利用城建档案存在的问题论文

2022-04-29

利用城建档案存在的问题论文 篇1:

城建档案利用中存在的问题及对策分析

摘 要:城建档案管理工作是城市建设与发展中的重要组成部分,对城市资源的合理配置有推进作用。本篇文章就城建档案利用中存在的问题及对策展开相应论述。首先在档案利用特点和难点上进行了简单分析,如地域性和经济性特点以及管理模式落后和资源信息不全等难点。随后阐述了提高城建档案利用价值的对策,包括健全档案管理体系、创新服务管理模式、完善信息资源内容和构建专业化团队,希望能对有关学者的研究提供有利参考。

关键词:城建档案;信息管理;制度

城建档案利用及管理在城市规划与建设中扮演着关键性角色,与社会经济发展以及人们的工作生活有着密切联系。因此对城建档案的利用要点与方向进行进一步探讨,对提高信息资源利用率有积极影响。

1.城建档案利用特点分析

1.1地域性

城建档案管理与城市发展相互制约、相互影响,而把握档案利用的地域性特点有利于提高城建信息的针对性和经济性价值。由于城建档案在实际管理中需要先对其进行区域内的分类管理,才能为后续档案信息的规范利用奠定良好基础。所以有些管理机构会根据档案的所属地以及城市规模等来发挥档案的地域性特点,为区域内服务活动的开展以及跨区域服务的协调带来便利条件。

1.2经济性

科学利用城建档案能为城市建设的效率与质量提供很大帮助,对实现资金资源的充分应用有正面影响。因为很多工程项目在开展期间不仅会使用到大量的人力及物力资源,在资金成本上也会有大量消耗。而在城建档案的利用下,工程团队可以对其中涉及到的图表信息或工程数据等进行对比参考,从而为当前城市工程的开展带来经验性质上的借鉴。这样工程内部的各项资源就能发挥出更有效的价值,减少工程成本的浪费,减轻城市发展负担。

2.城建档案利用中存在的难点问题

2.1档案管理模式落后

有些地区的城建部门在运行发展中会将更多的精力与时间投入到城市区域规划或建设方案的拟定中,而在城建档案管理模式的优化上却有所忽视,使得档案管理水平得不到有效提升,既增加了资源信息的利用难度,又给城市化进程的推进带来了阻碍。如在长期的档案管理中一直采用固定的管理理念和形式,就会因难以顺应社会发展需求而逐渐形成封闭式的管理体制,导致城建档案信息存在失真或不全面等问题。若忽视了信息化管理理念的融入,还会在一定程度上增加城建档案管理中人力与时间成本上的消耗,降低了内部资源的配置效果。

2.2档案资源信息不全

城市建设过程中会产生大量的数据信息,如工程图纸、施工记录以及市场资源周转等,其中的信息资料经过汇总整理后,都对城建档案信息库的构建有支撑性作用。但有的管理机构会因档案信息来源的不确定因素而难以保证其真实性和准确性,如档案信息的获取途径不正规或信息资源的全面性没有达到标准要求等,都会给后期档案管理的开展增加一定负担。在完善与补充档案信息期间还会因市场运行、城市规划政策的变化或一些不可抗力而影响新旧信息的契合度,给城建档案的高效利用带来了不利影响。

2.3档案利用效率不高

当城建档案因法律政策的约束而难以发挥共享功能时,就会随着时间的推移而逐渐降低其自身的利用效率,使得信息资源出现浪费情况。如有关档案管理法规中会对一般档案信息的开放时间有所限制,但在城建档案的公开范围和时间规划中却会存在模糊地带,使得城建档案的利用难以得到规范化和标准化上的保障。对于一些存放时间较长的城建档案,若管理部门没有结合区域内的城建现状对以前的档案信息进行整改处理,那么时间間隔较大的数据资料就难以在当前的城市建设中发挥出参考价值,同时还会给后续的档案管理增添无形的压力,降低了档案的利用率。

3.提高城建档案利用价值的对策

3.1建立健全的档案管理体系

要想有效提高城建档案的利用效果,为城市化进程的加快提供可靠力量,有关机构就要在档案管理体系的科学建立上提高重视。首先,要对当前所实施的管理体系进行全方位分析,明确新增规章制度与原有制度之间的共通性和差异性特点,从而为体系运行机制的强化提供参考依据。其次,对于城建档案管理体系中存在的漏洞问题和不足之处,除了要及时找到问题的根源所在,还要结合城市建设方向和档案管理实际情况来补充缺失的制度准则,从而为档案信息的充分利用创造有利条件。最后,在城市不断建设与发展中,管理机构要注重对档案管理体系的阶段性更新,在适应社会发展节奏的同时,让更多的档案信息得到实用性价值的升华。

3.2创新档案管理与服务模式

传统死板的管理与服务模式已经不能满足现阶段城建档案的利用需求,需要管理机构将创新型理念融入到日常档案利用工作中,主要可以从以下几点入手。第一,档案管理部门要把控好城建档案的利用目的、形式和方向,根据需求者在区域内的分布范围和服务诉求等,灵活转变不同的服务观念和管理模式,以此来达到满足不同需求者对档案利用的目的。第二,有关机构要做好城建档案利用中的监管工作,对于监管过程中发现的不良利用行为和服务问题等,不仅要对其进行有效的防控,还要及时上报给领导层,从而将强化后的管理及服务模式快速落实到档案利用中。第三,管理机构需要注重信息化技术的应用,为档案管理人员工作水平的提升创造有利条件,也为城建档案的动态信息进行实时监管,以此来保证档案信息的合法利用。

3.3完善档案信息及资源内容

全面的城建档案信息能为各城市建设工程的顺利开展提供数据上的支持,有利于城市建设步伐的加快,因此在完善信息资源内容时要对以下几方面提高重视。首先,档案管理机构要保证信息获取渠道的正规性与安全性,防止城建档案信息中存在虚假或不充足等问题。其次,所采集的档案信息其时效性和真实性除了要满足城市建设实际需求,还要能从城建档案的侧面信息中分析出其经济价值和社会价值,从而为其他城建档案的利用设置一个价值标准,以免给后续档案管理增添不必要的困扰。最后,管理机构可以借助计算机及信息化技术来对城建档案信息进行分类管理和利用,对于不同模块下缺少的信息资源加以补充,而对超出时效期内的城建档案进行妥善处理,来保证信息资源的丰富与完整。

3.4构建专业化档案管理团队

城建档案管理与利用中需要专业的人力资源作为支持,这样在利用城建档案信息时才能得到更专业的指引,来提高档案信息的利用质量。如管理机构可以通过定期开展培训活动的方式,来让档案管理人员在深造学习中不断提高自身专业能力与水平,并逐渐掌握城建档案的利用要点与注意事项,为需求者提供更有效的服务。另外,管理机构也可以对人员管理机制和理念进行适当的转变,并将人性化观念落实到档案管理中,以此来留住宝贵的人才资源,为后期城建档案管理队伍的构建带来更多可能。

4.结论

在国家经济实力不断提升和城市化进程的加快下,很多地区的管理机构都对城建档案的利用提高了重视,以此来为城市环境的优化和人们生活质量的提升带来更多可能。对于城建档案管理与利用中存在的细节问题,管理团队也能及时发现问题产生的原因,并结合档案资源的管理理念和形式等制定出具有针对性的解决方案,防止档案信息泄露或丢失问题的出现。部分机构还会将先进的技术手段应用到城建档案管理中,为档案高效利用提供便利条件。

参考文献:

[1]李宗梅.城建档案利用中存在的问题及对策研究[J].建筑工程技术与设计,2017,(18):2702.

[2]陈玉伟.城市规划中城建档案管理现状及强化对策分析[J].居业,2019,No.141(10):176-177.

[3]陈莉红.浅谈城建档案管理的存在问题及解决对策[J].中外企业文化,2020,No.606(5):67-68.

(玉溪市城建档案馆  云南  玉溪  653100)

作者:段增艳

利用城建档案存在的问题论文 篇2:

将被改写的《档案法》和将被颠覆的档案学理论

摘  要:对《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条的规定及司法实践案例分析,得出结论:《档案法》与《政府信息公开条例》的冲突远比我们意识到的要多得多,不仅仅只有一个封闭期的问题,还有诸如政府机关的档案是否受《档案法》的调整、政府机关档案机构(档案室)是否受《档案法》的调整、“归档”还是不是形成档案的法律行动等问题,这些问题的存在,不仅有可能改写《档案法》,还有可能颠覆已有的档案学理论,应当引起深思。

关键词:政府信息公开;司法实践;档案法;档案学理论
1 引言

2007年4月5日《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》) 发布,随后不久陈永生就首先提出了政府信息公开与档案30年封闭期“从现实执行上似乎也存在程序矛盾”。[1]2011年8月13日起施行的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条规定(以下简称“《规定》第七条”)将这一情况坐实,“《规定》第七条” 规定:政府信息由被告的档案机构或者档案工作人员保管的,适用《条例》的规定。政府信息已经移交各级国家档案馆的,依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。

这一条规定了政府信息转变成档案信息有两种情形:一是政府信息由行政机关的档案机构或者档案工作人员保管。行政机关仍保存政府信息,仅仅是保存主体的内部分工发生改变,应适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。二是政府信息已经移交各级国家档案馆。行政机关已不再保存该信息,在客观上难以提供相关信息的,应依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。[2]

然而,“《规定》第七条”并没有引起档案界更多的关注,更多的还是停留在探讨该不该有封闭期上。但是,实践远比想象的要复杂得多,从“《规定》第七条”發布实施至今不过七八年的时间,其案例遍布全国,涉及高级、中级、基层法院不同层级的司法审判。虽然,大部分案例都是以申请政府信息公开者败诉为结局,但是,从中反映出的《档案法》与《条例》冲突问题,却不仅仅只有一个封闭期的问题,还有更多冲突的地方,以及《档案法》存在的问题,不仅有可能改写《档案法》,还有可能颠覆已有的档案学理论,应当引起我们的深思。尤其是在新修订的《档案法》即将公布的时候,从这些案例中反映的问题来看,有许多都是深层次的问题,甚至是原则性的问题,而新修订的《档案法》送审稿却根本就没有涉及这些问题。在这里笔者提出一些思考,为避免新修订的《档案法》一经公布就面临需要再修改的尴尬局面提供参考意见。
2 “《规定》第七条”司法实践现状

2.1 司法实践数量情况。根据2019年4月8日中国裁判文书网的检索结果,2010年至今,案件名称为“政府信息公开”的案件22326件,剔除驳回4530件,不予受理830件,计16966件。其中法律依据为“《规定》第七条”的共203件,占1.20%。考虑到一些案件的最终法律依据虽然不是“《规定》第七条”,但在整个案件的审理过程中依据过“《规定》第七条”,实际运用“《规定》第七条”的案件数量会高于203件,占比也将高于1.20%。

2.1.1 从案件时间分布上看。“《规定》第七条”的运用始于颁布后的第一年2012年,2014年达到顶峰,而后逐渐回落。与同期政府信息公开案件的发展趋势并不完全同步,显示出这一条款对类似案件数量的增减有一定的影响。具体情况见表1。

2.1.2 从案件地域分布看。“《规定》第七条”的运用涉及全国20个省、自治区、直辖市,具有一定的普遍性,但案件数量差异大。具体情况如下:天津市68件,占33.50%;浙江省31件,占15.27%;江苏省17件,占8.37%;四川省16件,占7.88%;辽宁省10件,占4.93%;河北省8件,占3.94%;湖北省7件,占3.45%;贵州省7件,占3.45%;北京市6件,占2.96%;湖南省6件,占2.96%;广东省5件,占2.46%;广西壮族自治区5件,占2.46%;上海市4件,占1.97%;福建省4件,占1.97%;重庆市3件,占1.48%;山东省2件,占0.99%;内蒙古自治区1件,占0.49%;安徽省1件,占0.49%;河南省1件,占0.49%;陕西省1件,占0.49%。

2.1.3 从案件涉及法院的层级看。“《规定》第七条”的运用涉及高级、中级和基层三级法院,同样具有一定的普遍性。基层法院受案占比超过七成。具体情况如下:高级法院11件,占5.42%;中级法院40件,占19.70%;基层法院152件,占74.88%。

2.1.4 从案件的案由看。“《规定》第七条”运用涉及的案由主要是行政案件,占比接近七成。具体情况如下:行政案由137件,占67.49%;其他66件,占32.51%。

2.1.5 从案件的审判程序看。“《规定》第七条”运用涉及审判程序主要集中在一审,占比超过八成。显示审判的难度相对不高。具体情况如下:一审174件,占85.71%;二审28件,占13.79%;再审审查与审判监督1件,占0.49%。

总之,时间分布上起于2012年,2014年达到顶峰,而后逐渐回落。与同期政府信息公开案件的发展趋势并不完全同步。地域分布涉及全国20个省、自治区、直辖市,具有一定的普遍性。法院层级主要集中在基层法院。案由以行政案件为主。审判八成以上止于一审。

2.2 典型案例

案例一:

天津市高级人民法院行政判决书(2016)津行终95号(因原文太长做了部分删节)[3]

上诉人崔志惠等8人因与被上诉人天津市滨海新区人民政府政府信息公开及天津市人民政府行政复议案。

原审法院认定,原告崔志惠等8人于2015年3月16日向天津市滨海新区人民政府提出政府信息公开申请,申请内容为“塘沽政(2008)71号文件及其相关附件”。滨海新区政府收到原告上述申请后,作出答复并邮寄送达原告。原告不服滨海新区政府答复,提出行政复议申请。

原审法院认为,原告所申请的信息虽为被告滨海新区政府制作,但记载该政府信息的档案已经移交天津市滨海新区塘沽档案馆。被告在法定期限内作出答复,答复事实清楚,适用法律正确,程序合法。原告诉讼请求,不予支持。崔志惠等8人不服原审判决,向本院提起上诉,上诉理由是:原审判决事实认定不清,适用法律错误。1.由第一被上诉人向法庭提交的档案移交证明可知,上诉人向第一被上诉人申请获取的政府信息已归档并移交“天津市滨海新区塘沽机关文档管理中心”保管、提供利用。仅从“天津市滨海新区塘沽机关文档管理中心”的名称便可确定,该中心既非档案馆亦非档案工作机构,而仅是第一被上诉人内部的档案部门,因此上诉人向第一被上诉人申请获取的政府信息并非是已经移交档案馆及档案工作机构管理的政府信息。2.根据《机关档案工作条例》第二十五条“省辖市(州、盟)和县级以下机关应将永久、长期保存的档案在本机关保存十年左右……向有关的档案馆移交”的规定,上诉人向第一被上诉人申请获取的政府信息仍处于第一被上诉人档案部门管理的政府信息,而不是已经移交档案馆及档案工作机构管理的政府信息。

二审法院依法驳回上诉,维持原判。本院经对证据审查认为,案件事实与原审判决认定的事实一致,予以确认。

本院认为:被上诉人滨海新区政府向原审法院提交的档案移交证明材料,加盖有“天津市滨海新区塘沽档案馆证明材料专用章”和“天津市滨海新区塘沽机关文档管理中心”公章,能够证明上诉人申请公开的政府信息已经由天津市滨海新区塘沽档案馆予以保管,依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条的规定,滨海新区政府作出被诉答复行为,符合法律规定。上诉人主张“天津市滨海新区塘沽机关文档管理中心”是滨海新区政府内部的档案部门,上诉人申请获取的政府信息不属于已经移交档案馆的情形,理由不能成立。因滨海新区政府移交档案的行为是否符合法律规定,不属于本案被诉政府信息公开行为合法性的审查范围,故上诉人以其申请获取的政府信息依法应处于滨海新区政府档案部门管理期间为由,主张滨海新区政府应当履行政府信息公开义务,理由亦不能成立。上诉人的上诉请求,缺乏事实根据和法律依据,本院不予支持。驳回上诉,维持原判。

案例二:

江苏省南通市中级人民法院行政判决书(2015)通中行终字第00329号(因原文太长做了部分删节)[4]

上诉人南通市港闸区档案馆因政府信息公开案,不服如东县人民法院判决,向本院提起上诉。

原审法院经审理查明,2014年8月31日,孙汉庭向港闸档案馆提出政府信息公开申请,要求公开港闸区政府以及其授权机关、部门有关实施征地、拆迁等规范性文件和信息,并要求港闸档案馆提供纸质信息。同年9月2日,港闸档案馆收到该申请。因港闸档案馆未对上述政府信息公开申请作出答复,孙汉庭不服提起行政诉讼,请求法院判决责令港闸档案馆公开其申请的信息。

原审法院认为,关于港闸档案馆是否履行法定职责的问题,港闸档案馆在庭审中主张,根据《档案法》第八条的规定档案馆系集中管理档案的文化事业机构,受档案法调整,不属于政府信息公开的主体。对此法院认为,《政府信息公开条例》(以下简称条例)的规定,教育、医疗卫生、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开,参照条例执行。就本案而言,《南通市港闸区档案局(档案馆)职能配置、内设机构和人员编制规定》已明确规定,根据《南通市港闸区区级党政机关机构改革事实意见》的精神,设立区档案局(挂“区档案馆”牌子),是履行行政管理职能的区委、区政府直属副科级事业机构,依照公务员管理。根据上述文件规定及港闸区档案局(馆)的组织机构代码证可以看出,港闸区档案局与港闸区档案馆实际为同一单位,仅称谓有所区别。港闸区档案(局)馆履行行政管理职能,系南通市港闸区人民政府的下属部门,属于条例适用对象。本案中,港闸档案馆认可其收到孙汉庭提交的政府信息公开申请,但未对该申请予以处置答复,故应认定其未依据条例规定履行法定职责,已经构成行政不作为。综上,原审法院遂判决:一、责令港闸档案馆于判决生效之日起15个工作日内对孙汉庭的政府信息公开申请作出书面答复。二、驳回孙汉庭的其他诉讼请求。

港闸档案馆不服,向本院提起上诉称:①条例第三十七条规定的参照条例执行的公共企事业单位中并无档案部门,结合档案法第八条及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条第二款的规定可以看出,本案应优先适用档案法,港闸档案馆并非政府信息公开条例所调整的主体。②孙汉庭申请公开的信息为档案馆的档案,应按照档案管理的法律、法规执行。③孙汉庭存在滥用申请权及诉权的行为。请求二审法院撤销一审判决。

本院经审理,对原审判决认定的事实和采信的证据予以确认。本院认为,关于港闸档案馆是否政府信息公开条例所调整的主体,即作为本案被告是否适格的问题。港闸档案馆和港闸档案局,不仅形式上是一个单位,其实质上也履行着相同的行政管理职能,故应当认定档案馆属于港闸区人民政府的下属部门,系依申请政府信息公开的适格被告。另外,条例第三十六条规定,法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动,适用本条例。档案馆根据档案法的规定,承担了一部分管理公共事务的职能,如收集、接收、集中管理档案等,其公开政府信息的活动适用条例的规定。

关于原审判决认定港闸档案馆未对孙汉庭的政府信息公开申请进行答复构成不作为是否正确的问题。按照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条第二款规定,该条表明政府信息资料一旦移交各级档案馆,其公开的方式将不再适用条例的规定,而应当适用档案法的规定予以公开。但该条只是对相关材料公开方式进行规定,是否属于档案材料应当属于实体审查的问题,而非起诉条件和原、被告资格问题。本案中,孫汉庭通过南通市政府信息公开申请表(公民用),以邮寄的方式向档案馆提出申请。港闸档案馆即使认为孙汉庭所申请的信息属于国家档案,应当按照档案管理的法律、法规等执行,也应当对孙汉庭的申请作出相应答复,但港闸档案馆未在法定期限内作出答复,构成行政不作为。

综上,原审判决认定事实清楚,审判程序合法,适用法律正确,应予维持。港闸档案馆的上诉请求不能成立,本院不予采信。驳回上诉,维持原判决。二审案件受理费50元,由上诉人南通市港闸区档案馆负担。

案例三:

天津市滨海新区人民法院行政判决书(2015)滨行初字第0212号(因原文太长做了部分删节)[5]

原告环威投资有限公司(以下简称环威公司)诉被告天津市滨海新区规划和国土资源管理局(以下简称滨海新区规国局)政府信息公开纠纷案。

被告滨海新区规国局于2015年5月14日作出2015-85号《档案利用告知书》,内容为:“经审查,您单位要求获取的信息已移交天津市滨海新区城建档案馆,依据国务院办公厅《关于施行﹤中华人民共和国政府信息公开条例﹥若干问题的意见》第三款第八条以及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条第二款之规定,请您单位到天津市滨海新区城建档案馆依照档案管理的有关规定调取。”

原告环威公司诉称,原告于2013年10月向被告申请公开“对塘国用(93更)字第037号《国有土地使用证(划拨)》是如何处置的(是否注销、吊销、征收、征用等)?”的政府信息,被告不予受理,后经两次行政复议,被告仍拒绝公开。原告到该档案馆申请调取信息,被告知根据相关档案规定只有本单位和公检法才能调取。被告应当明知上述规定,但仍作出2015-85号《档案利用告知书》,属于恶意欺骗。请求:1.撤销被告作出的2015-85号《档案利用告知书》;2.确认被告属恶意不履行政府信息公开法定职责;3.责令被告公开“对塘国用(93更)字第037号《国有土地使用证(划拨)》是如何处置的(是否注销、吊销、征收、征用等)?”的政府信息。

经审理查明,原告申请公开的政府信息所在文件已移交城建档案馆。本院认为:根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条规定,被告告知原告到城建档案馆调取并无不当。原告以城建档案馆拒绝其调取信息申请为由,主张被告属恶意不履行法定职责,于法无据,本院不予支持。在诉讼过程中,原告申请本院为其向城建档案馆调取该政府信息,因原告申请调取的证据是本案争议的应否予以公开的政府信息,实际上是请求本院向其公开该政府信息,本院认为,人民法院审理政府信息公开行政案件,依法审查行政机关答复行为的合法性,但不能替代行政机关作出行政行为,原告的申请不符合法律规定,本院不予准许。

综上,判决如下:驳回原告环威投资有限公司的诉讼请求。
3 由“《规定》第七条”司法实践引发的思考

从上述大面积,涉及不同层级、不同地域、不同类型司法审判案例实践中可以看出,《档案法》与《条例》的冲突,不仅仅只有一个封闭期的问题,还有更多的冲突地方。从表面看,低位阶的《条例》尊重了高位阶的《档案法》封闭期,同位阶的“《规定》第七条”也予以认同,但是,“《规定》第七条”和司法审判案例实践却缩小了《档案法》的调整范围,倒逼着《档案法》要做必要的更多的修改调整,同时,也将颠覆部分既有档案学基础理论观点。

3.1 政府机关的档案是否受《档案法》的调整。“《规定》第七条”及其司法实践都表明,“政府信息由行政机关的档案机构或者档案工作人员保管。行政机关仍保存政府信息,仅仅是保存主体的内部分工发生改变,应适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定”,这说明按照《档案法》收集、整理、归档保存的机关档案,在移交档案馆之前,不受《档案法》规制,而是由低位阶的《条例》调整。换句话说,“《规定》第七条”及其司法实践都表明政府机关的档案机构或者档案工作人员保管的政府信息(档案)并不是“档案”,或者说并不是《档案法》调整范围的“档案”。这就带来一个问题:《档案法》调整范围的“档案”有哪些?按照“《规定》第七条”及其司法实践案例来看,《档案法》调整范围的“档案”只是保存在档案馆的档案。这个范围的“档案”就颇有点像美国的档案定义了。而这还会带来另一个问题:如何确定《档案法》调整范围的“档案”?现行《档案法》及正在修改中的《档案法》送审稿对调整范围的“档案”,更多地像一个档案定义,长期以来被称为档案的法定定义。实际上《档案法》并不需要一个档案法定定义,《档案法》需要的是一个明确的“档案”调整范围。这又会带出来一系列问题:档案界需要一个档案法定定义吗?档案法定定义的作用是什么?档案法定定义必须与档案学理定义相一致吗?档案法定定义有可能会成为历史,也有可能缩小为保存在档案馆的档案的定义,《档案法》也有可能成为《档案馆法》,等等。而由此引起的理论问题可能远不止这些。

尽管,新修订的《档案法》送审稿中第四十五条规定了“档案中属于应公开的政府信息应当公开”,但是,这并没有改变机关档案(政府信息)由《条例》规制调整而不受《档案法》的调整规制的现实。如果打擦边球的话,《档案法》也只能规制调整机关不属于应公开的政府信息的那部分档案。这样的话,不仅没有解决上述问题,还会使得问题更加复杂,引发更多的问题。

3.2 政府机关档案机构(档案室)是否受《档案法》的调整。现行《档案法》及正在新修订的《档案法》送审稿中都有多条与机关档案机构(档案室)相关的条款,说明机关档案机构(档案室)在《档案法》的调整范围之内。现行《档案法》27条中就有6条涉及机关档案机构(档案室),新修订的《档案法》送审稿88条中就有26条涉及机关档案机构(档案室)。而“《规定》第七条”及其司法实践却表明机关档案机构(档案室)或者档案工作人员保管的政府信息(档案)并不受《档案法》规制,这从案例一中看得清清楚楚。那么这就意味着机关档案工作也不受《档案法》规制,也就意味着《档案法》有关机关档案机构(档案室)的条款没有效力,比如档案行政管理部门经常履行的指导和监督权力就失去效力。即便是按照新修訂的《档案法》送审稿中第四十五条规定,《档案法》也只能规制调整除《条例》规制调整以外的机关档案,这样就会带来问题:机关档案机构(档案室)保存的档案与其所承载的信息是可分割、可分离的吗?机关档案和其所承载的信息可以分别受不同法律法规的调整吗?

3.3 《档案法》调整的档案馆问题。从“《规定》第七条”的规定可以看出,其将档案限定在各级国家档案馆内保存的档案。这里的档案馆应该是指具有独立法人资格,拥有机构代码的档案馆。

案例三里的档案馆是城建档案馆。至于案例三中的城建档案馆是不是国家档案馆,案例三中没有交代。按照我国现状,一般城建档案馆只设置在地级市以上,大都是住建部门的内设机构或者是其二级机构,只有少量是具有独立法人资格,拥有机构代码的档案馆。而县级行政区不设置城建档案馆的,其城建档案大都是住建部门内部的相当于专业档案室的保管地来保存。个别地市有与当地国家档案馆合并的,也有合并后挂两块牌子的。案例三涉及的城建档案馆,不知是不是这种个别现象,如果不是,就有适用法律不当的嫌疑,这里不做深入探讨。这里要探讨的是大多数情况下城建档案馆不属于国家档案馆的范畴,而更像机关内的专业档案保管机构(专业档案室)。按照“《规定》第七条”的规定和上文3.2的论述,那么凡是不具有独立法人资格,没有机构代码的城建档案馆都不是《档案法》规制的范围。而那些与城建档案馆的情况相仿的专业档案馆,都不受《档案法》规制。也就意味着《档案法》有关专业档案馆的条款没有实际效力。这样,《档案法》规制的范围就剩下国家档案馆了,《档案法》就可能缩小为《国家档案馆法》。

虽然,在新修订的《档案法》送审稿第十三条中规定,“设区的市级以上专业或者行业主管部门可以设置专业档案馆,作为同级国家档案馆的分馆,负责收集、整理、保管本行政区域内某一专业领域或者特殊载体形态的档案,并依法提供档案利用服务”,但是,如果不是真正的合并设分馆,而是名义上的分馆,就没有任何意义。因为,是不是真正的分馆,要看组织机构的“三定”方案和是否拥有组织机构代码证,案例二就已经说明问题。而就目前情况来看,将专业档案馆作为同级国家档案馆的分馆仅仅是一种设想,或者是档案界的一厢情愿而已。这种情况在司法实践中是不予认可的。

3.4 “归档”还是不是形成档案的法律行动。如果说《档案法》调整的是档案,归《档案法》调整的是档案,不归《档案法》调整的不是档案,那么依“《规定》第七条”的规定,保存在机关档案机构(档案室)的政府信息,不管是归档也好,没有归档也罢,都不是法定意义上的档案,也就是说它们不是法律法规上规定的档案。对于“归档”来说,档案学理论情有独钟,认为:“归档和集中保存,既是文件向档案转化的一般程序和条件,又是文件转化为档案的一般标志和界限。”[6]“归档还是人们正式承认档案价值的法律行动。”“通过归档,文件就从法律上被赋予了更权威的事后凭证作用。作为档案,文件成了在一切场合普遍承认的法律凭证。所以,归档不仅仅是文件的转手和移交,它是一种具有重大意义的法律性、历史性行动。”[7]“对于国家公共档案来说,归档还是一个法律行为,经归档认定的,则是国家所有的档案,才能享受《档案法》的保护。”[8]上述这些档案学理论观点,在“《规定》第七条”司法实践案例中已经失去了意义。也就是说现实的法律实践已经否定了“归档”作为文件转化为档案的法律行动意义,同时,也否定了“归档还是人们正式承认档案价值的法律行动”的观点。在“《规定》第七条”司法实践下的形成档案的标志就不是“归档”,而是移交到国家档案馆保存。这也有可能成为迫使《档案法》重新确定档案定义或者划定规制档案范围的因素之一。

3.5 政府信息移交档案馆的法定时间问题。“《规定》第七条”规定:政府信息已经移交各级国家档案馆的,依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。从中可以看出,移交各级国家档案馆是管理政府信息的一个关键节点。对于机关政府信息从产生到移交国家档案馆需要多长时间,《档案法》沒有具体规定,《档案法实施办法》第十三条做了具体规定:“属于中央级和省级、设区的市级国家档案馆接收范围的档案,立档单位应当自档案形成之日起满 20 年即向有关的国家档案馆移交;属于县级国家档案馆接收范围的档案,立档单位应当自档案形成之日起满 10 年即向有关的县级国家档案馆移交。”按照这一规定,案例一中申请的政府信息内容从产生到申请人提出查阅的时间仅仅间隔了7年,还不到向县级国家档案馆移交的时限,而对于天津市滨海新区这样属于直辖市的区是不是按地市级对待,案例中没有说明,如果是按地市级对待的话,那么,向国家档案馆移交的时限应该是20年。显然,案例一中被告有违法之嫌。对此,案例一的审判中也认可这一点,只是认为“不属于本案被诉政府信息公开行为合法性的审查范围”而回避了。虽然,案例一中被告没有在这一方面被追责,但是,被告的违法事实不能不承认,应当追责。如果接收移交这些政府信息的国家档案馆是主动要求移交的话,该国家档案馆同样也有违法之嫌,也应当追责。很明显,如果对移交档案的行为不符合法律规定,也就是不按法定时限提前移交的不给以追责,或者主动要求提前移交的国家档案馆不给以追责的话,那么,提前将应公开的政府信息移交国家档案馆就有可能成为机关回避公开政府信息最有效的途径,国家档案馆就成为机关回避政府信息公开的天堂。同时国家档案馆就成为机关回避公开政府信息的“帮凶”。实际上,近些年国家档案馆正在做这样的事情。一些国家档案馆为了尽快地发挥档案的作用,正在大量地提前接收机关的档案,而时限也越来越短。当然也有不少机关,由于种种原因,也不断要求提前移交。而大多数的国家档案馆和机关都没有意识到这是违法,并有可能给申请公开政府信息的当事人造成巨大的伤害。

虽然,新修订的《档案法》送审稿中第四十五条规定了“档案中属于应公开的政府信息应当公开”,但是,这一问题并没有被完全解决。具体情况在下文论述。

3.6 移交档案馆后是否还有封闭期。《档案法》规定了进馆档案有一定的封闭期,这个问题虽然探讨了很多,但是,似乎并没有解决。而“《规定》第七条”及其司法实践提出了一个问题,机关档案室保存的档案,在移交进馆前,按政府信息对待,不受《档案法》调整。那么这些承载可公开政府信息的档案移交进馆后,还有没有封闭期?也就是说,这些在政府机关可以甚至曾经公开过的“档案”,进馆后是否还受《条例》的调整?是否还可以公开或依申请公开?如果公开了,会出现什么样的后果,要承担什么样的法律责任?如果不公开,又会出现什么样的后果,承担什么样的法律责任?

新修订的《档案法》送审稿中第四十五条规定,“档案中属于应公开的政府信息应当公开”,好像这一问题解决了。但是,实际上并没有解决问题,操作起来相当困难。移交进馆的应公开政府信息谁来认定?显然,国家档案馆既无权也无法认定,只有移交的机关来认定。对于机关来说有两种认定方法,一种是移交前认定,对于这样的认定,显然机关的档案机构或者档案工作人员也是既无权也无法认定的,需要机关组织相关人员成立权威机构来认定,而且需要一份一份地认定标注,这需要相当多的人员和时间,最终的结果有可能像档案鉴定那样,鉴而不定,只好搁置。另一种方法是移交到国家档案馆后,申请公开政府信息的当事人查哪一份政府信息,再临时由机关相关人员来认定。这种情况实际相当于在国家档案馆并没有公开,也没有方便申请公开政府信息的当事人。

3.7 政府信息移交档案馆后,原单位是否还可以使用保存的副本提供信息公开服务。《规定》第七条规定:“政府信息已经移交各级国家档案馆。行政机关已不再保存该信息,在客观上难以提供相关信息的,应依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。”那么机关档案机构(档案室)在仍然保留或从档案馆获得其所移交档案的副本的情况下,首先,有一个这些副本是什么的问题。是机关档案机构(档案室)档案副本,还是档案馆档案副本?其次,这些副本该如何对待?是否还可以提供公开服务?如果可以,是按信息对待,还是按档案对待?按信息对待,移交单位是否有权处置已经移交档案所承载的信息?如果实施了信息公开,又该承担什么法律后果和责任?简单地说,就是这些副本是依《档案法》调整,还是依《条例》调整,各自又会产生什么法律后果,承担什么法律责任。
4 结语

通过对“《规定》第七条”司法审判实践案例的分析,可以看出《档案法》与《条例》、“《规定》第七条”冲突的问题,远比我们意识到的要多得多,上述所列的情况与思考,也许只是其中的一部分。这些问题不仅需要从法理上进行协调,以消除既有冲突,做好衔接以保障法律实施的顺畅,还需要从学理上进行研究与解答,甚至重新定义档案及其一系列的概念,重构档案学理论以回应法制社会发展运转以及档案事业发展的需要。

参考文献:

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[3]中国裁判文书网. 崔志惠、孙洪明等与天津市滨海新区人民政府、天津市人民政府其他二审行政判决书http://wenshu.court.gov.cn/list/list/?sorttype=1&number=LYVMGYGF&guid=aa5923d1-6568-8baab071-d63d6a33c518&conditions=searchWord+%EF%BC%882016%EF%BC%89%E6%B4%A5%E8%A1%8C%E7%BB%8895%E5%8F%B7+AH++%E6%A1%88%E5%8F%B7:%EF%BC%882016%EF%BC%89%E6%B4%A5%E8%A1%8C%E7%BB%8895%E5%8F%B7,2018-04-07.

[4]中國裁判文书网. 孙汉庭与南通市港闸区档案馆二审行政判决书.http://wenshu.court.gov.cn/list/list/?sorttype=1&number=0.5624227308623408&guid=0485a37d-66a1-32955709-d7ff58b39849&conditions=searchWord+%EF%BC%882015%EF%BC%89%E9%80%9A%E4%B8%AD%E8%A1%8C%E7%BB%88%E5%AD%97%E7%AC%AC00329%E5%8F%B7+AH++%E6%A1%88%E5%8F%B7:%EF%BC%882015%EF%BC%89%E9%80%9A%E4%B8%AD%E8%A1%8C%E7%BB%88%E5%AD%97%E7%AC%AC00329%E5%8F%B7,2018-04-07.

[5]中国裁判文书网.环威投资有限公司与天津市滨海新区规划和国土资源管理局一审行政判决书.http://wenshu.court.gov.cn/list/list/?sorttype=1&number=0.19486595104704652&guid=f4cd617c-1833-d1ec771a-3b4d372d7c88&conditions=searchWord+%EF%BC%882015%EF%BC%89%E6%BB%A8%E8%A1%8C%E5%88%9D%E5%AD%97%E7%AC%AC0212%E5%8F%B7+AH++%E6%A1%88%E5%8F%B7:%EF%BC%882015%EF%BC%89%E6%BB%A8%E8%A1%8C%E5%88%9D%E5%AD%97%E7%AC%AC0212%E5%8F%B7,2018-04-07.

[6]吴宝康主编.档案学概论[M].北京:中国人民大学出版社,1988:38.

[7]何嘉荪主编.档案管理理论与实践[M].北京:高等教育出版社,1991:76-77.

[8]任汉中,王茂跃.“归档”理论内涵和意义[J].档案管理,2010(3):4-8.

(作者单位:吴雁平,开封市档案局;刘东斌,濮阳市档案局  来稿日期:2019-04-16)

作者:吴雁平 刘东斌

利用城建档案存在的问题论文 篇3:

高校设备档案管理探究

X摘 要:本文首先对设备档案管理现存的问题进行了分析,其次对设备档案的建立以及收集等进行了阐述,包括档案的横向收集,档案的纵向收集等,并且对如何提升设备档案管理的方法进行了总结,包括提高思想上的认识、完善相关制度以及提升师资队伍的建设等。

关键词:高校;设备档案管理;研究;

我国颁布的《高等学校档案工作规范》中明确规定,设备的申请购置、安装调试、开箱使用、维修改造、申请报废等相关环节形成的文件材料均属于设备档案管理范畴,因此可见,设备档案管理包含了设备的制定、采购、使用以及后期的维修处理等全过程,可以将设备的整个环节联系起来。基于此,做好设备档案管理工作有益于提升整体的教学质量,改善高校实验室的建设以及管理工作。

一、设备档案管理现存的问题和不足

就从目前而言我国高校的设备档案管理大部分采用的管理方式均为使用部门和管理部门同时管理的方式。针对于学校固定资产的重要管理部门,国有资产管理处对设备的采购、招标以及验收安装和维护保养等全权负责,国有资产管理处会对设备的采购、验收以及档案材料进行收集并且保留,以其确保其中的完整性。当设备采购后,设备的使用部门则会对设备的安装、操作等档案进行管理。相较于其他人员,操作人员会对设备的使用以及安装更为熟悉,在安装期间也需要相关的人员协商和沟通。所以,设备的其他原始资料以及文件等便会落入使用者手中。针对于这样的情况虽然方便了使用者,但同样给设备的管理造成了不便,容易使相关的技术资料流失。这种传统的管理模式极有可能出现漏洞,引发纠纷问题,使得原本有价值的资料流失或不全,情况严重时甚至使很多设备流失了大部分的资料,对今后的使用以及维护都造成了极大的困难。针对于设备的档案管理而言,其基础要求就是要对相关设备的资料进行收集,若是做不好收集工作,则无法将开展后期的管理、归类等工作。

针对于高校的设备使用期间,很少有专人对其进行系统的管理。在设备的转交或使用时,相关的资料也无法做到按时的交接,有很大一定几率上导致资料丢失。特别是在对设备进行保养以及维护时,对于其中的维护、事故、故障以及维修等情况进行如实填写,会使得设备的资料出现不全的现象,设备后期的维修以及使用中便会存在各种问题。

二、收集以及建立设备档案管理

1.实行横向收集

为了能够更好的对设备档案进行管理,第一步则是需要把相关的设备档案进行分类。通常情况下往往都会以金额的大小来鉴别大型设备还是普通设备。在根据金额进行设备的鉴别过程中,认为以十万元作为标准衡量较为合适,例如金额大于十万元归纳为大型设备,低于十万元则属于小型设备。通常情况下针对于普通设备而言,往往仅需要订购验收报告、订购合同以及维修记录等资料即可。另外,视学校的相关规定,使用单位必须要及时建立固定的资产清单、对设备标签等进行粘贴,在资产管理系统中也务必要准确纳入。

针对于超过十万元的大型设备而言,在资料的纳入上则显得较为复杂,要求设备采购资料时的各种原始资料,这取决于大型设备的经济效益。在对大型设备进行管理期间,应当单独进行管理,对相关的设备进行单独的建卡,并且完成技术资料。针对于使用单位而言,允许办理长时间的借用凭证,对相关的资料和凭证进行妥善的保管,但是在对设备进行转接或转交他人使用时则需要走流程办理好转接手续。大型设备在需要维修或者保养的时候,依然应当如实准确地填写报修记录、使用记录、故障、事故以及维护记录等。只要涉及大型设备需要外借或者收回必须要有相关的凭证,严格执行验收规定。

2.纵向收集

对于设备而言其管理过程大致可以分为验收、申购、使用以及回收等阶段,其中所涉及到的资料通常包括了申购报告、计划与论证报告、定购合同等;双方签字移交文件、保修单以及验收报告等;设备的维修、使用、说明文件、回收申请书、审批材料以及报废鉴定单。针对于进口的设备则还另外需要技术商务文件、外贸合同等相关资料。

3.管理设备档案

(1)提高思想认识建设高度

由于管理人员在常规的工作中没有对档案管理的重要性进行全面认识,导致将其处于不加以重视的错误位置。所以,为更加适应改革发展的需求,应当以学校为出发点在设备档案管理的工作建设中,提出并采取有效的应对措施,从而将设备档案管理上升到一个更高的水平。

(2)健全档案管理制度

要想做好设备仪器档案管理工作建设,必须在一定程度上建立完善的档案管理制度细节。设备申购、货到验收、归纳整理是设备档案管理的三个主要方面,要依据这三个重点制定有效的可实施的规章制度。从检查主机、附件配置、说明书与技术资料等方面出发,将各个设备的详细资料交由国有资产管理处进行统一的收集整理和保存。为保证原始材料的完整形式,操作人员在使用设备的时候需要安装的相关技术文件可复印原版文件。在设备使用过程中,出现损坏或故障的情况需要使用部门将申请书递交给管理部门,同意以后才能进行后续的维修和保养。最后,在进行维修和报废处理,管理部门需要将其中产生的记录、文件和票据进行详细的整理和保存,以免资料丢失。此外,在设备正常工作的范围内,针对不同类型的设备采取不同的方案加强档案管理。对于普通的设备可以加强日常管理工作的力度,以设备主管部分轮番抽查为辅助点,对设备的使用記录以及维修记录进行阶段性的考核,制定考核标准和制度,并将各个使用单位的考核成绩进行公开和对比。相比于普通设备,大型设备在管理上不仅要包含以上几点,还要处理好高校之间设备的资源共享问题。为达到新形势下高校大型设备开放共享的局面,需要对设备上一年度的使用效益进行考核,考核的标准在于使用记录、运转状态、维修记录。对于大型仪器开放基金的申请,需要将申请表、维修合同、验收质检报告等相关细节进行档案管理。这些档案是影响大型设备的使用和维护的重要因素,也决定了大型贵重仪器开放基金的使用情况。本项工作的成功建设,为大型仪器开放基金从管理、使用和分配各个方面奠定了牢固的基础。在加强报废设备处理时,应当将相关单位负责人做出的技术鉴定,以及申请报废表、主要批示原始文件进行整理备档。

(3)提高设备管理部门师资队伍专业素质

在档案管理过程中,档案管理人员对于档案管理水平的高低起着决定性的作用,因此在设备档案管理工作中需要一批有着过硬专业素养且认真负责的专业人员队伍。由于档案管理工作的性质不同,它既是一项常规业务性工作也是一项管理服务性工作,所以对管理人员的专业素质和业务水平要求严格。不仅要求人员拥有强大的理论知识作为支撑,还要求他们具备丰富的实践经验作为应援。为运用科学的档案管理理论以及新技术来改进档案管理工作,加强管理部门师资力量的建设,各大高校要充分利用自身资源优势,借助培训、学习交流等相关培训方法进行系统的有目的训练,在不断学习中规范自身日常工作细节,从而达到国家及高校档案管理的要求水平。

三、结束语

综上所述,本文通過对设备档案管理现状和存在问题做出了解析,并提出了关于设备档案收集和建立的相关有效方法。最后从思想提高、建立完善档案管理制度、加强设备管理部门师资队伍建设三个方面系统的全方面的作出建议。事实上,加强高等院校设备仪器的科学化管理体系建设,在一定程度上影响着大学教学质量和科研改革,此外也对推进实验室体制改革起着重要的影响。运用科学合理的机制对设备档案进行管理俨然成为实验室建设工作的重要出发点。设备档案管理工作由设备的采购、使用、共享、维修监测等一系列环节构成,在日常工作中,维护和调节好这项工作将影响着日常的设备管理和采购新的工作设备。

参考文献:

[1]袁晓波.浅谈高校仪器设备档案管理中的问题及建议[J].城建档案,2016(02):60-61.

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作者:随凤华