农业环保开发管理论文

2022-04-17

摘要:日本农业已经达到比较发达的程度,尤其是日本的农业环保更是处于全球领先的水平。本文从日本农业环保的主要表现、农业环保政策的制定、执行和农业环保技术的推广等方面,对比苏州的农业环保现状,进行研究分析,探寻苏州今后在农业环保方面可以借鉴日本农业环保的地方。下面是小编整理的《农业环保开发管理论文(精选3篇)》仅供参考,希望能够帮助到大家。

农业环保开发管理论文 篇1:

湖北潜江兴隆灌区清洁生产存在的问题与对策建议

摘要 介绍了清洁生产在“美丽乡村”、“美丽田园”建设中的内涵意义,指出了潜江市兴隆灌区在清洁生产中存在的问题,并针对实际情况,提出了加强宣传与农业环保技术研究,增加资金投入,实施农业生态环保项目,大力推进清洁生产,建设“美丽田园”等建议。

关键词 清洁生产;问题;对策;兴隆灌区;潜江市

Key words Cleaner production; Problems; Countermeasures; Xinglong irrigation area; Qianjiang City

南水北调中线工程是满足我国北方需水要求的战略性工程,是调整水资源空间布局,解决我国北方缺水问题的重要措施,是一项跨流域大规模调水的复杂的系统工程[1]。为切实解决因调水影响汉江中下游水量减少的问题,作为南水北调中线工程的重要配套项目,兴建了汉江兴隆水利枢纽工程和引江济汉两大工程。两大工程主体项目坐落在湖北潜江市境内,给潜江农业经济发展带来了前所未有的机遇与挑战。近几年来,潜江市以“两大工程”建设为契机,加快兴隆河灌区(兴隆河水利生态)景观带和兴隆水利枢纽景区开发,积极推进农业清洁生产,大力发展生态种养高效模式,打造以“美丽乡村、清洁田园”为主要内容的生态家园。

1 清洁生产

1.1 清洁生产的内涵

清洁生产是指既可满足农业生产需要,又可合理利用资源并保护环境的实用农业技术,其实质是在农业生产全过程中,通过生产和使用对环境友好的“绿色”农用化学品,改善农业产品的安全性,减少农业污染的产生,减少农业生产及其产品和服务过程中对环境和人类的风险[2]。联合国环境规划署(UNEP)将“清洁生产”定义为将整体预防的环境战略持续应用于生产过程、产品和服务中,以增加生态效率和减少人类及环境的风险[3]。

1.2 推进清洁生产的重要意义

党的十八大报告把生态文明列入建设中国特色社会主义“五位一体”总布局,提出了努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展的宏伟目标[4]。推进农业清洁生产,是转变农业增长方式,防治农业环境污染,保障农产品质量安全的需要,是降低农业生产成本,保障农民收入持续增长的迫切任务;推进农业清洁生产,可以改变传统农业发展过度依赖大量外部物质投入的生产方式,用循环经济的理念发展农业生产,实现资源利用节约化、生产过程清洁化、废物循环再生化,加快推进现代农业建设;推进农业清洁生产,可以通过源头预防、过程控制和末端治理,严格控制农业投入品污染,减少农业自身污染物排放,保障农产品质量安全;推进农业清洁生产,可以通过资源梯级利用,建立多层次、多功能的综合生产体系,充分挖掘农业内部增值潜力,提高农业的质量和效益,实现农业增效,农民增收。在兴隆灌区推进清洁生产,可以控制农业生产资料投入,减少农业生产污染物排放,降低水体富营养水平,确保农业灌溉水质量达标,从而保证灌区农产品质量安全。

2 兴隆灌区清洁生产现状及问题

潜江市地处湖北省中南部,面积2 004 km2,现有耕地面积7.21万hm2,是国家和湖北省重要的商品粮、优质油料、优质棉花、优质蔬菜、优质畜禽水产品生产基地。兴隆灌区是潜江市三大灌区之一,覆盖面积最大,辖15个镇、管理区、办事处,现有耕地面积4.99万 hm2,占全市耕地面积69.3%,是全国“虾稻连作”发源地,全省“虾稻共作”核心基地,全国绿色食品原料(水稻)标准化生产基地核心示范区。2012年粮食产量32.54万t,占全市总产的72.0%,其中水稻产量2501万t,占全市总产79.6%;皮棉总产3.42万t,占全市总产量71.22%;油菜籽产量7.43万t,占全市总产量72.98%;蔬菜产量31.45万t,占全市总产量60.73%;生猪出栏80.98万头,占全市年出栏量75.5%;家禽出笼1 202.1万只,占全市出笼量67.5%;水产品产量8.8万t,占全市水产品总量87.4%[5]。优势农产品的高产稳产保障了农民增收、农业增效,但依赖于资源高强度开发、生产要求高度集中的生产方式导致环境污染的直接结果也不容忽视。

2.1 畜禽养殖污染治理压力大 根据上海市农业科学院环境科学研究所沈根祥等的研究结果,潜江市农业生态环境保护站对全市23个镇(区、处)畜禽粪便负荷进行了预警分析,潜江兴隆灌区15个镇(区、处)中,畜禽粪便负荷预警值为Ⅰ级的有10个,达到Ⅱ级威胁的有5个,占全市预警值达到Ⅱ级威胁乡镇数的5/6[6]。因此,畜禽养殖污染治理任务重,压力大。

2.2 清洁生产示范覆盖范围小 2012年,潜江市农业局和积玉口镇人民政府联合发文,共同建设借粮湖农业面源污染治理(清洁生产)示范区,通过推广“两清”(清洁种植、清洁养殖)、“两减”(减量用药、减量施肥)、“两治”(规模化养殖治理、农业环境综合治理)等清洁生产技术,累计完成测土配方施肥、病虫综合防治、畜禽养殖小区综合治理、水产健康养殖等试验示范36项,建成户用沼气池100余处,建成中小型沼气池10处,推广“虾稻共作”1 000 hm2,落实发酵床1.5万m2,对借粮湖及周边生态环境恢复起到了积极作用。但是,对全市而言,示范面积小,辐射带动作用不明显。

2.3 农药废弃包装物回收试点范围偏小 2012年,潜江市在借粮湖周边的古城村、宝湾村等6个村组开展农药废弃包装物回收试点,当年回收塑料袋19.4万个,玻璃瓶4 800余个。2014年扩大到积玉口镇、高石碑镇、王场镇等5个区镇,20个村,预计回收废弃包装物将达到40万个以上,对减少农业面源污染,提高农产品质量安全起到积极作用,但由于缺乏项目支持,资金投入偏少,试点回收范围偏小,试点回收的村只占全市的6%。

2.4 农村劳动力支撑不足 随着农村青壮年劳动力外出打工,农村人才向城市单向流动,导致农村劳动力结构性短缺,农业生产主要依靠中老年人及妇女,尽管他们熟练掌握了传统农业生产技术,但随着现代农业的发展,现代农业装备在农业生产过程中的作用越来越大,而农村留守劳动力普遍文化素质较低,接受清洁生产技术的能力相对较差,难以担当起实施、推广、应用清洁生产技术,建设清洁田园的重任。

3 对策建议

3.1 加大清洁生产知识宣传,提高农民群众的农业生态环保意识 通过加强对农民的宣传和教育,让农民认识治理农业清洁生产对保护农业生态环境,提高农产品质量安全水平的重要意义,了解农业生态环境保护的重要性,掌握清洁生产技术要领,增强农民自觉参与农业生态环境建设的自觉性。要重视舆论宣传,充分发挥电台、电视、报纸、网络等大众媒体的作用,因地制宜地设计群众喜闻乐见的载体,多层次地普及农业生态环境知识[7]。

3.2 加大清洁生产技术研究,减少农业面源污染 要大力推广节肥、节药、节水技术,深入开展测土地配方施肥、精准农业技术,鼓励农民开展秸秆还田、种植绿肥、增施有机肥。要指导农民科学合理使用高效、低毒、低残留农药,开展绿色植保防控,提高防治效果和农药利用率,减少农药施用量。要全面开展农药废弃包装物回收,科学设置回收网点,抓好无害化处理。要大力发展畜禽清洁养殖,科学配制饲料,规范饲料添加剂使用,提高饲料利用率,减少氮、磷等排放,大力开展养殖场(小区)污染治理技术研究,推进畜禽废弃物无害化处理和利用。要切实开展养殖水域环境监测,推广生态健康养殖技术,减少污染排放。要开展农田氮磷拦截技术试验示范,通过建设生态拦截沟、生物浮床等,吸附降解农田排水中的营养元素,改善净化水质,减少农田氮磷流失。在办好积玉口镇借粮湖周边清洁生产示范区的同时,充分发挥示范区辐射带动作用,引导兴隆河流域开展清洁田园,美丽乡村建设。要切实抓好兴隆河流域河道整治,抓好河渠疏挖,确保水畅其流。要抓好河渠、湖泊外来入侵生物,重点是水花生、水葫芦的治理,降低水体富营养水平,减少农业灌溉水污染。

3.3 加大资金投入力度,大力实施“美丽田园”建设 要切实发挥财政资金的引导作用,通过项目实施,吸引社会资金投入到农业生态环境保护、清洁生产示范、美丽田园建设中来,充分发挥农业产业化龙头企业、农民专业合作组织、家庭农场、专业大户等新型农业经营主体的作用,强化其推广清洁生产,建设清洁田园的意识,使新型农业经营主体成为农业清洁生产技术推广应用和集成创新的主阵地[8]。重点抓好原野蔬菜、瑞旭种植等蔬菜产业园的清洁生产示范,办成一批具有带动力的先进典型,并以此为依托,因地制宜建设一批样板村、样板点和样板基地,从而带动一批,推动一片,辐射一方。

3.4 切实加强组织领导,建立健全农业生态环保监管体系 要高度重视农业环保工作,在抓好工业减排、城市污染治理的同时,大力抓好农业面源污染治理。把农业生态环境保护工作纳入到当地政府责任目标考核内容,落实工作责任制,严格绩效考核。要健全农业生态环境保护队伍,落实工作经费,建立清洁生产技术规范,对农业生产从农田环境、投入品、生产过程到产品准出进行全过程控制,从管理和技术两个层面提高清洁生产水平。

参考文献

[1]杜耘,王学雷,蔡述明.南水北调中线工程对汉江中下游生态环境的影响与对策[J].长江流域资源与环境,2005,20(6):477-482.

[2] 王勇,张昌楠,陈阳.农业清洁生产浅析[J].辽宁城乡环境科技,2007,27(4):50-52.

[3] 段然,王刚,孙岩,等.农业清洁生产现状及对策研究[J].中国农学通报,2007,23(3):494-499.

[4] 孙继成,关故章,袁著安,等.潜江市畜禽粪便排放时空分布与防治对策[J].安徽农业科学,2014,42(17):5576-5578.

[5] 潜江市统计局,国家统计局潜江调查队.潜江统计年鉴[M].北京:中国统计出版社,2012.

[6] 孙继成,关故章,何家海,等.潜江市农田畜禽养殖粪便的污染负荷及其预警分析[J].安徽农学通报,2014,20(6):115-117.

[7] 李伟华,袁仲,张慎举.农业面源污染现状与控制措施[J].安徽农业科学,2007,35(33):10784-10786.

[8] 秦延春,许忠裕,廖晓璐.广西玉林市以清洁生产推进清洁田园建设中存在的问题与对策建议[J].安徽农业科学,2014,42(3):852,881.

作者:关故章等

农业环保开发管理论文 篇2:

日本农业环保对苏州农业发展的借鉴研究

摘要:日本农业已经达到比较发达的程度,尤其是日本的农业环保更是处于全球领先的水平。本文从日本农业环保的主要表现、农业环保政策的制定、执行和农业环保技术的推广等方面,对比苏州的农业环保现状,进行研究分析,探寻苏州今后在农业环保方面可以借鉴日本农业环保的地方。

关键词:环保 农业 借鉴

目前,国内农业环境污染和生态环境破坏情况不容乐观,由于农业环保的政策、监管等还不够完善,造成农产品安全问题事件屡屡发生。现在,农业环保问题已经越来越多的涉及到环境、生态甚至我们的食品安全和生命安全。2010年,我被聘用到日本九州大分县政府发改委工作一年。期间主要服务于中日两国、尤其是大分县与苏州市的农林贸易交流,对日本的农业环保技术和政策有一定了解。体会到,日本在农业环境保护和农产品安全方面都做得比较成功。希望通过以下对日本农业环保、苏州农业环保现状的概述和分析,能对苏州农业环保借鉴日本成功经验方面起到一些作用。

1 日本环保型农业概述

1.1 涵义 日本于1992年提出了“环保型农业”的概念,当时是作为农业政策的新目标提出的。其主要内容是农业除了为大众提供食品,还需与环境相互协调,对维护国土资源环境的安全起重要作用。日本将“环保型农业”解释为利用自然物质的循环功能,与生产效率协调,正确有效并逐步减少使用化肥、农药等,降低环境承受力的可持续性农业。涵义的重点是:①保证农业发展能稳定地提供大众安全的食品;②改进、提高农业技术,通过科学的农业生产方式,使农业走上可持续发展的道路。

1.2 主要内容及分析

1.2.1 环保型农业的主要表现类型。①绿色农业型。日本政府鼓励各地区,根据各自情况,探索适合自身发展的绿色农业发展模式。努力做到农业发展与自然生态相互协调,病虫害防治不仅仅局限于农药,防害做到多样化、综合化,实现除草机械化、物理防虫、生物防虫等绿色农业发展模式。同时在生产经营管理上,实现规模化、标准化,这也有利于农业绿色环保统一管理体系的建设。这种绿色农业模式也是日本整个农业模式的概括类型。②有机农业型。在生产过程中禁止使用转基因方式,禁止使用农药、化肥和饲料添加剂等所有人为外力因素改变生物原有生长规律的物质,遵循生态及自然规律,采用有机农业技术,维持农业生产的可持续稳定发展。其主要措施有:动物粪便施肥、秸秆还田,利用物理方法防虫害,对市场流通体系进行监控,保护环境来维持生物多样性等。③减化肥、低害农药型。低害农药主要是指利用现有技术,确定环境容量和指标,合理减少农药的使用,降低食品因施农药而造成的有害物质的含量,同时减轻农业给环境造成的负荷。形成病虫害观测预防体系,采用对土壤诊断、机械除草、生物防虫等方式,达到保产保质的效果。日本现在注册的农药大致超过5000种,注册审查均十分严格。日本政府的农林水产省,每年夏季要举办“防农药危害活动”,提高市民对农产品的环保意识。④再生资源利用型。日本很多农村地区都可以看到在稻田里晒着的秸秆。这些秸秆一般不会用来焚烧,会用作还田。这种利用有机资源,对农业生产的废弃物进行再利用,在日本农业中很普遍。再利用的方式还有:将动物粪便还田施肥,污水处理后进行农田再灌溉等。通过再利用,环境负荷得到减轻,环境得到一定程度的保护。同时,资源得到循环利用,产生了更多的经济效益。⑤土地改良、治污型。对部分已经受到污染的土壤进行排土、转换水源等措施,使农业土地质量得到恢复性改善。这种治污环保措施往往多采用于工厂或者居住人口较多,周围农业土壤受到较大污染的地区。⑥造林植树、生态环境改善型。日本非常重视林业发展。日本在地形分布上,山地面积达到国土面积的70%左右,植树造林对于山体滑坡、水土流失等灾害的防治十分必要。日本一些地方的林木已经到了需要适时适当修剪砍伐,来促进林木更好生长的地步。修剪砍伐后,将砍伐的木材用于国内销售或者出口销售。2010年,日本大分县就与中国上海等地的相关行业协会和公司签订了木材出口的初步协议,说明日本的林业已经发展到十分成熟的阶段。日本通过林业机械化,经营现代化国际化,改善林业结构,改进林木种植技术,发展林业,改善生态环境,推进农业环保的维持和发展。

1.2.2 环保型农业的相关法律法规。农业的持续稳定健康的发展离不开相关法律法规的制定和执行,日本农业的平稳发展也得益于完善的农业环保法律法规体系建设。比如,在外来生物和转基因生物的应对方面,日本限制进口及饲养对本国生态体系带来不利影响的外来生物,并采取措施防止转基因生物对生物多样性造成危害。1998年,日本环境省在山梨县设置了生物多样性中心,并制定《外来生物法》。同时,环境省还颁布了《农药取缔法》,制定农药使用必须遵守的基准等。如表1所示,日本政府先后出台了一系列法律法规,在生态环保、农业生产及环保方面进行法律监管。

在以上法律法规中,适用农产品及加工品的时间较长、范围较广的是JAS法,在日本被具体称为《农林物资的规格化及品质表示公正合理化相关法律》,如表2所示,是对此法律的细化分类,体现出日本对农产品的规格要求比较全面。

2 蘇州农业环保现状和主要影响因素分析

2.1 生态环境问题 ①大气:近几年,随着私家车数量的不断增多,尾气排放造成的大气尘粒污染也越发严重,影响到农作物的生长。同时,由于投资成本提高,不少原先投资于统一规划的工业园区的企业,也开始将厂房转移至未经合理规划的农村,造成工业气体排放,对附近农作物产生很大的危害。②土壤:城市化的不断发展,遭到破坏最严重的往往是土壤。建房、造路,使大量肥沃的表层土壤丧失,造成耕地面积减少,土壤肥力下降;相应地,植被减少,又加剧土地沙漠化;另外,不合理施肥,造成土壤结构性质破坏、土壤次生盐渍化等。③水质:苏州市地表水污染属综合型有机污染。随着工业企业逐渐向投资成本较低、但未经合理规划的农村转移,不符合法规的工业污水排放,造成农业水源的污染,甚至逐渐开始威胁到部分饮用水源的安全。

2.2 农产品安全问题 ①家畜:饲养过程中在饲料中使用生长调节剂的现象依旧存在。②蔬菜水果:种植过程中过量使用农药或使用生长调节剂的情况仍较为普遍。③加工产品:加工过程中大量使用各種对健康不利甚至严重有害健康的添加剂的情况十分普遍。以上这些问题存在的很大因素可能是:法律法规上,条文规定的惩罚力度不够大,违反者法律意识淡薄,监管者监管不到位,执行者执法不够严。

3 日本农业环保对苏州农业发展的借鉴

3.1 制定发展政策的借鉴

3.1.1 生产经营模式。苏州很多农户是采用分散的小规模经营方式,不利于生产资料的选择、新技术开发应用和生产管理。目前像藏书羊肉等已经开始标准化、规模化的经营方式,提高了经营的环保质量和综合管理水平。由此,苏州可以推进农业标准化生产模式,根据市场需求扩大生产规模,这样比较容易引导分散经营的农户逐步达到专业化、规模化的生产水平,也能使新技术更容易得到应用推广。

3.1.2 政府扶持政策。完善政府的农业补贴政策,可考虑补贴重点由所有农户改为对专业农户,由对农业投入改为对生产的直接补助。这样可以更大程度上区分专业农户与兼职农户,推动兼职农户向专业农户转让出租土地,减少弃种土地。同时对生产的直接补助也提高了生产水平。另外,政府可以支持对农业灾害实施经济政策性保险。具体方式:增加保险品种,提高补偿水准;不断改进灾害损失的科学评算方法;组织对农户风险管理的帮助活动。

3.1.3 建立更加完善的农产品质量安全管理体系。目前,我国农产品涉及部门较多,多部门往往互相推诿。这种“分块管理”的行政管理模式已经影响到部门间的效能发挥。由此,可借鉴日本,精简机构、集中权限,明确责任,提高效率。

3.2 制定法律法规的借鉴 苏州农业要获得稳定持续的绿色环保发展,就要完善相关法律法规,以法律的形式来规范发展方向。可从以下几方面加强建设:①提升监管能力,加大执法力度。②农产品安全信息及时公开化,建立食品质量安全信息发布制度。③加快农业标准体系建设,建立农产品质量可追溯制度。对全市农产品实施标识认证、二维码认证,生产档案登记制。

3.3 农业环保投入的借鉴 ①推进食品安全,加大力度推行农产品规格认证制度。②加强农产品质量安全信息体系建设。定期公布各种农产品环保标准和安全监测情况。③加大对农业生态环保治理的投入,促进资源再生利用。

3.4 农业环保技术和科研教育的借鉴

3.4.1 农业环保技术方面:①可推行土地节约型技术,提高土地出产率。在集约化经营方式下生物技术的应用取代了农药、化肥的大量使用,减轻了农业发展的环境负荷。②可改革农业技术推广体系,将以前按行政区域开展推广农业技术的模式转变为按产业发展布局来推广农业技术,使苏州的农业技术推广体系更加完善。

3.4.2 科研教育方面:①重视农业科学技术的普及和人才培养。②切实加大农业科研和教育的投入,制定相关法律法规,开展全民教育。尤其是对未成年人的教育投入,使城市的未来一代,能掌握更多的农业环保知识,具有环保意识,并能严格规范自身的环保行为。

参考文献:

[1]施锦芳.日本农产品安全与农业发展问题[J].日本研究,2011(1).

[2]王永静,程广斌.日本环境保全型农业及其对我国的启示[J].安徽农业科学,2007,35(16).

[3]武春霞,杨静慧,杜长城.日本农业环境保护对中国盐碱地改良的启示[J].天津农业科学,2008,14(3).

[4]陈慧萍,王玉斌,武拉平.日本农业产业化发展对中国的启示[J].世界农业,2010(9).

[5]江尚.日本农业保险制度研究[J].经济与管理研究,2007(9).

[6]葛文杰,董淑兰.国外农产品质量安全体系对我国的借鉴意义[J].中国农业会计,2011(4).

[7]侯惠英,张大胜.日本农业发展模式对我国农业产业发展的启示[J].大连大学学报,2010,31(5).

[8]董理.日本农业财政补贴政策及对中国的借鉴[J].世界农业,2012(12).

课题项目:本文是2013苏州市农村经济学会软科学研究课题

《日本农业环保及对苏州农业发展的借鉴》的阶段性研究成果之一。

课题编号:2013SNJ013。

作者:楼亚强 邓忍 罗书林

农业环保开发管理论文 篇3:

开发区的城市化与城市管理:起源、演化与路径

[摘要]当代城市化在保持传统城市化的物质交换过程时出现一些新的变化。开发区的城市化发展和对城市管理的需求对我国未来经济发展和城市发展带来深远影响。从功能区到城市化演化,具有内在的机理与路径,也使其具有不同于传统城区的特性。新时期功能区创新活力不再体现在资本技术引进和项目组合集成,而是体现在城市管理体制的创新上。推动开发区城市化和管理创新的核心的要点在于行政管理架构的设置和社会管理的创新。

[关键词]开发区;功能区;城市管理;城市化

一、当代城市化与城市管理的兴起与特征

18世纪中后期,在工业革命的推动下,西方资本主义国家先后走上城市化的历史进程。从20世纪50年代开始,随着城市化的不断推进和新问题的产生,城市管理问题得到越来越多的重视(刘淑妍,2006)。从世界各国城市发展来看,城市化与城市管理的互动变化始终没有停止。城市化推动城市管理方式、方法的不断变革,城市管理方式和方法的变化又对城市化规模和进程产生深刻影响。从单一功能区向综合性城市的演化、形成与产业革命引致的经济要素流动密不可分,这种要素的空间转移和物质转换,会在不同地域和空间形成集聚和扩散,当物质要素集聚到一定程度会形成城市化的雏形,当城市规模发展到一定阶段,就会形成反向的物质扩散功能,推动城市自身影响和辐射力的提升,形成中心城市的基本功能(唐慎。2005),进而会逐渐发展和形成区域中心城市,带动跨区域的经济活动的大规模出现。

当代城市化的发展除了保持传统城市化发展中的物质交换过程之外。还出现了非常大的变化。第一个变化是由于以城市为单元的地方政府竞争的日趋加剧,城市政府为了推动经济增长和要素汇聚,会形成经营城市的理念和行动方式。为吸引投资、技术和人才,它们会努力推销自己,将地方政府的行为和管理模式纳入企业经济和发展的方向,形成所谓的“竞争性政府”。第二个变化在于城市化过程从过去的单一物质转换过程,增加了精神、文化和生态的变化过程,出现了从物质的单项转换到多维转换的变化过程。作为城市竞争力和影响力的一部分,城市生态和文化作为吸引要素集聚的手段,在城市发展中显示出巨大作用。第二三个变化在于城市发展的影响力在不断超越过去的影响范围。如城市经济的规模和功能不断扩大,在有些国家已经替代了国家经济的影响力。城市的影响力已经成为有些国家的名片和标志,城市经济与国民经济发展互相融合,城市独特的文化和精神内涵文化已经成为影响人们进行各种经济社会活动的重要因素。当代城市化的影响力已经不局限于国内、城市通过跨区、跨界、跨国、跨网络交流与合作,从国内社会走向国际舞台,城市的开放性活动已经超越了国家之间的开放交流,国际性城市不断兴起,成为推动跨国发展的主要力量。

与此同时,城市管理也经历了从无到有,从经验探索到科学管理的演进过程。城市的发展促进了专业分工与合作,推动了管理的专业化。城市规模和范围的扩张又使这种分工越来越细密、越来越复杂。随着城市运行系统的日益复杂,城市运行与管理越来越交错互杂,各种运行子系统表现出非常规、非线形的特性,这些子系统共同组合成为城市复杂的巨系统。城市管理从最初的粗放式统管演变为以专业职能部门为基本单位的条条化管理,这种管理方法的变化有利于提高管理的专业化水平。但是,如今这种专业化条条管理方式又被条块结合的新方式替代。随着城市管理复杂的巨系统的形成,将专业管理和属地管理相结合,将管理的专业化和精细化相结合成为城市管理的新趋势。为进一步发挥城市管理的整体优势和城市的规模效应与范围效应,21世纪的城市管理在新技术和新管理方式的双重推动下,开始发生新的变革,以集成化管理、网络化管理、柔性化管理和精细化管理为理念,以城市系统高效有序协调运行为目标的城市管理方法不断推陈出新。

我国城市管理及其体制最早起步于新中国成立初期,实质性形成于20世纪80年代初,至今已经过了几十年的艰难探索。从发展趋势看,21世纪的中国正在形成城市化和城市现代化建设新高潮,正处于城市化加速发展阶段,城市管理正在从“经济主导型”向“综合主导型”转变(蔡雪雄、李桂平,2004)。从改革方向来看,精简管理机构,减少管理层次,建立管理通道机制,实现市民公众参与管理将成为城市现代化的大趋势。城市管理模式的优化中,推进体制改革和促进民主决策是管理理念的重点取向。立足创新,将城市管理建设融为一体,使依法治市和体制创新相辅相成,取得城市管理有序而有效的良好效益成了城市管理者普遍的价值观。

二、开发区的城市化与城市管理特性

开发区是我国在特定地域实行特殊经济政策的经济功能区。改革开放以来,我国各地都南政府主导在交通、人才、土地和通信等资源便利的地区设立了各种类型的开发区,这些功能区具有较强的吸纳生产要素能力,具有相对的区位优势,也有别于传统城市区域实行特殊管理政策的区域。经过30多年的治理整顿和优胜劣汰,目前分布在我国各地的各类经济区、特区和新区都在经历快速的经济发展阶段和城市化过程,对于中国经济和城市未来的发展产生重要的影响以及带动和示范作用。

开发区与城市具有天然联系。开发区的成立改变了城市的产业格局、产业分布和地理空间,通过建立以母城为中心、以产业链条为边界的动态增长极,将城市的范围拓展和延伸。作为企业集群的集合体,开发区在一定的地理空间集中了数量众多的企业,这些企业相互关联、互相配套,使得产业和行业的发展拥有了完整的链条支撑,为产业、企业和区域的经济协作和专业化分工创造了便利条件,同类企业的聚集有利下创造新的产业和产业链;在另外的意义上,开发区也是新城市形态产生的前奏(王慧,2003),许多单一经济功能区的开发区通过产业积聚、资本积聚、人力积聚,为城市的发展奠定了人财物基础,推动了功能区向城市的转化,推动新城的形成和发展。

30多年来,我国区域经济发展模式发生重大变化,从改革开放之初的政策和要素驱动逐渐转变为新时期的创新驱动。传统要素驱动型发展模式逐渐松动。开发区的城市化问题在新时期成为区域经济发展中不可回避的问题。随着区域产业结构的提升、区域载体功能的拓展、功能区人文环境的改善,开发区的城市化发展越来越引起人们的关注。从典型功能区的变革趋势看,单一的增长导向功能区都在逐步向综合配套改革或专业分工细化的方向迈进,国家综合配套改革试验区的设立以及各种专业化改革试验区的设立,已经昭示着传统的增长导向型开发区的没落。开发区这种新的发展趋势,使它与城市的关系更加密切,也使开发区更加注重自身城市功能的建构。它不仅表现在功能区逐步升级适合人居的综合交通配套体系,也表现在区域逐渐调整和提升适合人力资本和第三产业发展的区域功能,还体现在开发区对城市功能的追求已经逐渐超越了传统的城区。开发区先行先试的目标不再仅仅局限于新区域的经济增长功能,而是越来越注重新区域的社会、生态,文化、环保等人文功能,从而带动开发区对城市功能的全新探索(顾学励,2005)。

然而,和城区不同,开发区的城市化和城市管理因其自身产生和发展的特殊性而具有不同的特征。首先,从地域分界看,开发区的地域分界是与区域独特的开发开放政策相适应的,一般而言,它属于其所依托的中心城市和主城区的一部分,与城区的城市管理具有天然联系。但是,开发区可能位于某个行政区之内,也可能跨越多个行政区,更有可能和行政区并列存在。这种通过行政手段的土地征用或成建制划拨方式植入新的空间界线,实质上是人为地创造一种新的空间形态,因而,这种空间形态具有特别的管制体制,成为有别于城区的一种新型的城市管制单元。加上开发区的行政地域划分具有不稳定性,会随着经济形势和经济政策的变化频繁调整,因此,开发区具有不同寻常的管理体制和管理模式。其次,和一般的城区不同,开发区的管理体制从设立之初就充分吸收了国内外功能区管理的前沿理念和模式,属于典型的“顶层设计”,而不是自然演绎。多年来,以管委会为载体的功能区管理体制在管理机构的精简设置。区域决策体系设计、经济社会服务体系建设上,一直秉承高效、快捷的基本原则,与一般城区比较而言,在政府治理的机构、途径、目标取向上具有较大差异。传统的城市管理体制中政府对资源的控制和干预程度更高,而功能区在资源配置效率上需要更快更强,因此,围绕权责的合理配置和机构的适应性问题成为开发区管理体制创新的重点。第三,从城市化和城市管理的视角看,开发区与主城区相比较,并没有后发优势。城市的形成是人工的社会环境长期积累的结果,也是人文环境长期积累的结果,城市的内涵和形态比功能区复杂和完善得多。功能区除了在城市基础设施、市容市貌方面具有较大优势外,在人口聚集条件、医疗社会保障系统、科技教育系统、文化娱乐资源等方面都无法和中心城区相比较。从综合发展水平到公共服务配套,从服务业发展到生态环境保护,从物质生活基础到精神文化素质,开发区在城市特征的多数层面都无法和传统城区相比拟。尤其对一些基础条件弱、开发年限短、规模不大的功能区而言,仍处于资本积累的工业投资区阶段,城市形态甚至还没有形成。因此,对开发区而言,城市化和城市管理创新只是艰巨的区域开发开放过程的起点。

三、开发区城市管理的国际经验与启示

尽管城市管理在发达国家已经有过数百年的历史,但对开发区这类特殊区域的城市管理而言,不同国家都在进行探索和试验。纵观国外新兴区域的开发和管理思路,主要表现为两类:一是以亚洲部分国家和地区为代表的政府主导型管理体制;二是以欧美国家和地区为代表的多元参与治理模式。

以日本、韩国和新加坡为代表的亚洲国家具有东方传统文化和中央集权色彩。这些国家依赖政府主导的发展规划以及行政力量的高度参与,在经济社会发展中取得了令人瞩目的成就。中央和地方政府承担着许多原本可由私人部门从事的活动。同时,国家行政权力的集中行使带来相关服务产业集聚,如金融保险、商业服务、教育咨询等。如日本对新兴区域的城市管理,总体上城市自治有限,而且受国家不同时期城市政策和传统文化的影响深厚,集权与分权的方式采纳跟社会发展的阶段相联紧密。属于官僚主导加地方自治为辅的“混合式”的城市管理体制(罗翔、曹广忠,2006)。韩国新区采取专属机构管理的方式,在工业商业部的指导和监督下,设立工业区管理局,负责管理全国所有出口加工区的全面开发工作。20世纪末,韩国为促进经济的进一步增长,继续放宽对新兴区域管理权限的限制。成立济州特别自治道后,韩国中央政府高度下放权力,将除国防安全和外交之外的管理权全部划归济州道(赵丛霞、金广君、周鹏光,2007)。新加坡在新区的开发和管理上注重统一规划和布局。在城市管理上实行与建设相分离的原则,各部门之间除了定期进行交流外,一般相互不干涉各自的职权范围,权责明确,便于城市管理规范化进行(曲华林、翁桂兰、柴彦威,2004)。

美欧发达国家城市管理起步早、历史久。城市管理现代化的进程具有政治民主化、经济多元化、产业革命化、市场国际化、社会现代化和人口城市化等基本特征。在新兴区域的管理上,美欧等国家秉承了其城市管理中社会参与的传统,在管理体制和职能的实施中重视社会角色的参与,形成了与亚洲重视政府干预和官僚管制相迥异的管理体系。如美国地方政府在财权、事权方面具有明确分工,政府在自愿基础上成立各级各类区域性组织,加强重大事务的协商和合作,包括基础设施建设、环境污染防治、地区安全、资源合作开发等,有效解决新区开发过程中的利益纠纷和权益保障,通过设置多种类型和功能的跨行政区管理和服务机构,提供跨区域服务(高国栋,2001)。英国的新区政策从转移大城市人口和工业,转向协助大城市恢复城市魅力,新区开发建设不再局限于大城市的外围地区,而是扩充到整个区域范围,其城市规模也显著扩大。随着“可持续发展”理念在全球的风靡和推广,英国新区建设和管理的内涵进一步丰富,提出“新丰r卜区”的概念,将生活、休闲、娱乐、工作集中于一体,改变了过去空间的分割,与此同时,将过去一直被城市忽略和排斥的郊区和农业元素纳入规划中,形成了新的城市聚居模式(中国经济导报,2006-01-10)。法国对新兴城市的开发和管理,多中心化发展、美化空间结构和提高环境质量是基本原则。它改变大城市单中心高度密集的城市结构。在更大的区域范围形成多中心组团式的城市空间结构。新区与主城之间的距离适宜,有便捷的交通联系,新区超前建设基础设施,布局多种功能,实施综合开发,使之达到中心城区水平。从发达国家和地区城市管理的情况看,普遍具有超前规划新区的城市发展,重视新兴区域的生态环境。社会管理组织设计灵活,社会管理组织的权力和功能强大,政府和公民对社会组织的支持程度高,公共服务市场化和非盈利性兼顾,重视社区建设与社区发展,政府部门与社会组织合作密切等优点。而这些特点恰恰是我国开发区城市管理中需要关注和考虑的重点环节。

进入21世纪,开发区的开放模式、区域功能、组织结构、产业构成以及人口结构都发生了非常大的变化。从功能单一的开发区向功能复合的新城区迈进,是新时期开发区发展的一个普遍趋势。许多开发型功能区逐步建立起类似于城市运营的管理体制机制。表现为在区域规划、开发和建设之外,越来越多的管理功能被赋予开发区行政部门。开发区、加工区、贸易区等过去特色突出的功能区创新活力不再体现在资本技术引进和项目组合集成,而是体现在城市管理体制的创新,管理体制和组织模式的创新成为衡量功能区生机与活力的重要标志。

四、开发区城市管理的重心:行政架构与社会管理

开发区的城市管理创新可谓千头万绪,但目前最核心的要点聚集在两个方面:一是行政管理架构的设置,二是社会管理的创新。

开发区行政管理架构是管理体制的基础,在区域管理中发挥着首要作用,行政管理体制的设计与施行对于其他管理体制有重大影响。从我国开发区管理体制的实践探索看,主要有三种类型的管理体制:一是行政管理协治型模式,二是行政管理准行政区模式,三是行政管理行政区模式。其行政管理的一般特征表现为“服务行政”的特色鲜明、组织架构高度整合、行政方式高效灵活和行政管理体系非常态等。当前开发区行政管理体制面临的突出挑战主要体现在:行政管理的法律地位和执法环境处于尴尬境地,行政审批授权不能满足特殊区域的特殊要求,行政管理体制的变革跟不上区域扩张速度,扁平化行政管理体制优势受到削弱,新区行政管理体制和母城或周边区域衔接不够,行政管理体制活力不够,市场化不充分,区域之间的行政管理缺乏必要的协调机构和利益协调机制。为解决这些难题,各类开发区对行政管理体制的设计和变革进行了各种形式的探索,形成了几种典型的行政管理体制和模式,如浦东新区“小政府、大社会、大服务”的行政管理体制探索、深圳特区“行政三分”的体制探索以及滨海新区集中行政权的体制探索。从未来开发区的发展特点和发展轨迹看,该类区域行政管理体制创新的主要任务和重点可以放在:一是解决区域行政管理体制的功能定位和法律定位;二是解决政策资源的内敛性导致的行政管理的封闭性;三是优化和调整行政管理的层次和幅度,提高管理效率;四是推进行政管理制度创新和管理创新,形成具有特色的行政管理体制;五是完善政府及其官员政绩考核制度和培训学习制度;六是构筑与市场经济体制相适应的社会中介组织。

从社会管理创新看,几乎我国所有的大型开发区和新区都已进入城市化加速发展期。在这个城市化发展的特殊阶段,南于功能区城市规划、建设和社会管理的基础性弱质,以及工业化和城市化快速发展带来的新挑战,使得作为社会管理薄弱区的开发区面临着流动人口爆发性增长、新型社会组织快速发育、基层社会管理事务显著增加、政府管理和社区自治矛盾凸起等许多不断涌出的新情况。由于开发区的社会管理具有城区社会管理不可比拟的特殊性:社会管理与城市化进程紧密相连,城市管理面临工业化、信息化、市场化和国际化新形势,城市管理创新与开发区“第三次创业”叠加,社会管理进入矛盾多发期和共振期。因此,开发区的城市管理呈现出管理体制分散性、二元化特征,“工厂政体”和体制推动型变革特征明显,经济发展和社会发展的统筹性不强,社会管理组织设置功能弱化,管理的同质化倾向严重,城市管理开放性、流动性较弱且自主性很差。从深层次解决这些问题,需要各开发区之间重组,整合区域的政治、经济、社会和文化等各种资源要素,解除阻碍区域城市化发展的管理机构缺位和社会管理需求背离的症结。从实践看,其城市化和城市管理创新的目标应放在以管理体制、运行模式和管理文化创新为重点,推进开发区政社分开,探索符合开发区发展特点的社会管理模式,实现社会管理从辅助层面向支撑层面转换。

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[10]赵丛霞,金广君,周鹏光.首尔的扩张与韩国的城市发展政策[J].城市问题,2007,(1):93.

[责任编辑:唐玉萍]

作者:蔡玉胜 陈茜