事业单位分类改革分析论文

【摘要】作为传统计划经济产物的事业单位，在改革发展过程中中国事业单位体制僵化却效率低下，尤其是在实施分类改革以来，不仅改革进展缓慢，也没有竞争力，缺乏一定的监管能力。事业单位改革的不断深化，针对事业单位财务改革管理业提出了更高的要求。只有充分认识到财务管理的特点，才能找到有效改革的好路子。今天小编给大家找来了《事业单位分类改革分析论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

事业单位分类改革分析论文 篇1：

新疆分类推进事业单位改革政策分析报告

一、新疆分类推进事业单位改革政策的概述

我国于2011年3月23日制定出台的《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》中，围绕到2020年建成中国特色公益服务体系的目标，提出了一系列新思路、新举措以及此次事业单位分类改革的总体目标和主要思路。

2012年4月7日，新疆召开分类推进事业单位改革工作领导小组第一次会议，安排部署自治区分类推进事业单位改革工作，标志着这项工作在全区正式启动。新疆分类推进事业单位改革工作大致的时间安排是：2012年在乌鲁木齐、昌吉回族自治州、伊犁哈萨克自治州、阿克苏地区4个地区，以及自治区党委组织部、财政厅、人社厅、发改委、经信委、国资委6个部门开展分类推进事业单位改革试点工作，为全区改革探索路子、积累经验。2013年完成事业单位分类，2015年完成行政类和经营类事业单位改革任务。

二、基于渐进决策模型分析新疆事业单位的分类改革

渐进决策模型是由美国著名学者林德布洛姆提出的对公共政策进行分析的一种模型。林德布洛姆渐进决策理论的基本内容。

其一，林德布洛姆着重从以下几个方面对传统的全面理性决策模式进行了批判：（1）决策者并不是面对一个既定的问题，而他们必须对自己的所谓问题加以明确并予以说明。（2）决策分析并不是万能的，对一项复杂决策来说，分析永远没有穷尽，有时或许还会造成错误；而且在现实决策中，也不可能漫无止境地分析下去。（3）决策受到价值观影响。

其二，林德布洛姆明确了渐进决策含义与基本原则：所谓渐进决策，就是指决策者在决策时在既有的合法政策基础上，采用渐进方式对现行政策加以修改，通过一连串小小改变，在社会稳定的前提下，逐渐实现决策目标。渐进决策需要遵循三个基本原则：（1）按部就班原则（2）积小变为大变原则（3）稳中求变原则。

其三，林德布洛姆进一步分析了推行渐进决策的原因：在他看来，政策分析之所以不能进行理性化的周密分析，而要采用渐进分析，是因为决策与政策的制定必然要受到政治、技术和现行计划的制约，它们决定着决策必然成为渐进过程，他分别从上述这三个方面对推行渐进决策的原因作了分析。

2012年4月7日，新疆召开了分类推进事业单位改革工作领导小组第一次会议，安排部署了自治区分类推进事业单位改革工作。

首先，决策实施步骤上的渐进性。我国划分事业单位类别工作分为三个步骤：清理规范现有事业单位、划分现有事业单位类别以及细分从事公益服务的事业单位。

其次，决策实施时间上的渐进性。努尔·白克力指出，新疆分类推进事业单位改革工作大致的时间安排是，2013年完成事业单位分类，2015年完成行政类和经营类事业单位改革任务。在此基础上，进一步深化公益类事业单位改革，到2020年形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的具有新疆特色的公益服务体系。

再次，相关部门和地区政策开展实施的渐进性。努尔·白克力指出，2012年自治区决定在乌鲁木齐、昌吉回族自治州、伊犁哈萨克自治州、阿克苏地区4个地区，以及自治区党委组织部、财政厅、人社厅、发改委、经信委、国资委6个部门开展分类推进事业单位改革试点工作，力争年内完成试点地区和部门事业单位分类工作，为全区改革探索路子、积累经验。

三、新疆分类推进事业单位改革政策的总论

通过以上对新疆分类推进事业单位改革政策的分析可以看出，新疆分类推进事业单位改革工作正体现了林德布洛姆的渐进决策模型所综述的内容进行展开。

（一）领导重视是搞好分类推进事业单位改革的组织保证

从我区分类推进事业单位改革的总体思路来看，我区领导高度重视此项改革，科学划分事业单位类别是改革的前提和基础。按照中央要求，根据社会功能，将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别，分别采取有针对性的改革和管理措施。

（二）宣传动员是搞好分类推进事业单位改革的前提

从我区分类推进事业单位改革的总体目标来看，我区分类推进事业单位改革的总体目标是，到2020年形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的具有新疆区域特色的公益服务体系。

改革的核心要求是创新事业单位的管理体制和运行机制，强化其公益属性，激发生机活力，促进公益事业发展，为人民群众提供更加优质高效的公益服务。通过改革，逐步形成提供主体多元化、提供方式多样化的公益服务新格局。

（三）政策配套是搞好分类推进事业单位改革的保障

2011年上半年，我区研究制定了《自治区分类推进事业单位改革实施意见》及配套政策，主要包括事业单位分类、创新机构编制管理、建立法人治理结构、承担行政职能事业单位改革、从事生产经营活动事业单位转企改制、完善相关财政政策、加强国有资产管理、深化人事制度改革、深化收入分配制度改革、加强事业单位党的建设等工作。

2011年下半年，将指导乌鲁木齐市、昌吉回族自治州、伊犁哈萨克自治州、阿克苏4个地州（市）和自治区党委组织部、财政厅、人社厅、发改委、经信委、国资委6个部门开展试点工作，力争年内完成试点地区和部门的事业单位分类工作，并积极探索其他方面的改革，为全区事业单位改革探索路子，积累经验。

（四）确保分类推进事业单位改革积极稳妥推进

首先，要正确认识改革的目的。分类推进事业单位改革的根本目的，不是简单地减人、减机构、甩包袱，而是促进公益事业的发展壮大。

其次，要充分考虑我区不同地区经济社会发展水平差异和不同行业事业单位特点，坚持一切从实际出发，因地制宜，区别对待，注意把握节奏，加强统筹协调，不搞“一刀切”，条件成熟的可率先改革，暂不具备条件的允许过渡，确保改革稳妥有序推进。

最后，分类推进事业单位改革，是继国有企业改革、政府机构改革之后的又一项重大改革，直接涉及众多干部职工的切身利益，情况复杂，任务艰巨。为此，从全局和战略的高度出发，妥善处理改革发展稳定的关系，坚定改革信心，集聚改革智慧，扎实推进事业单位改革工作。按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，总体设计、分类指导、因地制宜、先行试点，分年度确定重点领域，积极稳妥有序推进。

作者：李多 乔拉·乔小燕

事业单位分类改革分析论文 篇2：

事业单位财务管理改革

【摘 要】作为传统计划经济产物的事业单位，在改革发展过程中中国事业单位体制僵化却效率低下，尤其是在实施分类改革以来，不仅改革进展缓慢，也没有竞争力，缺乏一定的监管能力。事业单位改革的不断深化，针对事业单位财务改革管理业提出了更高的要求。只有充分认识到财务管理的特点，才能找到有效改革的好路子。

【关键词】事业单位；财务改革；改革理念；问题及现状

一、前言

作为中国特有的社会现象，生产职能是由企业来完成的，事业单位完成非生产职能。其中计划的制定者和实施者是政府。市场经济不断完善过程中，让企业改革有了辉煌的一面，但企业改革过程中，事业单位财务改革却没有跟上单位体制改革的脚步。本文详细研究已有的研究成果，以非盈利逻辑模式阐述事业单位财务改革的整体理念和思路。

二、中国事业单位财务面临的问题和现状

事业单位财务改革所面临的问题繁杂，首先，财务问题不仅涉猎的内容多且单位数量较多。事业单位总支出占全国财务支出的30%以上。其次，作为公共服务的载体，事业单位是为了实现政府公共职能演化出来的单位体系。其行政化倾向明显，存在着从部级、司级到县级和科级等不同层级的事业单位。随着市场经济的不断发展，事业单位财务改革面临着金融体制改革、企业改革以及市场经济配套等问题。最后，经济体制改革明显优于事业单位。事业单位改革落后的原因在与单位数量大，内容层次繁多，同时与政府公共服务有关。缺乏一定的行政划分能力，对事业单位的财务职责定位不清。同时，事业单位融资体制僵化，主要依赖于政府财务投入。当监管力度不足时，市场经济建立过程会导致事业单位变成为个人谋私的工具，不仅会造成供给效率低下，供给量不足，也不能满足公共服务需求。

三、传统政策的理论逻辑及其缺陷分析

事业单位财务改革的指导思想是单位分类。其改革思路为按照政事将事企与管办分离。逐步形成承担行政职能的机构，从事公益服务、整合资源等。然而在实施过程中没有充分考虑到改革的核心问题：财务投入问题。导致事业单位财务改革思路不清晰，与政府之间的关系不明确。在理论逻辑方面，事业单位是按照国家逻辑建立的自然分支，是政府实现自身职能的附属体，随着市场经济制度的不断完善，事业单位财务改革没有离开市场经济与国家政策，因为，事业单位的职能归于政府，事业单位的主体仅仅在于其公益性。因此，事业单位财务改革需要新理论新思维，着重与优化、审视传统改革理论，提出替代性的理论构思。

四、事业单位改革的基本理念

事业单位改革首先要从认知视角去研究，将事业单位财务改革看做是一种实验设计。充分考虑到搞个的主观偏好和价值。因为设计过程中任何思考、理念和想法都会留下人类智慧的结晶。所以，设计理念直接决定改革性质。有了好的改革理念才能实现具体过程。

财务改革要从社会实践角度出发，对改革过程作出正确的评价。任何一种社会干预都是改革，进而实现一种新的社会状态。在改革过程中会存在诸多因素和干预的净效果。针对事业单位改革来说，设计理念不仅决定事业单位的发展和走向，也决定了改革能否成功转型。这就意味着事业单位可以从具体、个案到抽象整体改革。事业单位在改革过程中，不仅要明确改革后的评价，也要考虑其推进性。从改革本质角度讲，改革既是需要政府、事业单位、个人完善供给模式转型，提升服务质量和供给效益。

1.政府监管所扮演的角色

于政府的正确理念及所扮演的角色是事业单位改革成功与否的关键所在。可以说，事业单位改革是政府改革的重要组成部分。其中，财务改革的首要理念就是以政府为依托，充分发挥政府的监管能力，对改革过程赋予更多的自主权。因此，事业单位改革不是摒弃政府职责，而是政府介于角色与做种之间进行调整协管，让政府职能直接作用于绩效和结果之上。

2.非盈利与盈利结合理念

盈利定位是事业单位财务改革所面临的重要问题，其决定着事业单位的作用和公共角色。在公益性阶段，事业单位的定位在企业与政府之间。相对比政府而言，事业单位有追求公共利益的权利和更高的强制性权利。再次过程中，事业单位的公共利于与政府目标相同，公共利益是事业单位改革的最终价值走向。

3.行业自治与自主治理结合理念

在教育服务、医疗服务等众多公共服务之中，单位财务所承担的专业性特点较强，这就需要事业单位拥有更多的自主权来完善自身财务发展。如果缺乏一定的规则和约束，事业单位就会成为为个人牟利的工具。除了信息透明以及政府监管外，自身约束与社会约束尤为重要，自身约束在事业单位改革过程中起到了一定的推动作用。行业资质为单位和事业之间构建了桥梁，可以规范事业与单位之间的关系。

4.政府付费与个人付费结合

财务投入问题是财务改革过程中面临的重要难题。其核心在于政府与个人在公共服务中所分担的付费模式。作为介于企业和政府之间的复杂单位形态，事业单位不能将付费模式拘泥在个人付费上，而是要根据事业单位的根本性质来确定个人与政府之间的付费比例。

五、结束语

综上所述，维护社会公平、和谐才是中国事业单位财务改革的主要路线，以完善公共服务为辅。在此过程中，事业单位财务改革所面临的最大难题是没有形成一定的逻辑理念，缺乏改革核心。主要依赖于政府职能，不能发挥政府的协调能力和领导能力。因此，政府加大力度落实改革计划，定位改革方向，才能让事业单位财务改革更加精细化。

参考文献：

[1]张彩云.依法稳妥推进事业单位分类改革的思考——以潍坊市为例[J].潍坊学院学报，2011，05（01）：13-14

[2]张国强.事业单位分类改革之分类问题辨析——基于内蒙古事业单位分类改革实践[J].社会科学论坛，2011，04（09）：16-17

[3]邓晓燕.广东推进事业单位分类改革着眼于创新管理体制[J].长春理工大学学报（高教版），2013，02（03）：16-17

作者：李响

事业单位分类改革分析论文 篇3：

事业单位改革:如何端平这碗水

编者按：

从党的十四大提出事业单位分类改革的目标算起，中国特有的“事业单位”改革已经走过了19年历程。据悉，日前，决策层已就推进事业单位分类改革作了全国性的整体改革部署，改革时间表也已确定：2015年，中国将在清理规范基础上完成事业单位分类；到2020年，中国将形成新的事业单位管理体制和运行机制……时间表吸引了各方广泛关注，它不仅关系着4000多万“事业人”的命运，同样是中国社会体制改革富有深远意义的一步。本刊将关注事业单位改革的过去、现在和未来，分析解读改革的具体措施，以飨读者。

日前，决策层已就推进事业单位分类改革作了全国性的整体改革部署，改革时间表也已确定。这项涉及包括离退休人员在内的4000万“事业人”的改革，终于正式启动。

中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院汪玉凯教授说：“经过了长期的酝酿、准备、调整，国家层面的中长期改革指导意见将对下一步中国事业单位改革起到重要的宏观性、纲领性、指导性作用。”

背景：社会事业发展相对滞后

有统计称，我国有126万个事业单位，共计3000多万正式职工，另有900万离退休人员，总数超过4000万人。70%以上的科研人员、95%以上的教师和医生，相当比例的传媒、体育、文化等公共服务事业，各种社团群团组织都集中在由政府出资举办的各类事业单位，其经费支出占政府财政支出的30%以上。这就意味着事业单位改革将涉及最广泛的阶层和行业。

来自高层的判断认为，面对新形势新要求，我国社会事业发展相对滞后，一些事业单位功能定位不清，政事不分、事企不分，机制不活。公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高。支持公益服务的政策措施还不够完善，监督管理薄弱。

有的事业单位对部门利益和个人利益的追求，偏离了公共服务这个公共机构的基本价值取向。此外，已经形成的部门利益和个人利益结构在改革中很难被打破，成为事业单位改革的最大阻力。这些问题影响了公益事业的健康发展，迫切需要通过分类改革加以解决。

据了解，此次事业单位分类改革的总体目标是：到2020年，建立起功能明确、运行高效、治理完善、监管有力的事业单位管理体制和运行机制，构建政府主导、社会力量参与的公益服务新格局，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。

改革的主要思路，将按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，以促进公益事业发展为目的，以科学分类为基础，以深化机制体制改革为核心，总体设计、分类指导、因地制宜、先行试点、稳步推进，进一步增强事业单位活力，不断满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需求。

来自高层的信息显示，今后5年事业单位改革的阶段性目标是，在清理规范基础上完成事业单位分类，承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成，从事公益服务事业单位在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面改革取得明显进展，管办分离、完善治理结构等改革取得较大突破，社会力量兴办公益事业的制度环境进一步优化。

内部公平：编制，一条看不见的分割线

吴奕在上海一家媒体工作已有12年，但一直是编外人员。“进不了编制内，就永远是‘二等公民’，收入差一大截，别人有的福利待遇我们都没有。”

吴奕年收入约为2万元，同样岗位编制内员工按职称不同，年收入5万～7万元不等。每月的饭贴、车贴，编制内员工是编制外的一倍，每年的高温费、安全奖也要高出不少。编制内员工每月有洗理费200元，编制外员工不享受。编制外员工也没有带薪休假。

吴奕知道法律规定“同工同酬”，但不敢向单位提出要求，因为担心失去工作，毕竟在事业单位稳定而体面，为外人所羡慕。

员工分为编制内外，这种状况在事业单位普遍存在，法院、检察院、媒体、学校、医院、科研院所……有的事业单位，编制外员工数量甚至超过编制内员工，承担着主要的业务工作。

但是，干得再多、再好，如果没有编制，其处境还是非常尴尬，通常和编制内员工没法比。收入差距是一方面，此外还难以享受到编制内员工完整的福利待遇，如社会保障、落户口，评职称、向上发展也往往得不到平等的机会。

对此，编制外员工怨言颇多，事业单位管理方也有难处。

一个编制，意味着一份财政拨款。一个事业单位有多少编制，不是单位本身能决定的，每增加一个都要花很大工夫。何况，目前各级编制部门对事业编制的总原则是“精简”，这就意味着事业单位如果没有大的职能变化，扩编几乎不可能。

还有一些事业单位干脆通过大量招聘编制外员工来控制用工成本，用一份编制内员工的钱去养活三到四个编外人员，即使有了新的编制，其编外员工也很难转正。

中国以往的事业单位改革没有从全方位推进分类开始，而是首先从人事制度改革起步。在人事制度改革的同时，有些该走向市场的开始走向市场，比如新闻出版事业，部分实行了企业化、市场化和集团化；但有些本该走向公益化的却举步维艰，比如医疗事业的过度市场化问题，在医疗体制改革过程中，一直没有迈出像样的步子。

同时，一些已经开始走向市场化的事业单位，按照人事制度改革也定岗定级定编，分配制度又走回按照职称、级别分配的老路上来。同时，本来应该市场化的，岗位编制就应该按照市场需求来调节，结果因为编制限制，导致在编不在编的，收入差异悬殊，违背多劳多得和同工同酬原则。

外部公平：明显落差引发社会不公

在这一次事业单位改革周期之中，将现有事业单位进行分类被认为是改革的前提。分类改革的内容是：按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划为行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列，强化其公益属性。

从分类改革便可以看得出事业单位原有的横跨政府(行政职能)、市场(生产经营)和社会(公益服务)三大领域的特殊属性，如此一个 “全能体制”决定了事业单位往往具有着“一脚门里、一脚门外”的从容身份，也决定了自身在面对社会上其他单位时的巨大相对优势。

事业单位职工超出其他社会成员的待遇优势，其明显的落差一直深受诟病。

2010年，北京理工大学教授胡星斗向全国人大递交了一份《对歧视性、多轨制的社会保障制度进行违宪审查的建议》，他认为，我国的社会保障制度分4个等级，第一等级是官员、公务员和部分事业单位人员，享受优越的财政拨款的养老、公费医疗甚至公费疗养；第二等级是一般城市职工，企业和个人各缴一部分保险费用，个人账户加社会统筹；第三等级是城市无固定工作的居民，购买商业保险；第四等级是农村人口，参加低层次的农村养老与合作医疗。

我们面临的严峻形势是：目前中国农村有40%至60%的人看不起病；在中西部地区，由于看不起病，住不起院，死在家中的人占60%到80%。据第三次国家卫生服务调查显示，城市居民中没有任何医疗保险的占44.8%，农村有79.1%的人没有任何医疗保险。而在今天的中国，公务员、事业单位人员不用缴费即可直接享受高额养老待遇，老无所忧；企业职工缴费额度为全球最高，却只能领到勉强够温饱的退休金；农民(农民工)则几乎没有制度上的养老保险。

思路：“甩掉两头，留下中间（中坚）”

强化事业单位的公益属性，是此次事业单位分类改革中尤为突出的主导理念。

在国家行政学院教授宋世明看来，事业单位的分类改革可谓“甩掉两头、留下中间（中坚）”。所谓分类改革，即按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划为行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列，强化其公益属性。

“行政的归行政，市场的归市场”，宋世明说，留下提供公益服务的事业单位作为基本公共服务的主要提供者。

作为中国历次机构改革的遗留产物，一部分承担行政职能的事业单位没有纳入公务员管理，造成一些公共机构出现利用所占有的公共资源乱收费、乱罚款的现象。

公益分类 ：叫停义务教育择校费

被留下的“中坚”，也进行了细分。据了解，此次改革部署又根据职责任务、服务对象和资源配置等情况，将从事公益服务的事业单位划分为两类。承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类。承担高等教育、非营利性医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。

“这样分类也可以看作是按照公益属性的纯粹程度来划分的。”汪玉凯说，纯公益类的事业单位，是由政府出资保障的，不再允许其存在经营性活动。“比如乡镇诊所、社区医院等就属于基层的基本医疗服务。以前经常说的教育产业化，这个概念模糊不清，现在可以肯定地说义务教育是不可以产业化的，长期不治的义务教育阶段‘择校费’应被叫停”。

汪玉凯指出，高校、职业教育、综合医院等，应该属于准公益类的事业单位，允许其部分市场配置资源，但不允许进行以盈利为目的的生产经营活动。

提升改造：一切为了公益服务

“‘留下中坚’也并不是原封不动地留下，而是要对从事公益服务的事业单位进行整体的优化、提升、改造。”宋世明分析，这其中包括改革管理体制、建立健全法人治理结构、深化人事制度改革和收入分配制度改革、推进社会保险制度改革、加强监督等若干“重塑”项目，“这一系列改革，无不是为了强化事业单位的公益属性”。

“重塑”项目中最引人注目的，是社保制度的改革。据悉，高层要求是完善事业单位及其工作人员参加基本养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险政策，逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系。

事业单位工作人员基本养老保险实施社会统筹和个人账户相结合，养老保险费由单位和个人共同负担，个人缴费全部计入个人账户。养老保险基金单独建账，实行省级统筹，基本养老金实行社会化发放。

实行“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”，对改革前参加工作、改革后退休的人员妥善保证其养老待遇水平平稳过渡、合理衔接，保持国家规定的待遇水平不降低。此外，还将建立事业单位工作人员职业年金制度。

“可以看出，未来的公益服务新格局将为公众提供广覆盖、多层次的公益服务”，汪玉凯说，事业单位改革并不是单纯地减少数量和人员，经过剥离、重塑后的事业单位，在未来发展中质量将提升，数量也会调整和增加，“一切服从于人民群众对于公益服务的需要”。

事业单位的弊病很大程度就是改革不彻底的结果，如果这次仅仅是改，而不是改彻底，那么不过是又将陷入一轮换汤不换药的循环。但是目前来看，此次改革，目标清晰，重点在于回归事业单位的公益和服务属性，与“十二五”时期切实解决与百姓利益直接相关的医疗、卫生、教育等民生难题相呼应，以与“民富”战略相吻合，切合民众的呼声。有了明确的方向，就需要具体的实际行动。我们期待这场涉及超过126万个机构，4000余万人利益的改革完美开局。

难点：行政性和经营性事业单位如何“剥离”

动力：现实诉求呼唤公益属性回归

几个月前，应届毕业生小琳在网上看到了某厅局级部门下属事业单位的招聘公告。在连续通过笔试、面试、体检、政审和公示环节后，小琳将正式成为4000万“事业人”之一。

2002年起，像小琳这样通过应聘进入事业单位已渐成常态。人社部今年年初表示，目前全国事业单位聘用合同签订率已达90%。但在人事制度等单项改革取得突破的同时，缺乏国家层面的统一规划仍制约着事业单位改革整体进展。日前，国务院下发的分类推进事业单位改革的指导意见，成为我国第一个统领事业单位改革进程的宏观部署。

“为什么现在需要聚焦顶层设计的指导意见？”中国人事科学研究院院长吴江表示，由于在长期的改革过程中，一些公共服务产品过度市场化，如部分医院、学校出现乱收费现象，亟须国家在宏观层面予以规范，强化公共事业单位的公益属性。

汪玉凯认为，只有当改革实现整体推进时，各单项变革才可能冲破现有利益格局，体现政策设计初衷。

由于历史原因，事业单位的功能定位含混，出现政事不分、管办合一、事企融合，结果造成资源配置不合理、公共服务供给不足、工作效率低下等问题。在未来的改革方案中，强化事业单位的公益属性将成为主导理念。按照规划，行政性和经营性事业单位的“剥离”过程将在5年内完成。

“过去的19年，主要推进了事业单位的社会化改革，由政府包揽转变为以公有制为主体、多种所有制事业单位并存；从业人员身份也实现由公职人员向职员的转化。”吴江认为，各地的基层改革已十分活跃，这些实践经验为制定宏观政策提供了丰富案例，所以现在才有把握推出指导意见。

汪玉凯指出，当不同的改革模式在各地遍地开花之时，如果缺乏国家层面的整体部署，有可能进一步忽视事业单位的公益性，“提升公益服务水平、满足人民群众需求，是事业单位改革的出发点和落脚点”。

据吴江分析，事业单位改革的动力来自内外两个方面：从外部环境看，社会公众对于解决就业难、看病贵及提升社保水平等方面的现实诉求，迫使事业单位必须通过改革来满足公众；从内部机制看，事业单位的广大知识分子和技术人员也希望获得与付出相匹配的回报，不能“干好干坏一个样”。

在经营性事业单位改制方面，出版业已率先踏出了一条路。截至2010年年底，177家中央经营性出版社中，除一家停退外，其余都换上了“企业身份证”。至此，包括地方出版社、高校出版社在内的全国所有经营性出版社已全部完成转企，成为市场主体。

“由于出版社自身具有较强的经营目的，目前来看转制成效良好，可以成为接下来经营性事业单位实现‘剥离’的范例。”汪玉凯说。

瓶颈：收入分配“双轨制”如何破解

“工资虽然不高，但收入可以很高。”在小琳看来，除了一毕业就可以端起不会被打碎的“铁饭碗”外，事业单位最吸引她的还有逢年过节的“灰色收入”。

2010年全面实施的绩效工资改革，其中一个目的即严肃事业单位分配纪律。从政策设计看，将津贴发放状态从无序状变为有序，符合社会对事业单位收入分配管理的期待；但在实施过程中，却仍无法杜绝红包、购物卡等“后门收入”不绝的状况，这甚至成为吸引年轻人投奔事业单位的优势之一。

公立事业单位养老保障制度变革也遭遇困境。2008年年底，《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》出台，山西、上海、浙江、广东、重庆五省市开展试点，但由于该方案大幅下调相关人员的退休养老待遇，实施效果并不佳。

“现在多数事业单位退休人员拿的是退休金，今后改革的方向是，事业单位人员要全部参加基本养老保险。”吴江介绍，中间会有一个“老人老办法、新人新制度”的过渡期，保证“老人”养老待遇不下降，“新人”按照规定缴纳社会保险；除基本养老保险外，一些事业单位还可通过职业年金的方式加以补充，以解决目前备受诟病的退休待遇“双轨制”。

改革无疑牵动了4000万“事业人”的切身利益。除此之外，在分类改革逐步“剥离”非公益性事业单位的过程中，也将有错综复杂的角力。

“事业单位分类改革难在如何‘剥离’。”汪玉凯说，对于行政性事业单位而言，虽然内部反对被划入行政机构的声音几乎不存在，但划归行政系统的标准及如何避免造成行政机构臃肿化，却是改革难点所在；对于经营性事业单位来说，如何公平对待在工作期间面临改革的“中人”利益，需要决策者权衡利弊、公平应对。

在“剥离”后被保留下来的公益性事业单位中，仍然牵涉利益分配问题。“比如，一些地区义务教育阶段的学校还在收取择校费，当被划归到纯公益性事业单位之后，还应不应该继续收取？这笔费用要如何处置？又如，对于准公益性事业单位，在允许其保留市场机制的同时，如何规范其整体非营利性定位，也亟待决策者厘清。”汪玉凯说。

作者：李伟杰