内蒙荒漠沙漠治理公共物品供给方式与机制分析

2022-09-11

根据美国经济学家萨缪尔森对公共物品的定义, 纯公共物品是指“每一个人对这种物品的消费并不减少任何他人对该物品的消费”, 它具有两个本质特征:一是消费的非排他性 (一旦公共物品提供出来, 不可能排除任何人对它的消费) ;二是非竞争性 (公共物品被提供出来, 任何消费者对公共物品的消费都不影响其他消费者的利益, 也不影响整个社会的利益) 。目前国内对公共物品的分类, 按公共物品作用范围以及非竞争性和非排他性的程度, 又分纯公共物品 (在拥挤点之前同时具有消费的非排他性和非竞争性) , 也称公有公益类物品, 如国防、治安、法律、大众电视等;另一类是准公共物品 (在拥挤点之前, 只满足非排他性和非竞争性之一的物品) 。也有人将公共物品按是否是人类劳动的结果, 将公共物品分为自然资源类和劳动产品类, 前者如河流、矿产、海洋资源和草场资源等;后者如国防、道路和社会治安等。

根据上述理论和分类原则, 内蒙荒漠草原和沙漠应属自然资源类准公共物品, 即有非排他性和竞争性。草原、沙漠是自然资源, 谁都可以去利用, 但使用消费多了, 草原就要退化和沙化形成荒漠;已固定或半固定的沙漠一经不合理利用或开垦, 就会形成移动性沙丘成为沙尘暴源地, 不仅影响他人利益, 而且还要影响整个社会。

内蒙古自治区面积110多万平方公里, 是我国主要畜牧业基地, 主要分布于呼伦贝尔高原、锡林郭勒高原、乌兰察布高原、鄂尔多斯高原和阿拉善高原。境内自然资源丰富, 其中:钢铁、稀土、煤、石油、天然气、石膏、芒硝、盐、碱等矿产在全国占有重要地位, 鄂尔多斯羊绒远销海外。全区有可利用草原66万平方公里 (9.9亿亩) , 根据中国地质调查局组织国内有关地质调查院、大专院校、科研机构和航测遥感部门对北方荒漠化环境地质调查结果:内蒙古自治区有轻度—中度—严重荒漠化和有潜在危险的荒漠化草原55.5万平方公里, 约占可利用草原面积的84%, 位居全国之首;其中中度—严重荒漠化草原22.5万平方公里, 约占可利用草原的34%, 必须禁牧和休牧;有潜在危险或轻度荒漠化的约33万平方公里, 约占可利用草原的50%左右, 应采取轮牧制, 而且放牧牲畜头数必须按“以水定草, 以草定畜”的原则确定载畜量。此外, 牧区境内还分布有浑善达克、库布齐、毛乌素、乌兰布和、腾格里和巴丹吉林等六大沙漠, 前三大沙漠中湖泊众多, 地下水相对丰富, 对其治理较为容易;后三大沙漠位于西部干旱地区, 降水量低于100毫米, 而蒸发量大于1600毫米, 湖泊多干涸成盐湖, 沙丘间绿洲少, 沙漠80%为移动沙丘, 治理比较困难。

内蒙古草原荒漠化严重, 沙漠分布面积大范围广, 不仅影响本地区生态环境和农牧业发展, 而且还影响到长城以南华北各省和京津地区受到沙尘暴危害。形成草原荒漠化和大范围沙漠分布, 有其自然原因, 首先是青藏高原的隆起, 阻挡了来自印度洋向北东方向输送的水汽;东南部、南部有大兴安岭、阴山山系阻挡了来自太平洋暖湿气流, 从而形成了内蒙地区以荒漠、干旱气候为主, 这是发生荒漠化的根本原因。再就是人类不合理的活动, 由于人口增加过快, 大规模毁林、毁草开荒和过度放牧, 滥垦、滥砍、滥伐是造成草原荒漠化的主要因素。最明显的实例是鄂尔多斯高原在公元前1000～221年秦始皇统一中国前还是森林分布区, 秦朝统一中国后为防止北方匈奴入侵, 就开始大量移民开垦, 并动用50万劳工修筑长城和直道, 使森林遭受极大毁坏。以后, 又经历代开垦采伐, 至唐宋时代鄂尔多斯森林已灭迹, 剩下的草原又经明清时期大量开垦, 至新中国成立时已是一片荒漠草原。建国以来, 由于人口增长过快, 农牧布局不合理, 过度放牧, 对草原合理利用和保护认识不足, 致使草原荒漠化日益发展, 已固定的沙漠又从新活化移动, 这充分说明人类活动能力和强度不断加大, 已成为自然环境恶化的主导因素。

政府提供公共物品的方式有以下几种:一是纯公共物品或自然垄断性较高准物品, 由国家中央政府直接生产, 例如国防、货币、邮政、铁路、社会保障、大江大河开发与管理等, 此外, 如自然资源保护、城市建设、消防、煤气、图书馆、博物馆、中、小学教育等则由地方政府直接提供;二是政府利用市场供给, 其方式有政府与企业签订生产合同, 授予企业或私人资本专利经营权、政府参股、以及通过补贴、优惠贷款、无偿捐赠、减免税等方式给予经济资助。

1内蒙古荒漠草原与沙漠治理作为准公共物品采取政府供给和市场供给方式

1.1政府是准公共物品重要供给者

自治区、盟、旗、苏木等各级政府以及农牧、林、水、气象、地质、防疫、防火、治安等业务部门都是直接生产者和参与者, 负责治理规划制订、分阶段实施和监管, 各级政府和业务部门各施其责, 以确保治理工作有效地开展和畜牧业生产的发展。

荒漠化草原治理规划制订的根据是基于自治区草原勘查院和地理信息部门提供的航测遥感资料和“三化” (沙化、荒漠化、盐渍化) 程度及分布资料, 然后分别作出实施方案。

对于严重荒漠化草场要坚决围封禁牧, 实行生态移民, 利用自然恢复植被, 根据近几年试点经验证明:荒漠化草原一般禁牧几年后草原牧草生长良好, 恢复效果显著。

对于中度荒漠化草场要在禁牧基础上实行季节性休牧, 并降低草场载畜量标准, 减少放牧牲畜头数, 以控制荒漠化发展。

对于轻度荒漠化草场实行划区轮牧, 可按“以水定草, 以草定畜”原则科学合理利用, 并实施草场家庭承包制, 以发挥牧民保护草原的积极性。

中国地质调查局近年来组织有关地质调查院、研究所、大专院校和航测遥感部门, 采用传统的环境地质调查与新技术 (“3S”技术即遥感、全球定位系统和地理信息系统) 相结合的方法, 对北方荒漠化环境地质调查结果, 提出荒漠化防止的总体目标与阶段目标如下, 可供自治区制订规划时参考。

防治的总体目标是:用50年左右时间, 在基本遏制土地荒漠化基础上, 实现生态环境的自然恢复与平衡, 最终使荒漠化土地在地质背景允许下得到治理, 实现社会经济与生态环境协调发展。阶段性目标如下。

(1) 2015年遏制荒漠化发展:通过建立荒漠化重点示范区和综合防治区, 实施一系列荒漠化综合防治工程:实行禁牧、休牧与轮牧、封沙种草植树、生态移民等措施, 逐步扩大生态用水, 减缓荒漠化发展趋势。

(2) 2030年实现生态环境的自然恢复与平衡:通过大范围跨流域调水或丰年洪水补给地下水等措施, 使荒漠化地区的水资源在满足社会经济发展的同时, 将生态环境用水稳定在一定的水平上。

(3) 2050年使荒漠化土地在地质背景允许下基本得到治理:根据不同地区荒漠化土地特征, 气候变化及水资源量, 逐步实现城市布局、工农业生产结构及其与生态环境的最佳配置, 从而达到社会经济与生态环境协调发展。

为便捷、高效、协调一致执行荒漠化防治规划和监管, 政府部门应实施电子政务, 业务部门则实行联网和信息资源共享。具体实施步骤和方案可按照国家信息化领导小组通过的“关于我国电子政务建设的指导意见”和发改委《关于加快推进国家电子政务外网建设的通知》精神, 结合牧区畜牧业生产和草原利用、保护的具体实际, 建立起联系各级政府间的“政务内网和各业务部门对外的“公共服务外网”、四库 (牧业人口和草原承包户基础信息库、区内外参与防治荒漠化和沙漠法人单位基础信息库、牧区自然资源和空间地理基础信息库、畜牧业宏观经济数据库等) 、以及金牧、金水、金盾 (治安与防火) 、金疫 (防疫和防鼠害、虫害等) 、金保 (社会保障) 等工程。

1.2政府利用市场供给方式

1.2.1推行个体或家庭承包制

为了更好地合理利用草场, 将国有和集体所有的草原承包给个人或家庭经营, 承包内容包括草场名称四至界限、面积、等级、承包年限以及合理载畜量, 并按草原所有权分别与旗县以上人民政府草原管理部门和苏木人民政府签订书面合同。根据近几年实行草原承包制以来, 牧民对草原保护意识有所增强, 在有条件地区还投入资金打井、修建蓄水塔、建立人工饲料基地, 实行半饲半牧经营, 对天然草原保护具有积极作用。

1.2.2对沙漠治理采取“谁治理、谁收益”的原则

大量吸引大型矿山企业、奶业、生物制药业和高新企业等集团投资沙漠治理。内蒙牧区有众多钢铁、煤炭、石油、天然气、盐、化工、奶业和羊绒等大型企业和集团他们拥有雄厚的资金和科技力量, 首先要求这些企业和集团对其所占据的荒漠草原进行整治和保护, 并根据中央“三农”一号文件, “以工促农、以城带乡”, “以工业反哺农业、城镇支持农村”的精神, 扶助其周围的牧民脱贫致富, 安置生态移民, 并参与到工业化建设中来, 改变牧民职业的身份。

为了吸引大型企业和集团参与生态建设, 政府应改变过去单一投资生态建设的供给机制, 引入市场机制, 出台“谁治理、谁受益”的政策, 鼓励企业集团和个人参与治理沙漠, 并给他们提供配套资金、低息贷款等扶持条件, 以实现20多年前“中国航天之父”钱学森提出的发展“沙产业”的设想。

沙漠治理作为准公共物品供给方式引入市场机制, 根据近10年来试点证实其效果十分显著。以内蒙最大民营企业盘古集团进军乌兰布和沙漠营建“沙漠高效农牧林园区”为例, 目前已治理沙漠600多平方公里 (90万亩) , 盘古集团通过种植速生杨发展制浆造纸业, 种植天然药材发展生物制药, 并开始收益。该集团领导人称, 其目标是“投资10亿元, 并创造10亿元利润”。与盘古集团隔沙而治的北京科发有限责任公司, 通过对沙漠围封、种树、利用温室大棚种植绿色食品小南瓜, 远销海外。

另一例是伊利集团在库布齐沙漠北缘种草植树, 建立起长200公里、宽5公里的防护林带, 自1997年以来已治理沙漠2000平方公里 (300万亩) , 约占库布齐沙漠总面积的13%左右, 真是效果显著, 成绩喜人。该产业集团通过以种植甘草为主的中药产业和库布齐沙漠七星湖旅游产业已成为“工业反哺农业、产业反哺治沙”的龙头产业。此外该集团还建设移民新村和牧民新村安置当地生态移民成为生态科技工人, 每年有近万名牧民参加生态建设中, 直接劳务收入超过6000多万元。

经济效益和社会效益兼收的“沙产业”, 得到了中国企业界的青昧。据中国林业部门不完全统计, 目前在西部地区从事生态治理的企业达数百家, 仅在乌兰布和沙漠就有三十多家。如果有更多更大的企业参与沙漠生态环境治理, 达到既治理了沙漠恶化的生态环境, 又让企业取得了丰厚的经济收益, 达到经济效益与社会效益双赢的局面。这样用不着几十年, 中国的沙漠区将像西亚沙漠区一样遍地产黄金, 新兴城市、新兴沙产业、和生态环境达到最佳配置, 从而达到社会经济与生态环境协调发展。

对于公共物品的政府供给与市场供给模式的作用各有其长。政府强制供给机制, 相对个人而言, 政府在提供公共物品和服务方面有足够的财力, 物力和人力, 从国防建设、国家和地方基础设施建设到生态环境保护, 几乎是政府发挥其主要职能的领域。但是, 政府供给模式也存在诸多弊端, 这主要源于政府自身的局限性。如政府官员的“寻租”行为、等级制组织中的官僚作风以及由此滋生的腐败现象等等。在公共物品的供给中借鉴市场机制, 引入竞争机制, 将市场运用的管理方法, 如绩效管理、目标管理运用到公共部门来, 将竞争机制引入政府公共领域, 鼓励私人投资, 打破政府垄断, 提高公共服务效率和质量, 缓解政府的财政困难。

摘要：内蒙古草原荒漠化和沙漠活化已影响当地畜牧业发展和华北地区生态环境, 本文试以公共物品供给理论就荒漠化治理作为准公共物品供给的方式和机制进行探讨, 并提出各级政府和业务部门间在实施治理规划和监管工作中推行电子政务和实现各种资源共享。

关键词：荒漠治理,生态建设,纯公共物品,准公共物品,市场竞争机制