行政复议调解范文

第一篇：行政复议调解范文

海关行政复议调解

《行政复议法实施条例》实施以来，海关作为本系统行政复议的裁决、处理者，如何更好地以非诉讼的方式解决公民、法人或者其他组织与行政机关之间的纠纷，达到法律效果和社会效果的相统一是海关面临的新课题。笔者试着以海关的一个行政复议调解案例来初步探析行政复议调解在海关与相对人行政纠纷中的适用。

一、基本案情

2007年11月21日，香港居民吴某持港澳居民来往内地通行证由皇岗口岸进境时被海关检查，在其随身携带的纸箱内，海关查获100台未向海关申报的MP4播放机，海关根据相关规定当场退还2台，扣留超过自用合理数量的MP4播放机共98台。经调查，皇岗海关认定，吴某所携带的MP4播放机已明显超出自用、合理数量，属于应税货物，应当主动向海关如实申报而未向海关申报，其行为已经违反相关法律规定。据此，皇岗海关作出《中华人民共和国皇岗海关行政处罚告知单》，并于2008年2月19日直接送达吴某，告知将对其科处罚款人民币37,000元。吴某提出异议并要求申辩，皇岗海关进行复核后，于2008年2月29日作出行政处罚决定，依据《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第十五条第

(四)项规定，对吴某处以罚款人民币37,000元。该处罚规定于2008年3月5日直接送达吴某。

二、行政复议情况 2008年3月25日，吴某向深圳海关提出行政复议申请，请求变更处罚决定。其复议申请理由为：

1、其携带的MP4播放机并非为在大陆境内出售，所有MP4播放机都是在深圳购买，带回香港后才发现与所订款式有所不同，故带回深圳更换。

2、其携带的MP4播放机价值仅为19110元，而海关罚款数额为37000元，处罚过重。深圳海关(深圳海关为皇岗海关上级主管部门)经审查后，依法予以受理。2008年4月3日，皇岗海关向深圳海关提交行政复议答复。认为：申请人即吴某违规行为成立，被申请人即皇岗海关作出的行政处罚决定认定违法事实清楚，证据确凿，使用法律正确，程序合法。但经复核案卷材料及查询海关旅客管理系统，吴某在本案案发前无被海关处罚、征税及退运记录，原处罚决定过重，建议复议机关撤销原行政处罚决定。

为进一步查清有关案件事实，复议机构于2008年4月18日前往皇岗口岸现场进行了复议调查。经过调查和审理，复议机关认为，吴某携带超出自用合理数量的MP4播放机进境未向海关申报，已构成违反海关监管规定的行为，皇岗海关有权依法予以查处。原处罚决定认定事实清楚，使用法律、法规正确，程序合法。但在量罚幅度方面，鉴于申请人此前无被海关处罚、征税及退运记录，且能积极配合海关检查、主动承认有关事实，原处罚量刑偏重。至此，复议机关认为该案已经具备结案的条件和基础，遂进行了认真细致的调解工作。2008年5月12日，经双方同意，深圳海关依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十条第一款第

(一)项的规定，按照自愿、合法的原则，对申请人和被申请人双方进行了调解，双方达成调解协议如下：被申请人变更原处罚决定，依据《海关行政处罚实施条例》第十五条第

(四)项的规定，该处罚款人民币11,160元(漏缴税款额的30%)。

三、行政复议调解程序的适用

本案中，申请人的违法行为具有以下特点：

1、申请人携带明显超过自用、

合理数量的MP4进境，应当向海关申报而未申报，其行为违反了海关监管规定;

2、被申请人没有证据证明申请人有故意藏匿MP4播放机通关的行为，且申请人承认未申报事实，主动配合海关查验，不具有逃避海关监管的主观故意;

3、超过自用、合理数量的MP4播放机属于涉税货物，申请人为申报行为影响国家税款征收。上述情况，符合《海关行政处罚实施条例》第十五条第

(四)项的规定：“进出口货物的品名、税则号列、数量、规格、价格、贸易方式、原产地、启运地、运抵地、最终目的地或者其他应当申报的项目未申报或者申报不实的，分别依照下列规定予以处罚，有违法所得的，没收违法所得：

(四)影响国家税款征收的，处漏缴税款30%以上2倍以下罚款。”

申请人对处罚决定的合法性没有异议，但认为处罚数额过高，而本案被复议处罚决定的法定罚款幅度在“漏缴税款30%以上2倍以下”，存在一定的自由裁量空间，符合《行政复议法实施条例》规定的可以适用调解的情形。按照该条例第五十条第一款第

(一)项规定“公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议”，“行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解”。

根据上述情况，深圳海关作为复议机关认为，首先被复议具体行政行为不存在撤销重作的法定情形，其次就处罚幅度而言，复议调解比撤销重作更能起到根本性解决争议的效果。因此，复议机关在复议调查中征求被申请人意见，被申请人表示可以理解;征求申请人意见，申请人表示只要罚款数额降低吗，就可以接受。最终经双方确认，罚款幅度确定在漏缴税款37,000元的30%，即11,160元。

本案适用复议调解的两个关键点：首先，必须遵守复议调解的使用条件。按照《行政复议法实施条例》的规定，复议调解包括必须按照自愿、合法的原则进行，调解的对象限于行驶法定裁量权作出的具体行政行为、行政赔偿或者行政补偿纠纷。本案的情况符合上述条件，因而复议机构在审理过程中主动运用了调解，最后得到令复议双方都满意的结果。在此过程中，复议调解这一方式起到了关键性作用。

其次，复议调解是在法律规定的条件下在复议双方权益中寻找平衡点，从而实现定纷止争。具体实践中应注意：第一，运用调解方式结案，仍应以查明事实、分清是非，不损害国家利益、公共利益和他人合法权益为前提。第

二、调解并非一味迁就，复议机关应当处于中立的立场，如果调解不能达成协议，或者已超出法定的调解范围，应当及时依法作出复议决定。第三，要耐心做好协调工作，增进申请人与被申请人之间的相互理解，将妥善化解行政争议的法律效果和社会效果相统一。

四、关于本案的一些看法

本案是《行政复议法实施条例》实施以来全国海关的首宗以调解方式结案的复议案件。除了案件本身涉及的法律问题较具代表性外，复议调解手段的运用更是本案的最大关注点。随着复议制度的不断深入，海关复议工作既要发挥全力监督、权利救济的作用，又要实现权益协调、化解争议的目的。调解作为复议制度创新的最大亮点之一，如何将其具体运用到行政复议案件中，是各级海关行政复议机关面临的一项新的课题。从本案经调解达成的圆满结果可以看到，如果能够将调解制度有效地运用到复议案件审理中，将切实起到定纷止争、促进和谐的作用。

复议调解的法定范围是基于法定自由裁量权作出的具体行政行为，因而在运用时必须谨慎，否则势必造成对行政权的随意处置。根据目前海关系统陆续开展

的复议调解的探索实践情况看，我们尝试运用调解制度的复议案件还仅限于行政处罚类涉及罚款幅度、数额的争议，而对其他依法定裁量权作出的具体行政行为，则难以找到执法者与管理相对人“议价”的基础与空间。如何准确把握和更加广泛地运用复议调解制度解决行政争议，仍需要我们在今后的复议工作中进一步思考和研究。

第二篇：行政复议调解书

天河府行复〔2018〕1号

申请人：广东某药品有限公司

被申请人：广州市天河区食品药品监督管理局

地址：广州市天河区长兴路123号 法定代表人：苏曦

职务：局长

申请人广东某药品有限公司(以下简称申请人)不服被申请人广州市天河区食品药品监督管理局(以下简称被申请人)作出的《行政处罚决定书》，于2018年1月3日向广州市天河区人民政府申请行政复议，天河区人民政府依法予以受理，现已审查终结。

申请人请求：

请求撤销申请人作出的《行政处罚决定书》;即使需要处罚，请求复议机关针对申请人过错程度、具体情节等因素，减轻罚 1 款数额;请求复议机关停止执行《行政处罚决定书》。

申请人称：

一、被申请人作出的《行政处罚决定书》认定事实错误 申请人在本案中及不存在“经营行为”，也不存在“违法所得”。所谓“经营”是指经营者在公开市场上以等价有偿为原则、以获取利润为目的，向消费者提供商品或服务的持续、稳定的交易行为。但2014年至2016年申请人将部分药品直接提供给员工的行为，是申请人对员工及其患病家属的帮助行为，申请人在该行为中完全没有形成经营性质的法律关系。2014年至2016年期间，部分员工向工会反映其本人或亲属因病需要使用人血白蛋白等急需药，由于当时、当地没有渠道可以购买这些药品，希望工会能提供帮助。工会多次向申请人提出帮助困难员工的请求，而申请人也因此事召开股东会议研究相关问题。申请人认为，作为一家从事生物药品经营的公司，对于员工的用药请求，不可能无动于衷、见死不救。因此，申请人从治病救人的人道主义角度考虑，决定对员工提供药品，且所有涉案药品均提供给本单位有需要的员工或者其家属，没有流向市场，也没有产生实际的社会危害后果。因此，被申请人作出的《行政处罚决定书》将申请人向内部员工提供用药帮助的行为界定为“经营”，并认定申请人存在所谓的“违法所得”，属于认定事实错误，请求复议机关重新认定相关事实。

二、被申请人作出的《行政处罚决定书》适用法律错误 首先，被申请人作出的《行政处罚决定书》根据《药品流通监督管理办法》第三十二条、《中华人民共和国药品管理法》第七十二条作出处罚决定，属于适用法律错误。被申请人认为申请人违反《药品流通监督管理办法》第十七条规定，并依据该办法第三十二条规定，没收申请人违法销售的药品和违法所得，并处违法所得的药品货值金额两倍以上五倍以下的罚款。然而，申请人并未擅自变更经营方式。申请人对员工提供药品的事实与原因已在前文说明，其性质属于对内部员工的援助，不属于市场经营行为。这一行为没有改变申请人的经营方式，申请人始终是采用批发的方式经营药品的。因此申请人并未违反前述法律法规，且申请人拥有合法有效的《药品经营许可证》，所销售的药品全部符合经营许可范围，显然不存在适用前述法律法规的余地。

其次，被申请人作出的《行政处罚决定书》所依据的《药品流通监督管理办法》不具有合法性。《中华人民共和国药品管理法》及《中华人民共和国药品管理法实施条例》并未将“不按照药品经营许可证的经营方式经营”列入可被处罚的情形。《药品流通监督管理办法》属于部门规章，依据《中华人民共和国行政处罚法》第十二条规定，其如需对《中华人民共和国药品管理法》或《中华人民共和国药品管理法实施条例》没有规定但 3 又违反行政管理秩序的行为制定罚则时，可以设置警告或一定数量的罚款的行政处罚，但前提是罚款限额要由国务院规定。国家食药监总局作为国务院的工作部门，其依据《中华人民共和国行政处罚法》第十二条设置行政处罚，须获得国务院授权。但被申请人并未出具《药品流通监督管理办法》第三十二条规定设置的罚款限额获得国务院批准或授权的证据，据此申请人认为，被申请人作出的《行政处罚决定书》适用依据不具有合法性。

三、被申请人作出的《行政处罚决定书》违背合理行政原则

合理行政原则要求行政处罚的力度应与行政相对人的违法程度及社会危害性相一致。被申请人作出的《行政处罚决定书》对申请人进行顶格处罚，罚款金额过高，与申请人违法程度及社会危害性不一致，申请人请求对罚款予以减轻。

首先，申请人的违法程度轻微，顶格处罚矫枉过正，被申请人无法证明对申请人顶格处罚的合理性。申请人在员工或其家属处于重病危难之际，而当地医院又无法提供所需药品的紧急情况下，基于人道主义考虑将药品直接提供给员工，即使存在违法性，情节也属轻微。但是，被申请人在错误适用法律的同时，还对申请人作出顶格处罚，违反合理行政原则。因此，申请人认为，即使需要对申请人进行行政处罚，也请复议机关 4 酌情考虑申请人的行为目的、危害后果等具体事实，对申请人从轻处罚。

其次，依据《广州市食品药品监管系统规范行政处罚自由裁量权规定》第十一条第二款规定，申请人具备从轻处罚的法定情节。申请人作为药品经营者，一直遵守各项法律法规。本案中，申请人出于人道主义目的，以非盈利的方式给员工家属提供市场尚无法正常获取的药品，并未造成实际的危害后果。通过此次事件，申请人已深刻认识到依法经营是药品安全的前提，并愿意积极配合监管部门调查。事件发生后，申请人已采取多方面的措施进行整改，处理了相关责任人，两名执业药师现已离职。因此，被申请人即使需要对申请人进行处罚，依规定也应考虑从轻处罚的法定情节。

综上所述，被申请人作出的《行政处罚决定书》在认定事实、适用法律方面存在错误，且罚款数额缺乏合理性，严重损害申请人的合法权益。为此，申请人根据《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，依法申请行政复议，请求复议机关支持申请人的复议请求，维护申请人的合法权益。

申请人收到被申请人的行政复议答复材料后，提出补充意见如下：

1.申请人自设立以来，一直有良好的纳税记录，为国家缴纳 5 了数千万税款，从主观上不可能将此次涉案的药品用于商业用途及牟利，因此主观过错较轻，请求酌情减轻处罚。

依据现查明的事实，申请人的涉案是2014年至2015，涉案金额五十余万。申请人现补充提交两份《纳税证明》，证明申请人在2014年1月至2015年1月31日纳税总额****110.11元;在2015年1月1日至2017年12月31日纳税总额****3069.31元。由此可以说明，与涉案时间重叠的纳税周期中，申请人向国家缴纳了数千万税款，申请人不可能因为区区五十余万元的药品去谋取非法利益。正如行政复议申请书中所述，申请人完全是出于人道主义考虑，在员工或其家属处于重病危难之际，不计成本将药品提供给公司员工，不存在丝毫牟利。申请人在本案中的行为不能等同于商业经营行为，至今也未对社会造成任何危害，因此请求复议机关对申请人酌情减轻处理。

2.申请人数次被评定为“A级纳税人”，无论经营环境如何恶劣，从未在纳税责任上有推脱，为国家税收尽到自己的义务，请求复议机关予以考虑，从轻或减轻处罚。

申请人补充提交两份《纳税信用A级证书》，可以证明申请人在20

10、20

11、2014被广州市国家税务局和广州市地方税务局评定为纳税信用A级。由于国家调控，目前生物药品经营范围大大缩窄，利润微薄，近年来甚至可以用勉强支撑来 6 形容。但即使经营环境再恶劣，申请人从未在纳税责任上打过折扣，国家的税金一分不少地缴纳，由此可以说明申请人是一个有社会担当、尽到社会责任的药品经营企业，因此，请求复议机关能考虑上述种种情形，考虑对申请人从轻、减轻处罚。

申请人提交了《关于成立广东某药品有限公司工会的批复》、《关于对本公司员工及员工家属提供药品援助的申请》、《核准变更登记通知书》、部分申请过药品援助的员工情况说明、朱某的《死亡证明》(某县中医院)、柯某、杨某、朱某3人的《广东省劳动合同》、《财务成本汇总》、《采购产品清单》、采购发票25张、《行政处罚决定书》、《广州市非税收入缴款通知书》、《纳税证明》、《纳税信用A级证书》等证据材料。

被申请人答复称：

一、对本行政复议的意见

被申请人对申请人作出的行政处罚事实清楚、证据充分、适用依据正确、程序合法，请求复议机关驳回申请人的复议请求。

(一)申请人主张的其不存在零售经营行为的理由不能成立

申请人提出，其向员工提供药品的行为不属于零售经营药品，并未改变其经许可的批发经营方式，不应适用《药品流通监督管理办法》第十七条规定。被申请人认为，根据《药品流 7 通监督管理办法》第七十七条规定，药品零售是指将购进的药品直接销售给消费者的行为，申请人在案件调查过程中自认其向员工零散发放、销售药品行为，及申请人在调查过程中提交的其向员工销售药品的明细，均能证明申请人对员工有长期(2014年6月30日至2015年11月12日)直接大量(合计****30元)零售药品的行为。申请人持有的《药品经营许可证》载明的经营方式为药品批发，其将药品零散直接销售给员工的行为，符合《中华人民共和国药品管理法实施条例》第七十七条规定药品零售的定义，已擅自改变了经营方式。

(二)申请人主张其涉案违法行为没有产生危害后果的理由不能成立

根据《中华人民共和国药品管理法》第一条、《药品流通监督管理办法》第一条等规定，药品作为负有维护人民身体健康的特殊商品，维护药品生产、流通秩序，防患于未然是药品立法和监管的应然之意。申请人的行为虽没有造成人员伤亡，但违反了药品流通秩序，且违法数量、金额大，造成了不良的社会影响。

(三)申请人主张被申请人不应适用《药品流通监督管理办法》的理由不能成立

《药品流通监督管理办法》是现行有效的部门规章，申请人如对该规章合法性有质疑，可依法向有权部门提出审查建议， 8 在有权部门明令废止前，执法部门将其作为执法依据，是依法行政的体现。

(四)申请人主张其违法行为轻微，被申请人对其处罚过重的理由不能成立

首先，经查明，申请人共有****623元(含货值****69元疫苗产品)向被申请人隐瞒真实流向，直至被申请人取得实质证据后才说明相关药品实际流向，不符合“配合查处”条件，也违反了《药品经营质量管理规范》第四条规定。其次，被申请人对申请人并未顶格处罚，根据《中华人民共和国药品管理法》第七十二条规定，被申请人对申请人处以货值金额(****00元)4倍罚款(****800元)，并非定顶格处罚。最后，申请人存在违法货值金额较高、违法行为持续超过六个月、涉案药品涉及疫苗、生物制品、血液制品、注射剂等高风险药品、违法行为发生在国家食药监总局对药品流通领域违法行为进行专项整治期间等从重处罚情节。

二、作出行政行为的事实依据

2016年5月12日，根据群众举报线索，被申请人对申请人经营场所进行现场检查，发现部分台账记录与实际情况有较大出入。2016年6月3日，被申请人对申请人涉嫌违反《药品经营质量管理规范》第三十九条的行为进行立案调查。

在调查过程中，被申请人对申请人进行多次询问调查，并 9 收集了相关采购记录、仓储运输单据、对个人销售、发放药品的详细记录等材料。经查，申请人未经监管部门同意，擅自改变核定的药品批发这一经营方式，在2014年6月至2016年5月期间，将药品直接销售给个人。被申请人认为，申请人上述行为违反了《药品流通监督管理办法》第十七条第一款规定，应当依据《药品流通监督管理办法》第三十二条《中华人民共和国药品管理法》第七十二条的规定，对申请人作出相应行政处罚。

2017年8月28日，被申请人向申请人送达行政处罚相关告知文书，告知申请人对其涉案违法行为，拟作出没收违法所得****30元，并处罚款****600元的行政处罚。

2017年10月20日，经申请人申请，被申请人组织召开了行政处罚案件听证会。2017年10月30日，被申请人作出《听证意见书》。

经重新核算，申请人在2014年6月至2016年5月间，未经监管部门同意，擅自改变核定的药品批发这一经营方式，将标价共****70元的药品直接发放予个人;将标价共****30元的药品直接销售给个人。根据该重新核算结果，被申请人重新作出行政处罚决定，并于2017年12月15日再次向申请人送达行政处罚相关告知文书。

2017年12月22日，被申请人作出《行政处罚决定书》， 10 对申请人的涉案违法行为作出没收违法所得****30元，并处罚款****800元的行政处罚。

三、作出行政行为的法律依据

《药品流通监督管理办法》第十七条第一款、第三十二条，《中华人民共和国药品管理法》第七十二条。

被申请人提交了《投诉中心投诉举报单》、《案件来源登记表》、《立案审批表》、《行政处罚事先告知书》、《听证告知书》、《送达回执》、《听证意见书》、《行政处罚事先告知书》、《现场检查笔录》、《药品经营许可证》、对郭某的《询问调查笔录》、郭某身份证复印件、员工家人及亲属购买药品记录、困难员工援助药品记录、对严某的《询问调查笔录》(2016年8月22日)、对严某的《询问调查笔录》(2017年6月5日)、申请人的《营业执照》及法定代表人身份证复印件等证据材料。

本府查明：

2016年，被申请人收到匿名举报称申请人涉嫌违法经营疫苗和血液制品的问题，并于2016年5月12日对申请人的经营场所进行了现场检查。经检查，申请人持有《药品经营许可证》，据该许可证显示，监管部门核准申请人的经营方式为批发。被申请人调取了申请人近两年的药品来源和销售出库情况，发现申请人部分台账记录与实际情况有较大出入，遂于2016年6 11 月3日决定对申请人进行立案调查。以上事实有《投诉中心投诉举报单》、《案件来源登记表》、《立案审批表》、员工家人及亲属购买药品记录、困难员工援助药品记录、《药品经营许可证》予以证实。

被申请人于2016年8月10日和8月22日分别对申请人员郭某和法定代表人严某进行了询问调查，郭某在接受询问时称其于2013年4月开始在申请人处工作，因其父亲患有肺癌，其舅妈患有胰腺癌，需要使用“人血白蛋白”，而申请人有经营该药品，其于2015年10月至11月期间以个人名义向申请人购买“人血白蛋白”共八支。当时是申请人的财务经理和业务经理签批后，再由公司负责人签批购买的。其购买的八支药品，有五支用于父亲治疗，有三支用于舅妈治疗，没有销售给别人。严某接受询问时称其将包括“人血白蛋白”在内的部分药品发放、售卖给个人使用，虽不符合《药品经营质量管理规范》，但属于有关人员救急所用，并非出售盈利。2017年6月5日，被申请人再次对严某进行询问调查。严某接受询问时确认其于2016年8月10日提交的相关材料和2016年8月22日询问调查过程中承认销售记录中有25条记录，合共103470元的药品实际用于发放与员工个人使用;有24条记录为实际用于销售给员工及其家属个人使用，并对相关记录进行了逐条说明。以上事实有对郭某的《询问调查笔录》、郭某身份证复印件、对严某的《询 12 问调查笔录》(2016年8月22日)、对严某的《询问调查笔录》(2017年6月5日)予以证实。

2017年8月28日，被申请人向申请人发出《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》，将拟作出没收违法所得****30元，并处罚款****600元的处罚内容及申请人享有的陈述、申辩和申请听证权利进行告知。经申请人申请，被申请人于2017年10月20日组织该案听证，申请人在听证过程中提出货值金额应为****00元，对于申请人的听证意见，被申请人经过审核认为货值计算确实存在错误，并进行相应更正。以上事实有《行政处罚事先告知书》、《听证告知书》、《送达回执》、《听证意见书》予以证实。

2017年12月15日，被申请人向申请人发出《行政处罚事先告知书》，将拟作出没收违法所得****30元，并处罚款****800元的处罚内容及申请人享有的陈述、申辩、申请听证权利告知申请人，因申请人拒签该告知书，被申请人采取留置方式送达。以上事实有《行政处罚事先告知书》、《现场检查笔录》予以证实。

2017年12月22日，被申请人作出《行政处罚决定书》，决定对申请人处以没收违法所得****30元，并处罚款****800元的行政处罚。申请人不服，于2018年1月3日向本府申请行政复议。

13 2018年3月13日，本府对本案进行开庭审理，申请人在庭审中主张其存在从轻处罚情节，认为被申请人的处罚过重。另经查，申请人向员工销售或发放的药品大部分用于员工或员工家属的疾病治疗。

经调解，双方当事人自愿达成以下协议：

《行政处罚决定书》中的罚款数额按照涉案货值金额******元的3倍执行，申请人须向被申请人缴纳罚款金额共计人民币*******元。

上述协议符合法律规定，本府予以确认，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十条规定，双方当事人签字后即具有法律效力，本案到此终结。

申请人：

被申请人：

二〇一八年三月二十八日

第三篇：行政复议调解机制问题的探析

一、行政复议调解制度概述

2007年5月29日，国务院颁布了《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《复议法实施条例》)。该条例适应司法实践的需要，在行政复议审理中引入了调解制度，并对调解应遵?­的?­则、适用范围、调解书的效力等重要问题进行了规定，使调解制度成为有法可依、有法必依的一项法律制度。这

一制度的建立对于化解行政争议、保障公民合法权益、实现社会公正、促进依法行政有着十分重要的意义，必将促进我国行政复议审查方式的进一步发展和完善。

(一)行政复议调解的概念

行政复议调解是指在行政复议过程中，复议当事人在行政复议机关办案人员的主持和d­调下，依法就有关行政争议进行d­商，从而达成合意、解决行政争议，终结行政复议的行为。行政复议调解既是当事人行使处分权的体现，又是行政复议机关准司法权行使的体现。复议人员不但要给当事人各方提供和解的便利条件，还要通过讲法理、分析案情，指出各方当事人将复议进行下去可能面临的风险，让当事人各方自愿进行利益衡量，以便达成和解d­议;必要时，复议人员还可主动提出解决争议的具体和解方案，供双方参考。

(二)行政复议调解制度的意义

1、能够充分尊重当事人对解决行政争议方式的选择权，突出了“以人为本”的行政管理理念。行政复议调解制度是一项体现着“以人为本、复议为民”精神实质的制度，在调解中，行政机关不再是居高临下的管理者，申请人也获得了与行政机关平等对话的机会，体现了行政管理的人性化。

2、节约行政成本，提高行政效率。通过调解解决行政争议，可以使行政复议程序大大简化，减少了行政复议机关对人力、物力和资金的投入，节约了复议成本，提高了复议效率。在复议案件中，作为被申请人的行政机关由于接受调解而改变违法或不当的行政行为，避免了败诉所带来的负面影响;相对人撤回复议申请，可以节约解决争议的成本，减少因司法有限变更权所带来的诉累。

3、彻底解决行政争议，减少诉讼、上访案件，缓和社会矛盾，维护社会稳定。在行政复议中，受复议范围和复议决定种类的限制，复议机关只能就事论事，在很多情况下不能彻底解决当事人之间的对立和矛盾。但在调解过程中，复议机关可以不受复议范围的限制，能够对当事人之间存在的多种矛盾和问题统筹进行调解，调解的结果可以不受行政复议法规定的复议决定的种类的限制，并可以调动复议机关可以调动的各方面因素，多方面多途径地对行政争议予以彻底解决。

4、有利于构建和谐社会，减少了行政复议申请人和被申请人之间的对立情绪。调解可以使双方在不伤和气的情况下解决争议，有利于d­调双方关系，也有利于以后行政管理的顺利进行。对维护社会稳定，促进安定团结，构建和谐社会具有重大的现实意义。

(三)行政复议调解应遵?­的?­则

1、自愿?­则。行政复议调解，首先要自愿。调解的全过程始终贯穿着各方当事人的自愿。在行政复议中，只有申请人和被申请人都自愿接受调解时，行政复议机关才能够进行调解;只有申请人和被申请人都自愿接受调解结果时，行政复议机关才能够以调解结案。在调解过程中，当任意一方当事人不愿再进行调解时，行政复议机关应终止调解程序，依法作出复议决定。

2、合法?­则。行政复议调解必须贯彻合法?­则，调解应当在查清事实、分清是非的基础上进行，不得就被复议的具体行政行为的合法性进行调解。调解结果和调解程序不得违背法律的基本?­则和精神，不得损害国家利益、集体利益和他人利益。贯彻合法?­则的调解能?­得起考验，能起到好的示范效应。

3、公平公正?­则。行政复议调解应在对立的各方当事人地位平等的基础上进行。坚持双方地位平等是d­商的前提条件，只有平等地d­商，心平气和地交换意见，求得对方的宽容和谅解，才有可能形成共识。行政复议机关作为主持行政复议调解工作的第三方，要做到客观、公正、公平，给申请人与行政主体同样的陈述理由的机会。不论是弱势的一方还是强势的一方，都要一视同仁，不偏袒任何一方。

4、不涉及第三方利益?­则。由于任何人都不能处分他人的权利和利益，因此，调解中当事人处分的权利(力)，应当仅限于自己有权处分的权利(力)。为避免争议双方达成损害公共利益和社会利益的调解d­议，涉及公共利益的行政复议案件以不适用调解为宜。有些行政复议案件虽然不涉及公共利益，但涉及确定的第三人的利益。这类案件可以适用调解，但为确保第三人的利益不受损害，调解过程第三人有权参加，并且调解d­议应当?­过第三人同意。

二、行政复议调解的案件类型

(一)不服

行政机关的自由裁量行为申请行政复议的案

行政自由裁量权是行政机关在法定的权限范围内就行为条件、行为程序作出作为与否和作出何种行为方面做合理选择的权利。行政自由裁量权是现代行政权的核心，其实质是行政机关自由处分职权的表现。对某一特定事实来说，在法律、法规、规章赋予行政自由裁量权的范围和幅度内，行政主体通常有多种处理方式可供

选择，只要未超出自由裁量的范围和幅度，应当说每一种方式的选择都是合法的，但对行政相对人来说，在这些合法的选择中存在着最合理的选择。如果行政机关依据自由裁量权对职权的处分仅仅存在合理性问题，就存在通过调解，使争议双方达成和解的基础。通过行政复议调解，行政管理相对人对改变的具体行政行为可以接受，就能够降低成本，彻底地消除矛盾和纠纷。因此在行政处罚幅度、选择行为方式、对事实性质认定、对情节轻重认定等自由裁量权上，行政复议机关都可以运用调解的方式促使复议当事人达成合意。

(二)行政赔偿纠纷案件

行政赔偿纠纷是指行政机关及其行政人员违法行使行政职权，侵犯了行政相对人的合法权益造成损害，而依法承担赔偿责任的纠纷。行政赔偿纠纷包括单独请求行政赔偿的纠纷和附带请求行政赔偿的纠纷。根据《行政诉讼法》第67条第2款、《国家赔偿法》第9条、第1 3条的规定，行政复议中的行政赔偿纠纷仅指附带请求行政赔偿的纠纷。行政赔偿虽在本质上体现为一种行政责任，但在形式上却与民事赔偿有很多相似之处，且行政赔偿一般以支付赔偿金为主要方式，虽然《国家赔偿法》对赔偿金额的计算标准作出了详细规定，但行政赔偿情况复杂、类型多样，因赔偿金额计算错误或赔偿方式不当等问题，?­过复议机关的调解往往双方能够达成和解d­议。

(三)行政补偿纠纷案件

行政补偿是行政主体基于社会公共利益的需要，在管理国家和社会公共事务的过程中，合法行使公权力的行为以及该行为的附随效果而致使公民、法人或者其他社会组织的合法财产及合法权益遭受特别损害，以公平?­则并通过正当程序对所遭受的损害给予补偿的法律制度。行政补偿往往是由于国家征收自然资源或公民法人或社会组织的财产引起，比如征用集体土地补偿、行政拆迁补偿等等。行政补偿纠纷的焦点问题也往往源于补偿金额，是适于调解的案件。

三、行政复议机关在调解中的作用

在调解过程中，行政复议机关不可避免的会将其意志和影响渗透到调解的全部过程和最终结果。由于调解以当事人的自愿为基础，因此，行政复议机关需要将其意志和影响力限制在必要的范围，即只能是在当事人之间充当中立的召集者、主持者和推进者，为调解进行提供一个平等d­商的平台。而不能作为纠纷的介入者，对当事人的行为进行评判，干涉当事人处分权利(力)，更不能将自己认为公平的解决方案强压给当事人。行政复议机关在调解中的这种地位，决定了行政复议机关在调解中的作用主要体现在以下几个方面：

(一)沟通、解释和缓解情绪

1、在当事人之间进行有效沟通。行政复议中，当事人一般只掌握部分案件信息。其中，申请人往往非常了解案件的来龙去脉以及相关的背景情况，而被申请人往往全面掌握具体行政行为的法律依据和各种证据。进行调解时，行政复议机关需要在当事人之间沟通案情和证据使用情况，使各方当事人都能够全面掌握案件情况，实现信息对称。

2、向当事人做好解释工作。行政复议中，当事人特别是申请人，有时候会对法律、法规和行政机关的内部工作程序等问题不是很了解，或者是对案件事实的理解有偏差。此时，行政复议机关就要向当事人解释法律、解释行政机关内部工作程序，解释规范性文件的情况和案件的实施情况。

3、缓解当事人的对抗、排斥情绪。一方面由于对调解存在着误解和疑虑、担心调解能否公正的实现其权益，另一方面由于行政机关坚持认为具体行政行为并无不当，或者部分行政执法人员简单粗暴的执法方式引起了申请人的强烈抵触情绪，行政复议中，部分当事人会对调解存在排斥情绪，对对方当事人存在对抗情绪。此时，行政复议机关就需要疏导当事人的情绪，引导当事人理智地对待和解决行政争议。

(二)调控行政复议调解过程

行政复议调解过程在行政复议机关的主持下，通过复议机关办案人员直接、深入、细致的沟通、教育、疏导工作，促使当事人各方在自愿的基础上达成调解d­议的纠纷解决过程。然而，在调解过程中，各方当事人为争取最大利益，一般会站在自己的立场上进行辩论，有时会纠缠个别的细枝末节问题反复提交证据或重复进行陈述。这样，必然会导致调解无限制的延长。此时，就需要行政复议机关通过帮助当事人归纳争议的焦点和分歧，从事实和法律方面为当事人摆明利害关系，使当事人从实现自己利益的角度综合考虑进行d­商，有效地控制调解进程。在案件事实清楚、但当事人之间难以达成调解d­议或者当事人主动要求行政复议机关提供调解d­议时，行政复议机关可以先行提出调解建议，供当事人参考。

(三)审查调解d­议

虽然调解d­议由行政复议机关最终制作，但该调解d­议实际上仍是建立在各方当事人达成合意的基础上。在制作调解d­议的过程中，特别是在当事人自行提出调解意见的情况下，行政机关应当按照合法、公平公正、不伤害他人利益等调解?­则，审查调解d­议是否违反法律的禁止性规定，是否属于行政机关合理行使自由裁量权、是否伤害了他人的合法权益。对于合法、合理的调解d­议，行政机关可以根据双方的一致意见制作行政复议调解d­议。

四、行政复议调解的程序

如果行政复议调解缺乏必要的程序约束，其灵活性就容易被滥用，从而导致结果的不公正。同时，由于行政复议机构尚不具有中立的地位，使得调解很容易成为规避行政复议正当程序的一种方式。为了避免上述情况影响调解公正的结果，就需要规范调解程序。

(一)调解机构和人员

根据《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的规定，行政复议机关内设的法制机构是行政复议机构，具体负责行政复议事项。由于目前调解只是行政复议审理方式中的一项具体制度，是在行政复议审理之后启动的、可选择的审理程序，因此，行政复议机构理应成为调解机构。此外，考虑到行政复议人员通常是在受理行政复议案件时就已?­确定，并且在调解过程中，已?­深入地了解案情，在调解不成的情况下由其继续进行审理可以提高行政复议的效率。因此，可以由行政复议机构具体负责该案件的人员具体负责调解事项。

(二)调解程序的启动

复议调解的启动一般可分为两种方式：一是申请启动，指由行政复议申请人或被申请人或双方共同以书面或口头形式请求行政复议机关进行复议调解。对口头提出的调解请求，行政复议机关应当记录在案，并由提出调解请求的申请人或者被申请人签名或者盖章。单方提出调解请求的，行政复议机关在收到请求后，应当征求另一方当事人的意见，?­明确表示同意后，可以启动调解程序;另一方当事人明确表示拒绝的，或者不做表示的，不能启动调解程序。二是职能启动，行政复议机关受理案件后，在审查分析案件事实和法律的基础上，认为符合《行政复议法实施条例》规定的调解条件的，可以向申请人和被申请人建议进行调解。调解建议应当说明各方当事人的考虑时间，?­当事人同意后，可以进行调解;超过调解建议的考虑时间当事人不做表示的，视为当事人拒绝接受调解。

(三)调解的时间

调解是行政复议案件的一种审理方式，因此，进行调解的时间应当在行政复议申请受理之后、行政复议决定做出之前进行。从理论上讲，在决定受理行政复议时就可以决定进行调解，但是考虑到在调解进行之前，行政复议机关应当全面掌握案情。因此，行政复议机关最好在全面了解案情之后启动调解程序;同时，由于调解存在失败的可能，因此，行政复议机关应当视案件的复杂、难易等不同情况，留出合理的时间，以备调解不成时转入正常的行政复议程序。

(四)调解的方式与步骤

调解程序启动后，行政复议机关可以初步拟定调解方案，包括调解的方法，案件的重点、难点，解决问题的基本意见等等。在此基础上，行政复议机关可以先分别与各方当事人进行沟通，以全面掌握案件情况，了解当事人对调解结果的期望和可以调解的程度。当行政复议机关认为双方面对面d­商的时机成熟时，可采用非正式的会谈形式当面d­商， 以避免人为制造紧张、对抗的气氛，同时也避免当事人恶意串通或行政机关对相对人施加压力。当事人可以就争议的事实情况和法律问题进行陈述、辩论和d­商，如果双方犹豫不决、举棋不定，复议人员可以提出一个对双方均有利的调解方案，供双方参考。在调解过程中，行政复议机关要始终遵?­中立?­则，让双方当事人心悦诚服。在双方接受上有差距时，应明其道理，在双方间传递信息，促成和解。同时也要防止当事人滥用调解程序作为拖延纠纷解决过程和向对方施压的手段，如果有此类情况发生，应给予相应的制裁措施。

(五)制作行政复议调解书

行政复议调解书可以包括以下内容：(1)申请人和被申请人的基本情况。(2)行政复议申请人提出的行政复议请求。(3)?­查明的案件事实和支持案件事实的相应证据。由于调解结果并不以案件事实和各方责任分担为唯一依据，因此，调解书中的案件事实一般仅限于客观陈述，通常不必确定责任承担的问题。(4)调解结果。调解结果是调解书的最核心的部分，其内容相对比较简单，只需要清晰、明确地写明当事人达成的各项合意，而不需要做过多说明。需要当事人履行一定义务的，还可以写明当事人履行义务的时间或者期限。(5)调解书的生效时间。根据《复议法实施条例》第50条的规定，行政复议调解书?­双方当事人签字，即具有法律效力。(6)调解成立的时间、行政复议机关盖章、当事人签名或盖章。

第四篇：关于行政复议调解的理性思考

行政复议制度的发展始终伴随着对调解的正当性，即调解是否适用于行政争议的解决，是否会影响纠纷解决的公正，甚至是否会对国家和政府权威造成影响、给法治带来危机等质疑声。行政复议调解经历了一个从被否定到不置可否再到逐步肯定的过程。1990年《中华人民共和国行政复议条例》(已废止)第8条规定：“复议机关审理复议案件，不适用调解”，该规定一度被学者们提炼成为行政复议的基本原则之一，即“行政复议不适用调解原则”写入教材。【1】1999年《中华人民共和国行政复议法》(简称《行政复议法》)虽然取消了行政复议不适用调解的禁止性规定，然通篇没有调解字样，对于复议过程中复议机关可否采取调解方式没有明确规定，但依公权应信守“法无授权即禁止”的法治规则来看，在《行政复议法》背景下，调解依然是被否定的。直到2007年《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《实施条例》)将复议调解引入法律，也并未能消解理论界及实务界对于调解行政纠纷及争议是否具有正当性的存疑。从否定到肯定，如何适应法律制度的变迁，如何正确认识和适用行政复议调解，是每一个法务工作者面临的重大课题。所以，本文将要论证的基本观点是：复议调解是对社会实践的需求与发展的回应，具有现实可行性，然而基于行政争议的特殊性，复议调解必须遵循严格的规则限制。

一、行政复议调解的现实可行性与正当性

在行政复议体制内探索解决行政争议的多元机制是一种现实的需要。国务院《全面推进依法行政实施纲要》要求：“要完善行政复议工作制度，积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措。”行政复议调解正是这样一种解决行政争议方法上的理性选择和适应现实需要的制度变迁，并在初步的探索和发展中彰显成效。

(一)复议调解的实践基础——一种双赢的选择

行政复议中调解的价值是任何原理和逻辑推理无法否定的，其不可遏止的发展来源于社会的实践理性，实践的广泛运用及由此取得的社会效果正是其重要的组成部分。尽管在《实施条例》之前，法律并无授权调解，复议调解的合法性在现行法律的效力时空中模棱两可，然而在多年的行政复议实践中，各级各地复议机关一直明里暗里尝试着“协调”、“和解”等不公开的“案外调解”方式解决疑难问题。据国务院法制办公室统计，这个时期全国各地在受理的行政复议案件中实行“案外调解”方式审理案件的数量逐年增加。如，有资料显示“2003年以来，湖北省通过协调结案的复议案件占受案数的30%以上，市县两级复议机关通过协调结案的比例高达50%以上。”还有上海、河北、吉林、黑龙江等地

【】也早已非常重视运用调解手段解决行政争议。2此外，《行政复议法》第25条

规定：行政复议决定作出前，申请人要求撤回行政复议申请的，经说明理由，可以撤回;撤回行政复议申请的，行政复议终止。其实，我们能够依据生活常识想像即使在没有明确的法律规范依据的时候，申请人撤回申请、行政复议终止的背后，往往是行政复议机关所做的大量协调调解的工作。大量的调解实践再一次证明调解制度在防范和化解社会矛盾方面的重要作用，通过运用协调机制实现“案结事了”，解决某些行政争议案件，有着比行政复议裁决更好的社会效果。正是这些经验性研究使我们看到调解不仅在行政复议纠纷解决中发挥作用，而且普遍得到当事人和行政机关的认同，是一种双赢的选择。行政机关之所以乐于接受调

解：其一，调解可提高办案效率。由于行政机关掌握充足的社会资源，通过调解

和协商解决行政纠纷的筹码和方式很多，因此可以较为灵活快捷地解决问题;其

二，来自法院判决败诉的压力，行政机关出于自身执法的威信和“面子”问题，

更愿意将纠纷彻底解决在内部;其三，本单位内部息诉率的考核机制也促使复议

机关具有强烈的调解愿望。显然，基于自愿调解解决行政争议，可减少行政诉讼，

避免应诉的麻烦，并同时降低行政成本，节省经费开支。当然，调解不应仅仅是

行政机关自身利益的反映，而应是复议机关对社会利益、公众和行政相对人需求

的积极回应。在这个意义上，调解的真正受益者应当是当事人和社会。那么当事

人对调解的认知态度又如何?行政复议是当事人实施救济的重要法律途径，也是

行政机关自我监督、自我纠错的法律机制。当事人提出复议申请旨在救济自己认

为受损的合法权益，因此目的的实现是最重要的，不希望案件久拖不决，只要能

解决实际问题，也不一定会纠缠于法律上“讨说法”。调解能够充分尊重当事人

对解决行政争议方式的选择权，突出“以人为本”的管理理念，并能够高效彻底

地解决行政争议，因此深受当事人的欢迎。更主要的是，调解制度的建立符合现

代行政法学关于合意行政理论的价值趋向，更加理性、人性化，对于缓解行政相

对人与行政机关的对立情绪，节约行政成本和申请人的救济成本，促进行政争议

的柔性解决，实现安定团结、和谐社会的目标具有重大的现实意义。

(二)行政复议调解的理论根据

传统法学认为行政争议不可调解的基本理论根据是“公权力的不可处分性”，

即认为行政机关的具体行政行为是代表国家行使行政权的具体体现，行政权力是

国家通过法律赋予的，行政机关在行使权力时，无论是否与管理相对人发生争议，

都无权按照自己的意志自由处置手中的权力，只能按照国家的意志依法行事。如

【3】若行政机关妥协、让步试图达成和解，则将造成国家利益或公共利益的损失。

然而在调解的发展中，经验表明，人们基于传统行政法学理论和所谓强弱实力差

距、不能公正处理行政争议等推定，是言过其辞的。传统法学认为不可调解的行

政争议恰恰成为调解发展最快的部分，复议调解已经成为潮流，我们不应再固守

传统法学的价值观，过高估计复议机关司法裁决的功能，完全忽略社会需求和复

议决定的局限性，而应科学理性地寻求复议调解赖以存在的理论基础以及在法律

规范上的正当性、合理性，以此消除对于调解的顾虑。

在现代行政法中法律授予行政机关的裁量成份比重越来越大，以至于行政裁

量构成了现代行政权的核心，现代行政法的许多制度无不围绕着行政裁量而展

【4】开。按照权力分立理论，制定法律的权力和执行法律的权力，必须分别由权力

机关和行政机关行使。但是众所周知，权力机关制定的法律具备概括性、抽象性

的特点，也就意味着权力机关不可能针对每一种现实事件都指出具体而唯一的处

理结果，甚至对具体现实事件的认定，权力机关也往往无法作出明确而清晰的规

定，只能够留待行政机关去权衡、抉择，作出最终决定。因此只要有分权(或分

【5】工)，行政裁量的存在就是必然的，不管我们喜不喜欢它。行政裁量的存在是

行政争议能得以“调解”的理论基础。如上所述，裁量贯穿行政权的始终，体现

在现实事件的认定、适用法律、行为和方式的取舍、程序的选择以及处理结果的

裁定等等各个环节。行政机关的具体行政行为不仅存在合法性的问题，还有在法

律授权范围内的合理性问题。而对于合理性的评判，便带有一定的主观性，往往

与行政执法人员的认知、判断的能力以及执法的经验、水平密切相关。正是这样，

行政执法机关便可能出现“裁量瑕疵”或者是相对人认为行政行为存在“裁量瑕

疵”侵犯了其合法权益，从而引发的行政争议，便是可以通过调解的方式来解决

的。此处，调解并不意味着放弃和处分了公权力，而是通过协商斡旋使行政权力

的行使在法律框架内更趋合理，使当事的双方都能够接受，从而彻底解决行政争

议。

二、行政复议调解必须受到严格限制

不言而喻，调解的发展并不意味着其运行中不存在问题和负面作用，研究者

和实务界也绝不能忽略这些问题。我们既不能仅根据价值判断和逻辑推论评价复

议调解的合理性，也不能因其存在缺陷和不足就轻易加以否定，而只能依据其实

际效果和社会需求等多种因素进行权衡和比较，进行合理的制度建构，来避免法

治受到损害。

(一)确保调解的自愿性。在复议行政法律关系中，复议当事双方地位不对

等，复议机关又是当事的行政主体的上级机关，因此调解工作强调双方的自愿性，

尤其是必须征得行政相对方的自愿，显得尤为重要。自愿的前提下，争议双方在

复议机关工作人员的鼓励、中介斡旋和积极调解下实现纠纷的圆满解决，是调解

制度成立的初衷。然而，事实上有不少案例反映出复议机关与做出具体行政行为

的行政机关官官相护，一道“施压”申请人，通过调解来解决纠纷，以此来实现

避免诉讼，并在某种程度上降低工作压力的目的。对于因迫于压力而接受调解的

相对人，很难保证其对调解结果欣然接受，而不再上访申诉。因此，调解中复议

机关的作用应当有所限制，既要积极促进调解协议的达成，又要避免将自己的意

志凌驾于当事人之上，以始终保证当事人的自决权。法律应当建立一个机制以尽

可能保障调解的自愿性，比如，建构必要的程序，使调解的发起和协议的形成过

程掌握在当事人的手中，当事人可以随时退出调解程序，并要求及时作出复议决

定。尤其重要的是，应当赋予当事人申请回避的权利，对强迫调解的或可能影响

案件公正处理的复议工作人员提出回避。

(二)严格限制调解的适用范围。我们必须明确并不是所有的行政复议案件

都可以通过调解的方式来解决。对于行政行为合法还是违法的评判是有严格的法

律标准的，因此，笔者认为因严格意义上的合法性问题而引发的行政争议不存在

协调或是调解的余地。根据《实施条例》第50条第1款的规定，可进行复议调

解的案件范围应是：一类是公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规

规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的案件;另一类是当事

人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。毋庸讳言，《实施条例》关于自由裁量的

标准不够具体，也未对行政复议调解范围作出排除性规定，这不能不说是一个缺

憾。从实践来看，有关行政赔偿或行政补偿的案件并不存在多少争议，而让行政

复议机关困惑的问题在于对行使自由裁量权作出的具体行政行为的把握，即对自

由裁量范围的准确界定。严格来讲，行政裁量是指法律赋予行政机关可以选择判

断的权力，行政机关通过裁量获得一定自行活动的空间，但严格限制在法律授权

的范围之内。正如毛雷尔所言，裁量并没有给予行政机关自由或任意，“自由裁

量”(尽管这种误导性的措辞至今仍然不时出现)是不存在的，只有“合义务的

【6】裁量”或者更好一些的“受法律约束的裁量”。 据此，我们可以认为法律规定

的裁量界限便是调解的边界，即调解的范围应当是合法但存在合理性问题的行政

争议。这样至少有几种类型的行政行为应该排除在行政复议调解范围之外，如超

越职权、滥用职权的行政行为均属典型的违法形态，不能调解。再如，涉及公共

利益的行政行为。公益是公共行政和法律的基本目的，在现代法治国家，行政法

【7】的制定、执行皆以维护和促进公共利益为核心目标。因此无害于公益理当是行

政复议调解适用的边界。复议机关应立足于维护公益的立场对是否可以适用调解

作出评判，不能单纯追求行政争议的解决和协议的达成而无视或侵犯国家利益和

公共利益。至此，笔者以为在完善行政复议调解制度的立法上若能作出排除性规

定，对于执行者把握复议调解的边界，规范调解实践具有重大意义。

诚然，我们还需明确即使对于符合条件的案件，复议调解也不是必经的程序

或必须的选择，是否适用调解则应是由复议机关对于案件及案件处理方式的社会

效果进行综合评判后作出的选择，可以调解亦可以审理后直接作出复议决定。

(三)完善行政复议调解的程序规则

西方有句法谚——程序是法治和恣意而治的分水岭。行政程序的法律意义，

主要地表现于它与行政机关的实体行政活动的关系上。行政程序的主要作用，首

先是保证实体法的实施，实现实体正义。法律要求将行政程序作为行政实体职权

合法的必要条件，将程序因素纳入实体权力的实现过程。同时，行政程序还具有

【8】宪法上的重要意义，承载着实现个人权利，落实宪法理念的重要作用。毫无疑

问，公正合理的程序是实现实体正义的重要保障。然而，《实施条例》也只就调

解的原则、范围、调解书及效力做了简单的规定，现行法律中有关复议调解的程

序规则处于缺位状态。行政复议调解是解决行政争议的一种方式和手段，如同行

政复议决定，为确保争议解决的客观、公正、效率，完善合理的程序是至关重要

和必不可少的。复议调解的程序至少应包括以下几个方面：

1、关于调解的启动，

包括复议申请的受理、初步的审查、送达受理通知书、告知调解的相关权利、依

职权征询当事各方的意愿等;

2、关于调解协商的过程，包括调解的组织、调解

主持人及参加人、协商内容、调解方式、调解笔录的制作等;

3、行政复议调解

书的制作;

4、调解的期限和次数;

5、调解的终止;

6、调解协议书的效力等。

当然，复议调解和复议决定不应是两种截然分明的程序，而是同处于复议机关解

决行政纠纷的过程中，调解不成或调解达成协议后反悔的应及时作出复议裁决。

复议机关无论选择调解或是复议决定均需有严密的程序限制，否则，权力滥用的

可能性无法得到有效的控制。行政复议调解制度是中华民族优良传统的传承与实践，也是《全面推进依法

行政实施纲要》多元化解决行政争议、化解纠纷矛盾、促进社会和谐的现实需要。

理性对待行政复议调解制度，并在不断总结实践经验的基础上，遵循行政争议解

决的内在机理和社会需要，进一步考量和改进现行制度中存在的问题，是每一个

研究者和实务工作者应尽之责。

[参考文献]：

【1】应松年.行政法学新论[M].中国方正出版社,1999.第457页.

【2】胡锦光，刘飞宇.行政法与行政诉讼法[M].中国人民大学出版社,2008

年12月第四版.第168页.

【3】应松年.行政法学新论[M].中国方正出版社,1999.第457页.

【4】章剑生.寻求行政诉讼和解在法律规范上的可能性[J].当代法学，2009，

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【5】周佑勇，邓小兵.行政裁量概念的比较观察[J].环球法律评论，2006，

7.

【6】周佑勇，邓小兵.行政裁量概念的比较观察[J].环球法律评论，2006，

7.

【7】余少祥. 论公共利益的行政保护[J].环球法律评论，2008，5.

【8】马怀德.行政程序法的价值及立法意义[J].政法论坛，2004，10.

作者简介：郭春青(1970--)女，山西忻州市人 ，山西警官高等专科学校副教授。电话133635116850351-6925488

第五篇：行政调解文书

行政调解案件受理通知书 ×受字〔2011〕第×号

：

你(单位)对 案件提出的行政调解申请，已于 年 月 日收悉。

经审查，并经征求对方当事人同意，本调解机构认为：你提出的行政调解申请符合行政调解受理条件 。根据《徐州市铜山区行政调解工作流程》的相关规定，本局决定予以受理。

徐州市铜山区住建局

年 月 日

启动行政调解通知书 ×调启字〔2011〕第×号

：

我局根据 案件情况，经征求各方当事人意见后，认为符合行政调解启动条件。根据《徐州市铜山区行政调解工作流程》的相关规定，本局决定启动行政调解程序。

徐州市铜山区住建局

年 月 日

行政调解事项告知书 ×告字〔2011〕第×号

：

我局经征求各方当事人意见后，已于 年 月 日开始对 案件进行行政调解。根据《徐州市铜山区行政调解工作流程》的有关规定，现将相关事项告知如下：

一、行政调解的时限自受理之日起，一般不超过20个工作日;重大复杂的矛盾纠纷经调解机构负责人批准后，可延长10个工作日。

二、行政调解程序分为启动、调查、实施调解、调解终结、履行、回访、结案归档七个环节。

三、在行政调解活动中，你享有以下权利：

1、自主决定接受、不接受或者终止调解;

2、申请有关行政调解人员回避;

3、表达真实意愿;

4、自愿达成调解协议。

四、在行政调解活动中，请你注意以下事项：

1、不得故意激化矛盾，造成恶性事件、群体性事件或其他严重后果。

2、争议涉及第三人的，应当通知第三人参加行政调解。结果涉及到第三人利益的，应当征得第三人同意，第三人不同意的，将终止行政调解。

3、达成调解协议的，应当自觉履行。

4、一方当事人为促成达成调解协议而在调解过程中或调解协议中作出的不利于本方的陈述，不能作为通过其他形式处理该纠纷的事实依据。

特此告知

徐州市铜山区住建局

年 月 日

行政调解案件调查笔录 徐州市铜山区住建局行政调解案件

调 查 笔 录

时间： 地点： 被调查人：姓名 性别 身份证号码 住址 工作单位 职务 调查人： 记录人：

调查人告知事项：现就 一事，向你了解情况，请如实回答。

答：

问：

答： 问： 答：

被调查人(签名)：

(说明：

①本文书供调查人在调查行政调解案件的有关事实情况时使用，即可用于询问当事人，也可用于询问证人;

②被调查人签名处可加盖右手大拇指印。笔录字迹如有涂改，须请被调查人在涂改处盖手印。笔录如有两页以上可另行加页，须请被调查人盖骑缝手印)

行政调解笔录

徐州市铜山区住建局行政调解案件 调 解 笔 录

调解时间： 调解地点： 调解主持人：

案 由： 申请调解人：1. 2. 被申请调解人(行政执法部门办案人员)： 记录人：

申请调解人1陈述、申辩：

申请调解人2陈述、申辩： 被申请调解人陈述、申辩(行政执法部门办案人员陈述案件事实)： 调解主持人总结争议焦点：

申请调解人1质证：

申请调解人2质证：

被申请调解人质证(行政执法部门办案人员示证)： 调解主持人总结(对当事人进行说服、劝导，以引导双方达成和解)： 申请调解人1是否同意调解及具体调解方案：

申请调解人2是否同意调解及具体调解方案：

被申请调解人是否同意调解及具体调解方案：

第三人是否同意具体调解方案： 申请调解人(双方签字)： 被申请调解人(签字盖章)： 第三人(签字)： 调解主持人(签字)：

年 月 日

行政调解协议书 ×调协字〔2011〕第×号

申 请 人：姓名，性别，身份证号码，民族，工作单位及职务，住址。

姓名，性别，身份证号码，民族，工作单位及职务，住址。 委托代理人：姓名，工作单位或与申请人的关系，代理权限。 被申请人：单位全称，法定代表人姓名、职务。 委托代理人：姓名，工作单位，职务，代理权限。

申请事项：

1、 。

2、 。

3、 。 申请人×××、×××于×年×月×日就其申请事项向我局(办)提出调解申请。申请人×××、×××、委托代理人×××、被申请人委托代理人×××参加了调解。我局(办)在查明事实的基础上，经调解，各方当事人达成一致协议。

申请人×××述称：(各方申请人分别提出的事实和理由。) 被申请人×××述称：(被申请人××单位提出的事实和理由。) 我局(办)在查明事实的基础上，经调解，各方当事人达成一致协议如下：

一、 。

二、 。

三、 。 第三人×××对本协议书的内容无异议。

本调解书经各方当事人签字后生效，各方当事人应当认真履行。 本调解书一式×份，各方当事人和本局各持一份。

申请人：(各方签字)

被申请人：(签字并加盖单位公章)

第三人(签字)：

行政调解机构负责人：(签字)

年 月 日

行政调解终止通知书 ×调终字〔2011〕第×号

：

你(单位) 提出的关于 案件的行政调解申请，本局已于 年 月 日予以受理。通过调查、调解，未能达成行政调解协议。

根据《徐州市铜山区行政调解工作流程》的相关规定，本局决定终止行政调解。你(单位)可以按照法律规定，向有权机关提起行政复议、行政诉讼、行政裁决或者仲裁。 特此通知。

年 月 日 (单位公章)

抄送：(被申请人、第三人)