评估制度论文范文

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第一篇：评估制度论文范文

台湾环境影响评估制度评析

摘要：

通过概要整理台湾环评制度的沿革、法规建置历程、开发个案环评审查程序及政策环评执行方式，指出环评制度在台湾运作近40年来，虽然技术能力及法规建置日趋成熟，但是由于民众环保意识抬头及国际趋势的影响，面临着非技术性议题干扰审查的困境，未来的挑战在于如何提升审查质量及效率。

关键词：

台湾;环境影响评估;环评审查;环评监督追踪

DOI： 10.14068/j.ceia.2016.02.005

台湾现行环境影响评估(以下简称“环评”)制度的概念起源于1975年，由当时的“行政院经济设计委员会”基于长期发展利益考量，期望能兼顾环境保护与经济发展，引用美国国家环境政策法(National Environmental Policy Act，NEPA)中规定对于环境质量具有重大影响的各项提案或主要法案应实施环评的精神，将环评概念引进台湾。历经多年法规建设及试行，于1994年正式公布“环境影响评估法”(以下简称“环评法”)，规定各种开发行为对环境有潜在不良影响的，在规划阶段应同时考虑环境因素，实施环评，不合规定的不得开发，以达到永续发展的目标。近40年来，环评法规及监督管理日臻完备，对台湾环境质量管控做出了一定贡献。但是针对国际局势变化及民情舆论，仍需要开发单位、行政主管机关、专家学者、公民团体及当地居民更有智慧地应对后续挑战。

1台湾环评制度发展及法规建设历程

台湾在1979年由当时的“卫生署”在“科学技术发展方案”架构下主持建立环评制度，并于次年召开跨部门的推动建立环评制度执行计划的协商会议，进行法令研拟、制度建立及参考审核等工作，开始进入环评制度建设阶段。而后于1983年由“卫生署环境保护局”(“环境保护署”的前身)提出“环境影响评估法(草案)”并拟定“加强推动环境影响评估方案”，在试行的5年期间完成77件环评审查;后持续于1991年至1994年间落实“加强推动环境影响评估后续方案”，4年期间共计完成工厂、工业区、交通、水利、游憩、文教医疗、小区开发、环境保护设施、能源开发等129件环评审查。在前述施行阶段，环评审查属于参考制，仅对审查结论事项进行后续监督核查。

“环评法”在1994年12月30日正式公布施行，对于组织章程、应实施环评的开发行为、评估、审查及监督规定做出了具体规范，并制定了相关罚则;将审查主体转移至环保主管机关，并将环评程序从草案中的目的事业主管机关整体开发许可审查程序中分离出来，同时赋予否决权限，强化环保主管机关及环评审查委员会的主导权，形成现行环评审查程序所具备的分离型决策流程和否决权特性。台湾环评制度建设及推动历程如表1所示[12]。

2台湾环评审查及监督考核

由于现行台湾环评审查具有否决权，在审查过程须接受各方面的严格挑战，因此程序的完备性极为重要。以下分别概述环评程序及后续监督考核机制。

21开发行为环评

开发行为环评审查为二阶段程序设计，如图1所示[34]。由开发单位提出环境影响说明书(以下简称“环说书”)后，经由目的事业主管机关转送环保主管机关进行审查(主管机关分工在“环境影响评估法施行细则”中另有规定)。各级环保主管机关应在收到环说书50日内，形成“通过”、“有条件通过”、“应继续进行第二阶段环评(以下简称‘二阶环评’)”或“不应开发”等审查结论并发布公告。其中，若开发行为经认定为对于环境有潜在重大影响，则应进入二阶环评程序。

如进入二阶环评程序，开发单位应公开刊登环说书，并举行公开说明会。环保主管机关应在公开说明

会后，邀集各方代表界定评估范畴，而开发单位应在编制环境影响评估报告书(以下简称“评估书”)初稿时记载对各方所提意见的处理情况。目的事业主管机关应在收到开发单位所提送的评估书初稿后30日内，会同环保主管机关、其他相关机关，并邀集专家、学者、团体及当地居民，进行现场勘察并举行公听会，并于会后30日内整理成文，与评估书初稿一并送交环保主管机关审查。

22政策环评

应实施环评的对象除开发行为外，还包含“政府”政策。台湾于2000年修订的“政府政策环境影响评估作业办法”中明确规定，工业、矿业开发、水利开发、土地使用、能源、畜牧、交通、废弃物处理、放射性废料处理等政策，有潜在环境影响的，应实施政策环评，并拟定了应实施环评的政策细项，作为提供政策研提机关执行政策环评的依据。政策评估说明书应记载的事项，包含政策背景及内容、替代方案分析、环境影响评定的评估项目、减轻或避免项目潜在环境影响的应对措施等。台湾现行政策环评流程如图2所示[5]。

23环评追踪与监督查核

除评估审查以外，环评制度后续的监督追踪作业也十分重要。台湾环评制度规定，开发行为进行中或完成后，应由目的事业主管机关执行追踪，追踪情形应函送主管机关(“环保署”);由环保主管机关执行监督查核，地方层级为县市环境保护局，“中央”层级为“环保署环境督察总队”;追踪查核开发单位对已通过环评审查的开发内容、所承诺事项及审查结论是否有效落实。表2为相关机关应监督与追踪的事项。针对重大开发行为则另行制定监督作业要点，并由各开发行为相关方成立监督委员会。监督委员会成员除“政府”官员外，还包含学者专家及地方居民代表，一般采取每3个月召开定期监督委员会及不定期办理现场勘查方式，以掌控开发行为现况。目前台湾共监督事项(“督察总队”)追踪事项(目的事业主管机关)

1.环说书、评估书所载内容及审查结论的执行情况;1.核发许可时要求开发单位办理的事项;

2.环境影响调查报告书及应对措施的执行情况;2.开发单位执行环说书或评估书内容及主管机关审查结论事项;

3.“环评法”第28条、第29条规定的有关事宜;3.其他相关环境影响事项。

4.违反“环评法”规定的开发行为的整改情况。上述3项的执行情况，应函送主管机关。

注：第28、29条分别针对“环评法”施行前已实施而尚未完成的开发行为，以及已完成环说书或评估书并经审查形成审查结论的开发行为。

有7个开发行为成立了监督委员会。另外，为强化对开发行为的监督及裁处执法，在2012年制定了“环境影响评估监督及裁处不法利得作业要点”，以期更有效地遏止违法行为的发生。

3台湾环评现况评析及未来挑战

经历近40年的发展，台湾环评制度日臻成熟，也因为大规模开发行为都经由环评程序的科学判断来厘清环境可能遭受的影响，进而采取预防减缓对策，尤其在审查过程中，环评委员基于专业考量对特定开发行为提出超越其他环保法规的要求，经由开发单位的承诺，更能有效减轻这些开发行为对环境的冲击影响。以下分别对于如何提升环评技术方法及后续进行环评审查将面临的挑战提出浅见。

31环评人才的培养及作业准则的建立

台湾对于环评文件编制技术人员有学历及工作经验要求，对于顾问机构的管理则自1997年起通过办理“环评技术顾问机构评鉴”来评定从业人员的环评专业技术能力与服务质量，评鉴结果在“环保署”网站公开发布，供开发单位选择环评从业人员时参考。为强化台湾“中央”目的事业主管机关及环保机关环评业务执行成效，也定期举办环评业务检讨会和交流会，希望通过举办这些会议来加强沟通协调，提供相关指导与建议，从而提升相关单位环评业务执行能力，促使台湾环评业务的执行更加完善。[6]

另外，为使环评文件编制及后续审查作业达到一定标准及质量，制定了动物生态评估、空气质量模型评估、道路交通噪音评估模型、海洋生态评估、环境振动评估模型、航空噪音评估模型、植物生态评估、河川水质评估模型、铁路交通噪音评估模型及健康风险评估等技术规范，期望通过具有科学性、专业性、可执行性及公信力的技术规范，提升评估文件质量。而根据不同开发行为所制定的审议规范，包括住宅小区开发、工业区开发、陆上土石采取、高尔夫球场开发、文教及医疗建设开发、石油及石油产品贮存槽设置等，则可作为环评委员审查时的参考基准。

32民众参与机制的形成

目前，台湾环评制度给予民众极大的参与度，民众可通过参与公开说明会、现场勘查、网络平台(环评书件系统或环评开发案论坛)、审查会议旁听等方式提出意见。法规明确规定，开发单位需办理公开说明会，与当地居民或环保团体进行沟通并取得共识，以减少日后可能的冲突;审查委员也必须搜集民意，了解可能衍生的环境冲击事项，以确保减缓对策的适当性，提交主管机关决策。

在民众的积极参与下，开发单位在准备环评文件时对于背景数据的调查、模式仿真的方式、减缓对策、施工及运营期间的环境质量监测等事项日趋严谨，主管机关对于审查的程序也更为慎重。经过审查过程中的沟通及讨论后，开发单位的承诺及审查结论的要求可以对维护环境质量有所帮助。

33面临的挑战

由于台湾环评制度具有开发行为否决权，而大型开发行为往往对附近居民现有生活质量或农渔业资源造成影响，甚至引起交通运输沿线居民的反弹，因而部分邻避设施的环评审查往往会遭遇如土地取得正当性或程序合法性等环境正义问题，进而干扰审查程序的进行。而民众过度参与，加上媒体或政治人物的渲染，则容易模糊焦点进而影响议事效率。

为审查环评报告有关事项，“环评法”规定各级主管机关应设置环评审查委员会(以下简称“委员会”)。委员会委员由“环保署署长”、“副署长”、有关机关代表及具不同学术专长及实务经验的专家学者兼任，任期两年，仅能连任两届。由于环评技术涉及长期经验的积累，其他环保法规尚未规范的事项可通过审查会议的专业讨论得以厘清，并予以事前预防。

应将环评定位为技术性审查，才能发挥有效预防减轻环境冲击、保障环境质量的功能。为了提升环评质量及效率，需要更完备的审查程序，更透明的信息沟通。另外，为保障民众健康及环境质量，应增加背景调查数据库，尤其是近期引起较多关注的PM2.5及健康风险评估流行性调查统计数据库。客观、专业及切实的科学数据、模式分析和监测验证，加上主管机关的追踪与监督查核，才能真正取信于民。

4结论与建议

随着经济水平的提高，民众开始追求生活质量，对于伴随经济发展而来的环境问题日趋重视，环境保护意识兴起不再只是“政府”及环保人士的责任，更是企业与社会大众共同的责任。环评审查过程中，在网络平台公开环评文件、召开公开说明会、邀请居民代表参与环评会议等手段，都是为了广泛征求各方意见，以持续落实信息公开与公众参与。主管机关配合社会经济发展与环境现况，陆续检讨修正“应实施环境影响评估细目及范围认定标准”，增修应实施环评的开发行为类别、所在区位及开发规模等规定。此外，不同开发行为类别审议规范的制定，则是为了提升环评审查作业质量、加强利益相关人员对开发行为环评审查结论的信任，避免因与个人价值或利益不一致而导致争议，以确保审查项目、重点及基准的一致性。同时通过推动专家会议机制，针对环境争议议题建立具有公信力的专业沟通平台，以厘清开发行为环境影响的事实与科学推论。

开发行为通过环评审查后，为避免环评制度流于形式，在开发行为施工过程中及运营期间，应分别由目的事业主管机关追踪与环保主管机关监督已通过环评审查的开发行为所承诺事项及审查结论的落实情况。针对重大开发行为，则应另行制定监督作业要点，并成立监督委员会或监督小组，通过召开会议及现场勘查等方式，以监督环评文件所载内容及审查结论的落实情况。

为提升技术顾问机构环评专业技术能力及环评文件质量，“环保署”在相关法规中针对技术人员拟定了学历规范，并对技术顾问机构进行评鉴。然而在技术能力及经验提升以外，在民众参与程度大幅提高后，开发单位、主管机关及委员会委员等相关单位人员，都更需要细腻的沟通技巧及更广泛的思维，以确保环评制度的专业性与可信赖度。

环评制度对于事先预防减轻对环境的冲击有很大作用，但是任何开发行为或多或少会影响部分居民的生活质量，如缺乏适当沟通容易产生冲突，建议未来应适当调整审查机制，建立明确的议事规范及审议规范，以提升议事效率，并持续建立环境数据库作为审议时的参考材料，也应研讨如何与其他开发执照合并，以减少通过环评审查后因与原申请内容不同而需提出变更的情形。

参考文献(References)：

[1]“行政院环境保护署”. 环境保护25年回顾与展望[M]. 台湾， 2012.

[2]徐世荣， 许绍峰. 以民众观点探讨环境影响评估制度[J]. 台湾土地研究， 2001(2)： 101130.

[3]“行政院环境保护署”. “环境影响评估法”[Z]. 台湾， 2003.

[4]“行政院环境保护署”. “环境影响评估审查流程”[EB/OL]. (2015-07-03) [2015-08-04]. http：//www.epa.gov.tw/lp.asp?ctNode=31745&CtUnit=1519&BaseDSD=7&mp=epa.

[5]李育明， 郑福田. “政府”政策环境影响评估制度及作业规范检讨及修正[R]. 台湾： 社团法人台湾环境管理协会， 2011.

[6]陈依琪. 环评技术顾问机构业者评鉴、评估项目人员认证制度推动暨环评业务检讨会与交流会[R]. 台湾： 社团法人台湾环境管理协会， 2014.

The history of the environmental impact assessment (EIA) system and relevant laws and regulations， the processes and policies of EIA review， and the implementation practices of SEA are summarized in this paper. After operating for nearly 40 years in Taiwan， the EIA system has been improved， and is becoming more mature. Nevertheless， due to people’s rising awareness of environmental protection and influence of the world trend， the EIA system is in a predicament that some nontechnical issues are interfering the reviewing process. Consequently， in the future it will be a big challenge to improve the quality and efficiency of the EIA reviewing.

Key words：

Taiwan; environmental impact assessment (EIA); EIA review; supervising and tracking EIA cases

作者：陈依琪　黄姿榕　施坚仁

第二篇：生态价值评估制度探究

摘要：生态价值评估是指专门机构或专业评估人员按照特定的标准和程序，运用科学的方法和技术手段对人类赖以生存的生态系统及其所提供的生态服务进行货币化的价值评价和判断的行为。由于生态价值评估对提供生态系统服务价值化的信息、制定可持续发展指标体系、实施生态利益补偿、制定合理的生态资源价格等方面具有重大的作用，因此有必要将其上升到制度化的层面，以法律和制度的形式加以规范。构建生态价值评估制度需要从评估主体的确认及法律地位、评估客体的分类和价值类型的选取以及评估方法的选择和发展等方面全面、系统地分析和研究。生态价值评估制度作为一种新型的、特殊的专项资产评估，它的形成和发展也是对资产评估法的重要补充和完善。

关键词：生态系统服务;生态价值;资产评估;生态价值评估制度

人类在利用自然、改造自然为自己服务的过程中，曾经一度盲目追求最大化自然资源和环境的经济价值而忽视了其本身的社会价值和生态价值。自然资源和环境的生态价值为人类提供了生存发展所必须的物质基础——生态产品和生态服务。受人类中心主义的影响，人类忽视了赖以生存的自然生态系统，而人类活动频率和范围不断增大，其决策和行为对自然环境和生态系统的影响力也日益增强，几乎所有的生态系统都已遭到不同程度的影响和损害，如全球气候变暖、生物多样性锐减、森林覆盖面积减少等。全球性的生态危机已严重威胁到人类的生存和发展，但由于自然资源和生态服务是公共产品，一般不具有产权的排他性，所以人类长期认为其是可以自由获取且充足的产品。人类无偿使用自然资源，免费享用生态系统服务，却较少关心这些公共产品从何而来以及如何维系，生态系统的承载力和自我修复能力下降以及生态系统服务功能受损的现状迫使人类不得不转而重视生态系统对维持人类生存和发展的意义。

Costanza在《全球生态系统服务和自然资本的价值》一文中指出生态服务是人类从自然和生态系统获取的各种利益，包括直接的生态产品和支持功能、调节功能等其他生态利益①在生态服务受到严重干扰和破坏的形势下，为了保护

生态环境，修复和改善生态系统的功能。保障可持续地利用生态系统服务，人类开始运用行政、经济等多种手段协调各生态利益相关者之间的利益关系，生态利益补偿制度应运而生。生态利益补偿制度是通过调节各利益相关者之间的关系以保护生态系统服务，激励积极的生态保护行为，是抑制消极的生态破坏行为的一种制度安排，其实现受困于生态价值难以合理评估。由于生态系统本身的复杂性和各生态系统服务之间的相关性，加上人类各个发展阶段对生态系统服务的偏好有所不同，生态价值难以量化和简单计算，所以不建立起合理的生态价值评估制度，生态利益补偿就难以有效实现。生态价值评估制度不仅为生态利益补偿提供了补偿依据，而且为补偿多少、如何补偿等问题也提供了科学、客观的理论支持。

资源的稀缺性和维护生态环境的人类劳动决定了自然资源和生态环境转化为生态资本，有偿使用和为生态环境服务付费是实现其相应的资本权益的有效途径。“我们不得不经常在维护自然资本和增加人造资本之间进行取舍， 在各种生态系统服务和自然资本的数量和质量组合之间进行选择， 在不同的维护和激励政策措施之间进行比较，一旦被迫进行这些选择， 我们也就进入了评价过程”[1]。事实上，人类在对生态系统服务的比较和选择过程中已经对生态价值进行了评价，只是这种评价缺乏明确的货币化的价值表现形式，所以建立生态价值评估制度有助于人类合理认识、有效利用并充分保护好生态系统，为人类的永续经营提供保障。

一、生态价值评估的理论内涵

(一)生态价值评估的含义

生态价值评估是指专门机构或专业评估人员按照特定的标准和程序，运用科学的方法和技术手段对人类赖以生存的生态系统及其所提供的生态服务进行货币化的价值评价和判断的行为。生态系统是人类生存和发展的物质基础，人类既需要直接从生态系统中获取生存所必须的食物、水、工业原料等生态产品，也需要间接获得如调节气候、涵养水源等生态系统服务，还需要获得认知发展、消遣娱乐、美学享受等其他生态利益。联合国“千年生态系统评估”项目中把生态系统为人类提供的不同利益分为供给服务、调节服务、文化服务和支持服务 “千年生态系统评估”(Millennium Ecosystem Assessment ，MA/ MEA) 项目是 2001年6月5日(世界环境日)由联合国秘书长安南宣布正式启动的。该项目是全球范围内第一个针对生态系统变化对人类福利的影响进行的科学评估计划。

。人类活动范围和频率不断增大，对无偿享用的生态系统服务的需求也日益增加;但与此同时，人类需索无度、肆意破坏生态系统的行为模式也造成了生态系统服务水平和能力持续降低。这一矛盾已严重影响到人类的福利。人类必须转变生态系统服务任意获取且永远充足的观念，应对生态系统进行有效的管理，从生态系统服务的形成机制入手，研究人类活动对生态系统的影响。对生态系统服务进行科学合理的价值评估，可以帮助人类了解生态系统服务的边际变化对人类的影响，有利于约束消极的破坏生态系统的行为，引导积极的维护生态系统的行为，以保障人类的可持续发展。

与生态系统服务的各种不同功能相对应，生态系统服务具有如下几个方面的价值：(1)直接使用价值。主要指人类可以直接从生态系统中获取并使用的生态产品所产生的价值，这类价值能直接产生经济效益，对其量化和评价相对简单，并已基本形成相应的评估方法和准则。(2)间接使用价值。指无法或难以商品化的生态系统服务所带来的间接效益，如调节气候、保持水土、维持生物多样性等。对间接使用价值进行量化评估需要借助于替代成本、支付意愿等经济学方法。(3)存在价值。指生态系统的存在自身所具有的价值，这种内在价值脱离了对人类的效用，与人类是否利用无关。对这类价值的承认和测度能为决策者提供更为丰富的信息，本身也体现了人与自然和谐相处的思想。生态价值评估就是对以上价值进行货币化的评价，以便掌握生态系统服务的现状变化和最新信息，为决策者提供依据以确定生态资源存量的合理值，完善生态系统的管理，保护生态环境。

(二)生态价值评估要素

生态价值评估是保护生态环境、建立生态利益补偿机制的前提，为生态系统服务评值既能为决策者提供科学合理的信息，又能为生态利益补偿提供有效的货币化补偿依据和标准。在人类对生态系统服务的需求日益增长与生态系统不断耗损退化的矛盾越发凸显的背景下，生态价值评估作为一项新兴的资产评估业务，无论从政治、经济还是社会的角度都有着越来越广泛的需求。

建立生态价值评估制度，必须研究和分析生态价值评估的各个要素：(1)生态价值评估的主体是依法取得注册评估师资格且专门从事生态价值评估的机构和专业人员。《资产评估法(草案)》中指出“国家根据经济社会发展需要设定注册评估师专业类别” 参见 《中华人民共和国资产评估法(草案)》第二章第七条。

，因为生态系统服务的复杂性导致生态价值评估的专业化程度高，所以从事生态价值评估的评估师需要具备一定的生态学基础知识和专业技术能力，在科学的评估框架体系下进行评估工作。(2)生态价值评估的客体是拟被评估的对象，由于生态系统服务的公共产品的属性和外部性不同，所以生态价值评估与传统的资产评估也有所不同，除了评估可市场化或准市场化的经济效益外，还需要评估生态效益和社会效益。对生态价值的评估需要考虑其存量、流量，进行全面的综合评估。(3)生态价值评估的依据是指评估人员作出价值判断的根据，通常包括相关的法律法规、与评估对象相关的各种资料信息、生态学的相关技术支持、经济学有关原理等。这些信息一起构成完整的评估框架体系，是对评估对象作出价值判断的基本前提。(4)生态价值评估的目的不是为每一项生态系统服务贴上价格标签，而是为了帮助人类掌握区域生态系统资源存量的历史变迁和流量的现状变化，从而把生态系统服务的价值纳入经济体系中，迫使人类改变现有发展模式，保护生态系统以实现可持续发展，保障代内、代际公平。

(三)生态价值评估与传统资产评估的不同

生态价值评估作为资产评估的特殊组成部分，因其评估对象的特殊性、价值类型的多重性和评估技术的专业性而有别于传统的资产评估。生态价值评估与传统资产评估的不同主要表现在以下几个方面：(1)生态价值评估关注的不仅仅是某一个生态产品或某一项生态服务的价值，更重要的是研究整体生态系统为人类提供服务的能力和水平。传统资产评估涉及的是委托方和利益相关人的利益，生态价值评估所评估的公共商品和社会资本与全体社会成员的福祉相关。“生态系统评估的中心任务是评价生态系统现在的状况、预测未来的可能变化并提出为改善生态系统管理状况而应采取的对策”[2]。(2)生态系统具有内在价值，这种内在价值也应在生态价值评估的考量范围内。生态文明主张人与自然和谐相处的发展模式，人类在利用自然为自己服务的过程中，应该尊重自然本身的存在价值和运行规律，并且除了对人类的效用以外，生态系统对其他物种也有着不可替代的存在价值。人类对生态产品和生态服务的偏好也随着人类认知的发展和科学技术的进步有所不同。如果只看重眼前经济利益而罔顾生态系统的内在和谐，会对人类的可持续发展和对后代人发展的权利造成不可估量的损害。(3)生态价值评估需要采取多尺度的评估途径。“通常意义上的空间尺度和时间尺度是指在观察或研究某一物体或过程时所采用的空间或时间单位，同时又可指某一现象或过程在空间和时间上所涉及到的范围” [3]。生态系统及其所提供的服务具有很强的相关性，任何一种特定尺度上的评估结果都会受到其他尺度来自生态、政治、经济、社会等各方面的影响，而不同时空尺度的生态过程又是相互作用的，所以应对生态价值开展多尺度的评估。生态过程与评估活动尺度上的相匹配能够使评估结果的准确性、可操作性极大提高，对确定生态系统各项指标信息的合理值提供科学依据。(4)生态系统处在动态的发展过程中，生态价值评估既要考虑生态资产存量的计量，也要考虑生态系统能够为人类提供服务的流量(即生态系统服务的过程变量)的测度。要对生态系统的实物量和价值量在科学的评估体系下进行综合评估。

二、构建生态价值评估制度的必要性

(一)生态价值评估的作用

生态系统及其所提供的服务是人类赖以生存的物质基础，但自然的承载力和自我修复、更新能力已越来越无法满足人类不断增长的物质需求。由于生态资产效益外部性和其所具有的公共产品属性导致人类长期忽视经济发展中的生态成本，对生态价值进行评估是将生态效益外部性内部化与促进合理利用和有效保护生态系统的前提。生态价值评估借助科学的手段和方法对生态系统服务进行量化和货币化的评价，能够帮助人类更清晰地认识生态环境的动态发展状况，对人类的永续经营作用巨大。

第一，生态价值评估可以为人类提供生态系统功能和生态系统服务的价值化了的信息，有利于帮助决策者提高制定环境保护计划和方案的科学化。生态系统服务是一种间接的经济价值，与一般的资产在所有权和流转方面都有着很大的不同，它的价值循环和价值补偿难以通过市场直接交换。所以必须对生态价值进行评估，以经济学手段把隐含的生态成本显现出来，量化生态系统服务的边际价值。联合国前秘书长安南曾于2000年4月在联合国成员国大会上说：“如果没有充分的科学信息，就无法拟定有效的环境政策。”维护生态环境、节约利用自然资源以实现人与自然和谐相处的目标，这就需要决策者根据科学合理、可信度高的环境信息和被货币化了的生态价值制定环境政策，引导人类活动尽量降低对生态系统的损害和影响。

第二，生态价值评估有助于制定可持续发展的指标体系，保护和加强生态系统的生产和更新能力，实现人类的永续经营。可持续发展要求既能满足当代人的需求，又不对后代人满足其需求的能力构成危害。可现实的全球性环境危机已严重损害了生态系统的结构和功能，只有通过对生态价值合理评估，使决策者意识到生态价值与经济价值同等重要，才能

在制定发展计划时综合考虑社会、资源、环境、经济等各方面因素，建立可持续发展和符合人类福祉的指标体系。为保护生态系统，应该对生态价值综合、全面地评估，在多个时空尺度测度生态系统服务，确定生态资源和服务的存量合理值，推行绿色GDP，实现人类发展的代内、代价公平。

第三，生态价值评估是实现生态利益补偿的首要条件，通过评估使补偿的内容具体化和定量化，为生态利益补偿的实施提供科学依据。“生态效益补偿是一种用经济的手段达到激励人们对生态系统服务功能进行维护和保育，解决由于市场机制失灵造成的生态效益的外部性并保持社会发展的公平性，达到保护生态与环境效益的目标”[4]的效益。实践中生态利益补偿的实施在补偿依据、补偿多少、如何补偿、补偿给谁等方面都缺乏公认的标准。因此，应建立生态价值评估机制，以完善的、科学的核算方法体系确定补偿标准，为生态利益补偿提供数量化的技术保障。生态利益补偿量化、标准化的有效实施必须依赖于生态价值评估，评估结果是补偿的科学依据。

第四，生态价值评估有利于制定合理的生态资源价格，将生态价值纳入国民经济核算体系中。生态系统既为人类的生存和发展提供有形的生态产品，又为人类提供无形的调节、支持等诸多生态服务。人类在获取这些效益和福利时往往认为是无价的、可以自由获取而且是取之不尽用之不竭的，在这种思想主导下，生态系统被过度消耗，生态平衡被破坏，威胁到了人类的可持续发展。只有对生态价值进行合理评估，确定生态资源的有偿使用和生态利益补偿，才能科学地反映现行经济增长和生态系统的关系，促进社会经济持续健康地发展，实现生态文明。

(二)构建生态价值评估制度的意义

如前所述，生态价值评估在提供生态系统服务价值化信息、制定可持续发展指标体系、实施生态利益补偿、制定合理的生态资源价格等方面有着非常重要的作用，所以生态价值评估制度的构建对维护生态系统、保障人类可持续发展也有着重大意义。生态价值评估是随着人类对生态系统服务的需求日益增长、生态系统功能的渐次衰退而逐渐产生和发展出来的新型资产评估类型，生态价值可以被描述、测度和估价也随着生态学的不断发展而日渐成熟起来。把生态价值评估上升到制度化的层面能够充分发挥和保障其在维护生态系统、保持生态平衡方面的作用。首先，生态价值评估的制度化是建立正确的生态系统管理工作长效机制的重要保障。生态价值评估可以从生态系统服务的形成机制入手，全面、综合地对生态系统进行价值化评价，把这种评估行为和过程制度化，完善相应的法律法规，依法加强生态系统管理工作，探索建立生态保护的长效机制。其次，生态价值这种特殊资产的评估由于其公共产品的属性而受到广泛的社会关注，评估的需求也逐渐增多，用制度规范生态价值评估程序、评估方法、评估内容等，对行业管理和建立行业规范都有着不可或缺的作用。人类普遍接受和认可的生态系统及其所提供的服务的状况和能力在生态价值评估制度的作用下，会有更为科学合理的量化标准，使评估结果更具可信度。再次，由于生态价值涉及多个利益相关方甚至影响到全人类的福祉，由谁评估和评估主体的法律地位等问题都需要规范化、制度化，以保证评估主体的客观性和独立性。建立生态价值评估制度有助于生态价值评估行业的完善，是管理评估机构和从业人员的制度支撑。最后，生态价值评估制度的建立能够保障生态效益补偿的科学化和有效性，通过综合分析生态系统的运行规律和经济运行规律，提供技术支持和市场价值度量方式，再以法律规范和制度化的形式对整个评估过程予以确认，促使生态利益和经济效益的协调发展。

三、建立生态价值评估制度的构想

(一)生态价值评估制度的构建是对资产评估法的补充和完善

生态系统及其所提供的服务作为生态资产，与传统的资产相比具有很多特殊性，如经营的永续性、功能的多样性、评估的专业性等。这些特殊性决定了生态价值的评估与传统的资产评估有所不同，对生态价值进行评估时要综合评估相应的市场价值和非市场价值。在不同评估目的主导下，所选择的评估价值类型不一样，得到的生态价值评估结论也就不同。生态价值的评估涉及存量和流量两个方面，除了对生态系统的存量价值进行评估外，还要评估生态系统服务的流量价值，传统的资产评估一般只对资产的存量价值进行评估，流量只是作为计算存量价值的工具之一。生态价值评估的计量、计价方法也具有复杂性，需要借助于专业化的生态学知识和经济学原理。种种原因表明，生态价值评估应区别于传统的资产评估，应在资产评估法中对生态价值这一特殊的资产类型作特别的规定和解释。

传统的资产评估是对资产价值的货币化判断，是随着市场化产权交易的发展而建立起来的针对不同评估领域的评估制度。生态价值评估是整个资产评估的重要组成部分，是对生态资产的量化并货币化的评价和判断。在人类从工业文明向生态文明转向的时代背景下，生态价值评估无论从宏观尺度反映国家、局地的生态系统状态和发展趋势，还是从微观的具体经济行为看，都具有广泛的社会和市场需求。十一届全国人大常委会第二十五次会议初次审议了《中华人民共和国资产评估法(草案)》(以下简称《资产评估法(草案)》)

这部专门的资产评估法(草案)规定：“资产评估业务包括不动产评估、动产评估、无形资产评估、企业价值评估和其他经济权益的评估。” 参见 《中华人民共和国资产评估法(草案)》第一章第二条第二款。

从这个评估业务的分类可以看出，并未对生态价值评估作出专门的规定和说明。建立生态价值评估制度不仅是为了满足广泛的社会和市场需求(如生态利益补偿的补偿量、自然资源的资产化管理、景观价值的评估等对生态价值评估制度化的现实需求)，也是对整个资产评估法的补充和完善。

(二)构建生态价值评估制度的具体策略

由于生态价值的多样性和评估的复杂性，生态价值评估制度的建立需要综合运用生态学和经济学的有关知识和理论，兼顾经济效益、社会效益和生态效益，研究人类活动对生态系统服务的影响机制，在生态系统整体评估框架下对评估的行为和过程进行制度化的规范和要求。笔者拟从评估主体、评估客体、评估方法等方面对构建生态价值评估制度和完善资产评估法进行探究。

生态价值评估的主体是从事生态价值评估的专门机构和专业人员。

生态价值评估涉及公共利益，应属法定评估，所以生态价值评估主体的确认和其法律地位都应在涉及生态价值评估的法律中作出专门规定。《资产评估法(草案)》对于法定评估特别规定“应当依法采用公开方式选择评估机构”⑤。生态价值评估工作要求的技术性和专业性都非常严格，必须具有相当专业知识和丰富实践经验的专业人员和专门机构才能完成。生态价值评估的结果将影响决策者作出判断并牵涉众多相关者的利益和社会公益。所以，对评估过程和结果的科学可信度、道德可靠性及客观性都有着极高的要求，对相关从业人员和机构的执业要求也非常严格。《资产评估法(草案)》中对注册评估师、评估机构和行政监管、行业自律等都作出了相关规定，这些普适的通则对生态价值评估同样有效。除了普适要求外，还应针对生态价值评估的特殊性设立专项资产评估机构，通过建立专家顾问团队、培训专业评估人员、参与国际合作、研究和吸收国内外生态价值评估的发展动态和实践成果等途径使评估人员和机构掌握系统的生态价值数量化的技术和结合生态经济学的货币化评估手段。生态价值评估主体的责任性和风险性都相对较大，应对其给予相应的行业和法律地位，保障评估行为和结果的公正性、客观性和科学性。

生态价值评估的客体是人类赖以生存的生态系统及其所提供的各种功能和效用，按生态系统的要素分类，生态价值评估可分为森林资源资产价值评估、矿产资源生态价值评估、草地生态系统价值评估、流域生态价值评估、海洋生态价值评估等。

生态价值评估要对各种不同生态类型的服务价值进行评估和判断，某些领域已在实践中形成了比较成熟和完备的评估体系和方法。如森林生态价值评估，1996年原国家国有资产管理局和林业部发布了《森林资源资产评估技术规范(试行)》。虽然该技术规范对林地、林木和森林景观三种森林资源资产的评估作出了专门规定，但对森林生态系统服务的涵养水源、保护土壤、调节大气、维护生物多样性等价值评估并未作出规定和说明。针对不同类型的生态系统进行价值评估，需要特别的法律规范或政策制度专门予以规范。制定专门的规范可以对某特殊类型的生态系统作出更全面、科学的价值判断，对不同的价值类型在分别细化的基础上形成整体的价值评估框架体系，对实物存量的计量方法和价值流量的计价手段更具针对性和细化，实现评估结果所提供的价格信号更具客观性和可信度，最终达到生态利益、经济利益和社会利益的兼顾平衡。

生态价值评估方法是指分析和判断拟被评估的生态价值的方法和途径。

传统的资产评估方法主要有收益现值法、重置成本法、现行市价法、清算价格法等。这些方法可以部分地适用于生态系统某些方面的价值评估。由于与传统的资产评估多是对资产存量的评估不同，生态价值评估更为关注生态系统服务的流量价值。生态价值评估包含但不限于传统资产评估的方法。根据国内外的研究结果和实践经验，生态价值评估方法主要有：(1)市场价值评估法。主要用于可以直接在市场中进行交易的生态产品和某些调节性的生态系统服务的价值评估。该方法依赖于人类对生态系统服务的偏好和对可市场化的服务的需求，市场的变化极大地影响着生态系统服务的货币化价值判断。(2)替代市场技术的方法。大部分生态系统服务无法直接在市场上进行交易，其价值循环也不依赖于可交易的市场，所以不存在市场价格，可以利用可替代的市场技术以“影子价格”和消费者剩余来描述和测度生态系统服务的经济价值。其中包含费用支出法、旅行费用法、享乐价值法、机会成本法等。(3)条件价值法。某些生态系统服务既不存在实际的交易市场也难以寻找到可替代的市场，于是通过描述假设市场的不同情景和状况进行问卷调查以获得公众的支付意愿。该方法曾在1 600多项关于环境政策方面的研究中应用 Gregory R.Identifying environmental values.In：Dale V H，English M R，eds.Tools to Aid Environmental Decision Making.New York：SpfingerVerlag New York Inc，1999.

，因其能够对各种不同类型的生态系统服务价值进行评估而应用最为广泛。(4)集体评价法。是指通过公平公开的程序聚集不同的社会团体一起讨论生态系统服务这种公共产品的经济价值，该方法受社会学理论的影响而形成。这种方法反映了社会平等性，以集体讨论的方式对生态价值进行更为公平和民主的评估。以上方法可以分不同情况运用于不同类型的生态系统服务的价值评估，但由于生态系统自身的复杂性和服务的多样性，评估方法也在不断地发展和完善之中，只能尽可能地追求相对科学化、合理化的评估行为和结果。

综上所述，生态价值评估是人类在从工业文明向生态文明转型的过程中，基于维护生态系统服务的持续性和对评估的现实需求而产生的一种新型的资产评估。由于生态系统的复杂性和功能的多样性，以及人类对生态系统的依赖性，生态价值评估有着高于传统资产评估的难度和要求。为了保障生态价值评估的专业化、技术化和科学化，有必要把生态价值评估上升到制度层面，用法律和制度的形式将其规范，以实现评估行为、过程和结果的客观公正，达到合理认识、有效利用、充分保护生态系统及其所提供的服务的目的。生态价值评估制度作为一种特殊的专项资产评估制度，它的形成和发展也是对资产评估制度的重要补充和完善。参考文献：

[1]赵景柱， 徐亚骏， 肖寒， 等. 基于可持续发展综合国力的生态系统服务评价研究——13 个国家生态系统服务价值的测算[J].系统工程理论与实践，2003，1(1)：121-127.

[2]赵士洞， 张永民. 生态系统评估的概念、内涵及挑战——介绍《生态系统与人类福利：评估框架》[J].地球科学进展，2004，8(19)：650-657.

[3]张娜.生态学中的尺度问题：内涵与分析方法[J]. 生态学报，2006，7(26)：2340-2355.

[4]李文华，李芬，李世东，等. 森林生态效益补偿的研究现状与展望[J].自然资源学报， 2006，9(5)：676-688.

作者：黄锡生

第三篇：行政立法前评估制度初探

2013年1月1日，号称“史上最严交规”——公安部第123号令《机动车驾驶证申领和使用规定》开始实施，其中“闯黄灯处罚”条款引发很大争议，追尾事故频发，不到4天公安部只好称会慎重处罚，初期以教育为主，使得该条款成为一纸空文。行政机关出台的很多法规规章和规范性文件，经常发生同样的尴尬问题，实施后无法执行或者效果强差人意，反倒是那些非明文规定的“潜规范”发挥作用，比如“中国式过马路”、“购车泊车位证明”等，形成“规制失灵”。一个重要的原因在于，在行政立法出台前，没有进行科学有效的可行性和操作性论证，也就是本文要探讨的行政立法前评估制度。

一、概念的辨析

(一)行政立法和规制

一般认为，行政立法是指行政机关依照法定程序，在自己的职权范围内制定并颁行有关行政管理事项普遍应用的规则的活动。具体是指根据《宪法》、《地方组织法》和《立法法》规定，国务院制定行政法规的活动以及国务院各部门和有关地方政府制定行政规章的活动。但是这些法律条文本身并没有界定行政立法的概念。

行政法学者做了不少研究，有人就总结出了四种含义[1]，一是由全国人大及其常委会制定的行政领域的法律;二是国家机关制定行政管理的法律规范的活动;三是行政机关制定规范性文件的活动;四是享有行政法规和规章制定权的行政机关制定规范性文件的活动，将不享有行政法规和规章制定权的行政机关制定规范性文件的活动排除在行政立法之外，这一种是行政法学界较为接受的。当然也有学者从批判的眼光提出，国内行政法学界关于行政规范性文件和行政立法的理论与立法存在着方向性错误。因为规范性文件能够直接规定私人的普遍性权利义务，从实质上的权力划分角度而言，至少部分的行政规范性文件可以纳入行政立法之列。而《立法法》只规定到行政法规和规章而没有规定行政规范性文件，那是该法的缺陷。[2]

现实生活中，除了行政法规和规章外，行政政策、管理措施、办法细则等，数量非常之多，影响公民身边权利义务之广泛和深入，每个人都有切身体会，比如关于房屋拆迁、机动车限号等措施。“闯黄灯处罚”条款的法律渊源就有两种，一个是部门规章，即公安部第123号令，另一个是公安部为贯彻该规章发布的《一百问》，恰恰是这个文件明确了闯黄灯的具体处罚措施。

因此只要具备由行政机关制定的具有普遍约束力的规则这个特点，就可以纳入行政立法的范畴，不应该因为行政机关的层级大小而有所区分。把规范性文件排除在行政立法范畴之外，这种区分层级高低的做法应该看做是权力本位的思维逻辑。

国外并没有行政立法这样的表述，英美文献中的表达形式是：rule-making 或者regulation-making。近些年来，西方主要国家开展的规制治理改革(regulatory governance reform)规模和范围非常之大，就是通过提高政府制定法规规章和政策的质量，达到改进政府管理事务的效率和效果。随着政府规制理论的兴起，经合组织和政府规制理论研究者逐渐习惯于用“regulation”或者“regulatory”。近来法学界一些学者越来越接受“规制”的译法，并认为它既包括政府部门的法规规章(这是最主要的部分)，也包括相关政策、措施、大型项目、规划和监管行为等。当行政立法的范围扩展到行政法规和规章之外的规范性文件、政策措施等时，就与规制的含义有了很大的交集。

(二)行政立法前评估和规制影响评估

通过概念辨析，行政立法评估和规制影响评估在本文语境下是基本相通的。规制影响评估制度，就是对拟定的或者已经发布的规制政策和方案产生的影响进行分析和估计的政府决策工具，分析对象包括法律法规、规章、政策、措施等具有普遍约束力的政府行为和规则，包括前评估、过程评估和后评估。[3]行政立法前评估的含义，是指对各种潜在的或者可能的行政立法方案进行的必要性、可行性和有效性等问题的评估和预测分析。

近些年，对中国法制建设情况的批评大多集中在法律法规的制定和实施效果上。欧盟中国商会在2012年指出，“法律和法规范围宽泛、执行尺度不一”是影响中国未来经济表现的最大障碍。[4]美中贸易全国委员会也在2012年度《中国商业环境调查结果》中表示，“虽然中国的法律法规大部分由中央政府制定，其实际执法和法律实施则由省级和地方机关进行。地方机关常常对法律有不同的解读，导致具体执法也多有差异。”[5]这些评论不无道理，如劳动合同法刚一颁布，企业界、学者提出了劳动合同法的质疑与反对意见，提出了加重企业负担的问题。再比如，北京、广州汽车限号和摇号政策的出台，引发政策实施前的购车狂潮，虽然官方认为起到了缓解交通的作用，但交通管理局和民营调查机构甚至媒体的调查结果相互矛盾。因此，为避免现实生活中的“规制失灵”，引入科学的行政立法前评估，对一项政策给社会、经济、相关人带来的正负影响进行量化的评估，为是否出台该项措施提供支撑，具有迫切的现实需要和深远意义。

二、 前评估和后评估之争

立法评估制度是一个全面的概念，之所以提出前评估的概念，是因为我国目前开展的立法评估都是后评估。2004年《全面推进依法行政实施纲要》提出了对行政立法进行成本效益分析和事后评估的要求，标志着行政立法评估制度在我国中央层面的正式法律文件中得到了确认，但是没提出前评估的问题。2011年，国务院新闻办公室发表《中国特色社会主义法律体系》白皮书提出，要“建立健全立法前论证和立法后评估机制，不断提高立法的科学性、合理性，进一步增强法律法规的可操作性。”这里使用了前论证的表述，但是没有具体解释，无法辨析与前评估概念的异同。

目前的文献资料，几乎都是关于后评估的论述，有人认为，“立法后评估，一般是指在法律、法规颁布实施一段时间后，结合法律、法规的实施情况，包括取得的成效、存在的问题，对特定的法律、法规所进行的评价，目的在于更好地实施、修改完善被评估的法律、法规，并从中总结经验，为开展相关立法提供借鉴和指导。”[6]有人提出，“立法后评估是指有关主体按照一定的标准和程序，通过一定的方法和技术，对实施了一定时间的立法的协调性、科学性、可操作性、有效性等进行分析和评价的一种活动，是了解立法效果、提高立法质量和立法水平的重要手段。”[7]也有人认为认为，立法后评估是着眼于立法制定出来并在实施一定阶段后对其效果所进行的评估。立法后评估制度在我国自产生时候起，虽然也关注法律实施的效果、后果，但更多是从它实施的效果、后果来考察法律本身存在的问题(更准确地讲是立法的问题，比如立法的价值、技术、内容等) ，以此判断该法律是否有修改完善甚至废除的必要。”[8]

有少数学者论及前评估问题。毛亚儒、何蓉认为我国行政立法评估制度的第一个问题就是行政立法前评估制度的缺失[9]。论述较为深入的是中国政法大学的席涛，他认为，众多关于后评估的文章虽然都强调评估法律法规制度的实施绩效和发现存在的问题，以便修改或者废止，但概念仍然不清晰。目前的立法后评估强调了评估的必要性、合法性、协调性、可操作性和实效性，没有直接将法律法规的经济影响、社会影响和环境影响作为评估标准或者一级指标，也没有评估法律法规的经济成本、社会成本、经济收益和社会收益。这些评估标准应置于立法前评估，而现实作为立法后评估标准，产生了本末倒置。[10]

席涛还认为，无论中央政府部门还是地方政府都是选择立法影响比较单一的法规进行后评估，适用范围比较窄，执法主体必较少，相关信息的收集、整理和分析比较集中，评估难度相对较小。[11]这是有道理的。没有公开的信息表明，“闯黄灯”条款进行了前评估，反而在出台后连篇累牍的议论文章提供了大量的本来应由制定机关进行前评估工作的数据和信息，形成了事实上的后评估。比如，变成黄灯时，距离多远才能刹住车不越线;是否应该加“绿灯闪”;黄灯规则是否利于交通通畅等，提供了定量的和实证的资料。[12]

通过统计历年《中国法律年鉴》和网络公开信息，1987—2012年间行政法规一档计划数量和一档计划实际完成数量有个对比(参见表1)。

行政法规一档计划数量与实际完成数量对比(1987—2012)

可以看出，立法计划的完成总体不尽如人意，说明立法的预测和计划存在瑕疵，立项研究存在改进的地方。部门在报送立法项目时，没有开展行政立法前评估，尤其是定量的分析和预测，是导致立法项目出台不顺的一个重要原因，反倒是计划外完成的立法项目占了相当比例。由此可见，无论学术还是实践都表现出了对前评估的忽视。

三、 国外行政立法前评估制度的启示

国外行政立法评估发展的最初阶段就是为了对行政立法、规制政策制定进行前评估。

(一) 美国。美国是最早实施行政立法前评估的国家，行政立法评估制度形成了较为成熟的理论框架，并在政府规制治理中广泛应用，取得良好效果。其法律渊源来自于美国政府的几个法案和政府命令，重要的是1993年的12866号总统令，要求对拟定的行政立法(proposed rule)进行规制影响评估，1996年预算管理办公室发布了评估的方法指引。2011年1月，奥巴马总统发布的13563号令《改进规制和规制审查》，重申了12866号令确定的对拟定规章的影响进行评估的制度，保证规章的成本有效性，减少对社会经济的负担。

(二)经合组织。1997年，经合组织发布了《规制影响评估：经合组织国家最佳实践》[13]，通过总结各主要国家的经验，对开展行政立法评估提出了10条有益的经验。2008年，发布了《建立规制影响评估的机制性框架：政策制定者指南》，针对行政立法前评估问题提出，在决策过程中的尽早阶段进行，很多国家在部门提供立法草案第一个初稿时，就要进行规制影响评估，这样在初次意见沟通时就可以提供草案将来可能的影响，评估结果也容易融入决策预定目标，否则评估只能作为政治工具了。2012年，在捷克召开了规制影响评估研讨会，再次强调行政立法前评估问题，在决策制定过程中起草新的规制措施草案的尽早阶段实施评估，明确政策目标，评估出台法规是否必要，怎样的措施才最有效果和效率。

(三)欧盟。2001年欧盟理事会持续发展战略中提出，为了改善欧盟规制质量，所有涉及政府与市场的重要的立法、条例、规章、指令等议案，都要进行对经济、社会、环境的潜在影响的评价。2009年修订了2005年的《影响评估指南》，一是扩大了影响评估的范围，包括了所有立法动议文件;二是强调加强公众参与，确保相关人对新制定的方案及其影响评估能够提出意见，有些复杂敏感的方案至少提供8周的评论时间，并且对公众意见明确反馈。评估方法上，强调基本权利保护，社会影响评估包括就业和劳动力市场、就业平等、非歧视公共卫生和安全等，小企业是否被排挤，以及如何提供备选机制帮助小企业遵守规制，在竞争影响、行政负担遵守实施成本等方面，更加强调量性评估，包括二氧化碳甚至非市场如环境、健康影响的数量化和货币化。

经合组织和欧盟包括了西方的主要发达国家，从他们的实践来看，前评估工作得到了良好的效果和推广。总结其成功经验，有几个共同的特点或者启示：

——政治层面包括议会和政府高层的支持十分重要，否则评估工作的推动力不足，也就无法对立法质量做出贡献。

——使用清楚的评估方法，对于评估工作质量非常关键。比如运用定量的成本效益分析法等方法，其作用不在于计算的精确度，而在于分析、了解拟定立法对现实社会的影响，通过改变传统的拍脑袋式的决策思维逻辑，来改善问题解决方案、拓展政府在社会中发挥的作用。闯黄灯条款之所以引起如此的争议，就是操作性问题没有解决，当黄灯亮起时，机动车要保持什么样的速度，才能不违反交规。一些人戏称，象“驴”车一样走照样来不及刹车，实施首日各地因为黄灯条款频发追尾事件印证了这一窘迫;有关民间组织提供的数据显示，定量分析对于制定法规规章非常有用，尤其是对于条款的操作性《新京报》2013年1月5日转载DCCI互联网数据中心数据：时速哪怕在20公里，离线5米时黄灯亮则100%越线;如果提前8秒预警，或可保证车辆不越线。7组司机按时速80到20公里限速行驶，发现黄灯踩刹车到制动力完全发挥，平均反应时间近1秒，刹车距离结果为：以7组司机按80到20公里限速行驶，距离5米时，全部车辆都会在黄灯亮时越线;距离10米时，只有车速最低的一辆车能停住不越线;距离20米时，车速较低的3辆车可以停住;40米时，车速较低的5辆车能停住;50米时，车速较低的6辆车能停住，但时速80公里的车仍然会越线。。

——强调公众参与，并以此验证评估工作设定的前提条件。如果在行政立法起草早期公布，就是非常好的参与行政立法制定的机会，而公众参与本身也有积极的意义，在参与过程中收到的各种信息和反馈更加全面，尤其是利益相关人的信息。

——评估是一个全面的、连续的过程，事前、事中和事后的评估都应该尽可能地开展。但是各国都强调前评估，要求要尽早地开展行政立法评估。

——建立一个行政立法前评估的机构机制，由行政立法起草部门负责评估，而质量控制交给一个独立的能够建立评估质量标准的监督机构。

——培训专家和技术力量，制定书面指南，让评估工作规范、有效。我们这方面是短板。

四、行政立法前评估制度设计的关键问题

西方行政立法前评估的实践产生了良好的效果，证明是一个行之有效的工具。探索如何构建符合中国国情的具有操作性的行政立法前评估制度，具有现实意义，有几个在制度设计中需要认真研究的问题。

(一)行政立法前评估的内容和目的

立法前评估，是一个收集信息、反映问题的过程，也是利益主体诉求的博弈过程。评估内容包括行政立法方案的必要性、合法性、协调性和可操作性，评估对经济、社会和环境产生的影响，尤其要评估立法设计的制度、规则和操作性措施的约束条件，寻求解决约束条件的方法和步骤。[14]通过评估，达到以下目的：

—— 希望在备选方案中做出最佳选择。高质量行政立法项目应当是以尽可能有效的成本获得高效率的政策决定。

——为决策者和公众提供有关可能产生影响的信息，提高透明度和公众参与。

——改善立法和政策制定过程。通过前评估，可以提供广泛的信息和展示政府决策如何造福社会，提高决策者的参与度和问责制。

(二)行政立法前评估的定位

评估只是一个决策工具，系统地和连贯地审视、分析政府行为引起的有关潜在影响，向决策者沟通信息。评估自身不做决策，并不意味它是中立的。它所提供的强有力的信息、分析事项、分析和表述方式及其在决策进程中的安排，能够强烈地影响相关人的价值观念、增强或者削弱决策参与人的争论能力，甚至产生出本来不可能做出的决策。它不仅仅是一种简单“增加”到决策系统中的技术工具，更是一种传输观念的方法，这个观念就是，什么是适当行为，什么是国家的正当作用。

(三)行政立法前评估的基本步骤

首先由行政立法起草部门进行评估：一是评估行政立法项目的必要性，该评估的核心是市场失灵，因为只有市场失灵时政府规制才是必要的。在美国，制定部门应指出立法要解决的问题是什么?该问题是否是由重大的市场失灵造成的，或者存在令人信服的公众需求?如果是重大市场失灵造成的，则要从定性和定量两个方面描述该问题的状况，从而进一步证明由政府进行干预的必要性。如果不能充分证明政府干预是正当的，则要证明政府干预、修正市场失灵，可以带来更多的经济利益而不是损失。二是，评估备选方案。即便存在市场失灵，还有一些替代方案可供选择，这样的替代方案包括利用司法、政府补贴、运用经济刺激的立法手段、修订现行法规以及地方政府的干预等。三是，进行具体的成本效益评估。成本效益评估的主要内容包括两个方面：立法对经济、就业、环境、公共卫生与安全所产生的效益，包括经济效益、社会效益和积极的影响;立法对中央和地方政府以及对公民守法所产生的消极影响或者带来的负担。

其次，设立专门机构对评估进行审查。在美国，行政立法成本效益评估的审查机关是联邦管理和预算办公室，其下属的信息与规制事务办公室负责对联邦部门起草的法规草案和评估报告进行审查。.

第三，要公开征求公众意见。行政立法成本效益评估的意见能否被接受，还要经过公众评论的检验。

(四)行政立法前评估的基本方法

在法律经济学研究中，实证经济学的分析方法最适合于研究法律的“效果评估”问题，包括对法律的效能做定性的研究和定量的分析，目的是为了更好地说明，法律的实际效果与人们对该项法律预期的效果是否一致，或是在多大程度是一致的。评估的主要方法参见表2 。

我们目前缺失的是定量的分析评估方法，无论是立法项目的前论证，还是立法后评估，普遍反映了这一问题。从国外经验来看，成本效益分析法的使用是一种趋势。成本和效益的量化，能够对各种方案中成本和效益通过货币价值计算方式进行比较。澳大利亚在制定国家燃油质量标准时就使用了成本效益分析法，对四个方案主要进行资金、操作成本和健康效益的分析，从中选出最佳效益方案。在进行成本和效益量化时，如果存在市场竞争比较价格，则有助于测算成本和效益，比如工资水平、产品价格变化等;如果没有市场存在，可以从其他数据中推算，比如支付意愿的民意调查、预期寿命的价值估算、对资产或者财产价格的影响程度等。

当然定量分析从技术上有难度，这也是我们没有专门的技术力量，开展有效的定量分析的主要原因。有些成本和效益可能形成于将来，人们更倾向于看重眼前的成本和效益，所以可以允许成本和效益“折现”成“当前价值”的形式予以表述，从而计算一项方案的“当前净价值”。这时，由于未来成本和效益出现了不确定性的问题，所以清楚地界定假设条件非常重要，一方面使用现行可能的最佳估算方法，另一方面也要承认永无“正确”答案。

如果量化不可行，就用定性分析。尤其是货币化是成本收益分析中非常有难度的一个步骤，但是还是有一些实用的方法协助比较各个方案的影响，而且不需要很高的技术含量。多重标准分析法就是其中最常见的一种，在确定方案目标的同时也确立可以准确衡量这些目标完成程度的标准，用打分的形式比较各个备选方案的优劣，评出最能有效利用现有资源的一项。

(五)行政立法前评估的公众参与

国外实践表明，把行政立法其评估纳入公众参与程序中，是一个日益明显的融合趋势。公众参与是促进行政立法前评估质量的有效手段。成本效益分析方法是预测性的分析，存在许多不确定的因素。即使是最好的评估分析也不可能完全预见风险，真实的信息也往往会因为各种原因失真，如对生命价值的确定等就很难有统一的认识。因此，公众评论在立法评估中占有重要地位。

“闯黄灯处罚”条款争议中，可以看到，公众提供的各种信息对该规章的可行性、合理性和操作性具有真正的建设性意义。假如，在制定前就进行这样的公众参与，恐怕不是这样的结果了。著名的微博“新华微评”为此评论，规则的出台，应反复论证并广泛听取意见。黄灯亮时未越过停止线车辆应停车这项规定，在目前信号设施及道路设计标准不一的情况下，实际操作难度巨大。

总之，“闯黄灯处罚”条款引发的现象是一件好事，提醒我们思考行政立法科学性的关键问题，也促使我们去运用其他学科的先进方法去论证每一个行政立法项目，让它们贴近老百姓切身利益，实现有效治理。

作者：李向东