加快推进广东省海岸线整治修复的建议

2022-12-08

海岸线是平均大潮高潮时的海陆分界线, 是海陆物质流通、能量输送、联系的重要纽带, 具有重要的生态服务功能, 海岸带地区是我国生态安全的重要屏障。海岸带也是海洋开发利用的前沿阵地, 近几十年来, 随着沿海地区围填海、港口、临港工业等海洋开发规模日益增加和强度逐步加大, 海岸线人工化严重, 与自然海岸相伴相生的滨海湿地、珊瑚礁、海草床、红树林等重要生境大面积丧失, 生态景观破碎化, 并进一步加剧了海岸侵蚀和海洋灾害的发生, 生态系统服务功能降低, 人们生命财产安全受到挑战, 严重影响到沿海地区社会经济可持续发展。

国家高度重视海岸线保护和生态修复, 先后出台一系列文件并设立专项资金鼓励地方开展整治修复。2016至今, 国家利用中央海岛和海域保护资金约47亿元支持沿海18个城市开展蓝色海湾整治行动, 规划整治修复岸线270余公里, 修复沙滩130余公顷, 恢复滨海湿地5000余公顷。国家对广东省整治修复工作也作了明确要求, 2012年经国务院批准的《广东省海洋功能区划 (2011—2020年) 》提出, 到2020年广东省整治修复海岸线长度不少于400千米。

一、已开展工作

广东省围绕国家战略方针要求, 积极开展海岸保护与整治修复工作。2014年底, 广东在全国率先提出建设“美丽海湾”构想, 编制《广东省“美丽海湾”总体规划实施方案》, 安排9000万资金在汕头南澳青澳湾、惠州考洲洋、茂名水东湾开展试点。2011~2015年间, 惠州赤沙湾、揭阳靖海湾绿洲、湛江湾 (北部) 、珠海横琴新区相继获得中央分成海域使用金超过3亿元资金支持。2016年起, 汕尾市品清湖和汕头南澳岛相继获得国家第一批和第二批“蓝色海湾”综合整治修复超过5亿元资金支持。近10年来, 广东省争取中央海岛和海域保护资金以及地方资金投入超过10亿元, 形成了一批成效显著, 社会、经济和生态效益良好的示范工程。

二、存在问题

目前, 广东省局部海岸带整治修复取得显著成效, 但从全省来看, 仍面临着多方面问题, 整体进度普遍较为缓慢, 与国家要求和当前形势有较大差距。

一是管理制度不健全, 缺乏整治修复相关标准。目前, 国家尚未出台海岸线整治修复相关管理制度, 在办理立项、规划、土地、环评、验收等过程中出现无据可依的现象。对整治修复项目缺乏系统的过程控制、质量管理、结果评价标准, 也缺乏统一的评价和考核标准, 导致在实际工作中难以判断是否达到了整治修复的效果要求, 能否纳入整治修复的任务目标中。相关标准的缺乏不利于上级主管部门对任务目标的考核, 也不利于基层海洋管理部门对项目工程的管控验收。

二是资金保障困难, 缺乏整体规划。海岸整治修复是需要耗费大量的人力、物力和财力, 且见效缓慢。虽然广东省2011~2016年间投入整治修复资金超过10亿元, 仅在局部海岸有改观。部分整治修复项目需要地方配套, 粤东、粤西地区由于地方财政较为困难, 无法完成整治修复任务。此外, 资金保障不足导致目前实施的大部分项目只是对局部岸段进行整治修复, 缺乏对整个区域环境进行综合论证和分析, 未形成全面的整治修复体系。

二是项目执行进度普遍滞后。除了资金保障不及时导致项目执行未按进度要求, 还存在部分项目涉及的实施方案深度不够, 工程实施后达不到预期效果;部分项目建设涉及地区专项规划调整、拆迁补偿、产权纠纷等, 阻力较大, 在实施过程中更改涉及或改变资金用途, 重新报批;部分项目实施过程中要走立项、基建程序, 预算要到财政部门审核, 过程漫长而效率低下。

四是责任不明确, 缺乏有力的考核机制。在省海洋与渔业厅下发《关于下达省海洋功能区划管控指标任务的通知》之前, 各地市整治修复任务不明确, 缺乏相应的考核机制, 加上需要耗费大量的财力、人力和物力, 地市普遍积极性不高。已开展的整治修复工作大部分处于自发和小规模分散状态, 并未引起地方政府的足够重视。此外, 由于整治修复项目涉及土地、规划、水利、旅游等多个部门, 若没有强有力的领导协调, 工作难以顺利开展。

三、推进广东省海岸线整治修复的初步设想

(一) 各市修复重点

根据全省海岸线核查及调查统计掌握全省海岸受损现状, 初步拟定各市海岸线整治修复重点如下:

1. 潮州市

针对潮州市海岸堤坝防护功能低下, 生态环境受损以及柘林湾养殖设施混乱现象, 潮州市主要开展加固、修缮及美化防护堤, 在防护堤外种植红树林, 增强海岸生态功能。清理柘林湾、大埕湾违规作业、整治养殖秩序。

2. 汕头市

针对汕头市海岸开发利用破碎化、景观功能低下、市民亲海空间不足, 沙滩等自然岸线侵蚀严重等问题, 重点开展潮南区渔港大道改建及新建观光公园工程, 潮阳区莲花峰海岸空间整治工程, 牛田洋、莲阳河口生态整治工程, 田心湾砂质岸线维护等工程。

3. 揭阳市

揭阳惠来县岸段目前开发利用程度较低, 总体生态环境维持较好。针对揭阳市惠来靖海绿洲湾砂质岸线侵蚀严重问题, 开展护坡修建, 沙滩养护以及种植防护林等工程;开展石碑山角领海基点主体公园建设工程。

4. 汕尾市

重点推进品清湖“蓝色海湾”整治修复工程, 针对观音岭、金厢湾、甲西、湖东、田寮湖沿海开展岸线景观美化及生态化工程, 开展长沙湾、东溪河口生态整治修复工程。

5. 惠州市

针对范和港、考洲洋湿地资源丰富, 但生态环境受损, 开发利用低下, 开展范和港红树林种植、生态旅游配套基础设施建设、完善污水处理管网;开展考洲洋绿道网络建设、景观建设以及种植红树林等生态建设。

6. 深圳市

针对深圳东部海岸资源丰富, 自然景观优美, 生态环境优良, 但旅游开发程度大多较低, 局部海岸侵蚀现象, 重点开展东部海岸砂质海岸修复养护、陆源污染控制、养殖设施等海域空间整理, 建设高水平滨海旅游基础设施。针对东宝河口淤积, 红树林受损, 开展河道清淤, 种植红树林等生态景观修复。

7. 东莞市

针对东莞市港口大量占用码头导致海岸线人工化程度高, 部分海岸堤坝达不到防洪标准等问题, 重点开展海岸加固以及港口码头生态化建设工程, 开展麻涌河口、东宝河口红树林种植工程。

8. 广州市

针对广州市海岸线人工化程度高, 重点开展人工岸线生态化建设工程, 种植红树林, 修建亲水设施。

9. 中山市

与珠江口广州、东莞类似, 针对海岸线人工化程度高问题, 结合城市发展需求, 重点开展人工岸线生态化建设及亲水设施修建工程。

1 0. 珠海市

针对珠海市出海口众多, 河口淤积, 养殖等海域构筑物影响河口防洪纳潮和海岸景观, 重点开展鸡啼门、磨刀门、十字门水道等河口海岸堤坝加固美化和景观化工程。针对珠海滨海旅游城市发展, 重点开展沙滩修复养护工程。

1 1. 江门市

针对银州湖海岸港口占用岸线, 生态环境较差, 以及岸线使用无序问题, 重点开展银州湖海岸空间整治及岸线生态化。针对镇海湾红树林资源丰富, 生态环境优良但海岸防护功能较低, 重点开展堤坝加固, 美化生物岸线景观工程。开展广海湾香港惰性拆建物料处置区生态修复及环境综合整治工程。

1 2. 阳江市

针对阳江市海陵湾非法水产养殖等无序用海, 景观功能差问题, 重点开展海陵湾清理整治, 修建滨海城市景观及亲水平台。针对沿岸红树林受损等问题, 开展红树林种植工程。

1 3. 茂名市

针对茂名市建设滨海新城, 加快推进水东湾“美丽海湾”试点工程, 美化海岸景观, 修建亲海设施。针对澳内海等砂质岸线受损, 开展修复养护工程。针对博贺新城、博贺新港等建设, 开展岸段生态化建设工程。

1 4. 湛江市

针对湛江市自然岸线尤其是红树林生物岸线和砂质岸线丰富, 开展自然岸线整治保护工程, 清理侵占自然岸线构筑物, 提高岸线资源价值, 打造自然岸线整治保护示范。针对渔港等岸段堤坝受损, 开展渔港岸段加固景观化工程。

(二) 推进时序

至2018年底, 全力推进已申报成功整治修复工程, 总结经验教训。编制《广东省海岸线整治修复规划》, 制定《广东省海岸线整治修复项目管理暂行办法》等规范性文件, 明确责任主体、申报流程、重点支持方向和类型、资金使用监管、验收要求等。

2018~2020年, 全面推进申报专项资金开展全省整治修复工作。

(三) 开展一批试点工程

在全省选择试点工程, 进行规划编制, 通过试点, 总结经验, 并在全省推广。根据全省海岸线特征及存在问题, 初步拟定以汕尾市为代表开展蓝色海湾整治修复试点、以广州市为代表开展人工岸线生态化修复试点、以湛江市为代表开展自然岸线整治保护试点。具体如下:

汕尾市为广东省首批蓝色海湾整治行动入选城市, 规划作为人工岸线自然改造的试点。以蓝色海湾综合整治工程中的品清湖北部岸段整治为重点工程, 在人工堤岸外侧滩涂水域铺设形成人工沙滩, 并在沙滩后方修建滨海休闲基础设施, 探索滨海城区人工岸线自然化的可行性。

广州市为珠江口人工岸线占比较高的典型区域, 规划作为人工岸线生态化修复试点。以南沙区东南部近岸整治修复为重点工程, 沿现有人工堤坝外侧种植低矮红树林, 并开展海岸景观建设, 形成具有生态功能的河口区域岸线, 探索河口湿地人工岸线生态化的可行性。

湛江市为广东省自然岸线最长的城市, 规划作为自然岸线整治保护的试点。以乌石国家级海洋公园的沙滩整治、吉兆湾海岸整治修为重点工程, 开展沙滩清洁和修复, 美化沙滩浴场景观, 建设旅游配套设施, 提升岸线资源价值, 打造自然岸线整治保护的示范区。

四、建议

(一) 尽快编制《广东省海岸线整治修复规划》

尽快编制《广东省海岸线整治修复规划》, 规划要强调战略视野, 着眼海洋国土、生态文明、美丽中国、满足人民对美好生活的向往和支撑广东省海洋经济强省建设的战略高度, 确立全省海岸线整治修复的战略目标、战略格局、战略重点、战略路径。建立实施路径、制定行动计划, 包括分期推进计划、近期行动计划、近期建设项目库等。规划还要充分考虑多要素、多部门、多规划之间的统筹, 在总体格局引导下, 提出分区建设发展指引, 实现差异化、特色化、互动化发展。研究选择重点建设区域、重点建设领域、重点工作事项, 探索试点先行、重点突破、以点带面。

(二) 构建责任明确, 协力互助, 多元参与的体制机制

以省政府名义发文下达各地市海岸线整治修复任务和要求, 并列入地方市政府考核事项, 推动制定出台《广东省海岸线整治修复项目管理暂行办法》等规范性文件。明确以地方市政府为主体, 土地、发改、财政、住建、规划、水利、环保、海洋、旅游等部门协力互助工作体制机制, 积极引入企业参与, 构建政府策划、市场操作、社区参与的格局, 强调政府引导与规范功能, 强调具体开发与经营活动的企业化、市场化、强调建设过程中的社区参与和利益共享。建立责任清单、考核机制以及激励机制。成立海岸线整治修复专项办公室, 调派专职工作人员, 组建由省内外权威专家组成顾问组, 指定技术支撑单位, 负责项目规划和实施方案审核、把关申报以及后续实施监管。

(三) 落实资金保障

一方面继续帮助地市争取国家“蓝色海湾”中央海岛和海域保护资金支持;另一方面省财政牵头制定将违法用海罚款专项资金用于海岸线整治修复实施办法, 成立专项资金, 明确资金申报流程, 申报额度, 资金审核监管等事项。

(四) 开展相关理论、技术研究, 加强技术支撑

《海岸线整治修复技术规程》 (征求意见稿) 对海岸线整治修复的原则、技术路线、技术方法、效果评估与验收进行了规定, 对于指导广东省海岸线整治修复工作具有重要指导意义, 但结合广东省实际还需要深入研究。开展海岸资源环境问题形成机理及受损程度评估研究、整治修复技术研究与集成以及监管技术研究。除此之外, 还需要开展金融、财税、海域使用、土地管理、生态保护、科技扶持、区域合作众多领域开展政策研究, 通过具有多元内涵的政策引导与支持, 建立海岸线整治修复长效机制。

摘要:海岸线是海陆物质流通, 能量输送、联系的重要纽带, 具有重要的生态服务功能。随着不合理的海洋开发, 海岸线面临着人工化严重, 生态功能损失, 景观破碎化等一系列问题, 迫切需要加以整治修复。文章针对广东省海岸线整治修复现状、存在的问题, 提出加快推进广东海岸线整治修复的建议, 以期为广东省整治修复工作提供有益参考。

关键词:海岸线,整治修复,建议,广东省