综合监管论文范文

2022-05-09

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第一篇:综合监管论文范文

综合监管 特点 问题 对策

《安全生产法》第九条明确规定:国务院负责安全监管的部门依照本法,对全国安全生产工作实施综合监督管理;县级以上地方各级人民政府负责安全监管的部门依照本法,对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。安全生产综合监管工作是国家安全生产监管总局及各级政府安全监管机构的一项重要工作职责。安全生产综合监督管理是在新形势下安全生产工作面临的跨部门、跨行业实施宏观管理的新课题,涉及公路、水运、铁路、民航、建筑、消防、农业、水利、电力、军工、民爆、特种设备、旅游、教育、邮政、电信、体育、林业、气象等行业领域安全管理的相关主管部门。综合监管特点有哪些,综合监管工作的内涵和外延是什么,综合监管工作的内容、方法和途径是什么,是当前亟需解决的问题。2008年9月上旬开始至11月上旬,国家安监总局组织开展了进一步加强安全生产综合监管工作的专项调研。通过调研,对全国安全生产综合监管工作的现状、存在的问题和不足等进行了了解和研究分析,提出了进一步加强和改进安全生产综合监管工作的措施。

综合监管工作主要特点

1.协调配合是综合监管工作的主要方式

在近年的工作中,各地各级安监部门对相关部门就安全生产工作所做的安排部署给予了支持和配合,稳步推进各行业的安全生产工作。海南省安监局作为海南省2008年重大活动安全生产保障组织牵头单位,多次组织召开协调会议,研究部署博鳌亚洲论坛年会、建省20周年庆典等重大活动的安全生产保障方案,实现了“零事故、无差错”的工作目标;重庆市安监局牵头成立了由市交委等部门组成的项目组,研究建立“营运驾驶人安全信用信息系统”,实现了交通、交警、安监和企业在驾驶员管理工作中的信息共享;全国其他省(区、市)安监部门也在协调配合制度建设和完善等方面进行了大量探索。

2.沟通联系是有效实施综合监管的重要前提

各级安监部门充分发挥安委会和部门联席会议平台作用,建立了同有关部门的工作通报制度,进一步加强了工作沟通。一些省级安监部门参加了本地道路交通安全工作联席会议,共同研究深化和拓展道路交通安全“五整顿”(整顿驾驶员队伍、整顿路面行车秩序、整顿交通运输企业、整顿机动车生产改装企业、整顿危险路段)、“三加强”(加强责任制、加强宣传教育、加强执法检查)的工作措施;同时,各省都应邀参加了由主管部门召开的有关各行业安全生产工作的各类会议;此外,各省级安监部门还定期或不定期编发简报、通报,及时将本地区安全生产形势、重要措施、事故分析、工作意见等通报有关部门,促进了工作通报制度的完善。北京市安监局2008年以来共牵头召开部门联席会议12次,细化不同时段安全生产重点任务、实施步骤和工作要求;广西区各级公安交通管理部门定期将客运企业运输车辆严重交通违法情况,通报给同级安监部门,由安监部门责令企业进行整改。

3.联合督查是开展综合监管工作的重要手段

各地安监部门不断加大同有关部门联合督查的力度,会同教育、公安、住房城乡建设、交通运输、农业等部门,就学校、道路交通、建筑施工、消防、渡口渡船等隐患排查治理工作开展联合督查。江西省安监局会同省交通厅、省公安厅等部门对10处省级督办的公路危险路段整治情况进行了督查验收,对11个省辖市集中整治道路客运超员专项行动,进行了联合督导检查;湖南、福建两省安监局配合有关电力监管部门,分别开展了对重要电力用户供用电安全检查和对冰冻灾害后恢复电力设施的安全督查,及时发现并整改安全隐患。

4.法规制度建设是综合监管工作的重要保证

针对目前综合监管工作缺少相关法规支持的情况,许多地方开始探索将综合监管工作纳入法制化的办法。山东、江西、四川、陕西、安徽等省都制定出台了本省安全生产条例,还有部分省份出台了事故报告和调查处理条例,为安全生产综合监管工作提供了法律依据。例如安徽省制定出台了《安徽省安全生产综合监管工作规定》,提出了对综合监管工作的联席会议、通报交流、监督检查、事故隐患和重大危险源管理以及综合分析5个方面的工作规定,明确了综合监管工作的内容、方法和途径。吉林省安监局以省安委办的名义下发了《吉林省安全生产重点部门工作协调制度》,规范了对有关部门的指导、协调和监督工作。

5.事故调查是树立综合监管权威性的重要抓手

《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》《生产安全事故报告和调查处理条例》等事故调查处理规定出台后,各地区均认真贯彻落实,提高了安监系统在事故调查处理中的权威性。2007年,山东省出台了《省政府办公厅关于进一步加强事故报告和调查处理工作的通知》,进一步明确、规范和细化了事故报告和调查处理工作,建立了严格的事故调查处理意见备案制度。2005年以来,山东省安监局共组织调查处理了5起重大事故,追究责任人66人,其中厅级干部3人,县处级干部9人。

6.综合分析是综合监管工作的重要依据

各地各级安监部门通过对重点行业进行形势分析,查找分析事故多发行业存在的重大问题和原因,提出针对性措施,指导重点行业开展安全生产工作,为安全生产综合监管工作提供了有力的技术支撑。山东、浙江、广东、四川、贵州、新疆等省(区)安监局针对道路客运企业交通事故高发的态势,相继开展了交通安全管理专项调研并形成调研报告,分析了客运企业安全管理现状,并提出了改善客运交通安全管理的对策。

7.隐患排查治理和专项整治是综合监管的有效途径

2008年工作的重要内容,是开展安全生产百日督查专项行动和“回头看”。各地安监部门对有主管部门行业的安全生产工作在加强领导、配合督查、跟踪督办、总结交流等方面做了很多工作。安徽省安监局专门制定了《安徽省安全生产百日督查专项行动暗访工作方案》,分成综合、煤矿、交通运输、建筑施工、民用爆破器材5个组,分别由省有关部门负责同志带队,按照“暗访在前,曝光在后,彻查严处”的原则,对暗访工作中发现的55个突出问题进行全省通报;云南省安监局组织公安、建设、交通、农业、水利、质检等部门在全省进行了8次专项联合督查,累计落实治理资金6.4亿元。

组织、配合相关行业领域的各项安全生产专项整治活动,是安全生产综合监管的一项重要工作内容。国家安监总局在调研中发现,各地区根据本区域内的实际情况,在积极会同有关部门开展安全专项整治方面都做了大量工作,主要集中在以下几个方面:一是深化道路交通安全“五整顿”“三加强”工作;二是开展水上交通防船舶碰撞、防泄漏和渡口渡船等专项整治;三是开展建筑施工安全专项整治;四是加大人员密集场所火灾隐患整力度;五是强化渔业船舶安全整治工作。

问题及对策

虽然各地安监部门做了大量工作,综合监管工作取得了一定成效,但调研表明,目前在综合监管工作中仍然存在着一些矛盾和问题,概括起来主要包括以下4个方面:一是有关综合监管的法规还不健全,部分工作的法律依据不够充分;二是综合监管部门所需资源比较贫乏,工作的权威性受到一定限制;三是综合监管工作的内涵和外延还不明确;四是综合监管的队伍还比较薄弱,与承担的工作不适应。

针对上述问题,综合监管的工作思路概括为:充分发挥国务院安委办的作用,以有效遏制重特大事故为目标,以道路和水上交通、建筑施工、消防安全等行业领域为重点,以隐患排查治理和事故查处为抓手;对于有安全生产主管部门的行业,加大对其安全生产工作协调、指导、监督、配合的工作力度,促进企业安全生产主体责任和政府监管责任的落实,为全国安全生产形势的持续稳定好转做出不懈努力。

如何进一步加强和改进综合监管工作,应该从4个方面着手。

1.进一步完善和创新履行综合监管职责的方式方法

对于有主管部门行业的安全生产工作,各级安监部门需要把握主管部门职责特点,实施分类指导,推进监管责任落实。其中包括6个方面的工作,一是坚持和完善与有关部门在安全生产方面的工作通报、工作协调、监督检查、综合分析等制度。二是定期组织召开安委会联络员会议和座谈会,分析安全生产工作情况,听取意见和建议,提出工作安排和部署。三是注重研究有关部门及行业在安全生产法制建设、监管体制、工作基础以及安全生产状况等方面的差异,实施有效指导。四是加强部门间协作配合和联合执法,增强安全生产工作的合力,推进与公安、交通运输、铁道、水利、电力等部门在安全监管方面的协作配合。五是充分发挥各级安委会办公室的作用,对有关部门希望协调解决的重大问题,尽力帮助解决。六是根据有关部门和地方的安全生产工作和事故发生情况、督查检查中发现的重要问题以及地方安监部门的反映和要求,以安委会办公室名义向有关部门和地方政府印发安全生产工作建议函,指导有关部门和地方做好安全生产工作。

2.继续深化重点行业(领域)安全生产专项整治

目前,道路交通、水上交通、建筑施工、消防等行业的安全生产工作,还存在事故多发等重点问题。因此,各级安监部门要加强对有关部门专项整治的指导、支持、配合工作,其中包括:一是落实“五整顿”“三加强”各项工作措施,开展道路交通安全专项整治;二是开展治理拖拉机等非营运车辆违法载人工作,严厉打击非营运车辆违法载人行为;三是深化水上交通“两防”(防船舶碰撞、防泄漏)和渡口渡船专项整治,总结并推广专项整治经验,将安全隐患排查工作融入日常水上安全监管工作;四是深入排查隧道等建筑施工安全隐患,深化以防范工地脚手架倒塌、工地模板构件垮落和高处坠落事故为重点的建筑施工安全专项整治;五是继续抓好消防安全专项整治,整治的主要对象是人员密集场所、“三合一”场所和政府挂牌督办重大隐患;六是继续开展民爆企业“四超”(超时、超员、超产、超储)专项整治,督促民爆企业严格执行管理措施和行业规范。

3.坚持严肃事故查处和责任追究,用事故教训推动工作

坚持严肃事故查处和责任追究,是促使事故有关方面深刻汲取事故教训、落实各项防范措施、促进安全生产工作的重要环节,也是各级安监部门履行安全生产综合监管职责的重要抓手。其中包括6个方面的工作内容:一是现场跟踪督办制度。根据事故性质和影响,上级安监部门应及时派员赶赴现场,对下级安监部门事故调查处理工作进行指导督办。二是约谈制度。按照分级、属地原则,会同有关部门,对发生重特大事故地区的分管领导和相关部门、单位的负责同志实行约谈,共同分析事故原因,研究对策措施。三是现场会制度。重特大事故发生后,联合有关部门召开现场会,现场分析事故原因,共同汲取事故教训。四是通报制度。事故发生后,在初步调查的基础上,及时发出事故通报,使各界汲取教训,严防同类事故重复发生;事故结案后,及时公布查处结果,接受社会监督。五是结案报备制度。上级安监部门对下级安监部门负责组织调查处理的事故,要实行事故结案报备制度。六是定期分析制度。会同有关部门定期分析重点行业安全生产形势,形成事故分析报告,提出对策措施。

4.指导、督促、配合有关部门加强相关行业(领域)安全生产基础工作

指导、督促、配合有关部门加强相关行业(领域)安全生产基础工作,一是做好有关安全生产法律、法规、规章、标准的立改废工作,完善安全生产法律法规体系,提升有关行业安全生产工作的制度化、规范化水平;二是依据《道路运输条例》和《道路旅客运输及客运站管理规定》,以安全运营为条件,围绕人、车、路和环境的状况,对道路运输企业进行安全评估,落实道路运输企业的安全生产主体责任;三是实施以排查治理危险路段为主要内容的公路安保工程,在继续深入实施国省干线公路安保工程的同时,积极推进公路安保工程向农村公路延伸;四是继续推进汽车行驶记录仪和GPS安装使用以及省市道路运管机构GPS监控平台建设;五是深入开展创建“平安畅通县区”“平安农机”等活动,努力构建农村道路交通安全的源头管理、执法监控、宣传教育“三大防线”;六是做好建筑施工企业安全生产许可证动态监管工作,做好企业主管负责人、项目部主管负责人、安全管理人员的安全生产考核,从源头上严格规范建筑施工企业安全生产行为和安全生产条件,加强重点岗位人员安全素质管理;七是按照《国务院办公厅关于加强渔业安全生产工作的通知》要求,深入开展“平安渔业”活动,加强渔业船舶检测检验,加强对安全隐患较多的老旧高危渔船的淘汰工作,完善渔船通讯装备和安全防护设施;八是推广应用民爆行业先进适用技术装备,推进工业炸药生产线自动化和连续化生产,严把民爆安全生产许可证发放关;九是加大相关行业建设项目安全设施“三同时”工作力度。

综合监管是一项长期而复杂的工作,任重而道远,需要在实践中不断完善思路、细化措施。但我们相信,在各级安监部门的共同努力之下,安全生产综合监管工作定会跃上新水平!

编辑杨 璇

作者:杨 璇

第二篇:金融综合监管起步

全国金融工作会议确认监管模式是加强综合监管,突出功能监管和行为监管。这是首次在如此高规格的层面对监管模式的改变进行确认,标志着单一的“机构监管”将成为过去式,这是监管模式的重大转变

运营14年的 “一行三会”金融监管格局,迎来了新一局改革起步。

7月14日至15日,全国金融工作会议在北京召开。会议上,习近平提出设立国务院金融稳定发展委员会,强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责,落实金融监管部门监管职责,并强化监管问责。

一行三会以及外管局分别召开会议传达学习第五次全国金融I作会议精神,国务院金融稳定发展委员会办公室

确定设立在央行。图/视觉中国

事实上,对于金融监管改革思路,监管高层在今年初就已经释放信号。人民银行行长周小川在今年全国“两会”上表示,2013年国务院就批复建立了金融监管协调部际联席会议制度,由央行作为牵头人,最近就研究了资管产品问题。下一步,在达成一致意见后,金融监管协调机制还有可能提升到更高的层次。

今年政府工作报告提出完善金融监管协调机制。之后,亦有接近监管人士向《财经》记者表示,周小川行长提到更高的层次是有望凌驾“一行三会”之上设立一个统筹协调委员会。

不过,中欧陆家嘴国际金融研究院执行副院长刘胜军则认为,全国金融工作会议提出设立这样的机构应该说是一个不彻底的改革,因为它保留了一行三会的基本架构,而且只是一个协调机构。

7月17日上午,一行三会以及外管局分别召开会议传达学习第五次全国金融工作会议精神,国务院金融稳定发展委员会办公室确定设立在央行。

某监管人士向《财经》记者表示,成立国务院金融稳定发展委员会旨在加强监管协调,办公室设立在央行一定程度是对央行放权,弥补“一行三会”同为正部级协调中的不畅。

值得注意的是,随着国务院金融稳定发展委员会办公室设立在央行,央行金融稳定局也将发挥至关重要的作用。某接近央行人士向《财经》记者表示,在这件事(办公室)上,央行金融稳定局将是主力,此外另有央行人士透露办公室筹备工作已经在进行中。

人民银行金融稳定局局长陆磊也在近期发声表示,金稳会的主要职能是统筹金融改革发展和监管,统筹协调货币政策和财政政策、产业政策等,增强监管协调的权威性和有效性。

习近平针对金融工作发表讲话时要求:落实服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三项任务;金融工作围绕几项原则:回归本源、优化结构、强化监管、市场导向。

全国金融工作会议确认监管模式是加强综合监管,突出功能监管和行为监管。这是首次在如此高规格的层面对监管模式的改变进行确认,标志着单一的“机构监管”将成为过去式,这是监管模式的重大转变。

事实上,从2013年设立的“金融监管协调部际联席会议”到2016年互联网金融专项整治,再到今年初央行协同三会统一资产管理产品标准制定,无不体现金融监管协调的重要性,亦或说已经在触碰现有的分业监管框架。

从监管演变路径来看,监管往往都是跟着产品发展路径改变,此次监管机制协调是向综合监管迈出的第一步,协调之后将实现产品全覆盖监管。中银国际研究公司董事长曹远征表示,未来监管之路如何走还有待金融市场和金融产品的发展状况,此次加强协调不仅是对现有分业监管的监管空白重要一击,亦是对未来监管改革做一个良好的铺垫。

垂直协调

此前市场预期“一行三会合并”、“双峰监管”等监管机构改革方案,但此次改革的最終方案是:在国务院层面设置统筹监管机构,一行三会仍然相对独立。

对比过去分业监管体系,“一行三会”的监管模式均为“机构监管”,即“一行三会”仅监管自己审批的机构,这一方面导致“父爱主义”,对于自己审批的机构过度溺爱,同时另一方面导致市场分割、监管真空、监管套利。

这个新的监管框架对“一行三会”做出了明确职责分工:央行专注宏观审慎管理和系统性风险防范职责,三会进一步强化和落实专业化的行业监管职责。

中银国际研究公司董事长曹远征表示,过去在一行三会中间也有协调,但协调不够。此次金融工作会议设立的协调机构并非是真正的机构,而是一个委员会,央行强化宏观审慎功能,可以动用与之关联的各项工具来达到监管和宏观审慎管理的目的。

曹远征认为,基于中国特殊情况,此次改革虽然没有在架构上做更大的改革,但在实质上做了很大调整。

九州证券全球首席经济学家邓海清表示,“国务院金融稳定发展委员会”是2013年设立的“金融监管协调部际联席会议”的升级版,从以前的“水平协调”到现在的“垂直协调”,监管协调体系正式从1.0版本升级到2.0版本。这实际上也意味着,此前“一行三会”自行协商的效果并不理想,需要有更高的层面进行统筹。

对此,刘胜军认为,改革的迫切性下降了。“真正的金融监管体制改革还是要再等几年,因为从现在的趋势来看,设立了国家金融稳定发展委员会之后,不可能在短期内把这个机构颠覆掉。这个框架会延续一段时间,直到意识到又不行了再来改。”

至于这个机构怎么有效运作,刘胜军表示,需要有明确的议程和权力范围,责任范围需要清晰的界定。

国务院参事、国务院发展研究中心金融研究所名誉所长夏斌曾建议,“一定要有一个相对独立、专业精深的日常机构,专门负责宏观审慎管理框架和工具的选用,以及跨监管部门新金融产品、新业务方式监管制度的制定这两大日常任务。”

据了解,国务院金融稳定发展委员会办公室设立在央行,央行的金融稳定局将发挥至关重要的作用。

“但是,如何有效协调仍然是后续关注的重要问题。2013年的联席会议也并未发挥所期望的效率。”上述接近监管人士说道。此前制定资管统一标准意见,三部委之间最大的分歧就在于监管的职责并不清楚,而且过于爱护自己监管的机构。

不过,银政保三会在全国金融工作会议之后分别召开会议,表示将主动配合人民银行履行宏观审慎管理职责。

接受《财经》记者采访的人士都认为,新的监管协调机制下,一行三会的权力结构可能发生变化。三会在很大程度上是宏观审慎管理的执行机构或者行为管理机构,而过去单独决策进行安排的局面将大大改观,有利于强化监管实力,特别是三家监管机构在央行协调下无缝衔接可以覆盖整个市场,包括货币市场、信贷市场和资本市场。

尽管“混业监管”从来没有被官方认可,但“功能监管、行为监管”的理念转化,意味着“一行三会”的监管对象必然将出现交叉,因为金融机构的“混业经营”已成事实。“父爱主义”、“监管真空”、“监管套利”等一直存在的监管问题有望得到改善。

权力的边界与约束以及法治建设,是讨论所有监管体制与机构改革的前提,但这一点目前似乎没有引起足够的重视。

北京大学国家发展研究院副院长黄益平向《财经》记者表示,监管框架是一个持续改变的过程,现在困难的是一行三会每一家后面都有一条法律。在法律体制基础没有改变以前把机构合来并去,效果并不会那么明显。

刘胜军也表示,问题的核心是法律不配套,现在的法律就是基于分业监管和机构监管的理念,比如对证券的定义是非常狭隘的。金融监管的首要问题实际是修法,从法律上形成功能监管的理念。

“相信一行三会之间存在重组改变的空间,尤其是未来混业经营的方向越来越明确,业务越来越多。那么宏观审慎、行为监管和消费者保护,通过三会模式也好、超级央行也好,每一个模式做一些改变应该是有可能的。”黄益平说。

强化系统风险预警

业内人士指出,监管体系改革的背后是这些年经济、金融创新发展,一些业务已经超越了现有的分业监管模式,特别是在金融创新名义下利用我国分业监管制度来进行监管套利的现象越来越普遍,在一定程度上导致系统性金融风险上升。

本次金融工作会议通稿中,“风险”两字出现频率超过30次,主动防范化解系统性金融风险被放在更加重要的位置,成为趋严的金融监管领域中最重要的关键词。

陆磊分析,当前,我国的系统性金融风险总体可控,但不良资产风险、流动性风险、影子银行风险、外部冲击风险、房地产泡沫风险、政府债务风险、互联网金融风险等正在积累,金融市场上也乱象丛生,套利投机泛滥,利益输送严重,大案要案不断滋生。而金融监管不协调、监管缺失、执法不严等问题不断暴露,不适应跨行业、跨市场金融产品创新发展。设立国务院金稳会,是为了加强监管协调,补齐监管短板,有效防控系统性金融风险,促进金融体系健康发展,提高金融业服务实体经济的水平。

2015年“股灾”的出现,对我国分业监管体系提出了警示。与此同时,中国金融业已经出现混业现象,产品交叉持有颇多,影子银行应运而生。黄益平指出,分业监管下最大的风险是影子银行风险和互联网金融风险。

近年来,资管产品乱象丛生,其监管套利以及由此产生的跨界风险亦凸显。在国务院发展研究中心金融研究所教授朱俊生看来,这主要与监管规则不协调有关。“各监管部门制定的监管规则不同,大资管产品虽然具有很多共同的属性,却没有形成共同的监管规則。”

“银行资管业务如果不进行宏观审慎管理,会成为下一个金融危机的根源。”某货币政策权威人士此前向《财经》记者感言。

数据显示,从2012年的27万亿元到2016年的110万亿元,四年间我国资管规模猛增三倍。而目前广义货币(M2)的余额也仅超过160万亿元。

“这么大规模的影子银行长时间以来存在监管空白,监管不得不面对的事情是如何加强综合监管,综合监管和功能监管的意义增强。”曹远征说。

对于资管行业或者影子银行的潜在风险,此前一行三会就曾协调出台统一标准意见。(相关报道见《财经》2017年第 5期“资管监管集结号”)

而大资管统一监管文件草案《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》(下称《意见》)也是由央行稳定局牵头,协同银监会、证监会、保监会以及其他相关的部门一同协商制定。

据《财经》记者了解,上述《意见》受命于国务院应对国际金融危机小组第四十二次会议,依照《“统一资产管理产品标准规制”工作方案》起草,在征求意见过程中,相关成员已经在起草思路和主要内容上达成共识,仅留少量分歧。

一边是传统金融机构跨业经营带来的影子银行风险,另一方面兴起于2013年的互联网金融在经过虚热高速发展之后也暴露出非法集资、跑路等一系列的风险隐患。

针对互联网金融乱象丛生,去年4月14日, 国务院组织14个部委召开电视会议,在全国范围内启动有关互联网金融领域的专项整治,并按照“谁家孩子谁抱走”的原则,一行三会当时分别发布了网络支付、网络借贷、股权众筹和互联网保险等领域的专项整治细则。(相关报道见《财经》2016年第48期“整肃互联网金融”)

一位保监会有关部门人士表示,目前很多金融风险体现为跨市场跨区域的特征,比如,信用风险和互联网金融领域的“黑天鹅”频出,在这一领域尤其需要各监管部门通力合作。再比如,保费变资本的问题,在保险领域里很难查出来,如果与其他监管部门合作,进行穿透式监管,从账务链条来查,可能会看得更清楚。

金融工作会议提出,强化金融監管的专业性统一性穿透性,所有金融业务都要纳入监管,练就“火眼金睛”,及时有效识别和化解风险,整治金融乱象。

中国人民银行研究员、金融监管协调办公室副主任苟文均在《中国金融》撰文指出,穿透式监管就是透过金融产品的表面形态,看清金融业务和行为的实质,将资金来源、中间环节与最终投向穿透连接起来,按照“实质重于形式”的原则甄别金融业务和行为的性质,根据产品功能、业务性质和法律属性明确监管主体和适用规则,对金融机构的业务和行为实施全流程监管。

要实现对金融机构业务或行为的穿透监管,需要突破机构监管的传统框架,实施功能监管和行为监管;第二,要实现功能监管和行为监管的目标,需要采用穿透式的监管方式和监管手段。

邓海清认为,此次会议明确“加强金融基础设施的统筹监管和互联互通,推进金融业综合统计和监管信息共享”,监管统筹将更多地集中在基础设施、统计、信息等方面,与我们一直强调金融体系应当有“统一的后台”一致。

平安证券认为,防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题,此次会议着重强调了金融风险的“主动”与“提前”防范。在具体工作部署方面,提及了推动经济去杠杆、国有企业降杠杆、整治严重干扰金融市场秩序的行为、加强社会信用体系建设等四个方面。

从这次会议对于防范金融风险的强调来看,无论金融还是实体领域的降杠杆任务尚未完成,金融反腐的工作也才刚刚开始,金融强监管的趋势仍将延续。2012年以来相对宽松与自由的金融发展环境已然远去,主动防范金融风险的定调,将使得未来金融行业的发展成为更加名副其实的“戴着镣铐跳舞”。

此外,会议大篇幅强调了监管问责。一直以来的金融市场和金融机构“法无禁止即可为”的思维模式可能面临着较大的变化,监管机构的压力可能意味着金融市场和金融机构未来在金融产品的创新方面需要较为谨慎。

金融新场景

曹远征表示,在改善融资结构,发展直接融资的大趋势背景下,综合监管伴随着功能监管和产品监管转型,这必然带来对现有金融机构功能转型的确认与接纳,在加强监管、防范风险的基础上,金融机构可根据实际情况发展不同的产品,塑造成不同的类型,进而形成充分竞争的市场,最终会令金融市场百花齐放、产品风格迥异。

此次全国金融工作会议指出,发展直接融资、改善间接融资结构、促进保险业发挥长期稳健风险管理和保障的功能、建设普惠金融体系、促进金融机构降低经营成本。

某业界资深人士表示,发展直接融资就要发展资本市场,但中国资本市场具有片面性,只有统没有战。资本市场最大的一块是固定收益,银行是发展固定收益最重要的参与者,那么就意味着银行转型。

事实上,很多小银行已经在转型,比如兴业银行多年以来就已经将重心放在同业业务,而非存贷业务。直接融资发展为银行的发展转型又提供了更多的机会,银行可能转型做同业业务,也可能既做同业业务又做存贷业务,还做资本市场。

国家金融与发展实验室银行研究中心主任曾刚认为,作为资管业务加杠杆和进行流动性管理的重要手段,同业理财在过去几年发展相当迅速,规模从2014年的4900亿元飙涨到2016年末的5.99万亿元,占全部理财的比重也从3.25%上升到20.61%。2016年下半年,由于预期央行将表外理财纳入MPA考核,许多中小银行纷纷发力同业理财,以在短期内扩张规模、做大基数。

就资本市场问题,金融工作会议要求“要把发展直接融资放在重要位置,并形成多层次资本市场”,在很多市场人士看来,这意味着新股发行的速度今后很难降低,客观上会使市场保持相对的活跃和强势。有私募人士表示,看好大金融板块,特别是优质券商股。

九州证券全球首席经济学家邓海清表示,本次会议利多股市态度明显,一方面,会议明确指出,“要把直接融资放在重要位置”,未来政策层要想更多地提高股市的融资功能;另一方面,会议中也指出,要建立“多层次资本市场体系”,在目前间接融资占比较大的前提下,未来股市制度有可能进一步完善。总体上讲,中国经济L型拐点已过,经济企稳走好,叠加政策倾向利好下,中国股市有望呈现长期健康牛走势。

“与债券市场最为相关的是同业业务,在此次会议中只字未提,特别是没有此前被反复提及的‘同业空转套利’等词汇。这也使得市场有修正‘监管预期差’的可能性,同样利多债市。”邓海清认为。

值得注意的是,“投资者合法权益得到保护”写进最高层决策会议,足以看出高层对投资者权益保护的高度重视。但股市里如何保护投资者权益关键在于落到实处。

星石投资认为,A股市场及大金融板块或将迎来大发展。会议把发展直接融资放在重要位置,增强资本市场服务实体经济的功能,积极有序发展股权融资,提高直接融资比重。

星石投资判断,未来权益类、股权类资本市场将在金融领域发挥越来越重要的作用,一个良性发展的成熟稳健的股票市场有望形成。会议也提出改善间接融资结构,推动国有大银行战略转型,发展中小银行和民营金融机构,要促进保险业发挥长期稳健风险管理和保障的功能。我们认为严监管、去杠杆实际上就是金融领域的“供给侧改革”,最终优胜劣汰,大金融将会受益,而目前A股优质的大银行、大保险和大券商的估值与配置比例都处于低位,随着行业发展的稳定和监管标准的逐步统一,或将迎来较好的配置机会。

平安证券分析,A股市场定价中长期受制于中国金融市场实际无风险利率过高的问题(这个问题从2012年金融自由化加速以来一直在影响股票市场的发展,表现为权益类的净值类产品的营销端并不受欢迎,流动性大量进入固定收益和类固定收益产品)。当前的去杠杆和金融监管方向使得我们认为在经历了金融市场和金融机构一定时间的消化之后,A股市场会重新吸引流动性和参与者。

据《财经》記者了解,此前证、保监管部门曾探讨过对投连险这类理财属性更强的产品划归证监会监管,不过后来未有下文。有业内人士猜测,如果功能监管进一步落地,下一步对投连险乃至万能险的监管可能会发生重大变化。

深化体制改革

不论防范系统性风险还是金融新业态发展,不仅仅需要金融监管改革,深化金融体制改革亦不能独善其身。

金融工作会议提出,要坚定深化金融改革。要优化金融机构体系,完善国有金融资本管理,完善外汇市场体制机制。要完善现代金融企业制度,完善公司法人治理结构,优化股权结构。建立有效的激励约束机制,避免短视化行为。完善风险管理框架,强化风险内控机制建设,推动金融机构真实披露和及时处置风险资产。加强外部市场约束,增强会计、审计等机构自律性、公正性和专业化水平。

同时,要扩大金融对外开放。深化人民币汇率形成机制改革,稳步推进人民币国际化,稳步实现资本项目可兑换。

“金融改革必须与财政体制改革相互配套,协调进行。” 曹远征说。

瑞穗证券亚洲公司董事总经理、首席经济学家沈建光向《财经》记者表示,本次会议聚焦防范金融风险,且成立金融稳定发展委员会,但并未更多提到金融与财政的关系。在我看来,中国金融风险的成因是多重的,其中,有关于地方政府债务攀升的风险,有国有企业预算软约束造成的风险,也有房地产长效机制并未建立,特别是房产税等税制改革滞后的原因。

沈建光表示,协调金融监管是系统性工程,不仅需要纳入一行三会,还需要站在更高的定位上与多部委形成有效衔接,参与推动财税改革、国企改革等改革深水区,所谓跳出金融看金融,只有协调好财政与金融的关系,才能真正实现金融稳定发展,守住金融安全底线。

中国社会科学院金融重点实验室主任刘煜辉分析,金融体制改革有三个层次的内容:一是深化金融组织体系的商业化改革;二是强化审慎监管体制和危机处置能力的改革;三是汇率弹性、利率市场化和资本项目开放等要素领域的自由化改革。

刘煜辉认为,从过去十年的金融改革历程看,已经深切地感受到,单方面推进要素的自由化,最后是始乱终弃。没有国企改革和财政改革的金融改革可能会导致巨大金融混乱;没有金融组织体系商业化改革,金融基础行为难变;如果这两方面没有变化,金融改革也只是以不同名义对现状的延续。这次会议定位显然是将重点强调一和二这两个层次。下一步改革重点应是金融组织体系商业化。

对此,某位多次参与金融业改革路径设计的资深人士表示,对于金融改革是“商业性的、组织性的”存有疑义,尽管中国金融机构商业化还需要进一步完善,但这已不是核心问题。因为2004年以后中国所有的金融机构都进行了商业化的改造,商业化程度大大提高。现在金融单兵突进、自顾自是商业化的一个结果,融资融汇、搞金融衍生工具也是商业化的结果。虽然商业化问题在中国金融机构中的重要性在大大下降,但是这种多层次的结构化的产品体系、机构体系需要形成。

该人士认为,如果要向直接投资方向发展,当下的重点是强化原有机构的功能转变,即给与金融机构转型更大的空间。如果中国监管者承认商业银行可以进入资本市场,那么这些商业银行可能就会转变成批发银行,不仅仅只做存贷业务,这相当于承认商业银行的大资管业务是合理的。所以,关键点是交叉或混业的出现,而不是激励机制和治理结构中商业化程度不高的问题。他指出,这种结构性符合市场发展的混业经营结构或管理是非常重要的。

(本刊记者李德尚玉 、实习生张涵对此文亦有贡献)

作者:张威 陆玲 俞燕 韩笑

第三篇:坚持安全发展 推进综合监管

近年来,我国各级安全生产监管部门全面落实科学发展观,坚持安全发展的理念,认真履行安全生产综合监管职能,积极探索开展综合监管工作的措施、途径和手段,逐步构筑了“分类指导、职责明晰、条块结合、运行有序、机制完善”的安全生产综合监管机制和总体格局,全国安全生产综合监管建设取得了长足的进步。但是,在综合监管工作实践中,很多地区也都遇到并提出了同样的问题:《安全生产法》等法律法规中并没有对综合监管的内容作出明确的规定。安全生产综合监管管什么、怎么管,缺乏可操作的具体规范,综合监管工作的内容及其成效也缺乏可行的参照要求和评价标准。综合监管工作的法律规定不具体,缺乏可依据的基本规范;综合监管职责范围不明确,缺乏应有的职责“边界”;综合监管体制定位不清晰,缺乏有力的抓手;综合监管权责运行不对称,缺乏权威性等等。为此,就综合监管的上述问题应如何解决,记者采访了国家安监总局副局长梁嘉琨。

记者(以下简称“记”):综合监管是各级安监机构的法定职责,安监队伍对综合监管工作的认识水平、把握程度、运作能力及实际效果,不仅对各级安监机构的地位、形象和权威至关重要,也对整个安全生产形势有着重要的影响。因此,综合监管是各级安监机构一项非抓不可、非抓好不可的重要工作。那么,应如何理解综合监管工作的内涵和外延?综合监管的功能是什么?

梁嘉琨副局长(以下简称“梁”):首先谈一下对“综合”和“监管”这两个词涵义的理解。《辞海》中“综合”的定义是:把不同种类、不同性质的事物组合在一起,形成统一的整体;“监管”在《辞海》中的涵义是“监督管理”,但在实践中对“监管”有3种理解,第一种是监督和管理,是双重涵义;第二种是监察、督促、管制和约束,是单一的涵义;第三种理解是将监管看作一种管理模式,是行政管理的一种方式,区别于计划管理,主要侧重于监督性的管理。

根据安全生产的规律和当前社会主义市场经济的发展阶段,特别是现行的国情和体制,我对综合监管的理解是:安全生产综合监管是区别于一个行业、一个地区的安全管理,需要把不同行业、不同领域、不同地区的安全生产工作组合在一起,形成统一的整体;从全局和宏观上把握,综合全国安全生产工作,实施监督性管理。它的功能以及起到的作用就是在部分具有相对独立功能的基础上,实现最大化的总体功能,按照整体大于部分之和的原则,为促进全国安全生产形势的稳定好转发挥综合作用。

记:在我国安全生产管理工作中,安监部门为何要履行综合监管职能?

梁:安监部门为何要履行综合监管职能,我考虑一共包括四个方面的原因。第一,党中央、国务院高度重视安全生产工作,要求必须实施综合监管。安全生产原来是企业的生产经营行为,局限在经济领域的生产经营活动之中,随着安全发展理念的提出,随着社会主义和谐社会建设的不断推进,安全生产已成为衡量社会文明进步的一种标志,是与经济社会同步发展的一个重要组成部分。每个行业、每个地区安全生产特征不同,但是以人为本、保护最广大劳动者合法权益的宗旨是共同的,也是各个行业领域、各个地区安全生产工作必须坚持的最高原则。所以在当前经济较快增长、社会管理转型和事故多发的阶段,国家需要也必须有一个综合的部门来强化安全生产的监督性管理,以落实以人为本的科学发展观、构建和谐社会。

第二,我国地域辽阔,生产力发展水平极不均衡,需要实施综合监管。安全生产问题涉及多行业、多领域、多地区,从专业划分,不仅有煤矿安全、非煤矿山安全、化工安全,还涉及交通安全、建筑安全等。随着工业化、城镇化的推进和社会主义新农村建设步伐的加快,工业、交通领域覆盖范围扩大,农村道路交通安全、建筑安全等问题也日益突出。虽然专业领域不同,地区发展阶段不同,但安全生产的长期性、复杂性、艰巨性的规律是相同的,所以安全生产是一个大的系统,它不仅局限于生产经营领域,更重要的是人、社会、环境、经济、科技等共同作用的结果。从系统控制的观点看,必须站在中央政府的层面对安全生产进行系统控制。

第三,随着我国行政管理体制改革的进一步深化,需要实施综合监管。我国行政体制改革的总体设计框架是决策、执行、监督,三者相互制约又相互协调。安全监管总局作为国务院正部级直属机构,在安全生产领域其定位在国家安全生产方针、政策和决策部署确定后,扮演监督者的角色;而行业主管部门特别是各省级人民政府应该是执行者。国家安全生产监管总局对行业主管部门的监督是外部监督,对地方政府的监督是层级监督,这是社会主义市场经济发展对行政管理体制改革的必然要求,是安全生产监管体制的关键点。

第四,安全生产发展的阶段性特征,需要实施综合监管。从国外的工业化进程来看,工业化的初级阶段是生产安全事故的高发期,工业化的中级阶段是事故的上升期同时予以控制,到工业化高级阶段事故逐渐下降,到后工业化阶段事故才会明显好转。根据我国现在的生产力水平,总体上处于工业化的初级阶段,有的地区处于工业化中级阶段,安全生产的阶段性需要中央政府强有力的综合监管,加大对行业主管部门特别是地方人民政府在安全生产方面的综合监管。

综上所述,安全生产涉及多行业、多领域、多地区,在当前经济社会发展阶段,要有效保障生产安全,必须实施综合监管。特别是按照胡锦涛总书记关于安全生产关系党的执政能力的重要指示精神,如何进一步完善和强化安全生产综合监管,是我们下一步必须深入研究的重大课题。

记:推行安全生产综合监管工作的依据是什么?

梁:综合监管的法律依据包括2个方面:一是《安全生产法》第九条明确规定:“国务院负责安全生产监督管理的部门依照本法,对全国安全生产工作实施综合监督管理;县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法,对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定,在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理;县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定,在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。”

二是国务院对安监总局的“三定规定”。过去叫做“三定方案”,从本届政府开始,将“方案”变为“规定”,就是为了说明国务院批准的“三定”是有法律效力的。从2003年国家安全生产监管局调整为国务院直属机构时,就已经提出了综合监管的职能。2005年升格为总局以后,又规定总局要依法行使综合监管职权,指导、协调、监督、检查国务院有关部门和各省(区、市)人民政府的安全生产工作。过去的表述是协调、指导、监督、检查地方安全生产工作,没有提到地方政府。这次新的“三定规定”突出了要监督、检查国务院有关部门和地方人民政府的安全生产工作,这两个字的变化对于今后实施综合监管工作至关重要。这是党中央、国务院赋予安监总局的非常重要的职权,是今后综合监管的重要法律依据。

记:安全生产综合监管的对象和形式有哪些?

梁:综合监管的对象主要是负有安全生产管理职责的部门和各省级人民政府,另外还有中央企业。

综合监管的形式主要有协调、指导、检查、监督,这是在国务院“三定规定”中体现的。协调就是要协调跨行业、跨地区的安全生产工作;指导主要是指导行业和地方人民政府的安全生产工作,指导安监系统的工作;检查是进行定期、专项的检查,发现问题并督促整改;监督主要是对执行的监督,在国务院关于安全生产的重大方针、重大部署制定以后,对地方政府和行业部门的执行情况要进行监督。对不同情况采用不同的方式,以期达到不同的效果。

记:实现综合监管职能,最重要的途径是什么?

梁:就是要充分发挥国务院安委会办公室的作用,要在国务院安委会的领导下,加强协调、指导和监督。安办的职能和安监总局的职能在第一条上是一致的,要履行这一职能,必须调整和丰富安办和安监总局在综合监管职能方面的内涵,加快建立运行机制和相关制度。主要的渠道就是通过国务院安委会办公室,对行业主管部门和各省安委会办公室进行综合协调指导。

记:如何去把握综合监管工作?也就是该从哪些角度来开展综合监管工作?

梁:综合监管工作应该把握住4个要点,一是行业主管、各司其职。谁主管谁负责,我们应该尊重各个行业主管部门,在指导协调各行业安全生产的同时,还应该给予各行业主管部门充分的支持。

二是分级管理、属地负责。总局是安全生产的综合监管部门,所以要坚持分级管理、属地负责的原则。地方的事应该尊重、支持地方,地方政府才是安全生产的监管主体。

三是要区别对待、分类指导。安监总局现在面对着31个省、市、自治区,每个省都有各自不同的情况,因此一定要坚持分类指导。同样一个标准,生产力水平高的地区就容易做到,生产力水平低的地区就做不到,所以在制定标准、规定时要注意分类指导。

四是综合协调、强化监督。就是要充分发挥安办的作用,综合考虑全国安全生产情况,对安全生产的方针、政策、措施等落实情况强化相应的监督职能。

记:通过总结和归纳近几年全国各级综合监管部门的实践经验,您认为综合监管都包括哪些方面的工作内容?

梁:综合监管需要做一些什么具体的工作,归纳起来有3个方面,即:建立规矩(包括立法和制定规章标准等)、监督执行、调查研究。具体来说:

一是研究提出安全生产的方针、政策、措施和建议。通过调查研究,向国务院提出方针政策和重大措施的建议,供国务院决策;提出的建议必须符合安全生产实际,特别是要针对不同省(区、市)安全生产的特点提出相应的措施。

二是研究拟定安全生产综合性的法律法规标准。法律法规主要是以《安全生产法》为基本法出台配套的条例,如监督管理条例、应急救援条例、“三同时”审查条例等等。另外,还要指导地方的安全生产立法,指导全国的行政执法工作。

三是研究拟定行业部门和地方人民政府的安全生产责任体系,合理界定各自的管辖权。过去有些行业是没有安全管理职责的,但是国务院在最新的“三定规定”中,将相关的行业部门都赋予了安全管理的职能。进一步明确了地方政府的安全生产责任,使地方政府和行业主管部门都建立起完整的责任体系,这样才能够进一步落实安全生产责任制。只有责任明确,权力与责任同等,才能避免交叉重叠、关系不清。

四是建立严格的监督检查制度,维护综合监管的权威。制度是体现综合监管的重要载体。要针对我们的监督对象,从监督检查的目的、形式、范围、程序、整改等各个方面,以制度的形式固定下来。比如,对于地方人民政府、相关行业部门的安全生产法制体制机制建设情况、国务院重大部署的落实情况、安全生产“十一五规划”的执行情况等,要进行经常性的监督检查,之后将结果上报国务院,或予以通报、公告。在此基础上共同改进,促进形成良性循环。

五是研究拟定安全生产综合指标的评价体系。我们往往对一个专业领域分析、评价得比较深入,这有很大的局限性。衡量一个地区安全生产状况,不应仅包括伤亡指标,还应与该区域内的经济发展水平、自然环境、企业个数、经济结构、人口密度、事故特征等结合起来,进行综合反映和评价。

六是依法履行对特别重大事故的调查权,这也是综合监管的一个重要手段。但目前存在的问题是,没有把特别重大事故的调查报告中整改措施的落实作为对地方人民政府的监督检查的考核内容。以事故教训推动工作是正确的,但是用什么样的事故推动哪些方面、哪个层次的工作,对事故调查的规格、程序如何把握,如何通过事故调查推进综合监管的效能,需要做进一步深入研究。

七是研究建立严格的安全生产分级报告制度,体现综合监管的权威。严格的报告制度可分为3个方面,一是省级人民政府、行业主管部门应当定期向国务院报告所辖区域或行业领域安全生产状况;二是国务院安办应定期听取省级人民政府关于安全生产工作的汇报;三是国务院安办要定期听取行业主管部门安全生产工作的汇报。

八是协调好跨地区、跨行业的重大安全生产问题。例如危险品、客运企业等的跨地区运输,工矿商贸企业跨地区、跨行业的安全生产问题等等。

九是综合统计分析和定期预测全国安全生产形势。综合统计的价值不仅仅是信息的获取,更重要的是如何利用。定期预测全国或区域领域的安全生产形势,也是发挥综合监管指导作用的重要环节。

十是完善综合监管的工作机制。如安委会联络员工作机制,各省(区、市)安办的工作协调机制等。

十一是做好安全生产服务。这也应该成为综合监管的新内容,要支持、配合行业主管部门、地方人民政府推进安全技术服务、咨询、培训、检测检验等工作。

十二是强化监督应该成为综合监管的有效手段。要创新监督的方式方法,要在法律监督、行政监督、技术监督特别是舆论监督等方面有所创新和进一步强化。

记:在综合监管工作中,需要注意哪些问题?

梁:综合监管工作一要注意进一步转变职能。综合监管是国务院依法赋予我们的主要职能,要站在国家层面上来履行职能,所以一般性的审批审查、一般性的管理,应逐步放到地方去,集中精力来推进综合监管工作。

二要着力推进依法行政。从事综合监管职责内的任何一项工作,无论是工作部署、指导意见,还是监督检查,都要有国家法律法规依据,尽量减少、简化一些一般工作要求,逐步与法律法规相衔接,这样出台的文件到了基层才有执行力。

三要注意权责一致。综合监管有6项职权,即:综合性法律法规标准的拟定权、监督检查权、事故调查权、政绩考核权、信息发布权、行政执法权等。综合监管部门应依法依规用好用足这6项权力,并承担相对应的责任。

四要进一步研究和探索综合监管的方法和途径。在实行综合监管方面,工作方法上应该注意调查研究、因地制宜、分类指导、层级监管,这要在工作中不断地积累、研究和探索。

五要强化综合素质。做好综合监管工作需要一支有综合素质的队伍。安监系统的同志要适应安全生产综合监管的新形势、新任务和新要求,进一步加强学习,拓展知识面,提升综合素质。

编辑杨 璇

作者:晓 讷 杨 璇