环经济发展的价格、收费和押金等制度;政府采购和表彰、奖励制度等。

9.关于减量化的具体规定

一是生产过程中的减量化。具体规定有:产业政策和名录制度;产品的生态设计制度;对工业节水、节油的基本要求;对矿产资源开采的减量化和共生、伴生矿等综合利用的要求;对建材行业发展循环经济的要求;对农业发展循环经济的要求。

二是流通和消费过程中的减量化。具体规定有:对政府机构的要求;对抑制城市水、电、气等资源浪费的要求;对服务业节约的要求;对限制一次性消费品的要求等。

10.关于再利用和资源化的具体规定

一是产业废物再利用和资源化。具体规定有:对发展区域循环经济的要求;对工业固体废物进行综合利用的要求;对工业用水循环利用的要求;对工业余热、余压等综合利用的要求;对建筑废物综合利用的要求;对农业综合利用的要求;对产业废物交换的要求等。

二是流通、消费后废物的再利用和资源化。具体规定有:对建立健全再生资源回收体系的要求;对再生资源利用的资质管理的要求;对废电器电子产品回收利用的要求;对报废机动车船回收拆解的要求;对机电产品再制造的要求;对生活垃圾、污泥等资源化的要求;等等。

此外,草案征求意见稿专设法律责任一章,对各类主体不履行法定义务的行为规定了相应的法律责任,以保障法律的有效实施。

四、关于起草循环经济法时遇到的若干难点问题

(一)关于本法的调整范围

如前所述,循环经济以“减量化、资源化、再利用”为主要内容。对于解决废旧资源的再利用和资源化问题,立法过程中的争议不大,现在面临的主要问题是“减量化”要不要写,或者写到什么程度。一种意见是主张不写减量化,而以资源的综合利用为主要规范内容。这种观点认为,一旦规定资源利用的减量化,就会与其他法律相冲突或者相重复。持这种观点的学者认为,从国外的情况看,德国的循环经济法律主要是解决垃圾的资源化问题,日本虽然制定了推进循环型社会基本法,但也是以抑制废物的产生和废物产生后如何对其进行再利用、再循环和无害化为主要规范内容的。

另一种意见主张将资源利用的“减量化”作为循环经济法的规范重点。这种观点认为,制定循环经济法必须从我国的实际情况出发。现阶段,如何减少生产活动过程中对资源(包括能源)的消耗和废物产生,减轻资源对环境的压力,是影响我国经济关于起草《中华人民共和国循环经济法》的若干思考和社会可持续发展的带有全局性的重大问题。因此,在确定我国循环经济立法调整范围的问题上,必须针对我国经济发展中资源消耗高、浪费严重、污染严重的实际情况,必须直接面对经济建设中的主要问题,在钢铁、建材、建筑、石化、化工、电力等生产领域,以节能、节水、节材、节地为重点,大力推进资源节约和废物产生的减量化,努力提高资源产出率和生态效率。持以上观点的学者认为,把以生产领域为重点实施资源节约的活动纳入立法调整范围,不仅有利于企业在生产过程中的节能降耗,而且对推进资源节约型、环境友好型社会的建设具有十分重要的意义。

我们认为,后一种意见比较符合我国的实际情况。我们一方面不赞成把循环经济的概念界定得过宽,好像一提发展循环经济,就可以解决我国经济发展中所有的资源环境问题。但另一方面,也不能把循环经济概念界定得过窄,仅仅限定在垃圾利用的范围。日本、德国等发达国家因处于后工业化时代,资源利用率已经很高,前端减量化的潜力相对较小,所以这些国家的循环经济法律侧重于规范资源再生利用。而我国现阶段总体上处于工业化初期,能耗、物耗过高,前端减量化的潜力很大,不能不强调减量化。而且,在目前全国上下对发展循环经济及制定循环经济法的期望值已经很高的情况下,仅仅制定一个规范资源综合利用的法,显然是不妥的。因此,应当把减量化纳入循环经济法的调整范围。

(二)循环经济法与有关法律之间的关系

既然把资源的减量化、资源化、再利用作为循环经济法的主要调整内容,则该法和有关法律之间的关系问题就不可回避。

1.关于实施“减量化”涉及的有关法律

促进企业节能降耗和促进建设资源节约型社会,主要涉及两部现行法律:一部是《节约能源法》,另一部是《清洁生产促进法》。关于《节约能源法》。在当前资源节约工作中,节约能源是多数企业的一项主要任务。在规范企业节能的问题上,一是有《节约能源法》作规范,二是这部法律也在紧张的修改中。据我们了解,目前节能法的修改稿对如何节能的规定已经相当细化了,如果循环经济法再作细致规定,必将大范围重复。此外专家还提出,能量是不能循环的。因此,如果把强化节能工作作为循环经济法的规范重点,必将与有关法律重复过大。

我们认为,尽管发展循环经济与节约能源关系密切,但两者的差别仍然很大。最主要的区别在于调整的范围不同。循环经济的范围要广于节约能源。如前所述,循环经济既包括减量化,也包括再利用和资源化;而节约能源则仅具有能源利用减量化的意义,不仅不包括再利用和资源化,而且不包括减量化中的原材料的节约使用。可以这样认为,《节约能源法》既是循环经济法律体系中的组成部分,又是能源法体系中的组成部分。可以这样处理,考虑到国家已经有了专门的《节约能源法》,循环经济法在对一些基本原则作出规定外,就不宜对节能问题作出细致的规范。

2.关于废旧资源再利用与资源化所涉及的有关法律

规范废旧资源再利用与资源化,主要涉及与《固体废物污染环境防治法》之间的关系。我们认为,虽然《固体废物污染环境防治法》在总则和分则中都提出了减量化、资源化和无害化的要求,也要求加强资源综合利用,但其基本内容还是如何防治废物产生之后造成的污染问题,如工业固体废物、生活垃圾、危险废物的无害化处置等。加之《固体废物污染环境防治法》主要解决的是废物中的固体废物,涉及面比较窄,而循环经济法是把废旧资源的回收利用作为一项产业活动加以支持和规范的,因此,循环经济法与《固体废物污染环境防治法》之间没有矛盾,重复也不大。

关于与《清洁生产促进法》的关系。《清洁生产促进法》由全国人大常委会于2002年6月26日颁布,立法目的是“为了促进清洁生产,提高资源利用效率,减少和避免污染物的产生,保护和改善环境,保障人体健康,促进经济与社会可持续发展”(见该法第一条)。《清洁生产促进法》将清洁生产一词定义为“不断采取改进设计,使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施,从源头削减污染,提高资源利用效率,减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放,以减轻或者消除对人类健康和环境的危害”(见该法第二条),其调整对象为从事生产和服务活动的单位以及从事相关管理活动的部门(见该法第三条)。

《清洁生产促进法》的上述规定,使得该法的调

整范围涵盖了资源开采和制造等整个生产领域,并从工业扩展至服务业和农业,内容涉及了节约资源与能源、提高能源效率、废物综合利用、回收利用以及生产者责任延伸、政府绿色采购等制度措施。可以认为,《清洁生产促进法》已在相当程度上接近了发展循环经济在生产环节的基本要求。因此,制定循环经济法在许多问题上难免要与《清洁生产促进法》的现有规定发生一定的重复。

但是,循环经济法和《清洁生产促进法》的区别更加明显,主要在于:

第一,所处层次不同。清洁生产强调单个企业的污染预防,按照循环经济的大、中、小循环的层次来看,清洁生产总体上属于小循环,属于微观领域;循环经济则既包括企业内部的小循环,更强调企业之间、社会范围的中循环和大循环,属于综合性循环,处于较宏观的层面。

第二,规范的范围不同。清洁生产虽然将污染预防延伸至消费领域,但主要内容是预防“生产过程”中的污染,循环经济则强调包括生产、消费等诸多环节的全方位的资源节约和减少废物排放。

第三,实施的义务主体不同。由于清洁生产主要预防的是生产过程中的污染,所以其义务主体主要是企业,如我国《清洁生产促进法》第三章规定的“清洁生产的实施”中,就规定了企业的清洁生产义务。而循环经济不仅涉及生产领域,还涉及流通、消费等领域,因而其义务主体不仅包括企业,还包括政府、社会组织和消费者个人。 

第四,约束的力度不同。现行《清洁生产促进法》定位于促进法。我们不赞成在循环经济立法时再制定促进法。从我国加快转变经济增长方式的要求上,需要通过制定循环经济法,对发展循环经济提出更加有力的强制性要求,对企业要有硬约束。

第五,解决的主要问题不同。清洁生产主要强调污染预防,但从我国现阶段的发展特征来看,我们不仅需要从废物输出端解决污染问题,更需要从原材料输入端推进资源节约及其高效利用,支持我国经济增长方式的根本转变,促成资源节约型、环境友好型社会的建设。这正是循环经济法的生命力所在。

可见,循环经济在理念、范围、层次等方面均远远广于清洁生产,清洁生产只是循环经济中的一个重要方面,绝不是全部。因此,《清洁生产促进法》的存在不影响循环经济法的制定。全国人大常委会专门制定循环经济法既十分必要也完全可行。

循环经济法起草中对待《清洁生产促进法》,又有两种处理意见:

一种意见是,替代《清洁生产促进法》,将该法的内容纳入循环经济法中。我们认为,以循环经济法替代《清洁生产促进法》,虽然从形式上看有助于减少在循环经济立法中与《清洁生产促进法》的重复,但鉴于《清洁生产促进法》颁布实施的时间不长,鉴于该法已经在国际国内产生了积极影响,鉴于该法有其独特的调整对象和作用,废掉《清洁生产促进法》的方案弊大于利。

第二种意见是,保留《清洁生产促进法》,将循环经济法定位为《清洁生产促进法》的上位法,将《清洁生产促进法》作为循环经济法律体系的一个组成部分。我们认为,这种意见是稳妥的,可行的。在目前的草案中,基本采纳了第二种意见。考虑到目前的草案与《清洁生产促进法》存在一定的交叉,从立法技术的角度考虑,可以规定“《清洁生产促进法》与本法有不同规定的,适用本法”。这样就给了循环经济法以更大的活动空间,同时也解决了循环经济法生效后的适用问题。

笔者认为,当前我国制定循环经济法面临一定的困难和问题,但是,有利的因素要远远大于不利的因素。笔者坚信,在党中央提出的科学发展观的指导下,在全国人大常委会组成人员和各有关方面的共同努力下,我们一定能够起草出一部适应中国需要、具有中国特色的循环经济法,为建立能循环、可持续的国民经济体系,为建设资源节约型、环境友好型社会,为在全世界推进可持续发展的伟大事业,做出应有的贡献!

责任编辑:邓 林

作者:孙佑海