托管经营法研究论文

[摘要]我国大国小农的基本国情决定了现阶段小农户在农业农村发展中的主体性地位。新时代推进农业农村现代化必须回答“小农户与现代农业衔接”的重要命题。基于土地托管模式的经验，研究发现通过重构社会化服务体系的供给端和需求端，在供需双重组织化的基础上，发展服务规模经营，可以将小农户导向现代农业生产的轨道。今天小编为大家推荐《托管经营法研究论文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

托管经营法研究论文 篇1：

我国公立医院职业化管理模式研究

【摘 要】本文通过对国内外医院职业化管理现状分析，总结出我国医院现行管理体制中存在的问题，探讨了我国医院管理职业化的必要性、可行性。同时，通过对国内二家不同性质的医院职业化管理的实证研究，借鉴欧美、日本医院管理模式，总结提出了当前我国政治、经济环境下可行的三种医院职业化管理模式：托管经营模式、公私合营模式和类日本模式。

【关键词】公立医院；职业化管理

一、我国公立医院管理现状

1．定性错位、行政隶属关系不利于医院的管理和发展。目前，公立医院在我国占主导地位，且都被归于有一定行政级别的事业单位。医院院长具有一定的行政级别，属于国家“干部”，一般从专业技术及专业技能较强的且具备一定的资历、职称的临床业务骨干里选拔任命，其程序一般为上级党政组织考察任命，即所谓“医而优则仕”，院长都有一定的任期。医院各类管理按事业单位的制度进行，如会计核算制度、人事管理制度、薪资制度、设备材料采购制度、服务定价收费制度、医疗保险制度等，这些管理现象，都忽视了医疗卫生行业其本身的专业特性，在一定程度上局限了医院自主经营和创新发展。

2．管理者缺乏系统的管理知识和职业素养。由于院长非管理专业出生，一方面，自身管理水平和管理意识受到局限，其在实施管理、制定决策方面过程中，难以运用现代管理理论知识和管理工具，难以达到科学化，工作质量不能保证、工作效率低下，甚至可能作出错误的决策；另外，业务专家当了院长后，较重视医疗业务的发展，而对医院的综合管理没有足够的重视；再者，绝大多数还兼任着临床业务，必须花大部分时间和精力参加手术、门诊、查房、科研、教学、学术交流、医疗专业论文撰写等，只能把小部分时间和精力投入医院管理之中，有的甚至是敷衍了事，这就是“专业当医生，业余当院长”的“双肩挑”模式。

3．整体管理效率低下。医院管理者没有经过现代管理知识系统学习和职业化技能的培训，有的甚至连短期培训都没有参加过。他们不懂得如何创新，甚至没有创新的意识；不懂得医院的营销策略和发展战略，所以很难跟上市场变革前进的步伐；没有掌握系统的管理知识和管理技巧，处理医院具体工作时难免凭个人主观，难免拍脑袋作出决策，当然难免会作出错误的判断和决策，导致效率低下，贻误时机或使工作蒙受损失。

4．医院人才管理机制较传统。目前在我国公立医院，医疗技术人员是医院固定职工，其薪酬标准由人事主管部门规定。由于医疗市场出现了新的格局，卫生人才市场逐渐放开，外资、合资、民营医院纷纷建立，他们往往会采取更加灵活的薪酬机制和优厚的待遇从公立医院中吸引人才，使得公立医院的人才队伍出现不稳定趋势。

5．职业化管理还是“星星之火”。在我国医院推行职业化管理还没有形成比较完善的体系，从理论准备到政策制定都还急需进一步深入探索。但是，少数医院向职业化管理迈出了第一步，取得了一定的成绩，为我国全面实现医院管理职业化作了有益的探索，积累了一定的经验。如1999年11月11日成立的武汉亚洲心脏病医院，是一家民营专科医院，实行董事会领导下的院长、经理负责制，院长全面管理临床医疗业务，经理负责医院的经营运作，到目前为止取得了巨大成功，可谓中国医院职业化管理的先驱。湖北省新华医院早在2002年就通过省卫生厅在全省范围内公开招聘院长，院长不再从事临床业务工作，专职管理醫院，同时，全体行管后勤中层管理者均通过竞聘方式产生。在我国，公立医院职业化管理颇有“星星之火可以燎原之势”。

二、国内外医院先进管理分析

1．国外医院管理分析。（1）以欧洲、美国为代表的西方国家医院管理模式。在西方大多数比较发达国家，医院院长不是政府任命的官员，并且大多数也是非医生出身，而是由精通医务管理、财务管理、资本运营、市场营销与人力资源管理、掌握先进有效的管理技巧的专业管理者担任。在美国，95%以上的医院院长毕业于公共卫生或法学、商学、经济学等管理专业，一般要求获得MBA、MHA或MPA学位；在法国，法律规定国家综合医院的院长必须经过卫生管理专业培训，并取得合格证书才能上岗任职。（2）日本医院管理模式。日本医院实行的是直线式领导体制。日本《病院法》规定，医院的正副院长必须是医师出身，除了致力于原有专业的医疗、科研、教学工作外，还必须全面负责医院的管理工作，院长一般配有助手，被称为行政副院长或“事务长”。行政副院长或事务长一般为非医师出身，而是经济学或经营管理专业毕业。院长和事务长为两支职业化管理队伍，分别管理着医院的医疗业务和经营运作。事务长是一支完全职业化的管理队伍，由院长领导，但是有自己相对独立的管理范畴，并对董事会和院长负责，接受其考核；医院院长实行任期制，每届三年，可连任两届，任期满后可从事原来的专业也可调任其他工作，也可去其他医院担任院长。事务长一般不会升级为院长，只有安心当好事务长，不过有机会到民营医院董事会中任职，以从事医院管理为终生职业。

从以上对欧美国家及日本的医院管理结构及其医院管理者的出身来源、任职资格、培训要求、考核方式等方面我们可以看出，医院的主要管理者已经大大突破了传统的“医疗专家”担任院长的模式，其院长一般由MBA、MPA或其他经济管理相关专业出身的“管理专家”担任，“专业人管专业事”，“专业人做专业事”。医院管理中将发展战略、市场经营、资本运作、职业规范、服务品牌等摆在了与医疗技术、全面质量管理同等重要的位置，甚至认为前者比后者对医院的战略发展更加重要。这就是职业化的医院管理，院长及其他管理者职业化程度很高。

图1 日本医院管理结构

2．国内两家医院管理分析。（1）武汉亚洲心脏病医院管理分析。武汉亚洲心脏病医院采用科学的管理体制，即董事会领导下的总经理、院长负责制。董事会负责医院发展的大方向，制定重大决策，审核院长、总经理的年度计划，并定期听取院长，总经理关于计划执行情况的汇报；院长全面负责管理医院的医疗、护理和相关的医技科室，从专业、技术、学术等方面来引领医院的发展；总经理负责医院医疗技术以外的医院的运营管理，如行政、后勤、财务、绩效考核、满意度评价等，全面保障医院的健康运行。行政管理全方位为医疗服务，医疗全身心为患者服务，切实做到“一切以患者为中心”，为患者提供与国际水平接轨的诊断和医疗服务。临床科室除科主任外，另配备一名行政经理来处理科室医疗工作以外的各项事务。这种清晰的分工使得院长和科主任可以全身心地用于医院医疗质量的保障和提高、医疗技术的创新，不会为日常繁杂、琐碎的事务耗费精力，从而使医院能安全高效地运行，充分体现了“专业人做专业事”的道理。行管人员对医疗是外行，但对经营医院却是内行。开发市场，当家理财，学有专长，术有专攻，让行政人员和医学专家各归其位，在各自“内行”的领域里最大限度地发挥作用，行政部门让医生们满意，医生们就会让病人满意，这样才能达到真正意义上优势互补，实现最佳效益。

图2武汉亚洲心脏病医院管理结构

“亚心”的管理模式是一种比较完善、有效的符合我国国情的职业化管理模式，其经营是成功的。其成长经历让我国的医院管理者看到，用企业经营的办法来管理医院是符合医院发展规律的。现代医院管理必须转变观念、重视人才、创新技术、注重质量、优化服务，同时关注市场、价格，科学营销，才能让老百姓受益，政府满意，同时在行业内形成良性竞争，真正实现可持续协调发展。（2）邵逸夫医院管理分析。浙江邵逸夫医院属国有公立医院性质，开院初始5年，由美国罗马琳达大学派遣管理专家和医疗专家全面主持行政、医疗、教学工作。1999年5月以后，美国罗马琳达大学继续参与医院的医疗管理，双方每年互派8-12名专家交流。

图3 邵逸夫医院管理结构

董事会由香港邵氏基金会、美国罗马琳达大学、浙江大学代表组成，院长列席。职责：一是审议医院财务报告；二是讨论和审议涉及医院重大发展方向、性质、建设等；三是其它重大事项。院务会由院长和副院长组成，院长出任主席。职能：一是在董事會及上级有关行政部门 领导下，全面实施医院有关事务的决策；二是各行政、医疗委员会决议的审议。

三、我国医院管理职业化的必要性和可行性

1．我国医院管理职业化的必要性。（1）医院管理职业化是医院内部科学管理、实现可持续发展的必然要求。医院经营管理的目标是实现经济效益和社会效益的最大化。这一目标一方面要求医院在经济运营过程中不断提高医疗业务收入，降低成本费用，优化成本收入结构，实现经济效益最大化；另一方面，医院要以医疗服务为基础，以医疗质量为核心，以医德医风为准则，为患者提供质优、价平、便捷、温馨的医疗保健服务，不断提高患者满意度，保证良好的社会效益。现代医院管理要求医院管理者有全局观念、大局意识，要善于决策谋划、市场开拓，要充分运用现代人力资源管理、财务资本运作、物资流通等科学管理理论和先进管理方法，更加专业化、全面化和创新化、高效化，实现医院可持续协调发展。（2）医院管理职业化是当今医疗市场竞争格局的要求。我国加入WTO后，国外资本和民营资本开始进入医疗市场，医院将面临着一个理性消费的时代、知识经济的时代、全球一体化和微利的时代，市场竞争将日益加剧。医院管理要不断提高患者满意度、忠诚度、医院知名度和美誉度，不断提升自己的品牌形象，必须走职业化管理之路。（3）医院管理职业化是新医疗卫生体制改革的时代要求。我国新医疗改革方案明确提出：我国医院的管理要“完善医院法人治理结构”，“规范医院管理者的任职条件，逐步形成一支职业化、专业化的医疗机构管理队伍”。现代科学管理取代传统的经验管理或业余管理已是必然趋势。（4）医院管理职业化是医院管理的专业性所决定的。医院管理应当是现代管理中一门非常专业、独立的一个分支。医疗产品是一种特殊的社会公共产品，其生产、经营、市场有其特殊的内在规律和要求，这就要求医院的管理遵循医疗卫生行业的内在发展规律，不断适应现代医院经营发展的需求。

2．我国医院管理职业化的可行性。（1）国家的政策是推进医院管理职业化的先决条件。随着我国卫生事业改革的不断深入，党中央、国务院、卫生部对卫生事业单位管理机制改革、管理人才的培养、管理队伍的建设等方面出台了相关政策，提出了新的要求，为我国推行医院职业化管理提供了前提条件。（2）医院适应当前我国医疗市场发展的新格局、实现可持续协调发展的内在需求是医院实行职业化管理的根本动力。我国加入WTO后，外资、民营资本投入医疗行业，老百姓的就医选择增多，同时其就医需求发生了质的变化，医院只有使自身管理更专业化、科学化、现代化，不断提高工作效率，保证较高的社会效益和经济效益，才能实现可持续协调发展、占领和扩大市场、顺应行业改革要求、让政府放心、让百姓满意、促进医疗卫生行业健康发展、构建和谐社会，这种内在动力，为医院实行职业化管理提供了助推剂。（3）高校开设卫生管理专业教育及社会医院高级管理培训机构的出现为医院实行职业化管理创造了保障条件。在20世纪80年代末，部分高等医学院校开始设置卫生事业管理专业，由专科、本科发展到近期硕士、博士生的教育培养。目前，北京大学医学部、复旦大学医学院、华中科技大学同济医学院等30多所高等院校设置了卫生事业管理专业，同时也建立了卫生管理培训中心；另外，有的高校也开设了医院院长高级研修班、医院管理高级培训班等，为医院在职管理人员提供了医院管理专业进修深造的渠道；卫生部也专门成立了中国卫生经济研究所和中国医院管理研究所，卫生部继教委员会也专门成立了卫生管理学科组，对医院管理参训者授予继续教育学分。这些都为我国医院推行职业化管理培养、储备、输送了一批知识化、专业化、现代化、科学化、新型复合型医院管理人才。

四、我国公立医院实现职业化管理三种模式分析

（1）医院托管经营模式。医院托管是指医院的所有者通过契约形式，将医院法人的财产交由具有较强经营管理能力，并能够承担相应经营风险的医疗集团或医院管理公司去有偿经营，明晰医院所有者、经营者的责权利关系，实现医院财产保值增值并创造可观的社会效益和经济效益的一种经营活动。医院托管的基本模式包括体系托管、经营托管和资产托管三种。体系托管通过外来的医院经营者，把有效的经营机制、科学的管理手段以及科技成果、优质品牌等引入医院，帮助医院建立适合本医院管理需要的现代化、职业化的管理平台，并在此基础上帮助医院培养出一批具有专业管理素质的职业化管理团队，同时指导医院合理改善经营管理的现状的运营模式。体系托管也是医院实现职业化管理的一个渠道。（2）公私合营模式。在我国社会主义市场经济体制下，公私合营也成为公立医院改革的一种可行模式。公私合营即民营资本投入公立医院建设，投入资金不占医院股份，医院依然保持公立性质，坚持公益性，国有性质、国有资产所有权、政府监管和职工身份都不发生改变，坚持基本药物制度，不靠诊疗费和药费差价来盈利。投资方自己承担相应的投资风险，其投资回报主要来自于政府购买服务所支付的管理费和在完成政府要求的医院发展目标之后给予的管理绩效奖励，医院日常收入绝不会作为出资人的投资收益回报。这种模式下，医院不再保留行政级别，实行理事会领导下的院长负责制。医院理事会委员实行委任制，举办单位和政府各委任一定名额的委员，医院年度工作计划、资金预算和人事任免等重大决策全部由理事会通过决定；同时，医院设立监事会，由政府部门、投资方、医院职工分别委派代表共同组成，医院院长或执行院长、副院长、财务总监等人选由投资方委任，组成医院管理团队，其工作向医院理事会报告，同时接受医院理事会、监事会的考核、监督。这种管理模式使医院从传统管理向职业化管理过渡，有利于提高医院的管理效率及经营运作效益，是医院实现职业化管理的一个途径。（3）类日本模式。日本医院的管理模式及其特点在前面已作过论述。笔者认为，中国医院的情况与日本的情况有很多类似之处，日本医院管理模式可以作为我国医院管理的有效借鉴。我国目前还没有独立的医师协会，医师队伍尚属某家医院固定职工（或双方签订相对固定的聘用合同），为了对医师队伍实施有效、高效的管理，医院院长还必需有医学或卫生知识背景，同时也受过医院管理方面的专业培训，院长既负责医院医疗管理，同时也负责医院全面管理。为了既保证医院的医疗业务管理，又可同时保证医院其他非医疗业务管理的科学、高效，在院长之外配备一个专职行政管理的职化化队伍。从院长到普通员工是垂直直线管理，院长虽非职业院长，但实质上医院实行的是职业化管理。

图4公立医院管理结构

参 考 文 献

[1]徐焱，张光鹏．从中美两国医院院长任职资格的差异探索医院管理“职业化”途径[J]．中国卫生事业管理．2010（4）

[2]杨成志．2l世纪谁主中国医院“沉浮”[J]．当代医学．2002，8（9）：11～14

[3]袁建军，郑爱惜．我国医院管理职业化的思考[J]．中国医药导报．2011，2（8）：122～123

[4]王琼，蒲川．推动我国医院院长职业化进程[J]．中国卫生事业管理．2009（10）：676～677

[5]孙昌林．医海跃起一头“鲸”——来自武汉亚洲心脏病医院的报告[J]．健康报．2002（10）

[6]天津市卫生局办公室．湖北省武汉市亚洲心脏病医院考察报告

[J]．天津卫生信息．2012-1-9

作者：余其涛

托管经营法研究论文 篇2：

社会化服务的双重组织化：小农户与现代农业的衔接机制

[摘 要]我国大国小农的基本国情决定了现阶段小农户在农业农村发展中的主体性地位。新时代推进农业农村现代化必须回答“小农户与现代农业衔接”的重要命题。基于土地托管模式的经验，研究发现通过重构社会化服务体系的供给端和需求端，在供需双重组织化的基础上，发展服务规模经营，可以将小农户导向现代农业生产的轨道。土地托管模式中，社会化服务供给端通过市场下沉与市场合作形成了规模化的服务，社会化服务需求端则通过农村集体经济组织对小农户的组织动员形成统一需求，为服务规模化供给落地提供基础。农村集体经济组织在土地整合、统防统治、利益协调等方面发挥“统一经营”功能，促进了规模化服务的供需对接，而多方共赢的利益分配机制则为集体组织提供了有效激励，确保了土地托管模式的可持续发展。

[关键词]小农户;土地托管;农业现代化;社会化服务;农村集体经济组织

一、引 言

我国幅员辽阔，人口众多，随着改革开放后家庭联产承包责任制在全国的推广，逐渐形成了“人均一亩三分，户均不过十亩”的农业小生产经营格局。根据第三次全国农业普查结果显示，截至2016年底，我国约有2.07亿户农户，经营耕地面积在30亩以下的小农户占比约为98%，据农业农村部预测，未来30年综合考虑土地流转加快的趋势和新型城镇化对农村劳动力的吸纳作用，我国农村土地流转面积的年均增速有望达到3%—4%，据此估算到2050年耕地面积在50亩以下的小农户仍将有1亿户左右，经营的耕地面积约占全国耕地总面积的50%[1]。

与此相对应的是，截至2016年底，全国土地流转面积为4.71亿亩，占家庭承包经营面积的比重为35.1%，但流转的土地大部分没有形成规模经营，经营10亩以下的农户仍然占农户总数的79.6%，30亩以上的仅为1 052.1万户。经过多年的土地流转，中国小规模农户经营的状况没有得到根本性变化[2]。可见，在相当长一个时期内，小农户仍将是我国农业生产经营的主要组织形式，大国小农是构成我国农业现代化的重要国情背景，这决定了我国农业发展不可能同欧美国家一样，建立在大规模经营的基础之上，只有正视这一现实才能更好推进我国农业农村现代化。

舒尔茨从理性人假设出发，认为小农户与现代农业并不是格格不入的，只要政府帮助投入现代生产要素和培育农户人力资本，农户会很快地脱离传统农业并导向现代农业生产体系[3]。舒尔茨的理论在广大发展中国家尤其是小农传统深厚的国家产生了巨大的影响。21世纪初我国“三农”问题日益严峻，自2004年国家下发一号文件聚焦“三农”问题以来，已连续下发了16个中央一号文件，均是围绕增加农民收入、稳定基层社会以及促进现代农业发展的目标展开。针对农业现代化的发展目标，国家对农户生产的干预措施重点放在产业化经营上。2004—2008年的中央一号文件均明确提出要发展农业产业化经营，鼓励和支持龙头企业、农民合作组织等市场主体的发展，以此带动现代生产要素与农户对接。其中，2007年中央一号文件更明确指出，要把发展现代农业放在社会主义新农村建设的首要地位，并清晰表述了现代农业的内涵：现代物资装备、现代科学技术、现代产业体系以及现代经营形式。

在发展现代农业的进程中，通过农业经营方式转型完善农村基本经营制度一直是农村改革的核心所在。2010年中央一号文件提出着力提高农业生产经营组织化程度，2013年中央一号文件更明确指出农业生产经营组织创新是推进现代农业建设的核心和基础。一方面，继龙头企业之后，国家开始大力扶持农民专业合作社发展，如制定金融支持合作社、有条件的合作社承担国家涉农项目的办法（2009年）;对服务能力强、民主管理好的合作社给予补助，扶持农民专业合作社自办农产品加工企业（2010年）;充分发挥农民专业合作社组织农民进入市场、应用先进技术、发展现代农业的积极作用，加大支持力度，加强辅导服务，推进示范社建设行动，促进农民专业合作社规范运行（2012年）等。另一方面，国家鼓励多种形式的规模经营，大力扶持和培育新型农业经营主体，如2013年中央一号文件指出，继续增加农业补贴资金规模，新增补贴向主产区和优势产区集中，向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体倾斜。2014年、2015年中央一号文件均强调要构建新型农业经营体系，2016年中央一号文件更是指出，支持新型农业经营主体和新型农业服务主体成为建设现代农业的骨干力量。

自此，在国家政策引导下，地方实践表现出了明显的规模化偏好。虽然国家强调构建新型农业经营体系应保障农户家庭经营的基础性地位，但是全国各地几乎都将推动规模经营、发展新型农业经营主体视为推动农业现代化的主要方式，地方实践呈现“去小农化”的趋势。据农业部统计，截止到2016年底，我国农业产业化龙头企业达13.03万个，同期增长了1.27%。①截至2017年9月底，全国农民专业合作社数量达到了196.9万家，是2007年《农民专业合作社法》颁布时的76倍，特别是近5年年均增速达到37.2%。②截至2017年底，全国家庭农场累计达54.9万个，比2016年底增加10.4万个，增长23.3%。③龙头企业、农民专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体的发展让我国的农业经营体系迅速分化。新型农业经营主体成为我国重要的农业生产经营力量，深刻改变了农业生产经营格局。然而，新型农业经营主体的发展存在较大的实践错位，其在促进农业现代化发展的同时也带来了不少问题，如影响粮食安全、滋生分利集团并且产生了对小农户的“挤出效应”[4]。新型农业经营主体的实践偏差也促进了“小农户”价值的重新审视。

2017年党的十九大报告明确了我国发展新的历史方位，指出我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要同不平衡不充分的发展之间的矛盾。而现实中最大的不平衡是城乡不平衡，最大的不充分是乡村发展不充分。因此，国家提出实施乡村振兴战略，以促进全社会的平衡充分发展。在乡村振兴进程中，作为乡村主体的小农户首先需要振兴。在此背景下，2018年中央一号文件提出：“促进小农户和现代农业发展有机衔接，要统筹兼顾培育新型农业经营主体和扶持小农户，采取有针对性的措施，把小农生产引入现代农业发展轨道。”2018年9月20日，中央全面深化改革委员会第四次会议审议通过了《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》，会议指出要按照服务小农户、提高小农户、富裕小农户的要求促进传统小农户向现代小农户转变。由此，“小农户与现代农业衔接”问题引发了政策界、学术界的廣泛关注。

二、关于小农户与现代农业衔接的既有研究和不足

小农户转型发展迫切需要对当前小农生产方式的主要特征有一个基本认识。有学者认为，现阶段小农户的属性本质上已经脱离了传统小农经济的属性和特征，体现在现代农业科技装备水平、开放的农业生产系统、家庭收入结构的巨大变化、农业生产经营结构的根本性变化以及社会交往方式的变化[5]。小农户的概念主要从土地面积和农业收入两个维度进行衡量，具有历史的动态开放性，反映了不同时代、不同地区的生产力发展水平，但是其本质属性是家庭经营[6]。不少学者关注了小农户的结构性分化，郭晓鸣等根据当前小农生产特征（农业经营专门化程度和农业生产要素投入强度）的分析，提出了小农分化的4种理想类型：退出型小农、自给型小农、兼业型小农和发展型小农，其中以兼业型小农为主体，其他3种小农均呈现动态转化的特征，应充分认识到小农进退转型的长期性[7]。

“将小农户纳入现代农业发展”的命题之所以提出与小农户的重要性有关。现代农业发展进程中的小农户经营是由我国基本国情决定的，小农户在城镇化和现代化转型中具有代际分工、接力式进城和返乡自由等自我调适机制，不仅保障了农户家庭和村庄社区的稳定，更是中国整体现代化的稳定器[1]。促进小农户和现代农业发展有机衔接对实施乡村振兴战略具有重要意义，充分发挥小农户作用有利于落实产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的要求[8]。小农户的价值除了农产品的商品化生产外，还具有保障国家粮食安全、传承农耕文明、维系生态多样性等不可替代的基础性作用[9]。

国家层面提出小农户振兴命题还与小农户发展困境有关。有学者指出，小农户与现代农业有机衔接存在一定的阻碍因素，包括生产效率低、产业链条衔接难、资金获取难、人才劳动力缺失等[10]。新时代小农户与现代农业衔接的主要矛盾体现在小农户分散经营与农业规模化、标准化发展的客观要求之间的矛盾，小农户商品农产品增长与市场交易成本居高不下之间的矛盾[11]。现代产业分工体系也形塑了小农户的结构性困境，包括小农户与大市场的矛盾，小农户与大资本的矛盾以及小农户与国家治理体系的矛盾[12]。还有学者从农业治理的视角出发，认为小农经济的固有弊端主要来自于小块土地所产生的外部性[13]。而小农户对接现代农业困境产生的原因主要是小农户的去组织化以及农业发展缺乏农村社会基础等[14]。

小农户与现代农业有机衔接的地方经验探索为政策界和学术界的持续讨论提供了坚实基础。江苏射阳联耕联种模式通过村组干部对农业生产经营的组织统筹，既尊重了家庭经营这一基本经营制度又克服了小农生产的系列困境，是区别于土地流转与规模经营的农业现代化之路的重要探索[15]。湖北沙阳按户连片实践通过村组协调实现按户互换并地，减少每家耕地块数，扩大每块耕地面积，从而利于机械化操作，提高农业生产效率[16]。安徽繁昌通过土地确权方式的创新，实行土地确权确股不确界，将农户不愿意耕种的、分散在不同位置的土地调整到一起再集中连片流转出去，进而通过培育规模经营主体实现小农户与现代农业有机衔接[13]。也有学者从新型农业经营体系构建的角度探讨了现代农业发展问题，认为新型农业经营主体服务规模化的扩展会将小农纳入到产销一体化的方式之中，从而带动小农户对接现代农业[17]。还有研究指出基于特色种植的“小而精”农业模式有助于实现小农户基础上的农业现代化[18]。

上述研究从多维度对“小农户与现代农业有机衔接”的命题展开了有益探索，勾勒了小农户的现实处境与发展图景。但现有研究并未对小农户通过生产性服务衔接现代农业的有效路径展开系统深入分析，也未揭示小农户农业现代化路径的背后机制。本文拟基于土地托管这一创新模式，探讨社会化服务背景下小农户与现代农业有效衔接的双重组织机制。

三、土地托管模式：社会化服务的双重组织化

土地托管是在农户加入自愿、退出自由、服务自选原则下，在不改变农村集体土地所有制性质、不改变农户承包经营权的前提下，由托管服务组织为农户提供从种到管、从技术服务到物资供应的一种服务制度。土地托管包含全托管和半托管的方式，全托管即农户将从种到收的全过程托管给服务组织，半托管即农户选择性地向托管服务组织购买某一种或某几种服务。土地托管本质上是促进小农户分享分工经济收益，通过向分散农户提供规模化的社会化服务来弥合小农户与农业大生产和大市场之间的沟壑。下文主要基于对土地托管模式发源地之一——山东W县的田野调查，分析土地托管模式促进小农生产现代化的机制。

山东W县是农业大县，60%—70%的劳动力外出务工。农业生产经营主要依靠老人和妇女，这些群体对农业社会化服务存在强烈的需求。当地供销社针对这一问题，在农村集体经济组织整合农户土地的基础上，向农户供应化肥、农药、种子等农资产品;在整合社会农机力量的基础上，向农户提供组织化和规范化的农机服务，这一模式被当地总结为“土地托管”。调查发现，土地托管模式促进小农户对接现代农业的主要路径是通过重构社会化服务体系的供给端和需求端，以组织对接组织的方式降低小农户对接现代农业的交易成本，获取服务规模效益，进而将小农户导向现代农业生产的轨道。在土地托管模式中，作为需求方的小农户被农村集体经济组织动员起来，统一购买社会化服务;作为供给方的社会化服务主体，也进行了整合，以供销社为主要发起人，成立农资公司和农机合作社，向农户提供有保障的农资、农技和农机服务。

（一）社会化服务供给端的组织化：市场下沉与市场合作

社会化服务供给端的重构主体是供销社。供销社是介于政府和市场之间的特殊组织系统，如果充分发挥自身优势，可以有效解决政府失灵和市场失灵的双重问题。土地托管模式正是供销社这一社会化服务供给组织自我改革，进行市场下沉与市场合作的结果。

1.市场下沉

供销社最高机构是中华全国供销合作总社，省级供销社和县级供销社是具有公益性质的行业指导机构，基层供销社则是在县以下直接面向农民的综合性经营服务组织，是供销合作社服务“三农”的主要载体。虽然多年来乡村基层供销社基本上处于瘫痪状态，但原供销社职工仍然有部分在当地经营农资店。W县供销社为了更好地整合资源，推动农资进一步下沉，吸纳了当地农资销售方面的部分精英，重新充实和激活了基层供销社的力量，将供销社农资经营网络与乡村本土网络衔接，使部分乡村本土销售网络嵌入在供销社农资销售网络之中，促进供销社农资销售市場进一步下沉。

为了巩固既有市场，基层供销社采取“以服务促销量”的策略，对托管农户提供诸多免费的服务，以此来吸引更多的农户加入到托管中来。如免费给农户提供深耕深翻服务，获得了种地农民的一致欢迎。

2013年后农资市场全面产能过剩，农资市场较为混乱，上游竞争十分激烈，基本上采取薄利多销的方式生存。为扩大销量，乡村农资店包括基层供销社均以提供各种服务来吸引农户购买农资产品。在供销社介入土地托管前，一些有头脑的个体农资店就已经开始了“以服务促销量”的模式，如向农户提供种肥同播机、免费提供农药喷洒设备等。只是供销社将这种思路进行了深化和拓展，通过动员农村集体经济组织出面整合农户土地、组织农户生产的基础上，将农资销售市场直接对准到农村集体经济组织。（根据对W县Y镇供销社副主任HZB的访谈资料整理）

2.市场合作

W县供销社开展托管服务的起因在县供销社为解决本地农机短缺问题，购置了一批不同马力农机开展有偿服务，在后续与农户打交道的过程中發现了农户的托管服务需求。一般而言，农户选择托管服务的主要内容就是农资和农机两大块。通过市场下沉，供销社打通了农资对接托管农户的渠道。农机方面，供销社自有机械并不能有效满足农户需求，且农机投入成本高、易折旧，供销社开始考虑整合乡村当地农机资源，通过市场合作的形式实现农机服务的组织化供给。

在基层供销社的动员协调下，当地农机手组建了农机专业合作社，为供销社托管土地提供农机服务。合作社的成立既扩大了村一级农机手的作业半径，又充实了基层供销社的资源。农机手整合进合作社后，农机作业开始按合作社的规范标准操作，提高了农机作业的效率（如减少某一环节农机作业的外部性，实现不同马力农机的匹配作业），也提高了农户的满意度。W县Y镇托管模式负责人在谈到农机手之所以愿意加入合作社时，指出了在农机服务上供销社采取市场合作策略的根本原因。

近几年农机竞争度提高，农机饱和，每个农机手作业面积相对减少。加入合作社的农机手要干一起干，要散一起散，此地没活了，就去外面找活干。缩短每台农机本地干活量，干完出去找活，抱团实现发展。（访谈对象：W县Y镇供销社副主任HZB）

供销社的市场下沉和市场合作重构了社会化服务的供给端，农户选择将那些存在困难和效率不高的环节托管出去，让专业的服务组织统一作业，进而推动集约化、规模化生产。因而有学者将土地托管的经验总结为“服务规模化”[19]。服务的规模化供给降低了供给成本，体现了供给端改革促进小农户发展的空间。

（二）社会化服务需求端的组织化：统一需求的生产

小农户是购买社会化服务的主体。分散经营造成小农户在购买服务中的弱势地位。土地托管模式将小农户分散的差异化需求进行一定程度整合，通过农村集体经济组织实现农户之间的合作，统一购买社会化服务，有力地提高了作为社会化服务需求端的小农户的谈判地位。社会化服务需求端的组织化产生了统一需求，表现为组织小农户有效对接大生产和组织小农户有效对接大市场两个方面。

1.对接大生产的统一需求产生

农业机械化是农业大生产的一个显著标志。随着生产力进步和农村劳动力外流，农业机械化在全国各地快速推进。但是我国大部分农村地区土地细碎化严重，农机作业不得不以小块土地为单位，增加了农机空跑的时间和油耗，提高了农机作业的成本，降低了农机作业的效率。土地流转下的规模经营大户可以打破地界整合土地，发挥农机规模化作业的效率，但此时农户不再保留经营权。托管模式通过农村集体经济组织的土地调整既保留了农户的经营权，又释放了机械生产力。土地整合助力农户之间联合起来形成统一的农机服务需求。事实上，W县运转良好的土地托管村庄均进行了一定程度的土地整合，进而一定程度上释放了农机作业效率。

M村因2015年国家高速公路占地，实行了一次全村范围内的土地大调整。此次调整为适应现代机械生产力发展需求和便利农户日常经营管理，采用以零划整方式，将农户的土地调整集中到一块。分地时先是几家联合去抓一个阄，确定地块位置，然后几家商量个顺序，私下再分到各个小家庭。这种方式使关系亲近的农户地块之间相邻，有利于农业生产合作的展开，降低了托管过程中村里的协调成本。（访谈对象：Y镇M村书记）

2.对接大市场的统一需求产生

作为市场主体的社会化服务供给方在与千家万户分散经营的小农户对接时极易产生机会主义行为，农资假冒伪劣就是一种较为典型的机会主义行为。而土地托管模式下，农村集体经济组织在一定时段内统一搜集农户需求信息，组织农户统一购买农资，形成对接大市场的统一需求。需求端的组织化提升了小农户在农资市场结构中的谈判地位，有效保障了农资产品质量。在供销社推动的土地托管中，农村集体经济组织动员农户主要对接的是化肥产品，其他农资产品不是供销社主推下沉对接产品。

农资市场每年都在打假，但不少农资店交完罚款后，次品依然还在市场上卖，并没有销毁。农户参加土地托管后，供销社提供统一的测土配方肥，农户通过对比发现，供销社的测土配方肥有比较好的效果、质量过硬。现在玉米播种采用种肥同播技术，因化肥是供销社的，农户一般也选择供销社的种子和农机服务。这样做的目的是为了后期更好地追责。目前全村农户选择测土配方肥的比例约为80%。每到春耕备耕季节，村里就开始组织统计农户需求信息，供销社派人下来讲解有哪些种子、农药可以选择。（访谈对象：Y镇M村书记）

四、农村集体经济组织与社会化服务供需对接

农村集体经济组织发挥“统一经营”功能是土地托管模式中规模化服务供需对接的关键所在。因为具有信息对称优势，农村集体经济组织自然成为社会化服务供需对接的平台。

（一）农村集体经济组织在社会化服务供需对接中的作用

1.土地整合

日本托管农业发展的一个重要经验便是通过土地调整利用组织创造托管服务的条件[20]。在我国现有状况下，农户土地细碎化必将产生大量外部性问题，对托管模式提出挑战。W县土地托管模式中，农村集体经济组织均先通过土地整合降低后续环节的协调成本。农村集体经济组织在土地整合方面的组织动员工作主要有：首先，从内部改善农业生产基础设施条件，再造村庄水土基础。如承接利于小农户经营的小农水项目，以技术手段化解分散小规模经营带来的外部性问题。其次，通过土地调整、地邻合作等一系列措施引导土地集中连片，为机械服务作业创造条件。

2.统防统治

除土地整合外，统防统治也是现代农机、农技发展下的要求。统防统治需要对农户需求进行协调，没有农村集体经济组织的介入是很难实现的。对农机作业而言，对同一片作业区作物发展进程一致时才能实现连片作业，否则就会出现某一地块的小麦熟了需要收割而其他地块还不行的状况，因此要求大田作物尽量选择同样的品种，并且在后续管理中实现统防统治。就农技发展而言，统防统治更易达到有效防治病虫害、提升产量等方面的效果，减少外部性的产生。

3.利益协调

农村集体经济组织协调小农户与服务供给主体之间的矛盾，为土地托管的持续运作提供保障。小农户与社会化服务供给主体在农机作业标准、农资产品质量、农业技术采用和推广等方面都存在一定的张力。土地托管持续发展就要解决诸多社会化服务供给中的“小事”，在解决这些“小事”的过程中积攒经验并不断规范化、制度化。如当农机作业中出现小麦留茬过高、种子出苗率过低等问题时，农村集体经济组织就会直接与供销社联系，对农机作业提出要求并加以规范，尽量将农户损失最小化。

综上，农村集体经济组织通过土地整合、统防统治、利益协调等做实了统一经营职能，实现了社会化服务供需有效对接。事实证明，只有在一定地域范围内形成较为集中、统一标准的需求，才能催生服务能力更强、服务范围更广、服务规模更大的新型农业服务主体，进而形成服务的规模化供给[21]。土地托管模式重塑了农村集体经济组织“统一经营”职能，重构了农村双层经营体制，实现了农业生产的再组织化。因此，本文认为除服务规模化供给外，农村集体经济组织的“统一经营”也是土地托管模式的一个重要机制。

（二）土地托管模式的利益分配机制与可持续发展

土地托管模式的主要收益来源是农机服务和农资销售。在农机方面，农机手作业产生利润;在农资方面，供销社农资供应产生利润。不管是农机还是农资的供给，农村集体经济组织都发挥了重要的协调功能。因此，农村集体经济要从中分到一部分利润，才能提供有效激励。

1.农资利润分配

选择供销社托管模式的农户大多以选择供销社的化肥为主，而在农药上不作硬性要求。因而化肥利润是农资利润的主要构成。农资供应采取供销社系统直接对口农村集体经济组织的方式，供销社给农村集体经济组织一定比例的化肥销量提成。

2.农机利润分配

农机环节涉及到基层供销社对农机手的组织协调、农村集体经济组织对农户需求的统筹，农机手具体开展农机作业等方面。因此农机作业的利润是在农村集体经济组织、供销社、农机手、农民四者间分配。Y镇土地托管模式采取的是80%的利润归农机手，8%归农民（以提供额外服务形式返还），7%归农村集体经济组织，5%归供销社的方式。

土地托管参与主体众多，其可持续发展的关键是形成一个多方共赢的利益分配机制。农村集体经济组织因为承担了较为繁琐的组织协调工作，因而在利益分配中占有一定比例，这一利益获得为集体经济的增长创造了空间。值得注意的是，土地托管模式中农村集体经济组织的协调成本较高，获得的利益分成不一定能带来有效激励，而通过土地托管实践密切党群关系、增强农村集体经济组织自身服务能力具有更为显著的激励效应。

五、总结与讨论

小农户经营存在生产弱势、市场弱势等普遍困境，小农户与现代农业有机衔接需要通过一定的制度创新实现绩效改进。托管模式通过重构社会化服务体系的供给端和需求端，在供需双重组织化的基础上，获取服务规模效益，有效地将小农户导向了现代农业生产的轨道。土地托管模式中，社会化服务供给端的市场下沉与市场合作产生了规模化的服务，社会化服务需求端则通过农村集体经济组织对小农户的组织动员形成统一需求，为服务规模化供给落地提供了基础。农村集体经济组织在土地整合、统防统治、利益协调等方面发挥“统一经营”功能，促进了规模化服务的供需对接，并在多方共赢的托管利益分配模式下实现集体经济的增长。

土地托管模式由社会化服务供给端主体发起，在社会化服务供给端进一步组织化的基础上，激活了农村集体经济组织“统一经营”功能，使其成为社会化服务供需对接中的重要平台，实现了农户的再组织化，切实改变了小农户的生产弱势和市场弱势，促进了农户增收和农业增效。更为重要的是，土地托管模式中各方主体达成了一致的利益分配方案，实现了服务供给主体、小农户、农村集体经济组织的多方共赢，保障了这一模式的可持续运转。此外，这一制度创新也增强了农村集体经济组织的制度活力，为传统农业型地区的农村集体经济增长开辟了空间。

[注 释]

①数据来源：http：//wwwtdzyw.com/2018/0224/52516.html，訪问日期：2019年5月30日。

②数据来源：http：//www.sinocoop.com/index.php？ac=article&at=read&did=1279，访问日期：2019年6月5日。

③数据来源：https：//www.qianzhan.com/analyst/detail/220/190418-3bdb134c.html，访问日期：2019年6月5日。

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作者：管珊

托管经营法研究论文 篇3：

农地经营权流转市场治理

摘 要：完善农地经营权流转市场治理，引导农地经营权的有序流转，是实现农村土地适度规模经营的前提条件。根据诺斯的交易成本理论，对现阶段农地经营权流转市场下交易过程产生的成本进行了分析，并据此从农地经营权流转市场治理制度安排方面提出以下改进建议：第一，完善配套法律制度。在强化农户土地承包经营权的同时，完善农地经营权流转监管的法律制度。第二，完善土地流转市场机制。在供求机制上，一方面完善农村社会保障机制，另一方面以农户的利益为出发点创建多种形式的土地托管、股份合作办法，以激活供给侧。在竞争机制上，建立土地价格评估机制，发展土地流转中介组织。第三，完善土地流转制度。建立土地托管和土地股份合作等相关制度。

关键词：土地经营权流转;市场治理;交易成本

一、国内外研究综述

2019年中央一号文件中明确指出，要健全土地流轉规范管理制度，发展多种形式农业适度规模经营。2019年10月31日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，再次强调要完善农村基本经营制度，进一步推进乡村振兴战略，完善农业农村优先发展和保障国家粮食安全的制度政策，健全城乡融合发展体制机制。从以上文件精神看，中央把推进农地经营权有序流转作为乡村振兴战略的重要步骤。从制度设计的角度来看，建立完善的土地经营权流转市场治理体系是实现经营权有序流转的前提条件。扶持以家庭经营方式为基础的种养大户和家庭农场、农民专业合作社、产业化农业企业成为土地经营主体的政策目标，客观上要求土地经营权可以向不同需求者有序流转，也就是说，在土地经营权流转市场，农户面对的需求者包括其他农户、合作社、企业。因此，研究现有制度是否能够使农户产生流转意愿以及是否能够与经营权需求者高效地达成流转契约，具有十分重要的意义。本文将从交易成本的角度对土地经营权流转市场治理有待改进和完善的部分提出建议措施。

关于农村土地流转市场的相关研究，一部分学者强调效率提升的关键点是土地产权的明晰以及政府的宏观干预。诸多研究成果表明，农村土地产权的稳定性是农地经营权流转的必要条件[1-3]，尽管目前对于推出确权证书的政策效果存在争议，但是整体上来说众多研究成果更倾向于认为明晰土地产权具有正向影响[4]。虽然土地经营权流转要坚持以市场化为主，但是由于其难以克服自身的缺陷，仍需要政府的宏观干预。Douglas对农地流转低效率的原因进行了全面的分析，认为政府能在农地流转发挥宏观调控的作用，以政府为主导的土地制度变迁能够提高农村土地资源配置效率，优化土地资源利用结构[5]。张智勇等分析了土地制度和土地经营权市场化的现状，并强调了政府应当发挥宏观调控作用[6]。甄江等认为地方政府的政策驱动可以弥补农地经营权流转市场失灵问题[7]。另一部分学者的研究重点集中在农地经营权流转市场化的动力与阻力方面。在宏观方面，Feng、杜文星等认为区域经济发展水平、非农就业状况会直接影响农户的农地流转决策，对农地经营权流转市场化产生直接影响，经济发展水平越高、非农就业占比越高的地区农地流转率越高[8-9]。许庆等的研究结果则表明，非农就业有助于弱化土地的社会保障功能，从而促进农地流转。但是，参与非农工作对农地流转的边际效应大于非农工作稳定和非农就业地点稳定，若仅考虑农户家庭是否参与非农工作， 忽视非农就业的稳定性问题，会高估非农就业对农地流转的影响[10]。洪炜杰认为，外包服务市场的发育对农地流转市场产生抑制性影响[11]。江永红等认为农村养老保险制度能够充分保障以老年人口为主的非劳动力的基本生活质量，从而降低家庭负担，减轻农地依赖，进而激活土地流转市场[12]。在微观方面，Holden[13]、杨成林[14]、马贤磊等[15]认为信息不对称、农地政策的不确定性、农地碎片化严重是阻碍农地经营权流转市场化的重要因素，郜亮亮等认为村级流转管制制约了农地经营权流转市场的发展[16]。曾福生[17]、吕晓等[18]的研究成果表明，农户对农地政策与制度的认知水平对农地经营权流转市场的发育具有重要意义，但由于在现实中农户受制于农地政策与制度的认知水平，难以做出实现自身利益最大化的理性选择，导致农地经营权流转市场发展停滞不前。陈飞翟等认为，土地价值、农业补贴以及涉农贷款会影响农户转入农地经营权，工资水平、就业机会会影响农户转出农地经营权[19]。何欣等的研究表明，家庭的人口特征、经济特征、土地禀赋和社会环境因素均会对农户参与农地经营权流转产生显著影响[20]。郑沃林等的研究表明，农户及其家庭人力资本与农地经营权转出呈正相关关系，与农地经营权转入呈负相关关系[21]。

综上所述，目前关于农村土地流转市场的研究的确取得了一定的成果，但仍存在一些不足：第一，现阶段对农地流转市场的研究大多是从定量的角度分析某些微观因素对农户农地经营权流转行为的影响，或者研究宏观因素对地区农地经营权流转参与率的影响，但是缺少对农地经营权流转市场治理的讨论。第二，虽然不乏从交易成本角度分析农地经营权流转交易的研究，但是大多只得出了局部性结论，以整个交易过程产生的成本为分析对象并且最终为政府在农地经营权流转市场治理层面进行整体制度安排提供参考的研究较少。事实上，微观层面农地经营权交易过程是否能够顺利进行直接决定了宏观市场本身的发育程度，因此本文以交易成本为视角，运用理论分析方法对农地经营权流转交易过程进行讨论，并据此提出政策建议，为政府在农地经营权流转市场治理层面进行整体制度安排提供参考。

二、理论框架及分析

（一）交易成本理论

交易成本的概念产生于科斯1937年发表的《企业的性质》一文，但文中没有明确使用“交易成本”这一术语。“交易成本”的思想形成之后，威廉姆森、张五常、诺斯、巴泽尔、黄少安等众多经济学家力图明确“交易成本”的定义，但至今为止没有形成公认的严格的定义。最具代表性定义的有以下几种：威廉姆森说“交易成本是物理学中的摩擦力在经济学中的等价物”。他认为只有将各种交易与各种规制结构相关联系，将它推广到所有的经济制度环境之中，才能说明不同制度安排的优劣。他将交易成本分为事前的和事后的交易成本。事前的交易成本包括起草、谈判和维护一项协议的成本;事后的交易成本包括：当交易偏离了所要求的准则而引起的不适应成本;倘若为了纠正事后的偏离而做出双边努力，由此而引起的争论不休的成本;伴随建立和运作管理机构而带来的成本;使安全保证生效的抵押成本[22]。张五常从一般意义上提出了“交易成本”概念，他认为交易成本应该包括不存在于鲁滨逊·克鲁索经济中的所有成本[23]。诺斯从生产过程的角度对“交易成本”进行了定义，他认为生产成本包括转化成本和交易成本两部分，前者受技术水平的影响，后者主要受制度安排的影响，其中“交易成本包括：衡量交易物之价值的成本、保护权利的成本，以及监管与实施契约的成本”[24]。

本文的研究对象是农地经营权流转市场，微观层面上的农地经营权交易过程与诺斯的交易成本结构划分最为贴近。因此，为了问题的可分析性和过程的简洁性，本文将采用诺斯的定义对土地经营权流转过程中产生的交易成本进行分析。

（二）土地流转中的交易成本分析

1.衡量交易物之价值的成本及分析。衡量土地经营权价值的成本主要包括两方面：一是供需双方搜寻或利用土地经营权流转相关信息的成本，二是获取待流转交易的土地经营权流转价格的成本。（1）搜寻信息的成本主要归因于农地流转市场化程度较低，供求机制、竞争机制不够完善，服务于土地经营权流转的中介组织不能发挥应有的作用。在实际运作过程中，由于经营权流转市场信息不对称现象严重，农户一般通过两种方式实现经营权流转：一是熟人之间或者通过熟人介绍实现流转;二是需求方通过村委会向农户发布土地需求信息，并在村委会的协调下达成流转协议。第一种方式对于社交网络不够成熟的需求者来说难以实现交易，或者需要投入较多的时间成本，对于供给者来说极有可能出现有流轉意愿但流转不出去的状况，都难以实现个人效用最大化。如果采用后一种方式，交易过程中由始至终均以村委会为中介，难以实现供需者之间的直接对话，阻碍了土地流转市场的发展，而且还存在村委会利用信息优势“寻租”的隐患。总之，两种方式都具有明显的非市场化运作的特点，使土地流转的规模和范围受到限制，难以真正实现土地资源的有效配置。与此同时，当信息成本过高时，农户会放弃信息分析，从而丧失独立决策信心，表现出羊群行为特征，即农户会侧重于从社交网络中获取信心，与其他农户做出同样的决策，外在表现为“随大流”和“示范效应”[25]。农户的这种行为特征一方面代表了土地流转一定程度上可以通过“示范效应”实现，另一方面也说明在信息较为不对称的情况下，农户会盲从于其社交网络中其他人的决策，不仅难以实现自身效用最大化，还会使交易增加违约风险。（2）获取土地经营权流转价格的成本。由于尚未形成有效的农村土地经营权流转定价机制，在土地流转的过程中土地经营权定价成本仍然较高。目前的定价方式主要包括流转双方自主协议定价、土地需求者竞拍定价、土地流转中介机构估价、政府指导参考定价四种。其中，自主协议定价仍占绝大多数，这种定价方式会出现讨价还价而增加谈判费用，且因信息不对称、没有充分竞争比价，难以形成公平交易。例如，西城镇西城村位于黑龙江省克山县西北部，是镇政府所在地，耕地面积160公顷。农地经营权流转信息传递主要依靠镇政府。2014年，农地经营权需求方为转入优质连片地展开价格竞争，价格被抬高至450元/亩。镇政府为了农地经营权流转市场的可持续性，制定2015年农地流转指导价格400元/亩。部分村民认为农地流转价格由政府采用“一刀切”的定价机制不合理，退出了流转市场[26]。由于土地经营权供给方与需求方直接获取交易信息的成本较高，基层政府在农地流转中起到主要的中介作用，但是直接干预价格的举措不仅没有起到规范农地流转市场的作用，还导致很多优质地经营权所有者退出流转市场。说明基层政府的行政干预不能代替市场的作用，建设统一开放、竞争有序的农地流转市场是降低信息成本的最优路径。

2.保护权利的成本及分析。从产权的结构看，1978年的家庭联产承包责任制度的推行实现了土地所有权与土地承包经营权“两权分离”。土地经营权流转限制的放开使“两权分离”的产权结构产生了“再分离”，即土地所有权、承包权、经营权分别属于不同主体。在土地经营权流转的过程中，保护权利的成本既包括供给者为保护交易前的承包经营权、交易后获取租金的权利而付出的成本，也包括需求者为保护通过交易获得的经营权的成本。保护权利的成本产生于两个方面：一是制度风险。现实中存在多种形式的流转，比如转包、转让、入股、代耕、抵押、赠与等，因此存在多样化的权利义务特征，相关法律本身不完善以及在实际操作时多以口头形式进行，加大了纠纷出现的可能性;在大力推进确权认证工作的过程中出现相关制度不完善的问题。二是违约风险，是指由于土地承包经营权租赁一方不履行合同而给另一方带来损失的风险。农村土地经营权流转于熟人社会网络，或者村委会代为流转，很难实现交易的公平与稳定，极易损害供给者或需求者的权利。另外，在信息成本过高、易于发生羊群行为的情况下，农户极有可能做出不利于自身的决策，此时违约的概率将大幅度提升。

2013年，山西省武乡县坡底村的17家农户将共计120亩土地的经营权租赁给需求方，允许需求方用以饲养肉羊，双方约定租期为10年，并签订合同。需求方在后期建设生产厂房期间，擅自铺设一条约200米长4米宽的水泥道路，使得土地用途随意改变。出租方曾劝阻修路，承租方以合同没有约定为由坚持硬化土地，导致供给方农户的土地土质破坏，拆路复耕改良土壤需另加资金成本。同期，在邵渠村，承租方承包了258亩土地用以种植大棚蔬菜，由于承租方经营管理不善，第一年即造成成本亏损，供给方农户自土地经营权租借后的第二年起再未获得租金收入。而且，承租方为大棚种植蔬菜进行了地块整合，对农户后续恢复耕种造成成本支出[27]。

上述案例中，供给方和需求方之间虽然签订了契约，但因没有相关法律制度做支撑，契约本身对交易双方权利义务履行的约束力不足，需求方无论是改变土地用途还是拒绝支付租金，违约处罚均难以落实，供给方在保护自身权利过程中还要付出大量的时间成本和被迫屈从的心理创伤成本。在制度风险与违约风险并存的情况下，土地承包经营权流转中供需双方都可能为保护自身的权益而付出更高的成本。

3.监管与实施契约的成本及分析。监管与实施契约的成本主要产生于两个方面：（1）政府实施监管的行政成本。政府高效的监管有赖于监管制度的合理性。但就目前来看，政府监管制度有两方面的缺失：第一，监管主体不明确。这种制度缺陷容易造成部门之间权责不清，互相推诿，降低制度绩效。第二，监管细则缺失。目前的土地经营权流转实践中，流转程序、流转档案管理等方面缺乏具有可操作性的细则，导致监管工作无法可依。（2）对代理人实施监管的成本。在土地经营权流转的制度框架下，有三类代理人：第一，中央政府的代理人——地方政府。地方政府与中央政府的制度目标并不完全一致，中央政府着重于从长远的角度出发制定全局性的决策，而地方政府更倾向于追求显性政绩，因此，在监管主体、监管细则均不明确的情况下，地方政府极易搞强硬化的行政命令，侵害农户的土地承包经营权利。此外，地方政府权责不清降低了寻租风险，催生寻租行为，扰乱流转市场秩序。第二，农户的代理人——提供耕种管理服务的土地托管组织。土地托管与传统意义上经营权的流转有所不同，是一种新型的土地经营权流转方式，分为全托、半托、承租三种形式（在某些文献中“入股”形式也属于“托管”范畴，被称为土地托管的最高级形式，但由于“入股”比较低层次的“托管”在制度上的要求层次完全不同，为了便于分析，在本文中将“托管”定义为包括“全托”“半托”“承租”三种形式，“入股”形式在下文中另行讨论）。“半托”指农户为了弥补劳动力不足、技术水平有限的问题，选择土地托管组织的服务项目，例如机械化耕种、机械化收割、统一灌溉等，并参考市场价格向土地托管组织支付一定费用的模式。“全托”是指土地经营全程委托给土地托管组织，根据支付方式，这种“全程托管”又可划分为收益型全托和服务型全托两种形式。收益型全托模式中，土地经营所得按一定比例在管理方与托管方之间进行分配;服务型全托是指在达到定额产量的前提下向托管组织支付定额服务费;“承租”是指农户与土地托管组织签订流转协议，支付固定租金，由土地托管组织行使经营权或者以土地托管组织为中介转租给企业、种养大户、其他合作经济组织的方式[28]。土地托管模式使农户与土地托管组织之间建立起一种互利互惠的合作关系，以提供土地托管服务的农民专业合作社为主要实现形式。对于农民来说，这种托管行为存在一定的风险成本，风险成本的高低与合作社自身人力、物力、财力资源及政策环境等因素相关。第三，农户代理人——农民专业合作社。在该模式中，农户将土地等资本入股合作社，农户与其他合作社成员之间是股份合作关系，享受分红，理论上有决策权。但在合作社实际运行中，合作社一般由农村能人、基层政府、企业担任理事长，掌握决策权，此外农民专业合作社在运行机制、利益分配机制上都存在较多问题，存在较高的代理成本。

皖南萍镇隶属于安徽重要工业县，是该县惟一的农业型乡镇。借项目下乡契机，2008年萍镇迎来规模化土地流转高潮。该镇旧塘村被纳入萍镇首批国家级土地整治项目，在村委会的协调下完成了3 198亩土地对外发包（全村共3 892亩），其中包括村民李XF的1.75亩承包地。李XF向村委会以及镇政府多次表达了想要收回承包地的诉求，但均已跟资本大户签订正式合同为由拒绝。直到2009年，李XF通过向上级反映，并通过省广播电台对此事进行报道，县一级受到行政压力和舆论压力，责县农委进行调查[29]。

上述案例中基层政府作为中央政府的代理人，两者制度目标并不一致，中央政府着重于从促进农业发展、提高土地利用效率的角度下发土地整治项目，而基层政府显然更倾向于追求显性政绩即项目本身的推进。由于监管主体、监管细则等方面的制度缺失，村委会以及镇政府借机搞强硬化的行政命令，侵害了农户的土地承包经营权利。在旧塘村的实地调查中发现，土地被“强制”流转交易十分普遍，明确表示愿意流转的农户仅占20%，态度模糊的农户约占30%，表示不愿流转的农户约占30%，强烈不愿流转的农户占20%。旧塘村的事件已经过去，但农地流转的中介组织及相关制度迄今仍不健全，在现阶段土地经营权流转交易中代理成本依然较高。

三、政策建议

（一）完善配套法律制度

1.强化农户土地承包经营权。农户与其所属的农村集体经济组织间长期稳定的土地承包经营关系是农户与经营权需求者之间经营权流转市场化的基础，因此，政府在立法和管理的过程中要始终贯彻强化农户土地承包经营权的原则。第一，在以法律形式承认土地承包经营关系长久不变的基础上，进一步明确不同形式的流转对应的权利义务，对书面形式的约定进行强制性要求，减少纠纷发生的可能性。进一步明晰不同形式的流转所对应的权利义务，也会在一定程度上增强公众投资土地的信心。第二，推进农村土地承包经营权登记确权工作收尾。关于农村土地承包经营权登记确权工作，我国虽然相继出台了相关法规和政策，但是大多只是提供了原则性的规定，实践中较常出现的承包期限、承包面积与测量面积不符、新开垦的荒地等问题缺乏可依据的法律条款，应对此进行补充。

2.完善政府监管法律制度。虽然《农村土地承包法》中对发包方与承包方的权责、经营权流转收益归属做出了明确规定，但由于监管制度的不完善，政府难以充分发挥监管职能，土地经营权流转中侵权事件时有发生，影响了市场化改革进程。应从以下两个方面进行制度改进：第一，明确监管主体。土地经营权流转的相关部门包括农业部门、林业部门、土地管理部门，但究竟由哪个部门直接负责土地经营权流转，相关法律中并没有作出规定，导致出现相关纠纷事件时部门之间相互推诿，徒增交易成本。此外，值得注意的是，该项职能应由第三方中立部门发挥。在土地经营权流转的实践中，基层政府较多地参与其中，与土地承包方、经营权需求方有直接的利益关系，因此不宜充当土地经营权流转监管者的角色。第二，制定监管细则。我国目前虽然出台了一系列政府文件为农村土地流转明确了发展方向和实现途径，但针对农村土地流转的法律法規只有《农村土地承包经营权流转管理办法》，该办法只是做出了一些概要性的规定，为了农村土地经营权流转市场的发展亟待出台一部关于土地经营权流转程序、流转档案管理办法、相关违法犯罪行为处罚办法的详实、可行的法律，使监管工作有法可依。

（二）完善土地流转市场机制

市场化程度直接影响了交易成本的高低，因此，要降低交易成本就必须激活土地流转市场，完善其供求机制、竞争机制，扶持发展土地流转的中介组织。

1.完善供求机制。目前，土地的经济功能日益显现，合作社、企业、种养能手对于土地经营权的需求呈明显的增加趋势。但对于农户而言，土地的保障功能依然占据主导地位，为了激活土地经营权供给市场，可以从以下两方面着手：第一，完善农村社会保障机制，弱化土地的社会保障功能。现实中，我国社会保障制度城乡之间差距较大，呈现明显的二元特质。应该从提升农村社会保障立法层次、增强互助性、增强可操作性的角度对包括农村最低社会保障制度、养老保险制度、医疗保险制度在内的农村社会保障制度体系进行制度建设和完善[30]。第二，以农户的利益为出发点完善土地托管、股份合作办法，使广大农民能共享规模化经营带来的丰厚利益，以整体提高农民的收入水平为目标，激发农户采用托管、入股方式实现经营权流转的积极性。

2.完善竞争机制。土地经营权流转市场自由竞争局限性十分明显。一是土地经营权交易的地域性明显，是一种只能原地出售的特殊资产，容易导致市场在不同地区的不均衡，甚至在某一地域形成垄断。二是土地经营权需求方较为多样化，有种养能手、土地托管组织、企业，而供给方大多是农民，自身知识水平有限，不可避免地会导致需求方利用自身信息优势、谈判力量或者其他不正当手段压低土地价格，破坏市场竞争秩序。

笔者认为可以采取以下方式完善土地流转市场竞争机制：第一，建立土地价格评估机制，除合理选择第三方土地价格评估机构外，还需对土地经营权出租价格、抵押担保价格、经营权入股价格分别选取统一的评估方法。第二，扶持发展土地流转中介组织。中介组织的介入能有效降低土地经营权流转的信息和签约成本以及执行成本。在农户自发型、政府主导型、市场主导型三种类型的中介组织中，市场主导型中介组织所参与的交易中产生的交易成本是最低的[31]。中介组织的发展需要注意以下两点：（1）保持中介组织的中立性，使中介组织成为独立的经济体，谨防其成为政府部门实现利益取向的工具或者与乡村干部有利益联结从中牟利;此外，要加强监管，杜绝中介组织与交易中竞争力优势方共谋，对农户造成福利损失。（2）明确政府对中介组织的保护性职能。要制定针对中介组织的总体法规，包括性质、义务、权利、准入等方面，推出税收优惠、财政补贴政策。

（三）完善多种形式的流转制度

农村土地承包经营权流转的实践表明，托管、入股的流转方式逐渐显示出优越性，既可以实现土地适度规模经营，又保留了土地对于农户的社会保障功能。目前以法律形式做出制度安排的流转方式只包括转包、出租、互换三种，对于托管、入股等流转方式并未做出详细规定。需要针对作为代理者的土地托管、股份合作的运行载体——农民专业合作社做出一些制度安排，以降低经营权流转的风险成本，减少委托-代理问题。

1.完善土地托管制度。第一，加快农业保险发展，规避“土地托管”的风险。农业是风险性较高的产业之一，较大程度上受到气候等因素的影响。农业保险制度的完善一方面降低了农户土地托管的风险成本，激发农户土地托管的积极性，另一方面也降低了提供土地托管服务的农民专业合作社的经营风险。第二，优化土地托管的制度环境。一是要促进土地托管流转方式的规范化发展，明确不同土地托管形式的托管方与管理方之间的权利义务，细化土地托管流程;二是要加大对土地托管合作社的监管力度，保证其提供的耕种管理服务的质量。

2.完善土地股份合作制度。第一，强化以土地承包经营权入股专业合作社的农户的决策权。要维护农户的利益，最根本的是保障农户对合作社的决策权。虽然《农民专业合作社法》中规定农产品生产者对合作社享有决策权，但在合作社实际运行中一般由农村能人、基层政府、企业等合作社领办者担任理事长，掌握决策权。要改善现状，应从规定领办者所持有的股份份额上限、鼓励以土地入股农户适当扩股两方面做出制度安排。第二，完善合作社利益分配机制，以保障农户的权益。在农产品生产者不掌握合作社决策权的情况下，农村能人、基层政府、企业都从自身利益出发做出合作社的经营决策，有可能截留较多的利润用于其他经营活动，侵害入股农户的利益。因此，强制性规定利润返还形式、返还份额等内容十分必要。

综上所述，政府对农地经营权流转市场的治理要从以下三个方面发力：第一，完善配套法律制度。在进一步强化农户土地承包经营权的同时，完善政府对农地经营权流转监管层面的法律制度。第二，完善土地流转市场机制。在供求机制层面，一方面完善农村社会保障机制，另一方面以农户的利益为出发点完善土地托管、股份合作办法，以激活供给侧。在竞争机制层面，既要建立土地价格评估机制又要扶持发展土地流转中介组织。第三，完善多种形式的流转制度，包括土地托管制度和土地股份合作制度两个重点。

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作者：张景娜 史墨