行政组织理论稿范文

2022-06-19

第一篇：行政组织理论稿范文

统一战线理论与政策(讲课稿)

统一战线基本理论与政策

很高兴有这样一个机会与大家共同学习党的统一战线理论和政策。下面，我把自己学习党的统一战线理论政策的体会向大家汇报一下，不到之处请批评指正。

大家都知道，统一战线是我们党的一大法宝。“法宝”这个名称，最早来自于1939年毛泽东同志的一个比喻。当时，他在欢送一批即将从延安奔赴抗日前线的青年时说：“当年姜子牙下昆仑山，元始天尊赠了他杏黄旗、四不象、打神鞭三样法宝。现在你们要出发上前线，我也赠你们三样法宝，这就是统一战线、武装斗争、党的建设。”同年，他在《〈共产党人〉发刊词》中正式提出了三大法宝的著名论断。对统一战线的法宝作用，党的第

二、三代领导核心和胡锦涛总书记也都有过精辟论述。1979年，邓小平同志指出：在我国新历史时期，“统一战线仍然是一个重要法宝，不是可以削弱，而是应该加强，不是可以缩小，而是应该扩大。”1999年，江泽民同志指出：“在我国社会阶级关系和主要矛盾发生根本变化的历史条件下，在建设社会主义的历史进程中，统一战线仍然是中国共产党的总路线、总政策的重要组成部分，仍然是我们排除万难、夺取胜利的一大法宝。”“统一战线作为党的一个重要法宝绝不能丢掉，作为党的一个政治优势绝不能削弱，作为党的一项长期方针绝不能动摇。”2006年7月，胡锦涛总书记在第20次全国统战工作会议上又提出了“三个重要法宝”的论断。即：统一战线是我们党夺取革命、建设、改革事业胜利的重要法宝，是我们党执政兴国的重要法宝，是实现祖国完全统一和中华民族伟大复兴的重要法宝。

既然统一战线有着这么重要的地位和作用，那么到底什么是统一战线呢?这就是我今天要给大家汇报的第一个问题。

一、什么是统一战线

提起统一战线，可能许多同志感觉经常听到、用到，都已经知道了。但从我工作、生活中接触到的一些同志甚至是党内担任一定职务的领导同志的情况看，他们对统一战线的性质、职能、作用，特别是新世纪新阶段统一战线的本

质、特点等还存在一些模糊认识。前两年我到市检察院走访党外干部，与一位领导同志谈到对党外干部的认识，他说：党内优秀的同志还用不完，为什么还要安排党外干部到领导岗位?提出这样的问题，说明他对我国的基本政治制度——中国共产党领导的多党合作和政治协商制度还不了解。前两年，我到一个乡去搞调研，在乡政府门口有一个基督教活动场所，随后我问这个乡的乡长，这个活动点活动是不是正常，他竟然对我说，他没有注意到这个场所，如果是真的，明天就让派出所来给取缔了。这说明，这位乡长对我们党的宗教政策知之甚少。由此可见，党的统一战线基本理论和方针政策，普及的程度还不高，大家在工作中一定要大力宣传统一战线知识，不断提高广大群众特别是党员领导干部的统战意识，形成全社会都来关心支持统战工作的氛围。

1、统一战线的涵义

延安时期，毛泽东同志曾问一位高级领导干部什么是军事，这位领导同志把军事书籍的有关论述和自己的见解讲了一通，毛主席说，所谓军事，就是打得赢就打，打不赢就走;又问什么是政治，这位领导同志引经据共地谈了自己的看法，毛主席听后说，所谓政治，就是把我们的朋友搞得多多的，把我们的敌人搞得少少的。毛主席的话，非常鲜明地阐述了统一战线的本质。

统一战线就广义而言，是指不同的社会政治力量(包括阶级、阶层、政党、集团乃至民族、国家等)在一定的历史条件下，为了实现一定的共同目标，在某些共同利益的基础上组成的政治联盟。简而言之，统一战线就是一定社会政治力量的联合。

通俗地讲，统一战线是一种方法，一种手段，一种谋略。它更多地表现为一种政治现象，一种政治策略和谋略思想。它是人类政治智慧的结晶，也是人类政治文明的重要成果。

综观五千年中华文明史，运用统战谋略克敌制胜的事例举不胜举。早在春秋时期，孙子就将统战谋略上升到理论高度，提出“不战而屈人之兵，善之善者也”。战国时期，六国用“合纵”谋略抗击强秦，秦国则针锋相对地采取“连横”谋略，“远交近攻、各个击破”，最后一统天下。三国时期，诸葛亮“东联

孙权，北拒曹操，西和诸戎，南抚夷越”，协助刘备三分天下有其一。清朝康熙皇帝修建避暑山庄和外八庙，其目的是团结各少数民族，搞统一战线，以巩固大清帝国的统治，正可谓“修起一座庙，胜过十万兵”。在世界史上利用统战谋略的例子也比比皆是。法国资产阶级革命的胜利，就是法国资产阶级联合农民、工人和城市平民的结果。二战期间，中苏美联合一切爱好和平的力量建立“国际反法西斯统一战线”，最终战胜了德意日法西斯“轴心国”集团。活跃在当今国际政治舞台上的“欧盟”、“东盟”、“阿拉伯国家联盟”、“非盟”等等，都是不同国家之间为了一定的目的而结成的联盟。

由以上介绍可以看出，统一战线的本质就是团结和联合。这种联合，从其主体来看，有国家间的联合，民族之间的联合，阶级、阶层之间的联合，党派、团体、组织之间的联合等;从联合内容来看，有军事上的联合，有政治上的联合，有经济上的联合，有文化上的联合等;从联合的力量上看，有强强联合，弱弱联合，强弱联合等;从联合的时间来看，有长期的联合，有短期的联合。这种团结联合的功能，表现为争取人心向背、改变力量对比，取得力量上的比较优势或相对优势。

但纵观历史，真正做到长期实现大团结大联合的，只有无产阶级政党领导的统一战线，特别是中国共产党领导的统一战线。在1848年马、恩发表《共产党宣言》至今160多年国际共运史中，马、恩、列、斯虽然提出了统一战线的一些原则设想，但由于客观条件的限制，这些原则未能得到充分的运用，只有中国共产党把这些原则同中国具体实际相结合，形成了一整套有中国特色的统一战线理论和方针政策，才开创了无产阶级统一战线的新篇章。中国共产党领导的统一战线经历了大革命时期的民主联合阵线(第一次国共合作)、抗日战争时期的抗日民族统一战线(第二次国共合作)、解放战争时期直到建国后的人民民主统一战线和改革开放新时期的爱国统一战线及新世纪新阶段统一战线等几个重要历史阶段。在波澜壮阔的革命、建设和改革实践中，统一战线都发挥了十分重要的作用，确实是我们党从胜利走向胜利的重要保证。

2、新世纪新阶段统一战线的工作范围

在不同的历史阶段，由于统一战线的性质和任务不同，统一战线的工作范围和对象也有所不同。总体上看，统一战线的工作范围和对象在不断扩大。 1979年，第十四次全国统战工作会议根据国内阶级关系的根本变化，从8个方面确定了统战工作的范围和对象，即政协和各民主党派;民族工作和宗教工作;各方面的爱国者;知识分子工作;从原工商业者改造过来的自食其力的劳动者;港澳台统战工作;华侨上层统战工作;国际友好活动。1981年底，第十五次全国统战工作会议又从10个方面明确了统战工作的范围和对象，即包括各民主党派，无党派知名人士，党外知识分子，起义和投诚的原国民党军政人员，原工商业者，少数民族上层人物，爱国宗教领袖人物，去台湾人员留在大陆的亲属，台湾同胞和港澳同胞，归国侨胞和国外侨胞。

改革开放20年来，随着我国社会经济的发展，统一战线的工作范围和对象出现了新的变化。一是一部分特定历史条件下产生的代表人物数量减少，作用减弱。如原工商业者健在的已为数不多;起义投诚的国民党军政人员的数量也在不断减少，从1988年到1997年，黄埔同学会成员自然减员30%;少数民族上层人物已逐渐被新的少数民族代表人士所代替。二是各民主党派，无党派人士，党外知识分子，宗教界人士，港澳台同胞等在结构和数量上都有了很大的变化。三是非公有制经济人士队伍迅速扩大，出国留学人员和移居海外的华侨等不断增多，成为新的重要的统战对象。因此，2000年召开的第十九次全国统战工作会议，根据新的变化，把统一战线的工作范围概括为12个方面，即各民主党派成员，无党派人士，党外知识分子，少数民族人士，宗教界人士，非公有制经济人士，港澳同胞，台湾同胞，去台湾人员留在大陆的亲属和回大陆定居的台胞，出国和归国留学人员，海外侨胞和归侨侨眷，原工商业者，起义投诚的原国民党军政人员等。

2006年召开的第20次全国统战工作会议确定的15种对象，主要包括：⑴各民主党派成员;⑵无党派人士;⑶党外知识分子;⑷少数民族人士;⑸宗教界人士;⑹非公有制经济人士;⑺私营企业和外资企业的管理技术人员;⑻中介组织从业人员;⑼自由职业人员;⑽原工商业者;⑾起义和投诚的原国民党军政人员及眷属;⑿港澳同胞;⒀台湾同胞、去台湾人员留在大陆的亲属;⒁出国和归国留学人员;⒂海外侨胞和归侨侨眷等。与第19次全国统战工作会议确定的工作范围相比，新增加了第⑺、⑻、⑼三种对象和第⑾项的“及眷属”，去掉了“回大陆定居的台胞”这一项。

统一战线工作的范围很广，重点是党外代表人士。党外代表人士是指：中国共产党以外的各民主党派、无党派人士、民族界、宗教界、非公有制经济人士等新的社会阶层以及港澳台同胞和海外侨胞中具有较大社会影响和一定代表性的人士，而不是指普通的党外群众。所以通常说，统战部是党外人士之家。

3、新世纪新阶段统一战线的性质

从历史上看，统一战线是为完成党和国家不同时期的中心任务服务的，要做好服务工作，统一战线也必然要随着党和国家工作重点的改变而不断改变，每当外部历史条件发生改变，工作重点发生改变，统一战线自身也必须进行相应调整，以谋求自身发展。因此，统一战线的性质也因不同的阶段而不同。

建党初期，党提出要建立一个联合全国一切革命党派、联合资产阶段民主派的民主的联合阵线(反帝反封建);抗日战争时期，党提出要建立一个全民族抗日的、长期性的、最广泛的抗日民族统一战线(反对外来侵略争取民族独立);解放战争时期，党提出建立一个联全工农兵学商各被压迫阶段、各人民团体、各民主党派、各少数民族、各地华侨和其他爱国分子的、极其广泛的全民族的统一战线(反对独裁统治的，从阶段划分上为人民民主统一战线);新中国成立后，党提出建设一个调动一切积极因素、团结一切可能团结的人、并且尽可能地将消极因素转变为积极因素、为建设社会主义伟大事业服务的广泛的人民民主统一战线(建设社会主义);进入改革开放新时期，我们党根据新的形势和任务，提出建设一个全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛团结的爱国统一战线(称为革命的爱国统一战线)。党的十三届四中全会后，我们党提出要建设一个实现全国各民族、各党派、各阶层、各方面人民群众最广泛团结的爱国统一战线(新时期爱国统一战线)。从以上可以看出，统一战线在不同的阶段所团结的阶级、阶层、团体等都有所不同，所担负的任务也不同，实现的目标也不同，因而其性质也不同。

进入新世纪新阶段，随着我国社会结构的深刻变化，新的社会阶层大量涌现，统一战线对象和范围不断扩大，性质也有了新的发展。2007年7月召开的第20次全国统战工作会议明确指出，新世纪新阶段统一战线进一步发展成为全体

社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的最广泛的联盟。包含三层意思：一是以建设中国特色社会主义为基础，实现大陆范围内人民的团结;二是以拥护祖国和平统一为基础，实现大陆同胞与台港澳同胞的团结;三是以促进中华民族伟大复兴为基础，实现海内外中华儿女的团结。

“四者联盟”中“社会主义事业的建设者”概念的提出，是统一战线理论创新和实践创新的结果。随着经济社会结构的深刻变革，我国社会阶层发生了新变化，出现了大量新的社会阶层，这些新的社会阶层包括(十六大提出六个方面)民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等。他们作为中国特色社会主义事业的建设者，是完善社会主义市场经济体制和推动经济社会发展的一支新兴力量，在促进共同富裕、构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会中发挥着重要作用。新的社会阶层人士是统一战线工作新的着力点。因此， “社会主义事业的建设者”是新世纪新阶段统一战线中大联盟的重要组成部分，不仅写进了政协章程，写进了宪法，在党的十七大上也写入了党章。

从新世纪新阶段统一战线的性质，我们可以明确以下个几个问题：新世纪新阶段统一战线的基本任务：为促进社会主义经济建设、政协建设、文化建设、社会建设服务;为促进香港、澳门长期繁荣稳定和社会和平统一服务;为维护世界和平、促进共同发展服务。

新世纪新阶段统一战线的主题是大团结大联合。

新世纪新阶段统一战线的根本任务是凝聚人心、汇聚力量。

新世纪新阶段统一战线的基本要求是高举爱国主义、社会主义两面旗帜。

4、新世纪新阶段爱国统一战线的特征

(1)具有空前的广泛性。体现在两个方面：一是把社会主义事业的建设者纳入统一战线范畴，统一战线的基本构成由“三者”变为“四者”;二是劳动者、建设者、爱国者的内涵更加丰富，总体上囊括了中华民族所有的积极力量，不仅

包括大陆范围内的全体人民，而且包括港澳台同胞和海外侨胞。

(2)具有巨大的包容性。指的是最大限度地“求同存异”，特别是最大限度地包容“异”。

同和异的关系，既是统一战线内部的基本关系，又是统一战线内部的基本矛盾。统一战线是同和异的矛盾统一体。求同存异作为统一战线的基本原则，在党的统一战线的建立和发展的过程中起到了至关重要的作用。周恩来同志是中国共产党党内从事统一战线工作时间最长、结交面最广、始终处在第一线的领导者，是举世公认的统一战线政策的实践家。1941年，在粉碎蒋介石发动的第二次反共高潮的严酷斗争中，为了尽可能多地争取和团结朋友，周恩来明确提出：‚干革命，人越多越好，为了团结更多的人，思想上可以‘求同存异’。‛⒃⒂在抗日战争时期，求同存异原则得到了广泛的运用。西安事变的和平解决，体现了周恩来求大同、存小异的高超艺术，成为成功运用求同存异原则的光辉范例。

建国初期，周恩来在论述中国共产党同民主党派和民主人士的合作时进一步发展了求同存异的思想，他指出：‚每个党派都有自己的历史，都代表着各自方面的群众，有人要求各民主党派都和共产党一样，如果都一样了，则共产党和民主党派有何必联合呢?正因为有所不同，才需要联合。‛‚另一方面，如果只为了联合就不讲原则，凡是要求我们承认的我们就承认，那就会涣散了统一战线。‛他还具体地指出：‚我们同党外人士的合作就是在共同的前提下，接受他们的好意见，丰富我们的主张。只要大的方面有了共同性，小的方面的差别是允许的。‛这就从团结大多数的本质的角度，赋予‚求同存异‛以重要的理论和实践意义。真正使求同存异名扬天下的，是周恩来1955年4月在万隆会议上的即席发言。周恩来在发言中开宗明义地郑重申明，‚中国代表团是来求团结的而不是来吵架的。‛‚中国代表团是来求同而不是来立异的。‛强调‚我们的会议应该求同存异。‛‚求同而不立异‛、‚求同而存异‛的警世明言，赢得了广大亚非国家朋友们甚至对手的敬佩。

1942年5月，毛泽东在延安文艺座谈会上的讲话指出：‚党的文艺工作者首先应该在抗日这一点上和党外的一切文学家、艺术家(从党的同情分子、小资产阶级的文艺家到一切赞成抗日的资产阶级、地主阶级的文艺家)团结起来。‛⒄毛主席谈话的要旨是求‚赞成抗日、宣传抗日‛之同，存‚阶级差别利益‛之异，形成文艺界的统一战线，这其中就隐含着求同存异的思想。

邓小平新时期统一战线理论之所以能深入人心，就在于他能从各阶级、阶层、团体等各方面不同主张和见解中找出大家都能认可的‚同‛，他指出：‚必须实行改革、开放政策‛，‚下定决心一心一意搞建设。‛这是全国人民的共同心愿，是凝聚力最强的‚同‛。正是这个大‚同‛，团结了一切可以团结的力量，调动了一切能够调动的积极因素，冲淡了尚存的‚异‛，把中华儿女团结起来，凝集起来，促进了经济的发展。邓小平成功地运用求同存异原则提出‚一国两

制‛，顺利地解决香港、澳门的回归问题，促使祖国和平统一大业向前迈进一大步。

1999年11月2日，李瑞环同志在‚全国党内省部级邓小平新时期统一战线理论研究班座谈会‛上强调指出：‚做好统一战线工作需要把握许多重要原则，但有一条特别需要引起重视，这就是求同存异，体谅包容原则。‛李瑞环指出：‚‘同’主要是统一战线成员基于共同利益而确立的共同目标和要求。没有‘同’，就建立不起来统一战线。‘异’主要是统一战线成员在信仰上，世界观上，具体利益和要求上存在的差别。没有‘异’，就没有必要建立统一战线。统战工作，既要求‘同’，也要存‘异’，两者不可偏废。‛可见，坚持求同存异、体谅包容原则是做好新时期统一战线工作的关键。

新世纪新阶段统一战线的巨大包容性就体现在：在大陆范围内，只要坚持四项基本原则，无论什么样的批评、意见和建议，都可以提。在祖国统一问题上，胡锦涛同志在十七大上指出，台湾任何政党，只要承认两岸同属一个中国，我们都愿意同他们交流对话、协商谈判，什么问题都可以谈。

(3)具有鲜明的多样性。多样性是指社会各方面成员在根本利益一致性不断增强的同时，呈现出不同的思想观念、价值取向、行为方式和利益要求，选择性、自主性和差异性日益增强。我们的统一战线是用全体人民和中华民族的共同目标与根本利益的一致性来维系的。在统一战线内部，虽然存在不同的利益群体，会引发一些矛盾，但这些矛盾最终会统一于整个统一战线根本利益和共同目标的一致性之中，尤其是新世纪现阶段，全面建设小康社会的宏伟目标是当前统一战线所有成员的共同利益所在，社会各方面成员根本利益一致性不断增强。与此同时，由于中国改革发展进入关键时期，各种矛盾集中凸显，再加上世界政治多极化、经济全球化的进程加快，特别是我国加入世贸组织以后，统一战线比任何时候都具有强烈的开放性，各种价值取向、行为方式、竞争意识、参与意识，相互渗透，激烈碰撞，思想意识、社会观念和利益要求异彩纷呈，认识差异明显加大，选择性、自主性和差异性日益增强。由此可以看出，多样性主要体现在三个方面：一是内部构成上的多样;二是成员思想信仰和价值观念上的多样;三是成员具体利益诉求上的多样。

(4)具有显著的社会性。表现在：一是统战工作已经由政治领域扩展到经

济、文化、社会领域;二是统战工作由大城市向中小城市甚至基层延伸;三是统战工作由公有制单位向非公有制单位扩大，四是参与统战工作的部门和组织日益增多。

随着统战工作越来越呈现社会化特征和发展趋势，统战成员已不仅仅局限于政治领域，分布并扩大到经济、文化、科技、教育等各个领域，由公有制单位拓展到非公有制单位，广泛分布于社会的各个方面。(由过去单纯的政治联盟，扩展到经济、文化、科技、教育等多个领域的联盟)。另外，新世纪新阶段的统一战线已经不是‚精英统一战线‛，这就决定了统一战线工作要‚下移‛，从大中城市延伸到中小城市以至部分乡镇，从上层扩展到基层。新世纪新阶段统一战线的社会性，使承担统战工作的各种团体和部门逐步增加。统一战线工作不再是统战部门独自的行为，而是由共同目标支撑的各种社会组织和社会力量共同参与的社会化工作。

5、统一战线与人民政协的联系与区别

统一战线与人民政协有着十分密切的联系，既有许多共同点，也有许多不同之处。

(1)从统一战线和人民政协的机构性质看，统战部门是党委主管统一战线工作的职能部门;人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。

(2)从统一战线和人民政协的职能看，统战部门的基本职能是了解情况、掌握政策、调整关系、安排人事;人民政协的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。

(3)从统一战线的工作范围和人民政协的组织构成看，统一战线的工作范围主要包括各民主党派成员、无党派人士、党外知识分子、民族、宗教界人士、新的社会阶层人士、港澳台同胞、海外侨胞和归侨侨眷等15个方面，具有空前的广泛性;人民政协在组织构成上囊括了统一战线各方面的代表人物，具有广泛的代表性，不少政协委员特别是非中共政协委员既是人民政协的主体，也是

统一战线的成员。

(4)从统一战线和人民政协的特点看，两者都具有争取人心、凝聚力量的根本任务，求同存异、体谅包容的显著特点，人才荟萃、智力密集的突出优势，发扬民主、集思广益的重要作用，协调关系、化解矛盾的特殊功能。

(5)从推进社会主义民主政治建设看，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明，一个重要方面就是要坚持和完善这一基本制度，坚持长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的方针，不断推进多党合作和政治协商的制度化、规范化、程序化。推进中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的贯彻落实是统一战线和人民政协的共同责任。巩固和壮大统一战线，必须大力加强人民政协工作，进一步完善和规范人民政协的政治协商，积极推进政协的民主监督，充分发挥政协的参政议政作用。

(6)从统一战线和人民政协的主题看，大团结大联合是统一战线的永恒主题;团结和民主是人民政协的两大主题。

二、统一战线干什么

在平时的工作和生活中，经常有同学、朋友以及其它单位的同志问我，你们统战部是干啥的?还有的开玩笑式地说：台湾问题你们要抓紧呀!这就说明他们对统一战线到底是做什么工作的还不甚了解或者根本就不了解。那么，统一战线的主要任务和职能是什么呢?

1、新世纪新阶段统一战线的主要任务

统一战线的根本任务是争取人心、凝聚力量，为实现党的历史使命提供最广泛、强大和持久的力量支持。其基本任务包括以下5个方面。

(1)为促进社会主义经济建设服务

坚持把发展作为统一战线成员团结奋斗的第一要务。支持统战成员围绕经济建设的重大问题考察调研、建言献策;围绕人才强国战略，增强自主创新能力;围绕完善社会主义市场经济体制，优化非公有制经济发展环境;围绕社会主义新农村建设，开展光彩事业、“一企帮一村”等活动，促进城乡、区域协调发

展;支持港澳台企业到大陆投资，参与地方现代化建设。

在这方面，我们市做了很多努力。比如：近两年来市委统战部开展的“参政能力建设计划”、“非公有制经济提升计划”、“招商引资、招才引智双促进计划”“新农村建设助力计划”等。“参政能力建设计划”，重在为党外人士提供了解市情民意、深入基层调研、与党委政府沟通建言献策搭建平台;“非公有制经济提升计划”重在通过多种多样的活动，提升非公有制经济代表人士综合素质，提升非公有制经济企业管理水平，提升非公有制企业社会形象;“招商引资、招才引智双促进计划”重在发挥统一战线人才荟萃、智力密集、联系广泛的优势，为我市“以工兴市”战略提供智力支持，为招商引资、招才引智牵线搭桥;“新农村建设助力计划”重在发挥统一战线各组织的作用和优势，积极参与到新农村建设中去。比如：民革濮阳市委通过民革中央聘请山东省秸杆生物工程技术研究中心的秸秆反应堆技术发明人张世明研究员在我市推广秸秆反应堆技术，帮助农民学科技、懂科技、用科技，提高生产效率。据测算，示范地块通过使用这项技术，普遍增产40%—60%，拱棚、日光温室的示范点增产在70%以上。再比如：农工党濮阳市委与北京市海淀区委在2007年结成友好组织，借这一平台，邀请中国林科院8位国家级专家到濮阳考察林业发展情况，从树林种植、管理、防虫防害到林业加工等做了祥尽的调研，并为我市提出了很好的意见建议。做为企业在发挥党外人士作用中也可以借鉴这种模式，通过他们联系高层专家学者，为我们服务。比如：市七点半公司，就借助党外人士联系了河南省食品研究所的专家做为他们的顾问，解决了许多技术方面的难题。

中共中央7月21日在中南海召开党外人士座谈会，就当前经济形势和经济工作听取各民主党派中央、全国工商联领导人和无党派人士的意见和建议。

(2)为促进社会主义政治建设服务

充分发挥统一战线在坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度中的作用，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。如果保证这些制度发挥其优势，中央、省委文件都做出了明确规定。如：在省辖市以上人大中要保证党外人大

代表参选比例不低于35%，县级党外人大代表参选比例不低于30%;人大常委参选比例不低于三分之一。在人民政协委员中，党外委员要占60%以上，常委中点65%以上。保持与各民主党派、无党派人士、各团体、各民族、各阶层和各界人士的密切联系，扩大他们有序的政治参与，支持他们依法参与管理国家事务、经济文化事业和社会事务，不断推进社会主义民主制度化、规范化、程序化建设，保证人民当家作主权利的充分实现。支持民主党派履行参政党职能，发挥他们在国家政权建设、国家事务管理、国家方针政策和法律法规制定执行中的重要作用。这方面，我们濮阳市也建立了一整套制度，比如：情况通报制度、协商制度、座谈会制度、征求意见会制度等，还有参政议政联席会议制度等。

(3)为促进社会主义文化建设服务

充分发挥广大统一战线成员在科教文卫等领域中的作用，继承和发扬中华民族优秀文化传统，吸收和借鉴世界各民族文化的有益成果，发展社会主义先进文化。推动社会主义文化大发展大繁荣，兴起社会主义文化建设新高潮。支持和保护少数民族优秀文化的传承、发展、创新，鼓励各民族加强文化交流，发展多元一体、丰富多彩的中华民族文化。引导宗教界挖掘和弘扬宗教文化中的有益内容，促进宗教与社会主义社会相适应。鼓励非公有制经济人士加强企业文化建设，积极参与公益事业，形成与社会主义市场经济相适应的价值观念和行为准则。在这方面我们做了很多，如：围绕根文化，搞了张氏大会等。企业文化是凝聚企业职工、促进企业发展的原动力，充分发挥党外人士在企业文化建设中的作用，有利于更好地发挥全体职工潜能。

(4)为促进社会主义和谐社会建设服务

源远流长的中华文化一直倡导“和为贵”的价值理念，把“和合”视为政治的最高境界，作为国泰民安的基本特征。所谓“和”，就是各种异质因素的和谐共处，所谓“合”，就是各种异质因素的相互融合，充分体现了中华民族的辩证思想与和谐观念。要达到“和合”，就要做到“和而不同”，既坚持原则又尊重差异，既相互碰撞又形成共识，兼收并蓄、博采众长，以实现“和谐而不千篇一律，不同而又

不相互冲突;和谐以共生共长，不同以相辅相成”。中国共产党批判性地继承和发扬这种“和合”的政治文化传统，并赋予这种“和合”思想以新的时代内涵，提出积极构建社会主义和谐社会的重大战略思想，努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面。统一战线具有“和而不同”的文化理念、“团结联合”的思想主题、“和衷共济”的价值取向、“政通人和”的目标追求以及“求同存异”、体谅包容的显著特点，与和谐社会的本质要求高度一致，同构建和谐社会的各项工作紧密相连。为构建社会主义和谐社会服务，是各级党委赋予统一战线的重要责任，也是统一战线围绕中心、服务大局的一项重要任务。濮阳市统一战线在这方面的工作也比较突出。这两年开展的宗教方面的活动，得到了省委统战部、甚至中央统战部的认可，也取得了实实在在的效果。企业的职工来自五湖四海，个人经历、文化程度、思想意识、价值取向、政治信仰都不相同，更需要这种“和合”的价值理念。利用统一战线的方法和谋略，实现企业职工的和谐发展，有者较为现实的重大意义。

(5)为保持香港、澳门长期繁荣稳定和实现祖国完全统一服务

全面贯彻 “一国两制”方针和香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法，充分发挥统一战线的作用，不断发展壮大具有广泛包容性的爱国爱港、爱国爱澳力量，推进以爱国者为主体的“港人治港”、“澳人治澳”;继续贯彻“和平统

一、一国两制”的基本方针和“八项主张”、“四点意见”，贯彻实施反分裂国家法，推进两岸朝着和平稳定的方向发展;以凝聚侨心、汇集侨智、发挥侨力为目标，坚持把维护海外侨胞和归侨侨眷的根本利益作为侨务工作的出发点和落脚点，支持他们关心和参与祖国现代化建设和和平统一大业。

2、统一战线的基本职能

统一战线的基本职能用周恩来总理的话来讲，就是四句话16个字，即了解情况，掌握政策，调整关系，安排人事。具体讲有六个方面：

(1)凝聚人心、汇聚力量，为全面实现小康社会提供基本保证。党的十七大提出了实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求。要实现这样的宏伟目标，单依靠占全国总人口5%的7336万中共党员，显然是远远不够的。必须坚持党的

领导，依靠广大工人、农民、知识分子的团结，依靠国内各民族的团结，依靠海内外中华儿女的共同奋斗。有了统一战线空前广泛的联盟，就能够把一切共产党员和非共产党员，马克思主义者和非马克思主义者，无神论者和宗教信仰者，汉族群众和少数民族群众，国内同胞和海外侨胞等一切可以团结的力量都团结起来，把全民族的意志和智慧凝聚到实现中华民族伟大复兴的总目标上来。

(2)发扬民主，集思广益，推进社会主义政治文明建设。爱国统一战线是共产党领导的多党合作、发扬社会主义民主的有效形式。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是我国的一项基本政治制度和政党制度。各民主党派参加国家政权，参与国家方针政策、法律法规的制定执行，积极发挥参政议政和民主监督作用，有利于共产党与各民主党派在共同政治基础上加强团结合作，促进决策的民主化和科学化，有利于发扬社会主义民主，推进政治文明建设。

(3)协调关系，化解矛盾，维护社会稳定。维护社会稳定是统一战线的一项重要工作。协调好统一战线内部各党派、各民族、各团体以及各方面成员之间的关系，是巩固发展团结、稳定、和谐的社会政治局面必不可少的环节。统一战线汇集了各方面党外代表人士，他们在各自所联系的群众中具有我们党不可替代的作用。通过统一战线，协调关系，沟通思想，理顺情绪，化解矛盾，可以有效地消除各种不稳定因素，对实现社会长治久安具有重要的作用。

(4)体察民情，反映民意，密切联系群众。统一战线中各党派、各团体、各界党外人士，联系各自的群众，代表各自群众的利益，反映各自群众的要求，通过他们，我们能够了解到通过其他渠道不易掌握的社会信息和情况，听到不易反映上来的呼声和意愿，获取难以得到的建议和批评。这有助于我们党在研究形势时，更全面地掌握实际情况，做到心中有数;在制定政策时，更准确地体察群众心理，做到符合民意;在解决问题时，更切实地想群众之所想，急群众之所急，办群众之所需。这样才能赢得民心，获得广大群众的拥护和支持。

(5)安排人事，合作共事，加强国家政权建设。充分发挥党外人士在管理国家事务和社会事务中的积极作用，是统一战线的一项传统工作。党外人士是各领域、各层次干部队伍的重要来源之一，安排一批人，影响一大片。2007年

的4月和6月，全国人大常委会先后决定任命中国致公党中央副主席万钢为科技部部长、无党派人士陈竺为卫生部部长。这种安排是中国共产党的一个长期政策。胡锦涛总书记在十七大报告中指出，要选拔和推荐更多优秀党外干部担任领导职务。目前，全国县处级以上党外领导干部有3.1万人，各级人大代表中有党外人士17.7万多人，在省、市、县各级政协委员中有党外人士33.6万人。

2005年和2006年中央下发了三个重要文件(中发[2005]5号关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见、[2006]5号关于加强人民政协工作的意见、[2006]15号关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见)，对发挥党外人士参政议政作用都作出了明确规定，其中一条就是“符合条件的可以担任正职”。省委在落实上面三个文件的《实施意见》中也明确要求：县及县级以上人民政府，要选配民主党派成员或无党派人士担任领导职务。省辖市政府组成部门的选配比例要逐步达到三分之一。教育、科技等17个政府职能部门必须选配党外人士担任领导职务，符合条件的可以担任正职。省委对今年各级人大、政府、政协换届时领导班子中党外人士数量、比例和人大代表、人大常委会组成人员、政协委员、政协常委中的党外人士比例都作出了明确规定。统战部门要加强党外代表人士后备队伍建设，完善培养选拔任用工作机制，认真贯彻执行中央和上级党委关于党外人士在人大、政协中占有比例和数量的规定，会商有关部门，负责人大代表及人大常委会委员和政协常委、委员的推荐提名工作;加强与组织部门的沟通联系，认真做好党外干部的发现、推荐、培养，并协助组织部门做好考察工作，积极推荐选拔优秀党外人士在政府和司法机关担任领导职务，切实保证党外干部有职有权地开展工作(分管工作的行政指挥权、处理问题的决定权、人事任免的建议权)，为他们健康成长、发挥作用创造条件，努力提高他们的政治把握能力、组织协调能力、参政议政能力、合作共事能力。我想，中原油田作为企业，也要参照政府的作法，注重发挥党外人士在企业发展中的作用，安排他们到重要岗位加强锻炼，使他们能够更好地为企业发展服务。

(6)联络友谊，沟通感情，促进实现“和平统

一、一国两制”。统一战线具

有联系面广、反“独”促统的独特优势，要依靠统一战线大团结、大联合的力量，促进祖国和平统一。统一前，必须通过不断发展壮大爱国主义基础上的广泛团结，增进交流，联络友谊，沟通感情，寻求共识，化解隔膜与障碍;统一后，在两种社会制度并存的条件下，更需要依靠统一战线来广泛团结意识形态不同、生活方式不同的人们，同心同德，携手奋进，共同谱写振兴中华的新篇章。

三、统一战线在协调处理重大社会政治关系中的作用

胡锦涛总书记在十七大报告中指出，促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的和谐，对于增进团结、凝聚力量具有不可替代的作用。正确认识和处理“五大关系”，努力促进政党关系更加团结，各民族关系更加和谐，社会各阶层的关系更加协调，宗教与社会主义社会更加适应，大陆同胞和港澳同胞、台湾同胞、海外侨胞的联系更加密切，是统一战线工作的重要着力点。

1、正确认识和处理政党关系

这个问题因为还安排了专门的课程讲解，在这里我就简要地强调几点。政党关系是现代民主国家一个至关重要的关系，没有政党关系的和谐，就没有国家政治关系的和谐，也就没有社会政治局面的稳定。我国是人民民主专政的社会主义国家，同这种国体相适应的政权组织形式是人民代表大会制度，同这种国体相适应的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。这一政党制度的显著特征是：共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政。巩固和发展我国社会主义政党关系，概括起来就是“一个根本、一个关键、四个方面”：

第一，巩固发展我国社会主义政党关系，根本在于坚持走中国特色社会主义政治发展道路。中国共产党在领导人民进行革命、建设和改革事业中，走出了一条具有鲜明中国特色的政治发展道路。这条政治发展道路的内涵：在指导思想上，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导;在领导核心上，坚持中国共产党的领导;在制度设计上，坚持社会主义制度，实行人民代表大会制度、共产党领导的多党合作制度和政治协商制度、

民族区域自治制度以及基层群众自治制度;在目标取向上，实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

第二，巩固发展我国社会主义政党关系，关键在于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。对于这一制度，我们可以从历史的必然性、伟大的独创性和巨大的优越性三个方面来认识：

(1)从历史必然性看，确立和实行这一制度是合乎中国社会历史发展的唯一正确选择。近代以来中国社会的性质和民主政治发展的潮流，决定了西方两党制和多党制在中国没有生存的土壤，一党专制也行不通。

(2)从伟大独创性看，主要有四个方面：一是创立了一种崭新的制度形式;二是创立了一种崭新的政党关系，中国共产党各民主党派长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共;三是创立了一种崭新的执政方式，共产党是执政党，各民主党派是亲密友党和参政党，不是在野党和反对党;四是创立了一种崭新的民主实现形式，政治协商和多党合作制度与人民代表大会制度相适应、相结合，人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式(即选举民主与协商民主)。

(3)从巨大的优越性看，协商民主具有巨大的政治优势，它有利于实现最广泛的政治参与，有利于最大程度地包容和吸纳各种利益诉求，充分体现了社会主义民主的真实性。具体讲有四个方面：一是能够集思广益，实现决策的民主化、科学化;二是能够提高效率，集中力量办大事;三是能够实现“和合”，体现中国传统文化中“和而不同”思想;四是能够涵盖各方，充分反映社会各阶层的利益和意愿，调动各方面的积极性。

第三，巩固发展我国社会主义政党关系，要注重把握好“四个既要又要”。一是既要坚持中国共产党的领导，又要促进多党派团结合作。二是既要提高中国共产党的执政能力，又要发挥民主党派参政议政的作用。三是既要重视做好民主党派的思想引导工作，又要真诚地接受民主党派的民主监督。四是既要全面推进党的建设新的伟大工程，又要积极支持民主党派加强自身建设。

2、正确认识和处理民族关系

因为民族问题是一个十分复杂的问题，利用今天这点时间，不可能说深说透。我想主要介绍以下四个问题，使大家对民族问题和民族工作有个大概的了解。

一是什么是民族和民族问题。民族是一个历史范畴，是一种普遍现象，它是在一定历史发展阶段形成的稳定的人们共同体。民族作为一种历史现象、社会现象和种族繁衍现象，具有自然属性、社会属性、生物属性等多种属性，其构成要素有六个方面(不展开讲了)：①共同的历史渊源;②共同的生产方式;③共同的语言;④共同的文化;⑤共同的风俗习惯;⑥共同的心理认同。民族问题是民族的活动、交往联系中发生的问题。江泽民同志曾指出：民族问题既包括民族自身发展，又包括民族之间，民族与阶段、国家之间等方面的关系。这一论述，提示了民族问题的内涵。民族问题有五个方面的基本特性：①民族问题的普遍性;②民族问题的长期性;③民族问题的复杂性;④民族问题的国际性;⑤民族问题的重要性。

二是社会主义民族关系的本质特征。我国是一个统一的多民族国家，由56个民族组成。汉族人口最多，约占全国人口的91.6%。目前，少数民族人口约1.0846亿。在55个少数民族中，人口最多的是壮族，1500万人，人口最少的是珞巴族，有2300人。全国共有5个民族自治区、30个自治州、121个自治县(旗)，1173个民族乡。胡锦涛总书记在2005年5月召开的中央民族工作会议及国务院第四次全国民族团结进步表彰大会上指出：要“坚持巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系。”这一论述揭示了社会主义民族关系的本质特征是：民族平等、民族团结、民族互助、民族和谐。民族平等是把不同民族在相互联系与交往中处于同等地位，具有同等权利;民族团结是指不同民族为了共同和利益和目标在自愿和平等基础上的联合;民族互助是指各民族在平等团结基础上，为了共同的利益和奋斗目标，互相支持，互相帮助;民族和谐是指在各民族之间存在特点、差异和文化多样性的基础上，各民族的合法权益得到保障与实现。

三是新世纪新阶段民族工作的主题。“共同团结奋斗，共同繁荣发展”是机关报世纪新阶段民族工作的主题。共同团结奋斗就是要把全国各族人民的智慧和力量凝聚到全面建设小康社会上来，凝聚到建设中国特色社会主义上来，凝聚到实现中华民族的伟大复兴上来。共同繁荣发展，就是要牢固树立全面贯彻和落实科学发展观，切实抓好发展这个党执政兴国的第一要务，千方百计加快少数民族和民族地区经济社会发展，不断提高各族群众的生活水平。共同团结奋斗，共同繁荣发展是辩证统一的。没有团结奋斗，就没有中化民族的发展;共同繁荣发展是基础，是保证，没有共同繁荣发展，就不能实现民族团结和社会的长治入安。

四是民族工作的指导原则(党的民族政策)。主要有以下五条：

第一，坚持从多民族的国情出发，实事求是地处理民族关系。一方面，国家的统一和稳定发展，是各民族人民的最高利益。一切都要围绕这一最高利益出发。另一方面，现实中我国的民族问题还表现为经济问题与政治问题交织在一起，国内问题与国际问题交织在一起，民族问题与宗教问题交织在一起，历史问题与现实问题交织在一起。因此，处理民族问题，必须采取审慎的态度，事实求是地解决现实矛盾。

第二，坚持巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系。我感觉这个问题包括两个方面：一方面，要充分认识这一社会主义民族关系本质特征的内涵。平等是社会主义民族关系的基石，团结是社会主义民族关系的主线，互助是社会主义民族关系的保障，和谐是社会主义民族关系的本质。另一方面，要把握住“三个离不开”的思想。三个离不开就是：汉族离不开少数民族、少数民族离不开汉族、各少数民族之间也相互离不开。

第三，坚持和完善民族区域自治制度。民族区域自治是在国家统一领导下，依据宪法在少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。民族区域自治的实质是在统一的多民族国家内，聚居区的少数民族依法行使当家作主，管理本地区、本民族内部事务的权利。目的是保障少数民族的平等地位，充分调动各民族的积极性，促进各民族团结奋斗，共同发展，维护祖国统

一。民族区域自治的有关内容，在《中华人民共和国民族区域自治法》中有祥细的规定，这里就不再细说了。

第四，坚持把加快少数民族和民族地区经济发展作为解决我国民族问题的根本途径。

第五，坚持依法妥善处理影响民族关系的各种矛盾和问题。这里需要强调的是，要依照法律，有什么问题处理什么问题，不能扣民族矛盾的帽子。比如：一个少数民族群众与一个汉族群众因房地产发生纠纷，那就依法处理房地产的问题，不要因为有少数民族群众就简单地认为是民族纠纷。

3、正确认识和处理宗教关系

宗教问题市委统战部王斌法科长还要专门上一课。这里我只做一些简单地介绍。

我国是一个多宗教的国家。党和国家历来高度重视宗教工作。党的十七大报告指出，全面贯彻党的宗教工作基本方针，发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用。处理好信教群众和不信教群众、信仰不同宗教群众之间的关系，引导宗教与社会主义社会相适应，是构建社会主义和谐社会的重要工作。

第一，必须以科学的历史的观点看待宗教。一是要全面认识宗教产生和存在的深刻历史根源、社会根源、心理根源;二是要全面认识宗教在社会主义社会将长期存在的客观现实;三是要全面认识宗教问题同政治、经济、文化、民族等方面因素相交织的复杂状况;四是要全面认识宗教对相当一部分群众有较大影响的社会现象。既不能用行政手段压制宗教，也不能放弃对宗教事务的管理，而是要通过扎实工作，把广大信教群众团结在党和政府周围。

第二，全面理解和认真贯彻党的宗教工作基本方针。一是全面贯彻党的宗教信仰自由政策;二是坚持依法管理宗教事务;三是坚持独立自主自办的原则;四是积极引导宗教与社会主义社会相适应。

4、正确认识和处理社会各阶层关系

对于阶级这个定义，大家都有了充分的了解。阶层这个概念应该是新世纪

以来用得比较多一些。那么什么是阶层呢?阶层是指同一个阶级中因社会经济地位不同而分成的层次。改革开放以来，我国社会阶层结构发生了深刻变化，出现了大量非公有制经济人士等新的社会阶层。前而已经讲到，十六大报告中把新的社会层人士归为六类：民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等。新的社会阶层人士有以下几个特点：一是新的社会阶层是生产要素(劳动、知识、技术、管理和资本等)的所有者。二是新的社会阶层依托的经济差异性大，是具有很强的包容性的群体。就是说他们的来源、结构各不相同、层次多样(有下岗工人、分流干部，也有个体经营者、科技型个业家等)。三是新的社会阶层是一个中等收入者阶层。四是新的社会阶层是一个开放的、流动性强的社会群体。

在第20次全国统战工作会议上，胡锦涛总书记强调指出，要全面兼顾和实现各阶层群众的利益，努力使整个社会更加生机勃勃、更加融洽和谐。做好新社会阶层代表人士工作，是统一战线工作新的着力点。必须认真做好他们的工作。

如何做好新的社会阶层人士工作呢?我感觉按照中央的要求主要把握好以下三点：

第一，把握做好新社会阶层人士统战工作的20字方针：既充分尊重、广泛联系、加强团结、热情帮助、积极引导。充分尊重，就是要尊重他们的劳动创造，尊重他们的创业精神，肯定他们为发展生产、解决就业、提供税收、增强国力作出的积极贡献。广泛联系，加强与他们的沟通，关注他们的利益诉求，畅通他们反映意见和建议的渠道(加大他们在人大、政协中的安排力度)。加强团结，有计划、有步骤地加强对他们的培养，扩大他们有序的政治参与(加大他们在人大、政协中的安排力度)。热情帮助，就是要完善落实有关法律法规和政策措施，做好服务工作，维护他们的合法权益，保护和调动他们的积极性、主动性、创造性，充分发挥他们的作用。积极引导，就是引导他们坚持爱国、敬业、诚信、守法、贡献，致富思源，富而思进，履行社会责任。

第二，把握做好新阶层人士工作的方法。20次全国统战工作会议要求，要形成新社会阶层统战工作的合力，以社团为纽带、以社区依托、以网络为媒介、以活动为抓手。以社团为纽带，就是要建立健全工作机制;以社区为依托，就是要纳入街道、社区党组织工作范围;以网络为媒介，就是运用互联网等现代科技手段掌握情况、宣传政策、开展工作;以活动为抓手，就是要积极组织他们参与考察调研、扶贫济困、专业咨询。

第三，善处理社会各阶层的利益，切实维护社会稳定与和谐。要坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果人民共享;要在经济发展的基础上，更加注重社会公平，合理调整国民收入分配格局，使全体人民朝着共同富裕的方向稳步前进;要着力解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题，使人民群众不断得到实实在在的利益;要认真研究现阶段人民内部矛盾产生的原因和解决办法，引导群众以理性、合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾。

5、正确认识和处理海内外同胞关系

这一块与我们的关系不是太大，我只说三句话说明一下党的这方面政策。第一，正确处理内地与港澳的关系，保持香港、澳门长期繁荣稳定。第二，正确处理两岸关系，推动祖国完全统一。第三，正确处理大陆同胞与海外侨胞的关系，共同致力于统一祖国、振兴中华大业。

四、如何做好统战工作

统一战线的工作方法很多，主要的有以下几个方面：

1、熟悉政策、落实政策。政策和策略是党的生命。掌握政策是统战部门的基本职能，也是协调统一战线内部关系，团结广大统一战线成员共同奋斗的主要手段。历史反复证明，统一战线事业的发展，都与制定、掌握和执行统战政策有直接关系。例如：在土地革命时期，我们制定和实行了正确的土地政策，有力地巩固了工农联盟;在抗日战争时期，我们党制定和实行了“有理、有利、有节”的斗争策略，既打击了国民党顽固派的反共气焰，又维护了抗日民族统一战线。在社会主义改造时期，我们对民族资产阶级实行“和平赎买”政策，顺利实现了对资本主义工商业的社会主义改造;在1957年以后特别是“文化大

革命”期间，我们在民主党派、知识分子、民族、宗教、侨务等方面政策出现了偏差，极大地挫伤了统一战线各界人士的积极性;党的十一届三中全会以后，我们完善落实了各方面统战政策，统一战线出现了蓬勃发展的局面。

2、民主协商、平等相待。统一战线内部各方面成员之间是一种平等的关系，共产党在统一战线中处于领导地位，保这种领导是政治上的领导，并且需要在民主协商之中来实现，而不能唯我独尊，盛气凌人，强制服从，更不能干涉甚至包办其他党派、团体的内部事务。2005年，我参加市委先进性教育督导组，在一个单位召开党外人士坐谈会，一位领导听到一半就退场了，我主持完会议后见到他，他说：宏宾，这样的会以会不能开了，提的问题太敏感、太尖锐，他们怎么能这样子呢?我就告诉他，我们把人家找来，不就是要听取他们的不同意见吗?如果人家不说，我们的会不是走了形式和过场，那还有什么意义?因此，我们一定要以宽阔的胸怀、平等的太度、协商的形式，虚心听取党外人士的意见，这样才有利于我们的事业，也才能体现出多党合作的优势所在。

3、求同存异、体谅包容。统一战线是同和异的辩证统一体。作为党的干部，既要善于求同，以使统一战线成员在重大原则、重大是非问题上与我们党保持一致;又要正确对待差异，注意尊重和体谅党外朋友，设身处地为他们着想，不求全责备。1961年7月1日，周恩来同志和参加全国故事片创作会议的代表同登香山，途中与著名演员赵丹议论《达吉和她的父亲》这部影片。周恩来认为电影比小说有所提高，而赵丹认为还是小说好。他们各抒已见，最后赵丹语塞，却坚持说：“我保留我的意见。”周恩来同志略停下脚步微笑着说：“你完全可以保留你的意见，我也可以坚持我的意见，你赵丹是一家之言，我周恩来也是一家一之言嘛!”但求同存异不是退让，在遇到原则问题时，错了的还是该批评的要批评，不能在原则问题上让步。

4、结之以情、交友交心。统战工作是政治性、政策性很强的工作，也是人情味很浓、艺术性很高的工作。从一定意义上说，就是通过结交朋友争取人心的工作，这也是统战工作区别于行政工作和其他党群工作的重要方面。为什么说“统战、统战，请客吃饭”，虽然话说得俗了点，但道理不俗。这里交友要以

情交友，防止那种“见了面、吃了饭、换了片、断了线”的问题，要把交朋友作为衡量工作成效的尺度，不仅要看有没有朋友、交多少朋友，还要看朋友交得多深，作用发挥得多大。

5、照顾利益、排忧解难。统战工作的一个重要内容，就是为党外人士搞好服务，力所能及地帮助他们解决各种困难。这既是我们党为人民服务宗旨在统一战线中的体现，也是尊重、维护、照顾同盟者利益重要原则的基本要求，又是新形势下统一战线增强凝聚力和感召力的重要途径。1964年2月，毛泽东同志在春节座谈会上，谈到了溥仪的生活情况。他说：“对宣统要好好团结，他和光绪皇帝都是我们的顶头上司，我做过他们下面的老百姓，听说溥仪生活不太好，每月只有180多元薪水，怕是太少了吧?”随后他转向在场的章士钊先生继续说：“我想拿点稿费，通过你送给他改善生活，不要使他‘长铗归来乎食无鱼’，人家是皇帝嘛!”溥仪知道这件事后，感动得眼泪夺眶而出，非常感激党和毛主席对他的关怀。

6、探索手段、创新载体。科学的方法，是解决问题、推动工作的“跨江之桥”、“渡河之舟”统战工作是一项特殊的群众工作和思想政治工作，需要根据工作的特点，掌握有效的方式方法。近年来，我市统战工作注重创新，探索新手段，取得了较大成绩，得到中央、省委统战部的认可。比如：三大计划一个活动，城区联动机制等等，都取得了较好的社会较果。

7、协调关系、形成合力。随着我国社会的多样性发展和利益国关系的不断调整，使统一战线协调关系、化解矛盾的任务越来越重。这种情况下，统战部门“单兵作战”的工作方法，显然已经不符合形势和任务的需要，必须改变统战工作的封闭状况，协调各人民团体和社会组织，协调机关、企业、学校、乡镇、社区、街道等单位，发挥优势、开成合力，从各自的角度出发共同做好统战工作。

今天就和大家交流这么多，有不对的地方请批评指正。谢谢大家!

第二篇：行政组织理论整理

1.1 商鞅的行政组织思想主要强调(“以法为本” )

1.3 外国奴隶制时期最典型的具有行政组织的国家不包括(古巴比伦 )

1.5 奥斯本和盖布勒认为企业家政府应具备一些典型特征，不包括(树立公民意识 ) 1.6 提出“上之为政，得下之情则治，不得下之情则乱”的是(墨子 ) 1.7 柏拉图认为，治国者的“第一要务”是(教育 ) 1.9更宏观研究一般的组织管理理论的是(法约尔 )

1.18 最早将一般系统论运用于组织研究的学者是(柏森斯 )(2013.01真题) 1.26 通过霍桑研究发现非正式组织的是(梅奥 ) 1.12 新公共行政学派的代表人物是(弗雷德里克森 ) 1.2 告诫人们不要盲目地追求晋升的是(彼得 ) 1.10 提出礼法结合的行政组织思想的是(荀子 ) 1.11 以下观点不是出自孔子的是(民为贵，君为轻 )

1.13 雷格斯认为，高度发达的工业化社会的行政组织模式是(衍射型行政 ) 1.14 社会组织中规模最大的组织是(狭义的行政组织 ) 1.4 下列组织中属于狭义行政组织的是(河南省人民政府 ) 1.8 下列不属于广义行政组织范畴的组织是(政党 )

1.15 自改革开放以来，中国各级政府行政组织始终(以经济职能为中心 ) 1.16 最终确立六部二十四司、九寺五监的行政组织机构的是(唐朝 )

1.19 古罗马共和国时期，负责税收和对公共工程进行监督的高级长官是(检察官 ) 1.20 行政组织理论的理论基础和指导思想是(政治学 )

1.21 “有大人之事，有小人之事„„或劳心，或劳力;劳心者治人，劳力者治于人;治于人者食人，治人者食于人，天下之道义也。”这体现了孟子的(专业化分工思想 ) 1.22 以下关于孙中山的行政组织思想，说法不正确的是(强调中央集权 ) 1.23实行“行政二头制”的是(法国 ) 1.24从本质上反映组织基本功能的是(目标 )

1.25 毛泽东精简、统

一、效能、节约原则和(反对官僚主义原则) 1.27 行政组织权威性的基础是(法治性 ) 1.28 西方国家的议会和内阁都发源于(英国 )

1.29 新中国成立到1954年时暂行国家最高权力的是(中央人民政府委员会 )

1.30 巴纳德认为，组织作为一个协作系统，必须具备三个要素，不包括(分工明确的组织成员 )

1.1 为机关自身工作服务的机关不包括(民政部门 ) 1.2 行政组织的内部目标不包括(提供公共服务 ) 1.3战术目标不具有的特征是(未来指向性很强 )

1.4与实现行政组织外部目标相悖的是(实行医疗和住房的完全市场化供给 ) 1.9不属于行政组织外部目标的有(成功地进行绩效管理 ) 1.7绩效管理机制的组成要素不包括(绩效管理过程 ) 1.5中低层管理者适宜的管理幅度是(8—12人 ) 1.6比较大的国家纵向结构一般是(四级行政组织 ) 1.8街道办事处属于(派出机关 )

1.10我国监察系统主要以(部门领导为主 )

1.11 认为“目标管理中的‘管理’需要具备四个属性：( 杜拉克 ) 1.17 行政组织最明显的外在表现(行政组织结构 ) 1.27 行政组织结构即行政组织各要素的(排列组合方式 ) 1.12 行政组织结构表现形式是(行政组织编制 ) 1.16 行政组织结构的灵魂和核心是(行政组织体制 ) 1.30 组织结构的设计往往围绕(组织战略 )

1.29 创新性的组织战略往往导致(较少的组织层级和较高的组织结构弹性 ) 1.13 行政组织的目标随环境变迁而改变，这都充分体现了(动态性 ) 1.14地方政府没有或极少有自主权，这说的是(行政组织的集权制 )

1.15 下列关于名誉市长制的说法，不正确的是(名誉市长制下，市长须是市政方面的专家 ) 1.17 在单一制国家，凡实行中央集权制的国家，各级地方政府的各部门均实行(分离制 )1.18 在关于层次和管理幅度关系的公式中，n表示(管理幅度 )

1.19 市民对就业压力的忍受度下降，要求提高就业率的呼声高涨时，社会保障相关部门就应在来年制定较高的就业目标或加强就业培训与指导工作的力度。这运用的是组织目标制定的(环境适应法 )

1.20 省级政府部门的厅、局、委、办构成行政组织的(职能制 )

1.21 下列关于我国社会主义市场经济条件下，正确分配中央政府和地方政府权力关系的做法，不正确的是(凡是对国民经济进行宏观调控的事务，都应划归中央政府及其在全国各地的分支机构，在特殊情况下，地方政府可以染指。 ) 1.22 容易造成行业的本位主义是(按管理对象分工 )

1.23 行政组织横向分工有按业务性质分工、按管理程序分工、按管理对象分工和(按地区分工 )

1.24体现行政组织的宗旨和合法性的是(外部目标 ) 1.25 新公共管理倾向于实施(首长制 )

1.26 各行政机关的指挥和决策中心是(统率机关 )

1.28 行政区划是否科学合理，主要取决于三个方面的因素，不包括(要有利于中央政府的统治 )

1.1 行政组织管理中一个最根本的、最具全局性的大问题是(制度问题 )

1.2 行政组织内部的人际关系中最大量、最经常的关系是(一般行政人员之间的关系 ) 1.27 在行政组织内部的人际关系中，决定一个行政组织是否有内聚力的关键是(行政领导者与一般行政人员之间的关系 )

1.18 最直接、最经常影响组织成员人格心态的因素是(行政组织内部的人际关系 ) 1.3 唯意志论的行政文化不会导致(推崇世袭制 )

1.4 行政组织设置原则的指导思想不包括(自由性与受控性的对立统一 ) 1.5 行政组织设置原则中，进行适应性调节属于(权变的原则 )

1.6 既是行政组织与外部环境的相对独立清晰的边界，又是联结行政组织与外部环境的纽带的是(行政组织界线 )

1.7 目标管理的基础和核心环节是(制定目标 )

1.8 对于规制型管理中的组织标准化方法，其基础是(分工专业化 ) 1.9 就性质而言，行政组织摩擦可分为利益摩擦、目标摩擦和(方法摩擦 ) 1.10 法治论的行政文化认为，行政组织首脑的权力来自(人民委托 ) 1.11 影响行政组织活动命脉的是(经费 ) 1.12 中国行政组织的根本宗旨是(为人民服务 ) 1.13 沟通属于行政组织自身管理的(情感型管理 )

1.14 产生行政组织摩擦的主观原因不包括(信息沟通渠道受阻 )

1.15 西方国家的政府采购制度，反应了(行政组织自我服务功能的市场化 ) 1.16 为了使群团目标与组织目标保持一致，最重要的是要(使决策民主化 ) 1.17 规定行政组织具体形式和地位的是(政体 )

1.24 行政组织阶级性质发展变化的最后根源是(生产力的发展 )

1.23 历史上不同历史类型的国家行政组织性质不断发生变化的直接原因是(国体的变化 ) 1.22 法律制度规定与保障着(行政组织在整个国家机构系统中的地位 ) 1.19 行政组织对外部环境影响的程度，取决于(行政组织功能发挥的程度 ) 1.20 在规制型管理中，的前提条件是(排斥人的情感 )

1.21 与信息社会相适应、主张将市场机制引入行政组织的管理之中，说的是行政组织自身管理的(市场化管理 )

1.25 根据每个行政机关的任务设置工作职位，进而确定职位的责权范围，并因事择人的管理制度，这是(岗位责任制度 )

1.26 唐宋时期在边远的少数民族地区设置的与内地汉族地区不同的特殊行政组织是(羁縻府、州、县 )

1.28 “地理环境决定论”将人置于一种被动适应的地位，忽视了人类的主观能动作用，是一种(机械唯物论的观点 )

1.29 在管理实践中，影响组织结构与效率的决定性因素是(人员的素质和结构 ) 1.30 行政领导单凭习俗、惯例及个人的学识与经验，就能基本控制行政组织活动和发展的时代是奴隶社会和(封建社会 )

1.2 美国负责联邦政府编制管理的职能部门是(行政管理和预算局 )

1.3 下列不是克服行政组织变革阻力的有效方法的是(大力借鉴国外行政组织变革经验 ) 1.4 行政组织编制管理中最大量、最经常的工作是(人员编制管理 )

1.5 下列关于20世纪70年代以来美国行政组织改革背景的说法，不正确的是(“从摇篮到坟墓”的高福利体系严重增加了纳税人的负担，政府财政难以为继 )

1.15 以下属于英国两党政府行政改革核心目标的是(对公务员人事制度的改革 ) 1.1 以“第三条道路”为行政改革指导思想的政府是(英国布莱尔政府 ) 1.7 英国电子政府建设开始于(梅杰政府时期 ) 1.15 以下属于英国两党政府行政改革核心目标的是(对公务员人事制度的改革 ) 1.29 日本小泉政府行政改革的理论基础是(新自由主义理论 )

1.30 规定公务员被录用三年后，必须到中央其他机关或驻外机构工作三年的国家是(日本 ) 1.8 省、自治区、直辖市人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由(本级人民政府报请国务院批准 )

1.9 组织内部人际关系基本达到平衡时，成员对组织变革的态度是(反对变革 ) 1.10 下列不属于行政组织变革基本目标的是(增强行政组织的自我服务性 )

1.11 我国有些临近海洋的省级政府设有海洋资源厅，而内陆省份则没有。这体现的行政编制总体设计的具体依据是(职能种类 )

1.12 英国行政组织改革的主要内容不包括(建立防止行政机构膨胀的机制 )

1.13 根据国内外的经验，应设置一个具有权威性的编制管理机构来进行审批编制工作，且该机构的负责人应由(各级政府首长直接兼任)

1.14 由于机关性质的不同，一般而言，核定编制时宜少而精的是(决策机关 ) 1.16 用国家行政预算的方法来调节、控制行政编制的增长，运用的是行政编制管理的(经济手段 )

1.17 关于美国放松规制改革的评述，不正确的是(放松规制改革放松的主要是社会政治统治方面的规制 )

1.18 各国组织编制中最基本、最重要的一类，同时也是国家机关中最庞大的组织编制是(行政组织编制 )

1.19 行政组织变革最直接、最深层的动力是(统治阶级为了完成国家行政管理职能而要求行政组织变革 )

1.20 从历史发展的趋势看，在行政组织结构的变化中变革相对较少的是(行政组织纵向部门结构的变革 )

1.21 在有限任期制度下，一些行政领导总想在有限任期内留下一些看得见、摸得着的有形政绩，而不愿意花大精力长时间地去从事行政组织变革，这反映了(行政组织自身的“经济人”特征阻碍其变革 )

1.22 面对1929——1933年的经济大萧条，美国政府采取的措施是(对国家经济生活实行全面干预 )

1.23 行政组织变革的内部原因不包括(政党制度的变化 )

1.24 我国设立国务院国有资产监督管理委员会的时间是(2003年

) 1.25 不仅规定员额，而且规定特定的适用对象和范围的编制是(专项编制 )

1.26 我国正式把职能管理作为编制管理的内容之一，提出机构改革应以转变政府职能为中心，是在(1988年 )

1.27 行政组织因应客观环境的要求进行组织变革时，不会出现的征兆是(领导人员换届 ) 1.28 以下不属于行政组织权力关系变革趋势的是(对社会的公共服务供给走向集权 ) 1.7 我国有些临近海洋的省级政府设有海洋资源厅，而内陆省份则没有。这体现的行政编制总体设计的具体依据是(职能种类 ) 2.多选题

2.1 罗伯特·登哈特认为公共行政组织首要的价值取向应该关注以下方面的研究(abcd )

    a 公共性 b 系统性 c 回应性 d 有效性

2.2 行政组织与企事业组织、群团组织的区别包括( )

a 管理对象不同 b 活动的依据不同 c 活动的目的不同

d 为社会所提供的服务内容不同

2.3 组织是由多种要素构成的一种特殊的人群关系，这些要素包括( )

a 两个以上的人 c 目标

d 特定的人际关系

2.4以下思想家中，属于法家学派的是( )    

  

  b 商鞅 c 韩非

2.5美国独立行政机构具有如下特点( )

a 专业性强 b 具有独立性 d 行使混合权力 e 办事效率高

2.6 汉密尔顿认为，强而有力的行政组织应包含以下要素(abcd )

a 统一 b 稳定

c 充分的法律支持 d 足够的权力

2.8 下列关于中国古代行政组织思想的评述，正确的有( )

a 中国古代行政组织思想产生较早，起点也较高 c 中国古代行政组织思想有很多值得今天借鉴的内容 e 中国古代行政组织思想源远流长，内容极为丰富

2.10 中国近现代的行政组织思想，主要以以下几位伟人的治国方略与组织思想为代表( )

a 孙中山 b 毛泽东 e 邓小平

   

  

   2.1 一般而言，合理的组织结构应具备如下主要条件(不包括强有的领导者 )

    a 任务与组织平衡

c 各个组织、人员之间按比例配置 d 分工明确，合作良好 e 适应环境，具有弹性

2.2 制定组织目标的原则包括()

a 民主参与 b 系统协调 d 定性与定量相结合 e 现实可行性

2.3 与私人组织不同的是，行政组织不仅追求效率、效能和效益，它还要追求(不追求民主性 )    

    b 公平性 c 回应性 d 参与性 e 公共性

2.4 随着公共行政改革的深入，行政组织微观纵向分工出现了新的趋势，新的分工强调以下原则( )

   b 分权 c 责任统一 d 目标导向

2.6 行政组织横向分工的必要性包括(不包括适应行政组织变革的需要 )

a 适应各项社会事务管理的需要 b 适应行政管理专业化、技术化的需要 c 适应行政管理综合协调、宏观管理的需要 e 适应行政管理程序的需要

2.7 一般而言，影响中央和地方分权关系的主要因素是( )

c 社会的需要 e 该国的国家结构形式

2.8 以下事务中，适合运用首长制的是( )

a 行政 b 执行 d 技术 e 军事

2.9 以下对于组织目标核心内涵的理解，正确的是(D项不符合目标动态性的特征 )

a 组织目标对于组织成员的活动具有公共指向性 b 组织目标代表着一种未来状态 c 实现组织目标需要投入特定资源    

 

   

    e 组织目标具有评估组织及其成员绩效的工具作用

2.10 我国社会目标的主要制定和实施主体是各级政府的( )

c 民政部门

d 人力资源和社会保障部门

2.1 行为科学时期的行政组织设置原则包括(专业化分工是传统理论时期 )

b 以人为本原则 c 人与组织平衡原则

d 正式组织与非正式组织互动原则 e 参与、沟通、激励原则

2.2 中国行政组织设置原则中系统原则的具体内容包括(层级与幅度适中属于效能原则 )

a 保持整体功能 b 坚持平衡 c 坚持开放 d 管理封闭回路

2.3 行政组织内部的人际关系，从内容上看，包括以下三层意思( )

b 行政组织成员之间的相互了解 c 行政组织成员之间的和睦相处 d 行政组织成员之间的积极协作

2.4 行政组织内部管理市场化的特点有(克己复礼属于情感型管理 )

a 权责明确 c 结果导向 d 合同约束 e 用户至上

2.7 生产力的发展状况对行政组织的影响主要体现为(对外部环境是间接影响 )  

   

  

   

    a 决定行政组织的存亡和性质 b 制约行政组织的功能发挥和部门设置 c 提供行政组织运行的物质基础

e 影响行政组织的发展战略和人口管理功能

2.8 创建良好的人际关系应该遵循的原则与方法有( )

a 平等民主的原则与方法 c 利益共享的原则与方法 d 意见沟通的原则与方法 e 激励强化的原则与方法

2.10 下列关于行政组织中群团的说法，正确的是( )

a 群团具有共同的目标

b 群团成员之间具有特定的地位体系

d 群团成员在心理上相互联系，在情感上相互影响，在行为上相互作用    

    e 群团有其自身的组织结构与组织规范

2.1 在拟制行政组织编制方案的过程中，要对各个备选方案进行分析评估，以从几个备选方案中选出一个方案。那分析评估的主要内容应该包括( )

  b 方案的优越性 d 方案的可行性

2.2 编制管理的内容包括( )

a 职能管理 d 机构管理 e 人员编制管理

2.3 中国行政组织改革的主要内容有( )

b 理顺行政组织与其他组织的职能关系 c 理顺行政组织内部的职能关系 d 行政组织职能转变 e 行政组织机构改革

2.7 行政组织变革的主要内容有( )   

   

   b 行政组织职能的变革 c 行政组织结构的变革 d 行政组织组织权力关系的变革

2.8 目标在行政组织变革中所起的作用主要包括( )

a 定位作用 b 定向作用

2.10 未来行政组织变革的趋势主要有( )

a 组织结构的扁平化 b 组织形态的网络化 c 组织边界的柔性化 d 组织形式的多元化 e 组织规模的小型化

2.7 西蒙的组织影响论认为，组织影响个人决策行为的因素包括(全选 )

a 权威 b 组织认同 c 信息沟通 d 培训 e 效率

2.9 以下对英国行政组织改革的评述，正确的是(全选 )  

    

          a 改革非常注重学习、借鉴私营企业的管理经验 b 改革注重循序渐进

c 改革方案具有很强的针对性和操作性

d 分权化导致了政府缺乏整合协调能力，执行机构存在各自为政现象

e 决策与执行机构分开后，执行机构增多，决策机构与执行机构之间如何协调成为问题

2.5 20世纪末英国地方政府以合同的方式、竞争的方式向其内部组织、社区志愿组织、私人组织提供的服务项目涉及(全选 )

     a 教育领域 b 环境保护领域 c 公共交通领域 d 医疗卫生领域 e 监狱管理领域

2.6 行政组织编制设计应遵循的主要原则包括( 全选)

     a 职能决定和职位设置原则 b 协调平衡原则 c 动态调整原则 d 经济原则 e 依法管理原则

2.4 引起行政组织变革的外部因素有(全选 )

a 社会形态的变迁

b 经济类型的转换、经济体制的转轨 c 政治制度的更迭 d 社会发展程度 e 国际环的是重大变化

2.9 非正式群团的特征包括(全选 )

a 是自发建立的 b 其领导者是自然形成的

c 其成员的地位体系是在领导能力、资历、技能等因素的基础上自发形成的 d 有自发的分工，没有正式的组织分工 e 没有固定的成员

2.6 行政组织要创建良好的文化环境，就必须(全选 )

a 树立新的行政道德意识 b 树立民主意识 c 树立法律意识 d 树立双向沟通意识 e 树立政绩意识     

    

     2.5国际社会环境对行政组织的影响包括(全选 )

     a 国家之间的密切交往，影响各国行政组织的职能、政策及机构

b 重大国际事件的发生，也会促使一些国家专门设立处理这些事件的临时性机构 c 国际社会中的共同问题，使各国政府都相应设置了解决这些问题的职能机构 d 国际组织的出现，使各国政府产生了与之对应的职能及机构

e 国家行政组织的活动还要受到国际社会所公认的行为准则的约束和调整

2.5以行政活动程序为标准分类，行政组织可分为(全选 )

a 决策机关 b 执行机关 c 咨询机关 d 信息机关 e 监察机关

2.9 按孙中山五院制设想构建起来的南京国民政府包括(全选 )

a 行政院 b 立法院 c 司法院 d 考试院 e 监察院

    

第三篇：自考行政组织理论复习摘要

第一章

绪论

第一节

组织与行政组织

一、组织与行政组织

1.组织的含义

<1>组织是人类生存的基本方式，是社会的细胞、社会的基本单元，是人们实现共同目标的工具，产生于人类的生产斗争和社会斗争之中，最初出现的人类组织是家庭、氏族、部落，以后逐渐产生了阶级。

<2>组织，就是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的而意识建立起来的人类群体。

<3>组织是两个人、目标和特定的人际关系三种要素构成的一种特殊的人群体系。

2.行政组织的含义

<1>广义的行政组织是指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。

<2>狭义的行政组织是指国家的行政机关，即依法建立、体现统治阶级意志、执掌行政权力、履行行政职能、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。

3.行政组织的构成要素

<1>物质要素：人员(是行政组织的主体、核心，首先要选择一定数量和质量的人员，并对选择的程序和要求有着明确的规定)、经费(是维持行政组织运营与发展所不可缺少的因素。)、物质条件(是行政组织赖以生存和发展的物质基础)。

<2>精神要素：目标(从本质上反映了组织的基本功能，分为总目标、分目标和工作目标)、责权结构、人际关系。

二、行政组织的性质

1.一般性质：

<1>静态的组织结构;<2>动态的组织过程;<3>生态的组织环境;<4>心态的组织意识。

2.特殊性质：行政组织是社会组织中规模最大、管理范围最广的一种组织类型，表现的特性：

<1>阶级性，是行政组织的核心，行政组织建立及运行的

根本目的就是维护统治阶级的利益、贯彻统治阶级的意志。

<2>社会性，是行政组织的基础。

<3>权威性，行政组织是国家权力的具体实行者、体现者，强制服从是行政组织权威的突出特征。

<4>法制性，是行政组织权威性的基础，行政组织的任务、责任、权力是由宪法和法律赋予的，必须以法律为基本依据。

<5>系统性，行政组织从纵向看，主要以分层管理的方式开展工作;横向看，横向职能部门划分，分工领导和管理各有关的事务。

<6>主动性，是现代行政组织的特征。

3.行政组织与其他社会组织的区别

<1>管理对象不同;<2>服务内容不同;<3>活动依据不同;<4>活动目的不同。

三、行政组织在行政管理中的作用

1.行政组织是国家对社会事务进行管理的主体;

2.行政组织是行政人员发挥作用的物质基础，具体表现在行政管理中：

<1>行政组织是行政人员载体;<2>行政组织关系到每个行政人员能否发挥积极性、创造性，更有效开展工作。<3>行政组织将孤立的个体结合成一个能动的整体，发挥出巨大的力量。

四、行政组织的功能

1.行政组织功能是指作为国家行政管理主体的各种行政组织，在依法管理社会公共事务的过程中所具有的独特作用;反映着国家行政管理活动的基本内容与行为方向，是国家本质的具体表现。

2.国家功能是国家本质的外在表现，行政组织与立法组织、司法组织一起，共同构成了国家机器的组织体系，与此对应，行政(是国家意志的执行)组织的功能、立法(是国家意志的表达)组织的功能、司法(运用国家法律审判具体的诉讼案件，保证法律公平、正确地施行)组织的功能是整个国家机器功能的一个组成部分。

3.行政组织功能的内容：

<1>政治功能，最集中体现了国家的阶级性质，其核心问题是巩固国家政权。<2>经济功能，组织经济建设成为行政组织最主要、最基本的功能。<3>文化功能，主要包括进行统治阶级的政治思想教育和道德品质教育和进行科学文化教育。<4>社会功能，主要包括(1)提供社会保障(2)促进公证的收入分配(3)控制人口增长(4)环境保护。

4.行政组织功能的特点：

<1>广泛性与有限性，行政组织的功能涉及国家政治与社会生活的各个方面，但又是有限的，表现在：

(1)行政组织功能发挥的领域和程度要以社会需要为限。(2)私人生活领域，只要不触犯法律，行政组织就不干预。(3)行政组织功能发挥要以法律为依据。(4)行政组织自身的能力也有限。

<2>稳定性与变异性。第二节

行政组织理论的研究内容

一、行政组织理论的研究内容

行政组织理论是研究行政组织构成、建立、运行和发展规律的学科，其内容包括：

1.行政组织的综合性总体研究，包括研究行政组织的性质、要素、作用、历史发展和理论发展。

2.行政组织的静态研究，包括行政组织的结构、混合制、类型。

3.行政组织的生态和心态研究，包括行政组织的外部环境和内部环境。

4.行政组织的动态研究，包括行政组织的建立与管理、变革。

二、行政组织理论的学科性质

行政组织具有双重性质，既是统治阶级实现对社会统治的工具，又是国家政权对社会公共事务进行管理的主体，决定了行政组织既有特殊的阶级性，又有各个不同国家共有的社会性。

1.行政组织的阶级性，决定了各个阶级出于自身利益的不同而对同一种行政组织现象持有不同的看法和评价。

2.行政组织的社会性，决定了各个阶级对同一种行政组织又有着某些相同的评价。

三、行政组织理论与相关学科的关系

1.行政组织理论与政治学的关系

政治学是行政组织理论的理论基础和指导思想，是行政管理学的专业基础理论;行政管理学又是行政组织理论的专业基础理论。

2.行政组织理论与管理学的关系

<1>管理学研究主要局限于组织自身，管理学研究是全面的。　　<2>组织学是管理学的分支。

3.行政组织理论与行政管理学的关系

<1>行政管理学先于行政组织理论而产生，行政组织理论是从行政管理学中分离饿独立出来的。

<2>行政组织理论是行政管理学的一个分支学科。

4.行政组织理论与心理学的关系：心理学对行政组织理论有着重要的渗透作用。

第三节

1、行政组织理论的研究方法：

马克思主义的世界观、方法论是我们研究一切社会问题的基本方法，也是研究行政组织理论的基本方法，它是开展行政组织理论研究的总的理论基础和指导思想。为此，我们在研究行政组织理论的过程中、必须遵循以下方法：(1)阶级分析的方法。行政组织是国际政权中的重要组成部分，是统治阶级管理全社会的工具，因此研究行政组织理论时必须从各个时期国家的阶级性出发。(2)系统分析的方法。用系统分析的方法来观察行政组织，行政组织本身不仅是一个有机的完整系统，而且还是社会大系统中的一个子系统。只有把握行政组织的系统性，才能获得对它的完整认识。(3)理论联系的方法。行政组织理论作为一门应用科学，具有直接的实践性，必须从实践中寻找其自身的规律性。(4)静态与动态相结合的方法。静态的研究方法是早期西方行政组织理论者经常采用的一种研究方法。它侧重于对行政组织结构、制度、规章和权力分配的研究，因而又被称为结构的研究方法。动态的研究方法则不拘泥于组织法规、结构、制度的静态考察，而是着眼于组织中的行为主体——人的因素以及组织环境条件对组织发展的影响，进行动态的研究。在行政组织的学习和研究中，我们既要把握作为静态行政组织，又要考察和分析动态行政组织，考虑行政组织环境和人的能动因素。只有这样才会不失于片面。(5)纵向与横向结合的方法。既要从纵向的历史角度去考察和研究行政组织起源与发展，又要横向地考察和比较各国行政组织的现状及特点，确定各种因素的异同关系，从而将对行政组织发展规律的探索建立在全面、客观和现实的基础上。

2、行政组织理论研究的意义：(1)研究行政组织理论是为了建立具有中国特色的社会主义行政组织的理论体系。(2)研究行政组织理论是实现行政组织科学化、民主化、法制化和现代化的需要，是社会健康发展的需要。(3)研究行政组织理论是我国当前行政组织改革的需要，它可以为行政组织改革的实践提供理论上的指导。(4)研究行政组织理论是优化行政工作人员的素质，提高其管理水平和工作能力的需要

第二章

行政组织的发展史

一、外国行政组织的发展

1、奴隶制时期的外国行政组织

国家(或地区)

要

点

古代埃及

法老、五权、宰相、州长、祭司

古代巴比伦

汉莫拉比

古代印度

1.婆罗门、2.刹帝利、3.吠舍、4.首陀罗

古代希腊

雅典

民主政体、执政官院、元老院、民众大会、400人会议、500人会议、10将军委员会

斯巴达

双王、监察官院、长老会议、民众大会

古代罗马

共和国

长老院、民众大会、高级长官、元首、执政官、监察官、市政官、独裁官

帝国

五权集于一身的皇帝

外国古代行政组织特点

(1)行政组织职能简单且未明确分化。行政职能的内容多限于宫廷内部的管理。(2)古希腊、古罗马的行政组织与国家机关其他组织开始有了初步的原始分工。(3)中央和地方的关系相对简单，权责划分既简单又统一。(4)在共和制时期，行政组织的官员都无报酬，任期短，行政工作未职业化。

2、

封建制时期的外国行政组织

法国

贵族君主制

1、

行政组织按由宫廷到领地的系统分别建立;

2、

封建领主在自己的领地内享有行政全权;

3、

国王的行政组织是宫廷内务组织,仅管理国王领地和宫廷事务。

等级代表君主制

1、

设立三级会议，出现中央集权的趋向，同时也意味着行政与立法的相对分离;

2、

国王的行政机关开始由家臣机关向全国性的官僚机构转变。

专制君主制

1、

国家各项权力集中于国王手中;

2、

国王的宫廷内务组织变成全国性的官僚机构;

3、

按中央集权原则设置地方行政组织。

英国

御前会议、枢密院

德意志

奥地利、普鲁士

阿拉伯

政教合一、哈里发

3、

资本主义时期的外国行政组织

1、法国实行的是半总统半议会制，这种体制的特点是：

(1)强化了总统的权力，总统无需对议会负责;(2)提高了政府地位，国民议会无权要求总统下台和解散议会;(3)议会的作用有所下降，但仍然拥有立法、监督政府和批准政府财政预算三大职能。

17、封建制时期英法行政组织的特点

①立法权与行政权相对分离，行政权受到立法权的制约。②中世纪末期，随着专制王权的确立，宫廷的内务组织演变成全国的中央行政组织。③地方行政组织较之奴隶制时期有很大的发展。地方行政区划已初具规模，为近代各国地方行政组织的发展奠定了基础。④王权与教权的关系十分密切，他们之间既有斗争又有合作。

2、美国现代的独立政府管理机构具有如下特点：

(1)专业性强，管理职能单一。其首长通常是某一方面的专家;(2)具有独立性。由于专业技术较强，其法律、政策不因政府的政策变动而变动，故在法律范围内他们自行决定执行中的政策权利。(3)行使混合权力。独立行政机构不仅有行政权，而且有准立法权、司法权。(4)办事效率高。由于权力集中，办事程序简化了，再加上管理职能单一，管理者对同类问题具有丰厚经验，因而办事效率大大提高。(5)独立行政机构的组织形式一般为各种专门委员会，如中央情报局、民权委员会、人事管理局、证券交易委员会、联邦储蓄系统等。

3、简述资本主义时期外国行政组织发展的特点。

(1)行政组织日趋独立且职能不断扩大，行政组织总量不断增加。行政组织越来越专业化，越来越科学化。　　(2)近代资本主义国家行政组织演变的历史表明，行政组织职能不仅扩大，而且也发生了较大的变化，已经从原来的以政治职能为主转变到现在的以经济和社会职能为主。这表现在近年来各国行政组织机构中负责管理经济和解决社会问题的部门所占的比例越来越大。

(3)行政权力越来越大。虽然资本主义国家都把三权分立作为政府体制运行的基础，但行政权力在国家权力体系中的地位逐步上升，却是一个明显的趋势。(4)在中央行政组织与地方行政组织的关系上，有地方自治传统的国家在逐步扩大中央集权(如英国);有中央集权传统的国家在逐步扩大地方权力(如法国)。如此看来，中央适度集权与地方适度分权是市场经济下各国的共同要求。

二、

中国的行政组织

1、中国古代的行政组织

◇

.夏、商、西周时期：

夏：王位世袭制;开始设官

商：按照职能设官定制：司徒(主力役之征)、司空(主工)、司寇(主刑)

西周：三司——司徒(农业)、司马(军事)、司空(工程);

六太——宰、宗、士、史、祝、卜

◇。秦、汉时期：

秦：三公九卿制——丞相、太尉、御史大夫(集体宰相);丞相下设九卿：

太常、郎中令、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大司农、少府

汉光武帝以后：尚书权力越来越大，成为三省六部制的雏形。

◇。隋、唐时期：

三省六部制——三省：中书、门下、尚书(尚书省是全国的行政核心)

六部：(在尚书省下)吏、户、礼、兵、刑、工

◇。宋、元时期：

三省向一省过渡，中书省逐渐成为最高的行政机关

◇。明、清时期：

明朝——明初，废宰相，六部成为最高的中央行政机关;但中期以后，内阁的权力日重。

清朝——设军机处;地方大官直接听命于皇帝

◇。中国古代行政组织发展的特点：

(1)强化中央集权，集国家最高权力于一人之手，是中国古代行政组织发展的主流。皇帝是国家权力的垄断者。(2)中国古代行政组织的演变具有前后因袭、循序渐进的特点。行政组织体制经历了由独相制到三公制;由三省制到一省制;由一省到内阁的演变。(3)中国古代行政组织结构严谨，分工精细，层级节制，集中统一。　　(4)中国古代的行政组织具有强烈的宗法色彩。中国古代的行政组织的发展具有由“家”而“国”，由“私”而“公”，由“内”而“外”的特点。

2、中国近代行政组织

◇。南京临时政府时期(1912-1913)：

先是总统制;后实行内阁制。

◇。北洋军阀时期(1913-1928)：

在内阁制、总统制、帝制中变动。

◇。国民政府时期(1927-1949)：

三大原则：直接党制;委员会制;五权分立。

行政院是国民政府的行政机关。

◇。中华民国的行政组织特点(1)中华民国的行政组织在其初创期，接受了西方三权分立与民主共和国的思想。行政权、立法权、司法权分别执掌，设参众两院，建立议会制度和内阁制度，行政组织的设置也开始初具现代特征。　　(2)孙中山提出的政权和治权相区别，在国民大会下实行立法、行政、司法、考试、监察五权并立的思想，具有历史的进步意义，但孙中山逝世以后，这一体制并未得到真正实现，因为实际上国民大会所拥有的权力很小，而总统的权力很大。(3)从法律上确立了国民党一党专政的政治体制。法律规定政府主要长官都由国民党中央执行委员会任命。(4)在中央与地方的关系上，国民政府没有也不可能实现孙中山先生的军权制主张，而是中央集权制与地方军阀割据并存。

3、中华人民共和国行政组织的几个阶段：

◇。第一阶段：建国初期(1949-1954)：

《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》是新中国行政组织诞生的标志。

中国人民政治协商会议;中央人民政府委员会;政务院;政治法律、财政经济、文化教育、人民监察四个委员会。

◇。第二阶段：54年宪法体制时期(1955-1966)：

全国人民代表大会——最高国家权力机关;

国务院——(地位)

最高国家权力机关的执行机关、最高国家行政机关。(组成)

总理、副总理、部长、主任、秘书长。

(领导体制)

集体领导(通过全体会议和常务会议进行工作)。(组织结构)

职能机构、直属机构、办公机构、秘书机构。

(总理产生)

国家主席提名、全国人大决定、然后国家主席任命。

◇。第三阶段：文革及拨乱反正时期(1967-1974)：

军管会、革命委员会(先是四权合一、后成为党委领导下的政府机构)、75年宪法(国务院总理由全国人大根据中共中央的提议任免)。

1979年的《地方政府组织法》：县级以上地方人民代表大会设立常务委员会，从此县级以上地方人民政府专司行政。

1979年起，各地方革命委员会改称人民政府。

◇。第四阶段：1982年宪法体制(1975-1982)：

国务院——(领导体制)

总理负责制。(总理产生)

国家主席根据全国人大的决定任免。

22、中华人民共和国行政组织的特点

(1)新中国行政组织具有充分的人民性。各族人民通过全国人民代表大会统一行使国家权力。(2)新中国行政组织的设置与运行，本着精简、统一、效能的原则，不断进行改革与调整，并取得了一定的成就。它为经济的发展注入了活力。(3)在处理中央与地方的关系上，我国行政组织基本上贯彻了民主集中制原则。这是通过人民代表大会这一制度来保证的。(4)新中国行政组织在其发展的历史过程中，也暴露出一些弊端：由于分工过细，造成机构臃肿，职责不清;由于过分强调对口管理，造成了上下级或中央与地方之间权责不清，从而导致人浮于事，效率低下。虽然过去已经进行了几次大的改革，但往往都陷入了“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。就我国的实际情况分析，高度集权管理体制以及政府对社会经济事务的直接管理方式是导致这两个怪圈的根本原因。所以改革开放后，我们在进行由计划经济体制转入社会主义市场经济体制过程中就认识到，转变政府职能是我国行政组织改革前提和基础。

第三章行政组织理论的发展史

一、外国早期的行政组织思想

◇。古希腊、古罗马的行政组织思想：

1、柏拉图的行政组织思想

柏拉图是古希腊著名的哲学家和政治家，他的行政组织思想体现在其代表作《理想国》与《政治家篇》里。他的主要观点包括如下几个方面：(1)社会分工是国家行政组织存在的基础人们在分工的基础上合作，从而产生了国家。柏拉图的理想国由三个自由民等级构成：监国者治理城邦、五十保卫国家、工匠从事物质生产。(2)“无学识者不能治国”，只有集知识与权力于一身的哲学家才能承担。(3)治国者必须重视教育，教育是培养人才的唯一手段。(4)柏拉图晚年提出了依法行政的思想，因为他感到要实现德才兼备的好人治国十分困难。

2、亚里士多德的行政组织思想

亚里士多德是一位百科全书式的大学者，在他的《政治学》里，他表达了其行政组织思想：(1)他提出了三权分立的雏形，即无论那种整体的国家都应该包括三中机构：议事机构、行政机构、审判机构。(2)设置行政机构的依据在于：城邦事务管理的实际需要;行政机构的设置要以管理的业务或对象为依据;不同的政体有不同的行政机构与之相适应。(3)提出了行政组织应当具有一定的职能，如城邦监护职能、公共财政、军事职能等。(4)行政人员的任用的原则是：适用、专任、德才兼备。(5)建立行政监督机构对行政人员进行监督。(6)他主张以法治国。

二、中世纪时期西欧的行政组织思想

1、马基雅维利的行政组织思想。

主要体现在他的《君主论》与《讲话集》里。他是世界上第一个论述过国家行政组织管理原则的人。这些原则主要有四项：群众支持原则;组织内聚力原则;领导者必须具有超出常人能力(决策能力、用人能力、应变能力)的原则;存在下去的原则。

2、官房学派的行政组织思想。

官方学派是指16-18世纪德意志、奥地利的一些财政及行政改革学家和学者，由于彼此观点接近而形成的一个特殊集团。他们的行政组织思想包括：(1)建立统一的、完整有效的行政组织制度与方法;(2)主张选用优秀的人才来治理国家;(3)主张国家行政组织机构应将管辖的事务分为若干部门来管理;(4)加强国家及政府的权利。

◇。资产阶级革命时期的行政组织思想

汉密尔顿的行政组织思想

1、主要体现在《联邦党人文集》里。他的主要观点为：(1)主张扩大行政部门的权力;(2)主张建立强有力的行政组织(统一、稳定、充分的法律支持、足够的权力)。

2、密尔的行政组织思想

主要体现在《代议制政府》里。他的主要观点为：(1)衡量一个行政组织工作好坏的标准是能否促进社会利益的增长;(2)政府的职能应该以不妨碍个人自由发展为前提;(3)行政组织合理分工，实行个人负责制;(4)政府的全部工作都要由有特殊专业性的人才来担任。

三、传统时期的行政组织理论

1、独立的、系统的行政组织理论(传统行政理论)产生的背景

(1)工业革命的完成、要求企业组织管理科学化(2)民主共和国政体的建立与社会文化的发展，要求行政组织管理科学化。(3)政治学理论与管理理论的发展，为行政组织理论的发展提供了理论基础。政治学理论与管理学理论的发展主要表现在：①行政学从政治学中分化出来，为行政组织学的独立提供了直接的理论基础。②西方企业组织管理理论的发展为行政组织理论的发展提供了借鉴与基础，致使经济组织理论研究的代表常常成为行政组织理论研究的先驱，③由于种种原因，行政组织理论与一般组织理论的质的差别没有得到科学的说明。

2、威尔逊的行政组织思想

威尔逊是独立的行政科学的创始人，他在1887年在《政治学季刊》上发表的《行政学研究》一文，提出了其关于行政组织的思想：要求首先明白行政组织的职能、范围、任务;倡导改进政府机关的组织机构与工作方法;强调行政组织应成为公众信赖的机关。

3、泰罗的组织科学原理

美国工程师泰罗被称为“科学管理之父”，他于1911年出版了其代表作《科学管理原理》。他主要以企业组织为研究对象，在他的作品中涉及到的组织思想有四点：主张将管理职能与作业职能分离开来;强调组织管理职能的专门化;强调组织工作要计划化、标准化、程序化;强调组织管理中的例外原理，即高层管理人员应当适当放权。

4、法约尔的一般组织理论与原则

法约尔试图提出一种适合于很多领域的一半组织理论。他他1916年出版的《工业管理与一般管理》中表达了其组织思想：组织与管理密切相关;任何切实有用的理论应当能够应用于所有的各类组织;他探讨了组织的层级机构，主张保持比较小的管理幅度;提出了管理的五要素：计划、组织、指挥、协调、控制，并提出了14条组织管理原则。

5、韦伯的官僚制行政组织理论：韦伯被称为“组织理论之父”，他提出了官僚制理论。他认为组织的合法权威有三种来源：习俗惯例;个人魅力;法规理性。法理权威的最适宜的组织形式是官僚制。官僚制组织的特征主要有：第一、组织内的每个成员都占有一个明确说明了具体职权的职位;第二、组织内成员享受的待遇相对固定，并取决于个人的能力和表现;第三、组织内层级节制，强调隶属关系;第四、强调组织的专门化;第五、组织靠规章制度来加强管理;第六、组织管理以书面文件“档案”为基础。

6、古立克、厄威克的组织理论

(1)他们的主要贡献，在于首次提出了“组织理论”这一学科名称。(2)古立克总结出了管理的七要素：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。这七项的英文首字母架在拼成：POSDCRB.(3)古立克与厄威克共同整理出了管理的八条原则：目标原则、权责一致原则、职责原则、等级系列原则、控制幅度原则、专业化原则、协调原则、明确性原则。

7、传统行政组织理论有什么特点?

答案：首先，由于理论家所处的国度，以及自身的经历与专长上的差异，是科学管理的行政组织理论、行政管理的行政组织理论与官僚制的行政组织理论无论在思考问题的着眼点，还是在研究与论证问题的方法上都存在明显差别。其次，由于理论家处在一个相同的经济、政治时代，其基本价值观又有相同的取向，所以其理论也有相同之处：第一，都追求组织效率;第二，认为行政组织就是一个目标明确、专业分工、指挥统一、层级节制、幅度适中、权责相称、协调一致、法规完备的体系;第三，对人性持悲观态度;第四，采用静态、机械和理想化的研究和分析方法。这一时期的理论既有突出的贡献，又有明显的片面性，其主要表现是：第一，他们在强调行政组织的制度、法规、程序重要性时，没有看见制度、法规之繁荣可能对组织目标毫无用处;第二，提出的一般组织原则包含了许多合理的基本思想，但过分追求原则的普遍适用性与完美性;第三，强调行政组织非人格化和理性化的同时，忽视了人的主观能动性及多方面的要求;第四，只看到行政组织的内部各环节的协调而没有看到正式组织与非正式组织、组织与外部环境之间的互动关系。

8、对传统行政组织理论的评价：

1)各有侧重。

2)有四点相同、或相似处：

①都试图通过对管理过程的专业化、合理化、标准化，求得效率的提高;

②都认为理想的行政组织就是一个目标明确、专业分工、指挥统一、层级节制、幅度适中、协调一致、法制完备的体系;

③都对人性持悲观的看法：

④研究方法都是静态的、结构的、封闭的、理想化的。

3)提出的一些结论奠定了组织理论进一步发展的基础，至今仍有意义。

4)存在的缺陷：

①注重制度、规范，只看到其积极作用，看不到其可能产生的消极作用;

②提出的原则过于理想化，难以实现;

③在强调组织的非人格化的同时，忽视了人的主观能动性和需求的多样性;

④没有注意到非正式组织以及组织所处组织的影响

四、行为科学的行政组织理论

1、梅奥的人际关系组织理论

梅奥是早期行为科学组织理论的代表人物，是人际关系学说也是行为科学的创始人，代表作是《工业文明里的人的问题》。梅奥与其合作者为研究人际关系，于1923-1926和1927-1932两次实施了有名的“霍桑实验”。梅奥的基本思想是：一是提出了“社会人”理论，认为人除了要求获得劳动收入以外，还希望获得安定、友谊和归属感;二是提出了“非正式组织”的说法，非正式组织以感情逻辑作为价值标准，妥善对待非正式组织有助于提高劳动效率;三是作为新型的组织领导者，其能力主要表现在通过提高组织成员的满足度来激励人的“士气”，以提高组织效率。

2、西蒙的决策组织理论

西蒙是美国著名的行政学家，他以巴纳德思想作为出发点，建立起一个更加系统、全面、成熟的现代组织理论体系，尤其主要从行为科学的角度探讨了组织决策理论。他是决策理论学派的创始人。其代表作为《管理行为》(或《行政行为》)。西蒙的行政组织四项主要包括：①组织是一个决策系统，组织的功能就是决策。②组织的目标就是追求决策的合理性，而合理性取决于为实现某一目的而合理选择的手段;由于任何组织和个人在手段和目的上都不可能达到完全的整合，因而职能追求在当时条件下令人满意的决策。③他发展了巴纳德的组织平衡理论，认为组织是由人组成的集体平衡，一方面，组织要为个人根据其贡献提供一定报酬，另一方面组织成员同时又必须对组织做出贡献。④他提出了组织影响论，即研究组织如何影响个人的决策行为;影响决策行为的因素有：权威、组织认同、信息沟通、培训、效率。⑤他提出了组织设计论，认为组织设计要有利于组织决策和为决策所必需的信息传递、信息处理工作;要进行合理的组织设计，应当：建立组织的目标体系、进行分工、确立组织的工作中心、进行组织的权力配置。

3、巴纳德的组织要素与平衡理论

巴纳德是美国公共行政和组织方面的理论家，他的组织理论事实上已经超出了行为科学的框架，是西方现代组织理论中社会系统学派的创始人。他对组织理论的贡献是：其一，指出组织的本质特征在于，它是一个协作系统;其二，提出了组织作为一个协作系统，必须具备三要素：共同的目标、协作的议员、信息;其三，提出了权威来自于下级接受的思想;其四，提出了组织平衡的思想，他认为组织能否持续村砸，取决于其内外部是否平衡;其五，阐述了非正式组织理论：非正式组织具有传递信息的功能，能够激发和影响组织成员的整体愿望，同时能够避免正式组织的过多、过滥，非正式组织也需要被正确引导。

4、对行为科学行政组织理论的评价

1)行为科学的行政组织理论有两个特点：一是重视组织中的人，并认为人是社会人和自我实现人;二是注重实验和实证的方法。

2)其提出的组织观有以下7点：

(1)组织与人员是互动关系;

(2)组织不仅有经济、技术的一面，还有社会、心理的一面;

(3)组织中存在非正式组织，它对成员的行为有很大影响;

(4)权威的基础在于下级的认可;

(5)个人不仅受经济因素，而且受社会、心理、文化因素的激励;

(6)组织中的互相沟通和成员的参与管理非常重要;

(7)组织中存在着角色冲突。

3)行为科学的组织理论揭示了组织的社会心理特征，批判了传统行政组织理论在这方面的不足，为行政组织理论的发展作出了贡献。

4)主要缺陷：

(1)过分偏重对人的研究，贬低了结构、制度研究的重要性;

(2)过分强调价值中立和客观性，忽视了行政组织具有阶级性特点，同时也使得研究缺乏理论指导;

(3)没有深入探讨环境对组织的影响。

五、现代行政组织理论

1、卡斯特和罗森茨韦克的行政组织理论(系统权变理论)

他们是美国华盛顿大学的管理学教授，继柏森斯之后，于1970年合著《组织与管理——系统方法与权变方法》。其主要观点是：(1)组织是一个开放系统，任何一个组织都必须接受足够的投入，以维持其正常运转，同时提供足够的产出给外部环境，以便保持组织与社会环境的动态平衡关系。(2)组织是一个整体系统，一般由这样五个分系统构成：目标与价值分系统;技术分系统;社会心理分系统;结构分系统;管理分系统。(3)提出了组织的权变观念，认为权变观点所要研究的是组织与外部环境之间的相互关系和各分系统之间的相互关系。权变组织理论所持的基本观点是：权变理论强调如下思想：①组织具有多变量性，应当具体地研究组织和它所处的环境之间的关系;②每个组织的外部环境和内部分系统都处在动态的变化之中，因而不存在普遍适用于所有环境的组织原则和管理方法。③权变理论致力于谋求组织与外部环境及组织内部各分系统之间的动态的、具体的一致性。

2、柏森斯的行政组织理论

柏森斯代表作是《社会系统论》、《现代社会的结构和进程》。他认为任何一种组织，其本身就是一个处在各个社会系统中的社会分系统，在此社会系统之内又包括了许多小的社会系统。处在社会系统中的组织，必须具备这样几个特质：适应环境;达成目标;统一协调;形态维持。这四个方面的特质主要通过组织的三个层级来维持：①决策层级，负责决策和组织方向;②管理层级，负责组织内部各单位的活动和组织与外部团体之间的接触;③技术层级，这是组织目标的直接完成者。这三个层级有着明确的界限。

3、雷格斯的生态行政组织理论

1947年，美国哈佛大学教授高斯发表《政府生态学》，认为政府组织与行政行为必须考虑到生态环境的因素。1957年，夏威夷大学东西文化研究中心教授雷格斯发表了《农业型与工业型行政模式》一文，1961年出版《行政生态学》一书。其基本思想如下：

(1)提出了三种行政组织模式：融合型——传统农业社会的行政组织与其他立法、司法组织混同，行政组织内部分化也很低;棱柱型——由农业社会向工业社会过渡的行政组织，既有现代的因素，又有传统的因素;衍射型——高度发达的工业社会的行政组织与立法、司法组织分开，行政组织内部分工也很清楚，各司其职。(2)雷格斯重点分析了棱柱型即过渡社会的公共行政组织。雷格斯指出：棱柱型行政模式有三种特征：①异质性并存，即在同一社会中呈现不同的制度、不同的行为规范与观点。②形式主义，即法律与现实的严重脱节。③重叠性，即传统与现代社会的结构彼此重叠。一方面有国会、行政机构、选举制度，另一方面又有影响很大的家族、宗教团体等。(3)考察了经济机制、社会机制、社会沟通网络、政治制度、政治信念、意识形态等外部生态环境与公共形态之间的制约关系。只有与生态环境相适应，并根据这些生态环境的变化适时地做出调整的行政组织，才有可能健康地发展。

4、如何认识系统权变组织理论的特点?

综合与批判过去的各种组织思想与理论方面取得了突破性的进展。以前看似对立或矛盾的各种理论与方法在系统的框架中、权变的方式下取得了统一协调，从而使人们得以更广泛、更全面，同时也更深刻地理解组织问题。在这一时期，行政组织被认为是一个开放的，具有新陈代谢功能的系统，其内部又由于不同的子系统构成，系统与环境具有某种界限并与之进行物质、能量、信息的交换。系统权变理论的最大贡献就是综合，但他们并没有超越片面性。因而行政组织理论的发展没有达到也不可能达到顶点，随着历史的发展，它必须有更丰富、更全面的内容，有更新、更科学的方法。

5、对系统权变行政组织理论的评价

1)在综合与批判以往各种组织思想和理论方面取得了突破性的进展。

2)这一理论，将行政组织视为一个开放的具有新陈代谢功能的系统，其内部又由不同的子系统构成，系统与环境具有某种界限并与之进行交换。这一理论认为，没有无条件的最佳组织设计和管理方法，组织设计和管理的关键在于在环境和组织之间保持动态平衡。

6、行政组织中的帕金森定律与彼得原理

(1)帕金森定律

帕金森是1909年出生的英国著名的历史学家和行政学理论家。他在1958年出版《帕金森定律》(或为《官场病》)，剖析了英国行政部门的种种弊病，其中所反映的这些“弊病”带有很大的普遍性，在各国引起反响。他认为官场通病主要有三种：其一，职工人数与工作量毫不相关，职工人数总是不断膨胀;其二，现代政府机构的组织形式越来越多，工作效率却越来越低;其三，组织的低效源于自发的嫉妒病;其四，豪华的办公大楼和考究的办公环境是组织衰退的征兆。

(2)彼得原理　美国管理组织学者彼得与记者霍尔在1969年合作出版《彼得原理》(或《升官病》)，作者认为，每个组织都充塞着不称职者，每个人都想晋升到他不能胜任的职位。如果每个人都降一级，做他能胜任的工作，就会使组织效率大大提高。人类任何有组织的事业都受到彼得原理的支配，行政组织也不例外。

7、新公共行政学组织理论

新公共行政学派是20世纪70年代以来美国行政学界最活跃的一个学派，以弗雷德里克森为代表，关注社会公平，致力于对行政道德问题的研究。(1)对传统公共行政学

“效率至上”的反思与批判　公共行政的核心价值不应当是效率，而应当是社会公平。传统行政学坚持政治与行政分开，过分强调效率，结果在经济增长、科技进步的同时，却出现了各种社会危机。应当赋予现代公共行政以伦理的内容，以增强行政人员的责任感，让管理者承担其社会责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则及其基本行为的出发点。(2)主张效率至上转为公平至上，强调公共行政组织的变革行政组织变革的终极目标，是建立民主行政之模型。新公共行政学派提出应减少层级节制，分权、放权，广泛吸收公众参与。公共行政组织设计应遵循两个目标：顾客导向;应变灵活。(3)提出公共行政组织存在着分配、整合、边际交换和社会感情等四种基本运作过程　①分配过程，这是新公共行政学的中心内容。应从公共行政项目效益的角度，来处理相关群体中人的物质和服务的分配问题。②整个过程，指通过权威层级来协调组织中成员的工作过程。主张采用非结构、非正式和非权威的整合技术，来增强行政组织凝聚力。③边际交换过程，指行政组织与其他相关组织及群体之间(比如立法机构、利益团体)建立相互依存的共生关系的过程。边际交换方式的发展，首先需要服务对象更多地参与，其次是要发展新型的政府部门间的关系。④社会情感过程，这是一种社会情感的训练过程，同时又是行政体制改革基本工具。功过训练，降低行政人员对权威层依赖，提高行政机构整体适应各种社会环境能力。

8、企业家政府组织理论

企业家政府理论也是美国近年来最为流行的行政学派，是美国学者奥斯本和盖不勒在1992年合著的《重新创造政府》中首先提出来的，其基本思想是把企业经营的一些成功经验运用到政府中来，使政府能够注重投入，提高行政效率，以重新塑造政府形象。这种理论主张从根本上改变政府的行为方式，希望政府能向企业一样充满活力，参与竞争，树立顾客意识，简政放权，放松规制，从而建立一个花钱少，办事效率高的政府。他们认为企业局应当具备十大特征：

9、对现代行政组织理论的评述

(1)通过对传统行政组织理论和行为科学组织理论的批判，现代组织理论提出要建立具有综合性、开放性、有机性和总体性特征的新型政府主张。他们注重对组织的系统性、生态性、权变性的研究，把组织看作是一个系统，并且是与内外环境密不可分的一个开放系统。

(2)现代组织理论也有不足：一是强调被动地适应环境，而非主动地促进环境的改变;二是过分强调组织的变数，忽略了对组织的基本原则和运行规律的研究。

(3)目前，现代行政组织理论不断倡导变革，要求政府放松规制、下放权力、重视民主参与、提高应变能力、重视服务对象。

第四章：中国行政组织理论

一、中国古代行政思想

1、儒家的行政组织思想(1)孔子的行政组织思想。孔子是儒家学派的创始人，他提出了以“礼”为核心的行政组织思想。他的主要观点是：维护严格的等级秩序;强调组织内的和谐;如果选拔正直的人来参与管理，百姓就能服从统治。

(2)孟子的行政组织思想。孟子发展了儒家的思想，其主要的行政组织思想表现在：①主张以人为本的行政组织思想，认为“仁”是国家行政的目标，又是行政组织内部的组织原则　②主张举贤任能的用人原则，对于贤能的人，一要尊重，二要给与优厚的生活待遇，要重用;③他提出了专业化分工的思想，指出有的人从事脑力劳动，是管理者，有人从事体力劳动，是被管理者。

(3)荀子的行政组织思想。荀子是儒家行政组织思想的集大成者，其行政组织思想主要是：他主张礼法结合的行政组织思想，认为礼法结合，就能治理好国家;论述了社会分工与组织的重要性，认为“分”是组织管理的手段，是社会有序化的标志;指出“义”是人类组织的行为规范，是组织存在的基础，有了义，才能使组织团结一致，战胜自然，并使组织生存和发展;他也提出了选闲任能的用人思想，认为应当把选贤任能放在提高行政组织效率和国家安危的高度来认识。

2、法家(商鞅和韩非)的行政组织思想

(1)商鞅的行政组织思想。其主要观点是：以法为本，特别重视法，认为法是行政组织活动的准绳;强调组织领导的统一性，认为领导权应该为君主所独揽。

(2)韩非的行政组织思想。韩非是法家思想的集大成者，他对早期法家的“法、术、势”的思想兼收并蓄，完善了以法为中心的法家行政组织思想。他的主要思想是：他分析了法、术、势各自的含义，认为法就是行政组织规定的一系列行为准则，术是统治术(即君主根据行政任务授予臣下一定职位，并进行考核)，势是君主的绝对权威;他主张用法、术、势兼用的手段治理国家和行政组织自身，他强调势是法和术的前提，强调君主的绝对权威，强调中央集权;他强调组织分级管理与监督原则，认为君主责任是考察和监督，而不是直接去治民。

3、道家的行政组织思想

老子是道家学派的创始人，其主要思想包括：崇尚“无为而治”，主张管理者不要过多干预;提出善下的用人思想，善于用人的人应当对人才谦和，以把人才吸引在自己周围;

4、道家的“无为而治”行政组织思想与今天的“有限政府论”有何联系与区别?

(1)两者的共同点在于，都主张管理者不要过多干预，上层管理者应当尽量按客观规律办事。(2)两者之间有着很大的区别：老子的“无为而治”行政组织思想从本质上看还是一种比较消极的管理方式，它采取的是一种听之任之，完全顺其自然的方式，这样的管理最终既不会有很高的效率，更不会获得大的效益。今天人们所提倡的“有限政府论”与老子的“无为而治”行政组织思想相比有着很大差别。它从根本上而言，不是让政府不管，而是要尽量少管一些具体的、业务上的事情;它采取了分权的思想，在中央和地方之间，在政府部门与企业、社会团体或社会中介组织之间进行了有效的分工，各司其职。政府从一些具体事务上脱身出来，可以集中力量抓好宏观管理，集中力量办好一些事关全局的大事。“有限政府”最终追求的是一种高效率和高效益。

5、墨家的行政组织思想

墨子是墨家学派的创始人，其行政组织思想主要内容是：提出了尚同的组织原则，认为应当政令统一，实施自上而下管理;主张尚贤用人原则，贤人一旦被录用，就应当使他们有职有权;强调组织中上下沟通必要性;认识到组织中参谋、智囊人员的重要性，主张领导人员应当博采众长;提出了“节用”“非乐”的组织经济原则。

6、对中国古代行政组织思想的评述

中国古代行政组织思想源远流长，其内容比外国同时期的行政组织思想更为丰富和深刻。其中，有很多在今天仍然值得借鉴，例如政令统一的思想、权责统一的思想、组织和谐与内聚力思想、组织与效率思想等等。　　同时，中国古代行政组织思想也存在一些不足：当时的行政组织思想大多是片断地、不系统的，而且没有对行政组织专门论述，更多的是隐藏在古代思想家的治国方略之中。

二、中国近代行政组织思想

1、孙中山行政组织思想(1)创五权分立原则，谋求“万能政府”　①孙中山主张按五院制形式构建一个高效率的“万能政府”。提出立法、行政、司法、监察、考试五权分立原则，并主张按五权分立原则采取五院制形式来构建中华民国政府，即立法院、行政院、司法院、监察院和考试院。②他认为为了保证选拔官员的公正性，应当由独立与行政部门的考试院来选拔人才。同时，用来监督和裁判官吏的监察机关也应当独立，以保证行政机关公正行事。　③孙中山“五权分立”思想的理论依据是权能分立学说，他主张人民掌握“政权”，政府实施“治权”。他的“五权分立”是对西方三权分立思想的重大发展，目的是要把中华民国建成世界上最完善、最健全的资产阶级民主共和国。

(2)倡导地方自治，提出均权制主张　①孙中山认为，应当使人民直接在基层行使民权，这是民主制度的基础，也是国家的希望。同时，他在倡导地方自治的同时，也强调国家的集中统一。②关于中央与地方的权限，孙中山提出了“均权主义”的思想。将国家的集中统一与地方的自治相结合，凡是全国性事务由中央管理，适合因地制宜的地方事务则由地方政府惯例。

(3)重视人才培养与合理使用，强调人尽其才。

2、孙中山行政组织思想对我国当代行政组织发展有何借鉴意义?

(1)孙中山主张五权应当在民意的基础上集中，在集中的基础上由政府来管理。这对于我国更好地坚持和发展民主集中制颇有现实意义。(2)他提出中央和地方适当分权，这种思想有利于进一步完善我国的行政组织体制。(3)他重视人才，主张量才使用，反对人浮于事，任人唯亲。这也是现代人力资源开发的一项重要思想。

3、毛泽东行政组织思想：

是以马克思主义行政组织思想为渊源的。它是在马克思主义行政组织理论的指导下，经过根据地政权建设和新中国国家行政管理实践的长期探索而逐步形成中国社会主义行政组织理论。

(1)关于社会主义国家行政组织的性质

①我国行政组织是人民自己的政府，必须以为人民服务为宗旨。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是社会事务管理的主体，这是区别于资本主义国家行政组织的根本标志。②我国行政组织必须对人民代表大会负责。　③我国的行政组织必须坚持服从共产党的领导。这是我国社会主义行政组织的一条基本原则。

(2)关于社会主义国家行政组织的职能

包括社会职能和政治职能两个方面。总的趋势是：政治职能逐渐减弱，社会管理职能逐渐增强。

(3)关于社会主义国家行政组织设置与运行的原则

①社会主义国家行政组织的设置与运行必须贯彻精简、统一、效能、节约和反对官僚主义的原则。②反对官僚主义。必须将反对官僚主义作为社会主义国家行政组织建设的一项重要的原则。

(4)关于中央政府和地方政府的权力分配

主要提出了要调动中央和地方两个积极性和统一领导、分级管理的思想。既要维护中央的集中统一领导，又要充分调动地方的积极性。着重强调的是，在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。

4、邓小平行政组织思想

邓小平行政组织思想，是邓小平理论的重要组成部分，是邓小平对马列主义、毛泽东行政组织理论的继承和发展。邓小平的行政组织思想体现在他的《党和国家领导制度的改革》。邓小平的主要行政思想有：

(1)行政组织应以经济职能为中心，强调我国政府工作必须以经济建设为中心，大力发展社会生产力。

(2)行政组织必须进行改革(比较重要)

①行政组织改革的必要性。邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中指出，应该“真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统”。要达到这一目的，必须进行行政组织改革。②要改革行政组织权力过分集中的问题，合理地分配中央与地方行政组织职权的关系。在中央与地方的关系上，邓小平一面强调“中央要有权为”，另一方面也主张让地方有更多的自主权，强调应该有计划的大胆地下放权力，而且地方个政府也有一个权力下放的问题。③要改革党政不分的问题，理顺党政关系。④

要改革政企关系，实行政企分开，让企业成为相对独立的经济实体。⑤要进行机构改革。机构改革是行政体制改革的重要内容，精简机构是一场革命。党的十一届三中全会以来，我国先后进行了四次较大的政府机构改革，四次改革都要转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。特别是1998年的国务院机构改革成绩斐然。

(3)行政组织必须克服官僚主义，提高行政效率：邓小平指出，“克服官僚主义是摆在我们面前的一个大问题”，克服官僚主义斯行政组织体制改革的目标。

(4)行政组织必须加强法制建设

①必须加强组织制度建设。必须制定一系列的法规，使政府做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。②重视组织机构的编制立法。邓小平坚持主张用法规的形式来控制机构设置和人员编制。

③主张建立严格的工作责任制。一是要扩大管理人员的权限，责任到人就要权力到人;二是要善于选用人员，量才授予职责;三是要严格考核，赏罚分明。只有这样，才能提高工作效率。④

强调建立科学的干部人事管理制度：第一，建立老干部离退休制度，废除实际上存在的干部领导职务终身制。第二，实现干部队伍的“四化”，即革命化、年轻化、知识化、专业化。第三，加强对干部的任职任期惯例，健全干部的招考、任免等各项制度。第四，把竞争机制引入干部人事制度，严格监督管理，注重能力。

5、邓小平行政组织思想对于当前我国行政组织改革指导意义

邓小平关于行政组织思想的很多论述，都是我国现阶段行政组织改革的行动指南：他指出，行政组织应该以经济职能为中心，行政组织必须克服官僚主义，提高工作效率，行政组织必须进行改革，行政组织必须加强法制建设。这些是我国进行行政组织建立所应当时时依据的指导方针。对于行政组织改革，邓小平强调了很多重点，这些已经成为我国现阶段行政组织改革的重要指导方针。(1)邓小平指出了行政组织改革的必要性：只有改革行政组织中机构重叠，效率低下的现象，才会更加有力地推进我国的社会主义现代化建设。(2)他指出，要改革行政权力过分集中的问题，合理地分配中央与地方行政组织的职权关系。应当把中央的统一领导和地方积极性、主动性的发挥很好地结合起来。(3)要着力于改革党政关系，实现“党管干部”、“党管大事”。(4)要改革政企关系，实行政企分开，让企业成为相对独立的经济实体。这是针对长期以来，政府对企业牢牢控制，管得过多过死，导致其缺乏合理的路线而提出的。(5)必须进行机构改革，建立廉洁高效的政府。

6、对中国近现代行政组织思想的评述

(1)孙中山的行政组织思想在中国历史上具有特殊地位，有着承前启后的作用。他将中国古代的治国经验与西方的治国之规结合起来，梦想建立一个“万能”的政府。尽管他的许多主张在今天看来是有局限的，但是其中的不少主张在今天也有很大借鉴意义。

(2)毛泽东、邓小平的行政组织思想，构成了当代中国的行政组织理论，是我国当前行政组织建设和改革的带根本性的指导思想，是马克思行政组织理论的重要组成部分。以毛泽东为代表的新中国第一代领导集体，在领导根据地建设和新中国的行政管理的实践中，提出了一系列关于行政组织建设与管理的思想。这为我国行政组织的建设与官吏奠定了理论基础。以邓小平为核心的新中国第二代领导集体，明确提出了改革行政管理体制的一系列原则、方针。改革是邓小平行政组织思想的核心内容。邓小平的行政组织思想，实际上是对毛泽东行政组织思想的继承和发展。

第五章

行政组织结构

一节：1、行政组织结构的含义和构成

组织结构

定义

行政组织结构即行政组织各要素的排列组合方式。构成行政组织基本框架的实质是分工;职位是构成行政组织结构的基本要素;整个框架由四个层次组成。

构成

职位是构成行政组织结构的基本要素。

在职位的基础上，有四个层级：工作单位→工作部门→工作层级→整个国家。

2、行政组织结构的功能

在行政机构的运行中，良好的行政组织结构是完成行政组织目标、提高行政效率的物质基础，它有着重要的行政功能。(1)合理的组织结构能有效地满足行政组织目标的需要。(2)合理的组织结构，有利于稳定工作人员的情绪，调动工作人员的积极性。(3)合理的组织结构，能使组织保持良好的沟通关系。(4)合理的组织结构是提高微观和宏观行政效率的前提条件。

3、合理的行政组织结构的标准：

(1)任务与组织平衡(2)按比例设置单位和人员(3)分工明确、合作良好(4)适应环境、具有弹性。

二节、行政组织的纵向结构的定义

1、行政组织的宏观纵向分工

行政组织的宏观纵向分工是反映不同层级政府之间的分工，是以层级制为基础的垂直分工。它是指政府为了有效地发挥行政组织的功能，首先要将国家所管辖地域分成许多块，由不同的行政组织进行管理。为此，除了设置管理全国社会事务的中央行政组织外，还设有管理局部地区的地方行政组织。

宏观纵向分工的特点是：层级越高，管辖的范围越广，但组织的数量越少;层级越低，管辖的范围越小，但组织的数量越多。不同层行政组织之间管辖的职能，既有相同的一面，即都要管理社会、经济、文化等事务;又有不同的一面，一般而言，凡是属于全国性的宏观问题，归中央行政组织管理，凡是属于本地方的事务，归地方行政组织管理。由于行政组织的多少与层级成反比关系，故从总体结构上看，它呈现一个金字塔形的结构。

2、行政组织的微观纵向分工

(1)行政组织的微观纵向分工，是指各级政府或各个部门内部层级的分工。(2)微观纵向分工的原因：各级政府或各个部门承担本辖区范围内或本部门的行政任务，为完成任务，达到目标，就必须将任务层层分解，直至落实到每一个职位。(3)微观纵向分工的特点是：它们之间的分工关系是以职能的隶属关系为标准。。由于各系统的职能可以分解为许多子系统，故它们之间的领导也呈现出金字塔式的垂直领导关系。

3、行政组织纵向分工的职责分配关系

最高层次的行政组织为决策层，负责制定本部门行政的总目标、总方针、总政策，最大努力满足社会对本部门的需要，最优地完成本部门的工作目标。最高层次的行政组织是一个开放的、面向社会的行政组织。

中层行政组织为协调指挥层，负责执行本部门最高行政组织制定的总决策、目标、方针和政策，以此为依据结合本单位具体工作对象的实际，制定本单位的具体工作目标、工作方案，并负责组织、协调、指挥等工作。因此，中层行政组织为半开放半封闭系统。

基层行政组织为技术操作层，其任务是执行中层行政组织的实施方案。它基本为封闭型。

4、行政组织纵向结构的优缺点

(1)优点：①分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥;②行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地实施;③、能发挥各个层级行政组织的积极性、创造性;④、各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型管理人才;

(2)缺点：①、行政首长管辖的事务过多，难以事事精通;②容易形成地方政府的条块分割;不利于各地经济和文化的交流与发展。③、容易犯地方主义的错误，不利于中央对地方的宏观控制

三节、行政组织横向分工的定义

1、行政组织的横向分工就是行政组织的部门分工。

2、横向分工有两种：

(1)

宏观的横向分工(即一级政府内的部门分工);(2)

微观的横向分工(即一个部门内的结构和职位的划分)。

3、行政组织横向分工的必要性

(1)适应行政管理有效性的需要;(2)适应行政管理专业化的需要;(3)适应行政管理综合协调、宏观管理的需要;(4)适应行政管理程序化的需要。

4、行政组织横向分工(或横向划分)种类

按业务性质分工

定义：指根据行政管理的业务性质的异同设置行政组织。

优点：⑴符合专业分工的原则;

⑵有利于政策、法规的统一;

⑶事权统一，便于协调

缺点：⑴如业务事权过于集中，易造成条条分割;

⑵如分割过细，易造成部门林立;

⑶如业务性质不清，易产生组织冲突。

按管理程序分工

定义：指根据行政管理工作过程的程序设置行政组织。

优点：⑴有利于提高行政人员的专业技术水平;

⑵有利于降低物质投入;

⑶有利于提高行政管理的整体效能。

缺点：⑴容易产重技术、轻政策，重手段、轻目的的倾向;

⑵多数工作程序无法独立出来，在使用上有一定的局限性。

按管理对象分工

定义：指根据行政组织服务的人群、物品为对象，设置行政部门。

优点：⑴可使行政工作专业化，有利于提高行政效率;

⑵使政民关系简单化，易于沟通民政关系。

缺点：⑴随着管理对象的增加，会导致行政组织部门林立;

⑵容易割裂对象之间的相互联系，导致综合性工作无人负责

⑶容易造成行业的本位主义;

⑷容易与按业务性质划分部门发生重复、交叉。

按行政区划分工

定义：指根据不同的行政区划设置行政部门。

优点：⑴便于地方政府因地制宜地制定政策;

⑵便于一个地区内各项工作的协调、配合;

⑶能分担上级政府的工作，有利于提高上级政府的行政效率。

缺点：⑴划分行政区划的标准难以掌握;

⑵容易导致地方主义，妨碍国家、民族整体事业的发展。

5、行政组织横向结构的优缺点

(1)优点：①使行政组织成员在专的基础上精通业务;②从上到下形成条条，易于形成统一的方针政策;③各个部门分工负责，使各个层级的行政首长能够集中精力考虑全局的大问题。

(2)缺点：①易于形成各个部门条条分割，各个不同的业务部门之间难以相互沟通和协调;②自上而下的各部门形成的条条伸向各个基层，不利于地方层级的行政组织因地制宜地贯彻上级的政策，抑制了地方的积极性。

1、管理层次与管理幅度的反比例关系

(1)①行政组织的纵向结构形成行政组织的层级制，横向结构形成行政组织的职能制。②层级制形成管理层次，管理层次体现着决策者与执行者之间的距离。距离越近，上下级之间沟通越及时，执行决策就能更加及时、准确;反之相反。因此，为了提高行政效率，行政层次越少越好。③职能制形成管理幅度。它包括各级政府的分部化，以及各级政府所管辖地区分部化所产生的下级政府的数目。管理幅度越窄，行政首长对其管理的效率越高;管理幅度越宽，行政首长对其管理的效率越低。

(2)在同一个行政组织中，管理层次和管理幅度之间的关系表现为：在一定的被管理工作量或地域条件下，管理幅度与管理层次成反比例关系，即幅度越大，层次就越少;反之，管理幅度越小，则管理层级就越多，这就是行政管理层次和幅度相互关系规律。

(3)对实际的行政管理的启示。根据上述规律，当管理幅度能够增大时，就可以减少管理层次，精简行政组织机构，使行政领导接近基层，有利于及时处理问题，提高行政效率。但是当管理幅度过大时，上级机关及领导者超负荷运行时，就会影响管理工作的有效性，这时应当适当增加管理层次，缩小管理幅度。才能使行政管理工作正常运行。这种选择的科学性体现着管理的艺术，关健在于必须根据国情和行政管理的需求加以确定，根据各管理因素的变量关系来确定其最佳的适度点。

2、决定管理层次和管理幅度比例关系的主要因素包括哪些?

1)、领导者所在的纵向层次;2)下属工作的性质及难易程度;　3)领导者个人的水平和能力的高低;

4)被管理者的素质的高低;5)集权、分权与授权的程度;6)下级单位所在的位置，以及交通、通讯状况;

7)技术装备和工作条件。第六章：行政组织体制

一、定义、地位(作用)和种类

定义

体制是指一个组织的制度及运行方式，行政组织的体制指的是其制度化的权力分配关系，以及运行方式。

地位

行政组织的权力关系是行政组织结构的灵魂和核心，也是整个组织运行的动力。行政组织权力分配关系科学与否，关系行政组织能否完成阶级职能和社会职能，关系到其效率的高低。

类型

按中央政府与地方政府关系划分

集权制、分权制、均权制

按决策权的归属来划分

首长制、委员制、混合制

按层级制与部门的关系来划分

完整制、分离制

按新出现的城市首长的权力关系来划分

名誉市长制、市经理制

二、　行政组织体制的地位与作用

(1)行政组织体制与行政组织结构的关系　行政组织结构是行政组织的载体，而行政组织权力分配关系则是行政组织结构的灵魂和核心，也是整个行政组织运行的动力。没有权力的分配，也就没有结构的分工;没有权力中服从与被服从、指挥与被指挥的关系，行政组织就无法有共同的目标和共同的行动。

(2)研究行政组织体制的意义　行政权力分配科学与否，关系着行政组织阶级职能和社会职能完成的好坏，关系到行政组织效率的高低，因此，必须加紧研究行政组织体制，以促进行政权力分配的科学化。(3)行政组织体制的分类从中央与地方政府的关系看，有集权制、分权制和均权制;从决策权归属来看，又首长制、委员会制、混合制;从层级与部门关系看，有完整制、分离制。

三、集权制、分权制、均权制的定义、优点和缺点

根据中央与地方的权力关系划分

集权制

定义

优点

(1)政令统一，防止政出多门;(2)层级节制，指挥灵便，有利于提高效率。(3)集中力量办大事，防止盲目建设和资源浪费。

缺点

(1)、事事听从中央安排，不利于发挥地方积极性、主动性。(2)容易导致中央独裁。(3)层次繁多，不能及时果断地处理政务。(4)下级对上级过分依赖，不利于调动员工的工作责任心。

分权制

定义

优点

(1)政府能够因地制宜、更加灵活机动地处理本地事务。(2)分权分工，可以防止上级专断与个人独裁。(3)分级治事，符合民主原则则，可以发挥员工的主动性，激发其责任心，培养其独立工作的能力。

缺点

(1)地方权力过大，容易形成地方主义，甚至导致国家分裂。(2)分权过度，必导致全国各地经济的畸形发展，加剧地区间的不平衡。(3)地方权限过大，上有政策下有对策，中央统一的政策、法规难以得到有效贯彻。

均权制

定义

优点

既可保证中央的政令统一，又能发挥地方的积极性和创造性。

缺点

若均权制不当，则会扬集权制和分权制之短。

四、集权制、分权制与均权制的正确运用(中央政府与地方政府权力分配关系)

(1)制约中央政府与地方政府权力分配关系的两个因素：

①社会的需要，特别是经济上的需要。②国家的结构形式：单一制国家多实行集权制;凡实行联邦制的国家，多实行分权制。

(2)我国社会主义市场经济条件下，如何分配中央政府与地方政府的权力关系。

①市场经济对政府职能的总体要求。决定了政府具有调控宏观经济发展的方向、维持市场秩序、保障公共产品以及服务提供的职能。这三大职能如何在中央政府和地方政府之间进行分配，这是当今市场经济条件下，中央与地方权力分配关系的基本内容。②市场经济要求中央政府具有国民经济宏观调控和维护市场秩序的职能。③市场经济要求地方政府在中央统一法制规范下主要负责实施本地区的各种保障职能。④中央适度集权与地方适度分权即均权制具有很大的优越性。

凡是属于宏观的经济及社会事务，由中央政府及其在各地的分支机构管理，地方政府不得染指;凡是属于地方事务，在中央政府的统一法制规范下，由地方政府自主决策、独立经办，中央政府不加干涉。只有少数事项，由中央和地方共同负责。这种按事权的性质进行的分工体制有两大优点：第一，它们之间是按职能分工的，不是按管理程序分工的，两者各管一块，不会出现职能不清的问题;第二，按职能分工基本上不会造成中央集权过多或地方分权过多的问题。它们之间的权力界限基本上是清楚的，因而也能稳定，不会造成一放就乱、一收就死的现象。

五、首长制、委员会制、混合制的定义、优点和缺点

根据掌握最高决策权人数划分

首长制

定义

优点

①事权集中，办事果断，指挥统一，行动迅速，利于行政效率的提高;③责任明确，权责利统一，可避免职责不清、互相推诿，无人负责等弊端的发生;③易于保密，减少扯皮。

缺点

①首长个人独揽全权，易形成个人专制;②若无有效的监督，首长易滥用职权，拉帮结派，营私舞弊③首长一人智力、精力有限，若不充分发挥民主，易陷于短见，对问题的考虑难以周详。

委员会制

定义

优点

①能够集思广益，容纳各方面的意见，集中多人的智慧，考虑问题比较全面;①集体承担责任，利于协调一致地推行计划;①互相监督，不徇私舞弊。

缺点：

缺点

①责任分散，且很不明确，对决策后果易出现争功逶过现象;①议而不决，决而不行，浪费时间;①委员之间地位平等，权责相同，难于彼此协调，人多嘴杂，也难以保守国家秘密。

混合制

定义

优点

①可同时兼顾首长制和委员会制的优点，而避免二者的弊端，既有利于权责集中统一，又便于集思广益。既可避免个人独裁，又可避免无人负责。

缺点

若运用不当，则会同时兼有首长制与委员会制之弊，一方面是个人专断，以权谋私，另一方面是权责不清，争功逶过。

六、首长制、委员会制与混合制的正确运用

首长制、委员会制各有利弊，并无绝对优劣，应该视情况而灵活运用，不可偏于一隅。决策中最重要的是办事迅速，交给一人办比交给多人办更好;决策要深思熟虑，交给多人比交给一人办好。也就是说，首长制运用于行政、执行、技术、军事等性质的事务，委员会制则运用于顾问、讨论、立法、决策、调节等性质的工作。

七、完整制、分离制的定义、优点和缺点

根据同一层级部门隶属关系划分

完整制

定义

优点

①在一般政府内权责集中，指挥统一，可令行禁止，防止迟缓推诿;②各部门互相合作，协调配合，可减少单位间的摩擦与冲突，并避免单位间的工作重复。

缺点

①权力过分集中于地方政府，易形成一级行政首长的个人专权;②易形成地方本位主义，不利于上级方针政策的贯彻落实，不利于中央政府对全国的宏观控制。

分离制

定义

优点

①领导权力分散，并互相牵制，可防止一级行政首长的独裁专权;①实行二元化领导，既有利于上级方针政策的有效贯彻，也有利于下级政府因地制宜地实施。

缺点

①权力分散，易导致多头指挥，政令冲突，使得任何一个领导机关均指挥不灵;①政出多门，易导致下级无所适从，或利用矛盾为自己服务。

八、完整制与分离制的正确运用

完整制与分离制各有利弊，主要应根据国家结构形式——单一制或联邦制的不同而加以灵活运用。凡联邦制国家，在联邦成员单位这一级政府内，实行完整制，该级政府部门只受本级政府领导，不受联邦政府领导;但在成员单位以下的地方政府，仍实行分离制，既受同级政府领导，又受成员单位政府同一部门的领导。在单一制国家，凡实行中央集权制的国家，各级地方政府的各部门均实行分离制，既受同级政府领导，又受上级政府的同一类部门领导;凡实行分权制的国家，高级地方政府的各个部门一般只受同级政府领导，基本上不受中央政府同一类部门领导。一般而言，在当今市场经济条件下，高级地方政府主要适宜采用完整制。

九、我国应当如何实行完整制与分离制?

(1)与计划经济体制相适应的我国是单一制国家，又是实行中央集权制的国家，故各级政府中各个行政部门均实行双重领导体制——分离制，既受同级政府领导，又受上级同类部门领导。这种领导体制是和我国当时的情况相适应的，对我国当时的社会主义建设起了很重要的推动作用。(2)自我国开始由计划经济体制转向市场经济体制的改革以后，在中央政府与地方政府之间逐渐实行了按事务的宏观、微观性质进行分工，凡属纯地方性的微观事务，就只属于地方政府领导，勿须向中央政府一一请示，因此对这些部门可实行完整制领导;而那些纯属宏观调控性的事务，则应由中央政府管理，地方政府不得染指，不存在对这些事务的双重领导问题。(3)只有需中央与地方共同管理的事务部门，则应实行分离制，既归本级政府首脑机关领导，又归中央政府同类部门领导。(4)至于地方政府之间的部门领导体制问题，按此类推，视不同情况分别采取分离制或完整制。只有这样，才能适应社会主义市场经济的需要，从而有利于提高行政效率。

十、名誉市长制、市经理制的定义、优点和缺点

根据城市首长产生的方式和职分

名誉市长制

定义

优点

权责集中，机构精简，可有效避免行政与立法机构之间的对立与冲突。

缺点

①没有一个统一负责的行政首长，各行政部门之间难以协调;①行政、立法职能由同一委员会行使，使行政失去了立法的控制与监督;①议会或与委员会的组成人员由选举产生，难以保证其能力和专长适宜于其所从事的行政工作。

市经理制制

定义

作为立法机关的市议会或市委员会由选民选举产生，专门负责制定各种政策和法律，并控制财权。市委员会根据市政管理的需要，聘请一位受过专门训练的市政专家为市经理，以专门负责领导与管理市政府的各项工作。

优点

①有一个统一而高度负责的行政首长，便于统一指挥，提高行政工作效率;②行政首长由市政专家担任，有利于提高城市管理的科学化水平;③市经理对民选的市委员会负责，市委员会对选民负责，使得专家的特长与民选的意志得以较好结合。

缺点

市经理制的弊端是它可能产生急于求成的短期行为。

第七章

行政组织类型

一、以行政职权大小分类

1、统率机关的职责(1)计划决策：统率机关及其首长根据党和国家制定的战略目标与总体规划，从实际出发，制订和负责审批本地区、本部门和本单位行政工作的发展规划，并负责在调查研究的基础上就行政工作的重大问题作出决策。(2)组织指挥：统率机关及其首长在行政管理过程中，负有组织指挥本机关一切行政活动之权，它负责对所辖区域的行政工作进行统一领导，并进行指挥、协调、监督与沟通，以理顺机关与机关、人与人、活动与活动之间的关系，使整个行政系统密切配合，和谐运转，有效地促进行政目标的实现。(3)选人用人：统率机关及其首长有人事任免及奖惩仅，它们本着用人与治事相一致及考核与奖惩相统一的原则，进贤任能，同时又根据下属人员的工作情况，奖优罚劣，以充分发挥全体工作人员的积极性与主动性。(4)编制财务预算：财为行政之母，一切行政均离不开财权，行政管理活动必须要有一定的财力、物力作保证，才能确保行政决策、计划的实现。(5)应有相应的行政责任：包括行政管理中应负的政治责任、法律责任和工作责任。

2、被统率机关的职责总的职责：忠实地贯彻执行行政首脑机关的决策与命令，圆满地完成行政首长所交办的任务。具体职责(1)依据国家法律与首脑机关的决策，制定具体的实施计划;(2)做好实施计划的思想、组织与物质的准备，并根据决策目标将所属人员按精干、效能、统一和权责分明的原则有效地组织起来;(3)在具体执行过程中，要做好指挥、协调、沟通与授权工作;(4)协助行政首长处理本机关内部各种日常事务。

二、以行政业务性质分类

3、业务机关的职责：在同级政府或上级同类部门的领导下，专门负责领导和管理某一方面行政事务。具体职责是：(1)计划。即根据决策目标，制定实施计划与措施。(2)执行。合理组织人力、物力与财力，有效进行指挥，以保证决策目标顺利实现。(3)考核。定期对本机关工作人员的工作能力、工作态度及工作绩效进行考核，并以次作为晋升与奖励依据。(4)报告。将工作进展情况及遇到的问题及时向上级汇报。

4、辅助机关的职责：(1)协助行政首长处理日常事务。辅助机关应根据行政首长要求，起草公文、组织会议，接待各种来访人员。(2)深入实际，收集研究信息。辅助机关应就本组织面临的复杂问题进行深入的社会调查，并在此基础上分析研究，而后提出研究报告，供首长决策时参考。同时，还应对本机关今后工作的发展方向进行超前性研究与分析。(3)上传下达，综合协调。辅助机关应将行政首长命令、指示及时传达给下级，又将群众及下级的要求与呼声及时向领导反映，以便首长随时掌握机关内外的情况。同时，辅助机关还应代表行政首长联系广大人民群众，协调机关内部的各种关系。(4)管理本机关的人、财、物。一方面要管理本机关工作人员的考核、培训及福利等具体事务，另一方面要负责本机关财务收支记录与保管，同时还要负责机关物资的购置、保管、房屋的建造、维修等工作。

5、

综合性管理机关：

6、专门性管理机关的设置：应尽量将专业相近部门合并到一个部门管理，实行大部制。同时，应将政府对专业对象管理，从微观、宏观并重转为以宏观管理为主。

三、以行政活动程序分类，行政组织可以分为:(1)决策机关　它是指在行政活动中做出决定、制定规划、发布命令的机关。其职权同统率机关的职权基本相似。(2)执行机关:它是指对决策机关做出的指示、命令、决议等加以贯彻和实施的机关。其主要任务是执行决策中心的各项指令。(3)咨询机关　它是指为决策机关提供意见和建议的机关，(4)信息机关　它是指专门负责收集、加工、储存与传递有关人、财、物等各方面信息的机关。信息机关是一个技术性很强的组织，必须配备训练有素的专门人才。(5)监察机关　坚持机关分为两种：一是负责对整个行政机关、行政工作人员以及由国家行政机关任命的其他人员进行监督、检查的机关;二是负责对社会组织、企事业单位和公民遵守国家法律、执行首脑机关发布的决议与命令的情况进行监督、检查的机关。

四、以组织结构模式分类

1、传统领导模式：特点：行政首长直接指挥下级政府或下属职能机关，行政权力集中于首长，下级政府或下属职能机关在上级行政机关行政首长指挥下工作。优点：①权力集中，指挥统一;②决策迅速，执行快捷;③沟通直接，行政效率高。缺点：①行政首长无幕僚机关的咨询，仅有为首长处理日常事务的办公机关，因此，首长只能凭自已的智慧、经验进行决策和指挥，难免有失误差错之处;②权力集中于上级，下级事事请示汇报，费时误事;③下级行政机关不能因时因地独立自主地处理问题，妨碍下级行政机关积极性的发挥。

适用条件：适用于任务单一，且变化不大、比较稳定、组织规模较小的部门;同时首长个人对其领导的下属情况比较熟悉，且知识面较广，决策能力较强。

2、现代领导模式：特点：首长在幕僚机关咨询帮助下，指挥所属职能机关的行政运作，权力仍集中于首长，权力关系仍是上下链条关系。优点：首长能在集中幕僚机关人员智慧的条件下指挥下属工作，易于使决策正确，易于使决策走向科学化、民主化，同时又使权力集中于首长，统一指挥，行动迅速。缺点：权力仍集中于上级首长，下属单位不能因时因地自行处理事务，积极性不易发挥，层层请示汇报，自然可能费时误事，贻误工作。

适用条件：适用于一级政府或任务比较复杂的综合性较强部门，同时首长必须具有民主作风，使幕僚机关作用能得到充分发挥。

3、集权直线式：(1)特点：权力集中于中央政府或中央政府首脑，权力呈自上而下的链条关系。从政府系统看，上级政府管下一级政府，逐级管理;从部门系统看，上级职能部门管下级政府职能部门。(2)优点：权力集中，逐级控制，纪律严明，政令统一，指挥迅速。缺点：一切靠上级政府或首脑，下级单位积极性难以发挥，不能因地制宜地处理行政工作。(3)适用条件：适用于集权式的领导模式，因为直线式组织层次多，幅度小，便于集权。

4、分权扁平式：特点：各级首长管辖幅度较宽，减少了管理层次，各层次、各部门首长均有较多权力，在职权范围内独立处理行政事务，行政决策与行政执行距离较近，上下级之间沟通较快。优点：各级行政机关及行政首长的管理幅度较宽，因此下级政府或部门不能事无巨细都依赖上级的决定，必须要求上级向下级适度分权，凡下级政府或部门能自行处理的事务皆由下级处理。上级政府只管大政方针、工作目标、重大决策。故能充分发挥下级的积极性，使下级能因时因地制宜处理事务，不必层层请示费时误事，因此易于提高行政效率。适用条件：它要求各级行政首长及下属工作人员的素质高、民主意识强，同时具备交通便利、通讯快速等条件。

5、多向沟通式：特点：行政组织之间，除上下级领导隶属关系能直接交换意见外，平等部门之间、下级职能部门与非上级主管部门之间，均有工作协作关系，有交换意见的渠道。优点：各单位交换意见增多，便于行政机关互相了解。互相支持，互相协作，有利于提高各单位行政效率和整个行政组织的宏观行政效率。缺点：如不明确职能部门领导关系与沟通关系的区别，有可能因沟通关系削弱领导部门的领导权力。导致政令不一，造成行政的混乱。

适用条件：适用于综合职能部门与有关专业部门之间的关系，如国家发展计划委员会与各经济部门之间的关系。

五、以行政层级分类：

1、中央行政机关(国务院)的职权：①根据宪法与法津，制订行政法规、发布决定与命令②规定各部、委的职责，统一领导各部、委及地方各级行政机关的工作③向全国人大及其常委会提出议案④规定中央与省、自治区、直辖市的区域划分以及自治州、县、市的建置与区域划分⑤审查行政机构的编制，依法任免、培训与奖惩行政工作人员⑥领导和管理全国范围内的政治、经济、外交、国防、教育、科学、民政、公安等各项事务⑦改变或撤销各部委及地方各级行政机关不适当的命令、决议与决定。

2、地方行政机关的职权：地方行政机关是指活动范围仅涉及一定行政地域范围行政机关，地方行政机关负责管理特定行政区域内的政治、经济文化与社会事务。我国地方行政机关是地方各级人民政府，它们根椐“双重负责制的原则开展工作，其职权主要包括：①执行本级人大及其常委会的决议与命令，完成上级政府交办的各项任务;②发布决议与命令，制订行政措施;③管理本行政区域内的经济、文化、教育、公安等事务，依法任免与奖惩行政工作人员。④保护社会全民所有的财产、劳动群众集体所有的财产以及公民个人拥有的合法财产;⑤市以上人民政府可以改变或撤销所属各部门及下级政府不适当的决议、命令。

六、以行政组织设置的久暂分类：常设机关与临时机关

七、以行政组织的特殊性分类：

1、派出机关：2、分支机关：3、合署办公机关：

第八章：行政组织与外部环境

一、行政组织与外部环境的互动分析

1、行政组织外部环境的含义：2、行政组织外部环境的构成：①自然环境：②社会环境：

3、行政组织与外部环境的互依性：(1)行政组织对外部环境的依赖：①行政组织是适应外部环境的需要而产生的;②外部环境的需要不仅决定行政组织的产生，而且制约着其价值观、目标、规模、结构与行为方式;③行政组织的物质要素和非物质要素都从外部环境输入。

(2)行政组织对外部环境的选择与塑造：这是行政组织与外部环境互依性的又一表现，具体包括：

①行政组织作为一个开放系统，必然要从外部环境中接受物质、能量和信息的输入。但它不可能接受外部环境所有的投入，而是应当有所侧重。②行政组织不仅选择外部环境，更要设法改善、控制外部环境，从而使外部环境得到优化，使其按照行政组织的要球发展。

总之，行政组织与外部环境的关系是辩证统一的关系。外部环境创造了行政组织，而行政组织反过来又改变了外部环境。行政组织首先从其外部社会环境中吸取物质、信息与能量，接受社会环境的要求或支持。然后，又经过自身的加工，将其转换为路线、方针政策与具体的行政行为，输出给社会环境，以满足社会环境的需要，并推动社会的发展。

二、经济环境对行政组织的影响：

1、物质生产与人口生产的发展状况对行政组织的影响：(1)生产力的发展状况决定着行政组织的存亡和性质：生产力发展状况决定生产资料所有制形式，而生产资料所有制的形式又决定行政组织的阶级性。因此，生产力的发展变化是行政组织阶级性质发展变化的最后根源。(2)生产力的发展状况制约着行政组织的功能发挥和部门设置。(受到生产力发展状况明显影响)(3)生产力的发展状况提供了行政组织运行的物质基础(4)人口的发展状况影响着行政组织的发展战略和人口管理功能。①　人口的发展制约着一国经济和社会发展战略制定与实现;②人口的多少也直接决定着行政组织的人口管理政策及部门设置。③人口的多少还影响着行政组织的编制多少及改革难易。

2、生产关系与具体的经济体制对行政组织的影响:

(1)基本的生产关系直接决定着行政组织性质和变化。经济基础决定上层建筑，行政组织属于上层建筑，其性质与变化是由其经济基础的质和变化所决定。(2)具体的经济体制影响着行政组织的功能配置和运行模式　①自然经济体制建立在小生产的基础之上，决定了自然经济社会中行政组织政治功能、社会治安功能较为突出，而经济功能、社会服务功能较为微弱。②市场经济体制建立在社会化大生产基础之上，经济资源主要是通过市场进行配置。但是，由市场也有失灵时候，这就需要政府积极干预加以弥补。为此，政府需要设置大量相应管理部门，综合运用经济、法律、行政等手段进行管理。③计划经济体制中行政组织功能配置和运行模式。计划经济体制建立在公有制基础之上，政府行政组织对社会经济活动实行全面、直接指令管理，设置大量经济管理部门。在计划经济体制中，行政组织的功能配置和运行模式具有特征：①直接而广泛;②命令强制，层级节制;③企业被动适应，完全没有自主权。

三、政治环境对行政组织的重大影响有：(1)基本的政治制度直接决定行政组织的基本性质，而且决定着行政组织性质的变化。(2)政权组织形式决定行政组织的具体形式及在国家政权系统中的地位。(3)政治生活的民主与平等程度制约行政决策与执行的平民化、科学化程度。(4)政党制度影响行政组织的稳定性和完善程度，(5)政治形势的**与稳定直接影响行政组织现行的状态与秩序;(6)法律制度规定和保障着行政组织在整个国家系统中的地位和权力关系。(7)法律的完善化、科学化的程度制约着行政组织协调化、法制化和科学化水平。

四、文化、民族和宗教对行政组织的影响

1、文化环境对行政组织的影响：行政文化，是整个社会文化的一部分。它是人们关于行政组织系统的价值观念，以及这个观念所要求的行政组织及其成员所应具的行为模式。

(1)关于行政组织一般行为的期望观念对行政组织的影响：①从人类社会发展的早期到现在，不同国家行使对行政组织的管理范围有着不同期望。②不同的国家对行政组织输入、输出的期望是不一致。如果政府的输出不能与公民的输入保持必要的一致，就会导致公民对政府政策的冷漠与抵制，甚至导致对行政组织不信任，危及其稳定。③人民对行政组织系统的认同感不同，特别是对中央人民政府认同感程度，在很大程度上决定着群众参与行政输入方式。

(2)关于行政组织首脑权力的观念对行政组织的影响;不同的行政文化，具有不同的行政组织权力观念，而权力观念上的不同，又将直接导致不同行政权力的行为模式，决定人们的行政参与意识与状况。血统论、唯意志论、法治论

(3)关于行政组织内部人际关系观念对行政组织的影响：行政组织内部人际关系的观念，随着社会历史条件的变化而具有不同内容。

(4)关于行政组织运行方式的观念对行政组织的影响：一种是以人为主的人治观念;一种是以法为主的法治观念。

(5)关于行政道德的观念对行政组织的影响：它对行政组织的影响有以下几个方面：①它指导行政组织成员的政治方向;②它制约着行政组织成员个人利益的欲望;③它制约着行政组织成员的社会地位。

2、民族环境对行政组织的影响：(1)行政组织的民族环境。行政组织的民族环境是由民族的人口与分布、民族语言、民族经济、民族文化与传统、民族的矛盾与斗争以及统治阶级所采取的民族政策等要素所构成，这些要素相互结合，就形成了影响一个国家行政组织民族环境。(2)民族环境对行政组织的影响主要有：①民族环境影响到国家对民族的管理政策及其相应的行政组织的设置，②民族环境影响着行政组织体制，即行政组织结构中各层级、各部门之间的权力分配关系;③民族环境制约着行政组织权力行使;④民族环境关系到行政组织对人民群众是否具有凝聚力。

3、宗教环境对行政组织的影响：(1)宗教制约着行政组织的机构设置和职权行使(2)宗教推动或妨碍着行政组织的管理活动(3)在新的历史时期，宗教仍然具有一定的积极作用：①动员教徒们参加国家建设，有利于行政组织目标的达到;②宗教宣扬惩恶扬善，在客观上起到了调节人际关系的作用，有利于社会的团结和行政组织的稳定。从消极方面看，宗教使人们安于现状，不思进取，从而影响行政组织的效率;同时，宗教活动过多会造成不必要的浪费;特别应当反对，利用宗教活动引起教徒与行政组织对抗的活动。

五、自然环境和国际社会环境对行政组织的影响

1、自然环境对行政组织的影响：(1)地球环境影响着人类社会文明的形成与发展，从而制约着各国行政组织的发展模式。(2)自然资源和国土面积影响各国综合国力的强弱，从而制约着其行政组织的财力基础与功能发挥。(3)自然资源环境影响着各国经济发展的方向与结构，从而制约着行政组织的部门设置与功能体系。(4)地理形状影响一个国家的民族团结、国家统一与行政组织稳定状况。(5)地理环境制约着政府的国际战略及其相应的功能组织。

2、国际社会环境对行政组织的影响：行政组织的国际社会环境不仅影响国家行政组织的设立、行政组织地位的高低，而且还制约着行政组织权力的行使。国际社会环境对行政组织的影响：(1)国家之间的密切交往，影响各国行政组织的职能、政策及机构。(2)重大国际事件的发生，也会促使一些国家专门设立处理这些事件的临时性机构。(3)国际社会中的共同问题，使各国政府都相应设置了解决这些问题的职能及机构。(4)国际组织的出现，使各国政府产生了与之对应的职能及机构。(5)国家行政组织的活动还要受到国际社会所公认的行为准则的约束和调整，受到规范国家间相互关系的、具有法律约束力的国际法所制约。

六、创造良好的外部环境

1、创建良好的经济环境：经济环境有其自身发展的规律，经济环境决定行政组织，行政组织对经济环境具有反作用。要创建良好经济环境，就应当：(1)作为建立在一定基本经济结构之上的上层建筑，行政组织要巩固、发展和完善社会的基本经济结构。(2)建立、健全符合本国国情的经济体制。(3)充分调动一切人力、财力、物力，发展生产力，提高人民生活水平。这需要：①充分、合理地开发利用自然资源;②合理开发与利用人力资源;③建立科学微观控制基础，将个人、企业积极性与提高社会生产率紧密地结合起来;④建立科学宏观调控机制，保证国民经济稳定、持续、健康地发展。

2、创建良好的政治环境：

3、创建良好的民族、宗教和文化环境：

(1)创建良好的文化环境　行政文化环境是受多种因素制约的，但行政组织对行政文化也具有积极的影响作用：①树立民主意识。②树立法律意识。法律要反映民意，人民要服从法律。③树立双向沟通意识。社会大众、政府

了解和支持政府。④树立政绩意识。以个人成就及政绩作为行政职权分配的标准。⑤树立新的行政道德意识。与民主行政相适应的行政道德标准，应该是爱国、民主、服务、创新、廉洁。(2)创建良好的民族环境　民族环境的好坏，可以影响到行政组织的结构、权责关系及运行行为，进而影响行政组织的稳定与否。为此，需要：①坚持民族平等，尊重少数民族的政治权利、语言文字乃至风俗习惯。②加强民族团结，培养国家民族意识。③在多民族国家，解决民族问题的最好方式就是实行民族区域自治。④积极帮助各少数民族发展经济文化事业，逐步缩小各民族之间事实上的不平等。

(3)创建良好的宗教环境　任何行政组织既要尊重和保护宗教信仰的自由，又要限制宗教自由的泛滥。所谓宗教信仰自由，是指一个国家的公民有信仰或不信仰宗教的平等权利，即公民有选择信仰任何宗教和拒绝信仰任何宗教的自由权利，任何组织和个人都不得强制、干预人们的自由选择。为此，必须做到：①实行政教分离，因为在政教合一的国家，人们没有信仰别的宗教的自由;②保护宗教活动的正当场所;③加强行政组织与宗教界的双向沟通，取得教徒对政府工作的支持和理解;④宗教信仰自由与其他民主权利一样，都要受到法律的约束，宗教活动不得妨碍公共秩序和损害国家、人民的利益。

4、创建良好的国际社会环境：促进国际社会环境的良性发展，目的是为了巩固和加强本国政府在国际事务中的地位与活动效能，为本国经济、社会的全面发展创造良好的和平环境。为此，需要：(1)培养行政组织成员的国际意识，即人们关于国际问题的知识、观点、立场及理论体系的总和。(2)反对侵略，反对霸权主义，争取和平的国际环境。(3)坚持独立自主的外交政策。(4)坚持和平共处五项原则，积极发展国与国之间的关系。(5)坚持对外开放，加强与国家社会的全方位交流。

第九章：行政组织的内部条件

1、物质条件对行政组织的影响

行政组织物质条件是指行政组织赖以构成的人员、物资设备、经费和图书资料等实体性客观要素的总和①人员决定行政组织的生存、结构与活动效率。②物资设备制约行政组织的活动及其效率。③经费是影响行政组织全部活动的命脉。④图书资料影响行政人员素质及行政工作效率。

2、制度条件对行政组织的影响

①制度使行政组织具有相对稳定性②　制度使行政组织具有统一性③　制度促进行政组织活动的法制化，有利于克服行政组织中的官僚主义。④　制度的健全、完善与否，影响行政组织的工作效率。⑤　制度的优劣影响行政组织的生存与发展。

3、人际关系对行政组织的影响

人际关系是指①人际关系影响行政组织成员的素质与能力的发展。　②人际关系影响行政组织的内聚力。③人际关系影响行政组织的工作效率。

4、群团及群团关系对行政组织的影响

行政组织内部的群团，无论是正式群团还是非正式群团，根据其功能发挥的情况，都可以划分为有效群团和无效群团。有效群团、无效群团队行政组织有不同的影响。有效权团，由于其利益和目标与行政组织的利益和目标相一致，由于其良好的群团关系使各个群团成员能够积极工作，因而有助于组织目标的实现和行政效率的提高。无效群团则由于其利益和目标与行政组织的利益和目标不一致，或不完全一致，由于其不良的群团关系妨碍群团成员的工作热情与态度，因而它妨碍行政组织目标的实现和行政效率的提高。

5、非正式群团对行政组织的影响

(1)积极影响有三个方面：①非正式组织能帮助行政领导全面及时地掌握情报、信息。②非正式群团可以增强行政组织的团结，增强行政组织的内聚力。③非正式群团可以弥补正式群团的不足，促进行政组织各层级、各部门以及整个组织系统工作效率的提高。(2)消极影响主要也有三个方面：①当正式群团的任务与目标妨碍正式群团成员的利益与需求时，它们有可能抵制正式群团的目标和政策，妨碍行政组织目标的实现。②反对变革和创新，妨碍行政组织的自我发展与完善。③破坏行政组织内部的团结与纪律。

6、组织摩擦产生的原因

行政组织摩擦是行政组织发展运动的必然产物，导致组织摩擦的原因是多方面的，主要有主观和客观两个方面：客观方面有：①组织结构与组织体制的不合理;②角色冲突;③信息沟通的渠道受阻;④分配资源的有限。主观方面有：①利益、目标上的不同;②价值观念的不同;③性格爱好的不同。

7、正确处理组织摩擦

所谓正确对待组织摩擦，就是要在正确处理组织摩擦两重性的基础之上，采取科学的方法，妥善地处理组织摩擦。其方法有：(1)订立一个能尽量满足各群团合理需要的平衡目标和方法，使摩擦双方利益的合理部分都能得到满足。　(2)增加沟通机会，消除误解和分歧，解决一些摩擦。(3)设立共同而合理的竞争目标与规范，以把摩擦双方的注意力和竞争的矛头转向共同的竞争目标，将彼此阻碍对方的言行除掉，从而使双方的行动成为并行不悖的竞赛。(4)强调组织的整体效率和群团、个人对组织的贡献，引导群团顾全大局，讲求团结，克服本位主义、个人主义。

8、创建良好的物质条件

所谓良好的物质条件，是指数量充足，质量优良，能确保行政组织顺利、有效地开展共活动，并能维持其自身生存与发展的各种物质条件的总和。改善行政组织物质条件的方法，主要有四种：

(1)科学选任、严格培训、合理调配人员。(2)按需适时购置、统一分配使用、及时维修和更新物质设备。(3)发展国民经济，增加行政经费。(4)大力节约行政开支。要

9、创建良好的人际关系

为了在行政组织内部创建良好的人际关系，应当遵循行之有效的原则与方法：(1)平等民主的原则与方法。①坚持平等的原则。平等的实质是人们在社会、经济、政治和法律上的机会均等，人格平等。只有坚持平等原则，才能激发人们的工作热情，形成健康向上的人际关系。②坚持民主的原则。它要求行政组织成员作为行政组织的平等主体，都应该享有管理行政组织的权利和义务。(2)利益共享的原则和方法。(3)意见沟通的原则和方法。(4)激励强化的原则和方法。

10、创建良好的群团关系

良好的群团关系，是指群团内部各成员之间、各群团相互之间，以及群团与其所从属的组织之间关系的和谐一致。建立良好的群团关系的方法有：(1)使群团目标与组织目标保持一致。当两者目标一致时，群团将成为行政组织的动力与助力;反之，就会成为障碍与阻力。为了达成两者目标的一致，最重要的是要使决策民主化，坚持决策中领导与群众相结合的方法。(2)增强群团的内聚力。群团的内聚力，是促使群团的成员在群团内部积极活动，并拒绝离开团体的一种力量。要增强群团的内聚力，行政组织需要设法引导群团做到：

①维持群团的适度规模;②尽可能满足群团成员的合理需要;③加强群团成员之间的意见沟通，平衡群团成员的价值观，以形成正确的共识;④促使群团实现其预期的正确目标。

第十章：行政组织的建立与自身管理

1、行政组织建立原则的指导思想：(1)主观与客观性的对立统一。(2)科学性和阶级性的对立统一。(3)稳定性与变动性的对立统一。

2、传统理论时期的行政组织建立的原则

(1)组织目标原则。任何行政组织必须具有明确的目标，并围绕目标来设计结构，配置成员。(2)指挥统一原则。一个下级一般只有一个上级。(3)层级节制与幅度适中原则。行(4)权责相称原则。组织成员所享有的职权与职责保持一致，法定事权与实际事权应保持一致。(5)授权原则。行政领导要把某些事情的执行权与补充决策权下放给下级。(6)专业分工的原则。(7)精简节约原则。

3、行为科学时期的行政组织建立原则

(1)以人为本原则。(2)人与组织平行原则。(3)参与、沟通、激励原则。(4)正式组织与非正式组织互动的原则。

4、系统权变时期的行政组织建立的原则

(1)系统原则。行政组织是一个由各子系统所构成的系统，处于环境的包围中，受环境多方面的影响与制约。(2)整体原则。行政组织作为一个整体，结构合理，则整体功能大于部分之和，反之，则小于部分之和。　　(3)开放原则。行政组织系统要存在与发展，必须与环境实现信息与能量的交换，否则便会走向分化、瓦解和灭亡。(4)封闭回路原则。行政组织系统信息的输入、处理、输出与反馈形成一个完整的封闭回路，各环节相互联系，缺一不可。(5)权变原则。当行政组织系统的外部或内部环境发生改变时，其组织原则与管理方法必须随之调整，一个有生命力的行政组织系统必定是一个善于适应性调节的系统。

5、行政组织原则建立的作用

(1)有助于设计与建立科学、合理的行政组织结构。(2)有助于指导与规范行政组织的日常管理。(3)有助于改革与完善行政组织。一方面，行政组织原则可以指导行政组织机构的再设计;另一方面，在日常的管理中，行政组织原则根据内外部的变化对行政组织进行微小调整。

6、符合中国国情的社会主义行政组织建立的原则有哪些

(1)服务原则　为人民服务是我国行政组织设置的根本宗旨，一切行政组织的设置都要把为人民谋利益作为组织建立和组织全部活动的出发点和归宿。

(2)职能原则　组织职能是行政组织所要达到的目标或结果。职能原则有如下含义：①要根据组织职能设立相应的机构。②要围绕组织职能安排组织结构，形成用总职能指导分职能，用分职能支持总职能的良性循环，达到以职能为中心的既分工又合作的优良组织结构。③根据职能的发展、变化或消亡我国行政机构的设置也应相应的增加、调查或撤销。

(3)法治原则　其含义是：主要政府机构的设置及其体制要有法律上的根据;机构的设置与变更要依照法定的程序进行。

(4)统一原则　在目标法制统一的基础上，我国行政组织建立的统一原则的含义是：①领导指挥要统一。一个下级组织或人员只应听命于一个上级组织或领导，一个上级组织或领导也应只指挥命令它的下一个层次的组织人员。②机构设置要统一。这有助于国家政令的统一而迅速地实施。③职责与职权要统一。每一个职位所应享受的行政权力与所应承担的行政及法律责任应保持一致，职权与职责应有法律明确的说明。

(5)系统原则　首先保持整体功能。其次要坚持开放，还要坚持平衡，

(6)效能原则　专业化、明确化、具体化、简炼化。

7、行政组织自身管理的方法的含义、依据和意义

(1)行政组织自身管理方法的含义：行政组织自身管理方法是指行政领导和行政成员、行政组织为保障行政目标的实现，对行政组织及其成员和领导进行控制和管理的方法、措施和手段的总和。

(2)确立行政组织自身管理方法的依据：①经济上的根据，行政组织作为上层建筑的一个重要组成部分，其管理方法的发展变化自然要受制于经济发展的性质与水平。②政治上的根据。政体对行政组织管理方法具有直接的影响。③理论上的根据。组织理论中对人的认识直接影响到管理方法的选择与运用。此外，文化因素-领导者个人的素质与作风等对组织管理方法的选择与应用有重大的影响。

(3)行政组织自身管理方法的意义：①它是行政领导控制与管理行政组织的工具。②做好行政组织的自身管理是行政组织有效实施对社会事务管理的前提。

8、行政组织自身管理的一般方法(规制型管理、情感型管理市场化管理方法)

(一)规制型管理

规制，即规章制度。规制型管理，是一种用严格的规章制度来约束行政组织成员的行为，以高效完成工作任务的管理方法。这种管理方法是工业革命的产物。

规制型管理方法的主要内容是：(1)组织标准化。为了完成繁重复杂的工作任务，规制型管理在组织中推行标转化方法，以此提高工作绩效。它包括三各方面：①分工专业化。②工作指标化。③人员统一化。(2)工作秩序化。秩序是一切组织存在和发展的基础。规制型管理方法强调在行政组织内部的各要素、环节之间形成有机的联系，使相关组织之间互相协调、密切配合，形成了一个无障碍的工作流。(3)管理规范化。规制型管理严格按规章制度行事，坚决抵制人情关系的干扰。它包括：①组织成员之间的关系完全以理性原则为指导;②对所有人都一视同仁，使组织成员具有平等感和公平感;③明确规定每一职员的职权范围和协作形式;④精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据公正地进行奖惩。

规制型管理的缺陷：①缺少灵活性;②标准化的管理忽视人的差异性;③成员容易墨守成规，不负责任;④机构不断膨胀，职能交叉重叠。

(二)情感型管理

情感型管理是一种在行政组织中有选择性地增加情感投入，满足组织成员的感情和心理需要，以提高组织绩效水平的管理方法。它是一种以人为本的管理方法。

情感管理的基本方法共有四个：(1)激励。就是对人进行某种刺激，以诱发其高亢情绪的过程。通过这种刺激，行政组织才能获得较高的效率。需求是激励中的主要因素。(2)沟通。情感型管理方法认为人与人之间由于出身、教育、地位、个性等因素的差异，对组织目标等问题的认识往往存在较大的差距与隔阂。为了消除这种差距与隔阂，就需要经常地进行纵向与横向、正式与非正式的沟通，从而产生强大的内聚力].(3)参与。参与管理的方法充分肯定人性的积极方面，认为只要让组织成员参与行政组织的管理，他们是乐于工作并寻求全面发展的。(4)协调。协调是指消除行政组织内、外部的矛盾，减少管理过程中的功能损耗，建立和谐融洽的人际关系，使组织的整体功能得以实现的一种管理活动。

(三)市场化管理

市场化管理是与信息社会相适应的新型管理方法，它主张将市场机制引入到行政组织的管理之中，即在行政组织内部形成若干自主性较强的工作单元，创造一种竞争环境，从而激发组织成员的潜能，提高其效率。

市场化管理的具体内容是：

(1)行政组织内部管理的市场化。即在行政组织内部引进市场竞争机制，划分责任中心，形成一个个相对独立的自治性单位。其特点是：①权责明确，避免了管理中的模糊性;②结果导向，只注重工作的结果;③合同约束，可以减少上级的工作量，下级的自由度也加大了;④用户至上，组织成员的约束力主要来自用户。

(2)行政组织内部人事制度的市场化。传统的政府公务员制度在提高管理效率，适应信息社会需求等方面有很大局限，应当以市场化管理加以替代，具体包括：①实行合同雇佣制，这有助于政府对不确定的环境做出灵活、快捷的反应;②淡化职位分类，造就通才，增加灵活性;③简化管理规则，授予第一线人员以足够的自主权;④改革工资制，使公务员的劳动报酬与工作成绩直接挂钩。

(3)行政组织自我服务功能的市场化。即在行政组织内部的自我服务活动中引进市场机制，将政府与社会力量联结起来，通过多元竞争提高政府自我服务的能力，减少服务费用和成本。

9、我国行政组织自身管理的方法(民主集中制的方法、重人与重制度、目标管理方法)

我国经济、政治、社会与历史发展的特点，决定了我国行政组织自身管理的方法，应是民主集中制的方法、重人与重制度相结合的方法、目标管理方法的有机统一。具体来说：

(1)民主集中制的方法。在行政组织的自身管理中，坚持与贯彻民主集中制的方法主要有如下含义：①行政组织的自身管理要民主。②行政组织自身管理在高度民主的基础上应实行高度的集中。第三是指明确的个人负责制。

(2)重人与重制度相相结合的方法。

重制度的方法有：健全行政法规与制度;完善行政组织结构、方法与手段。将这两种方法相结合，就会出现既有纪律又有自由的生动活泼局面。

(3)目标管理方法。其管理方法主要包括;①制定目标、②执行目标、③检查成果、④反馈信息。⑤成功的目标管理必须是整体、单位、个人三位一体的目标网络;真正贯彻双向沟通、民主协商的精神，相信一般组织成员的思想觉悟与工作水平;必须使之与权责利相结合。

139、行政组织目标对行政组织管理具有意义和作用：

在行政组织的自身管理中，坚持民主与集中、重人与重制度相结合的方法，组织目标的顺利实现也就有了现实的保障和坚实的基础。行政组织目标对行政组织的管理具有重要的意义与作用，主要表现为：(1)规定行政组织前进的方向。(2)它激励行政组织成员的工作热情。(3)它提供组织与个人工作考核的依据。(4)它增进组织内各部门、各层次、各成员间的协调。(5)它影响行政组织结构的设计与调整，制约组织中人、财、物的具体配备。(6)它是行政领导对行政组织及其成员进行计划、协调、指挥与控制的前提和基础。

第十一章：行政组织的编制管理

1、行政组织编制的含义和种类

(1)行政组织编制：是指行政组织的结构表现形式。它的核心是行政人员的构成方式。狭义行政组织编制是指一个行政组织、一个行政单位的人员定额，以及各种人员的比例结构。广义的编制还包括各级行政组织机构的设置、机构的大小以及各种机构配置的方式。

(2)我国行政编制类别：行政组织编制、国家权力机关司法机关的编制、中国共产党各级委员会的领导机关的编制、人民团体领导机关的编制、个人民团体的领导机关编制、中国人民政治协商会议各级委员会的办事机关的编制、特殊编制：①专项编制(公检法既是行政编制又是专项编制)②单列编制(离休干部配备的秘书司机等)③临时编制④激动编制。

2、行政组织编制管理的内容

(1)职能管理　职能管理是指配置、协调各级机关及其各部门职能的一种行政行为，它是根据国家在一定时期内的方针政策以及社会经济文化等发展的需要，对各组织机构的职能进行配置、协调的活动过程。

把职能管理作为编制管理管理的内容，是在1988年国务院机构改革时正式明确的。这次机构改革提出了定职能、定机构、定人员的“三定”方针。职能管理的内容有：①提出转变政府职能、调整政府职能体系的总体意见;②合理配置各部门的职能;③协调各部门之间的职能分工;④协调同级政府部门与下级政府相关部门之间的职责分工，以及政府部门与非政府部门之间的职责分工。

(2)机构管理　所谓机构管理，主要是指对机构设置与调整的管理，具体包括对机构的总量、性质、级别、规模等诸多内容的管理。

(3)人员管理　①制定各级政府编制比例和编制标准，②核定各部门、单位的人员编制总额;③确定全国行政组织和它的各个层级、各个部门的人员编制结构。

3、行政组织编制管理的性质和意义

(1)行政编制管理的性质

①政治性。编制管理是国家意志表达和执行的载体，反映了国家的政治意图，并为统治阶级的利益服务。②服务性。编制是组织形式的具体化，在我国它是为改善国家机关工作，为社会更好地全面发展服务。③系统性。必须用系统的整体观点和方法，正确处理好纵横之间的各种关系的编制配置，使整个国家机构编制形成一个科学的统一体系。

(2)行政组织编制管理的意义

①科学的编制管理有利于廉政、勤政、高效。②科学的编制管理有利于节省财政开支。③科学的编制管理有利于整个行政组织管理的法制化。

4、当代国外行政组织编制管理的概况(特点、主要趋势)有：

①行政编制管理范围和对象限于各级行政机构，不包括国家立法、司法机构，更不包括各党派和人民团体的机关编制。②在国家三大权力系统的政治结构中，编制管理由政府行使，但同时受到立法、司法机关的制约，重要编制法规主要由立法机关制定。③政府负责编制管理的机构规格级别高，直接对行政首脑负责。④重视和强调职位设置和职位分类的工作，将编制管理建立在职位结构体系的基础上。⑤努力修正和完善编制法规，包括编制立法、编制司法和行政性的编制法规，保证编制的权威性、法制性和有效性。⑥重视新方法、新手段的研究与运用。⑦对中央政府机关的编制员额和领导职数控制很严，均有法定文件规定，不得擅自突破。⑧以经济预算为手段，约束编制的膨胀。⑨加强编制管理的咨询、调研和反馈部门的配套建设。

5、行政组织编制设计的基本原则

(1)职能决定原则：职能必须依靠人来行使和发挥，职位的设置就是为了完成机构的职能。

(2)职位设置原则：只有赋予特定职位以相应的权力和责任，才能保证组织目标的落实，才能体现编制管理的作用。(3)协调平衡原则：编制的设计必须坚持行政组织内外协调平衡的原则。

(4)动态调整原则：兼顾编制的稳定性和变动性

(5)精简节约原则

(6)依法管理原则：必须使编制的确定、执行、监督和控制都以法律为依据，用法律手段管理编制，保证编制的规范化和权威性。

6、行政组织编制总体设计依据(即核编参数)：(1)职能的种类。职能的种类是确定各级行政组织机构多少、规模大小、员额多少的基本因素。

(2)人口数量。各级政府机关所辖人口的多少，决定了该政府机关工作量的大小。

(3)地域面积和地势面貌。

(4)经济发展水平。

(5)行政区划。

以上因素，以职能的种类为基本因素，由它决定的编制数为编制基数，其它各个因素所占比例，依次递减。

7、行政组织编制单元设计依据

行政编制单元设计依据是微观层次的定编，包括各个部门机构与机构内编制设计的依据。

①部门设计依据是根据各地实际业务需要设置机构;②要将业务性质的种类与数量大小相结合;③上下级业务对口，但机构不一定对口;④根据机关不同的性质核定编制。

机构内编制设计的依据是：①以最小的职位(精简精干)完成最大的工作量，既要事事有人做，又要人人工作满;②尽量将业务相同的工作任务交给一个具体单位或一个人去完成;③员额的结构要合理，避免人员之间的力量互相重复、干扰、抵消，从而使管理混乱，不能协调配合。

8、行政组织编制设计程序

编制方案从设计到批准实施的流程，应以调查研究为基础，自始至终均在调查研究的基础上进行。编制设计程序，一般而言有四个阶段：

(1)发现问题，确定目标。

(2)拟制方案，分析选优。

(3)试行实施，反馈调整。

(4)依法呈报，核定实施。在完成上述三个阶段后，编制设计方案工作基本结束。在最后完善的方案基础上，按照编制报批程序法规，上报给有关部门批准实施。上报的材料要全面，论证要充分，分析要准确，文字要简易。一般包括如下的资料：项目任务书、调查报告、原始资料整理、可行性分析报告、论证意见书。

9、行政组织编制审批程序

《中华人民共和国国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定了行政机构设立的审批权限和具体程序。P265

10、行政编制审批的要求是：

(1)依法进行审批。根据国家立法机关制定的编制法、编制审批程序法，以及辅助这些法规执行的方针政策，决定审批的内容是否合法合理。

(2)应该设置一个具有权威性的编制管理机构负责编制的执行，并将其纳入编制法规，任何其它首长个人都不能代替这个机构自行审批编制。

(3)审批工作应根据编制程序法严格执行。

(4)应严格执行编制程序法中有关编制管理的纪律。

11、行政组织编制管理的方法：

(1)编制管理工作的规范化：

①标准化。根据设计的原则和依据，制定出各个层级的行政组织人员编制的总额、机构总额、各种人员比例结构、动态调整幅度等四项编制标准。

②程序化。行政编制工作应该按照其客观的系统性，制定出一套相互衔接、相互协调、相互配合完整的编制工作程序。这个程序要简单、明确、具体，以达到科学、高效地完成编制工作的目的。

③制度化。编制管理的制度化，就是将编制工作的要求订成规章条例，使之规范化，成为一种人人都要遵守的严格的、统一的、稳定的制度。

(2)编制管理手段的全面化：法律、经济、行政手段

(3)编制管理技术的现代化

第十二章：行政组织变革的一般规律

一、行政组织变革的原因

1、行政组织变革的外部原因

(1)社会形态的变迁引发行政组织的变革。社会形态的变迁是指社会结构、社会政治制度等方面的变化与演进，它对行政组织的特征、规模和管理方式均会发生显著的影响。

美国学者雷格斯在《行政生态学》一书中比较系统地阐述了社会形态的变迁对行政组织制度和管理方式的影响。他认为人类一次经历了三个社会形态：农业社会、过渡社会、工业社会。

(2)经济类型的转换、经济体制的转轨导致行政组织的变革。(3)政治制度的更迭导致行政组织的变革。政治制度的质变(即新的政治制度代替旧的政治制度，是制度性质的根本变化，它影响行政组织的质变)、政治制度的量变影响行政组织的具体职能和机构的变革、政党制度的变革对行政组织的职能及独立程度有很大影响。

(4)社会发展程度促进或制约行政组织的变革。①社会企业、事业组织的独立程度自主程度及其运行机制的变化，会引起行政组织的结构、职责、权力和管理方式的变革。②社会各种群体的独立程度变化引起行政组织的变革。③大众传播媒介现代化程度的变化引起行政组织的变革④公民素质，诸如政治意识、民主参与意识的强弱，对宪法、法律的尊重程度等的变化均会引起行政组织的变革。

(5)国际环境的重大变化影响行政组织的变革。①国际之间的交往日益密切，要求行政组织的政策、职能乃至机构进行变革。②各国面临的共同问题，要求行政组织的政策、职能、机构进行变革。③国际关系中的重大问题，如战争与和平，南北经济关系等，都要求各国政府做出相应的对策，调整相应的职能和机构。

2、行政组织变革的内部原因主要有

(1)组织的规模过度膨胀。

(2)行政组织人员的弱化、老化和臃肿。

3、行政组织变革的征兆

(1)行政组织职能的膨胀引起了与其他社会组织职能的冲突。(2)行政组织与国际政治系统其他组织的职责关系不顺。(3)行政组织部门林立、机构臃肿、职责不清、协调困难。(4)行政组织上下级的沟通困难，指挥不灵。(5)行政组织内部开拓进取的动力不大，缺乏生机和活力，空气沉闷。(6)行政组织与其特定的社会环境不相适应，不能很好地履行其职能，面对突发事件时缺乏快速的反应能力，提不出有效的应对措施。

二、行政组织变革的目标

行政组织变革的目标是：

(1)确定行政组织变革目标的重要性：一是定位作用，即指出组织变革的最终结果;二是定向作用，即指出组织变革的方向。

(2)行政组织变革的基本目标①提高行政组织对于外在环境的适应力、改造力。②加强行政组织自身的稳定性、协调性，使其能稳定协调有序地工作。③在实现上述两点的过程中，必须处理好行政组织的变革性与稳定性的关系。

三、行政组织变革的主要内容

(1)行政组织职能的变革①从行政组织职能作用的领域来看，政府职能是由以政治职能为重心，逐渐向以经济职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心转移的。②从行政组织职能作用的性质来看：政府职能是以保卫性、统治性的职能为主向管理性、服务性职能为主的方向转变。③从行政组织职能分化的程度看，其变化趋势是以原来混浊不清的职能向高度分化的职能转变。④从行政组织职能的行使方式来看，其变化的趋势是由以人治为主、行政手段为主转为以法治为主、行政手段与法律手段、经济手段并重。⑤从行政组织职能作用的深度与广度来看，行政组织的职能作用正以宏观、微观并重——社会、组织、个人的各个方面无所不包、无所不管——转为主要控制宏观——主管对社会、经济、政治、文化有决定意义的重要事务，以及公民个人行为中涉及违法的事件。

(2)行政组织结构的变革

行政组织横向部门结构的变革趋势是：①从行政管理过程来看，正在由重决策、执行部门，轻监督、咨询、信息等部门的倾向，发展成重咨询、信息、监督部门，使其与决策、执行部门相平衡的趋势。②从行政管理职能来看，变革的趋势是精简、合并比较庞大、众多的对社会微观活动进行专业的直接管理部门，加强对社会宏观活动进行综合的间接管理部门。

(3)行政组织权力关系的变革

①行政组织向社会组织还权。②横向分权。逐步由单纯的直线型权力关系向直线型权力关系和参谋权力关系并存的状态转变。③纵向分权。既有从集权走向分权的趋势，又有从分权走向集权的趋势。

1、行政组织变革的动力

行政组织变革是顺应社会发展而出现的现象，故它的变革会给人类带来新的利益，新的生机。在变革前，人们一般对其持支持的态度。行政组织变革动力具体来说有：①统治阶段为了完成行政管理的职能——政治职能、社会职能，需要行政组织变革。这是行政组织阶级性的需要。②社会经济的发展和生产方式的更替是行政组织变革的经济动力。③行政组织成员为自身全面发展的需要，要求行政组织变革。④社会的需要和人民群众的要求，⑤新的科学、民主、效率观念的出现，为行政组织的变革提供了精神支柱、理论基础和指导思想。

2、行政组织变革的阻力

①行政组织变革的最大阻力来自行政组织自身的“经济人”特征。既得利益者不愿或不肯对既有的利益格局做出有损于自己的变动

②来自资历较高者、年长者的阻力。

③人际关系的阻力。成员们往往会因为害怕破坏现有平衡而反对变革。

④对变革后的科学、高效的新秩序和廉政、勤政的新作风不适应所产生的阻力。

⑤因害怕被精简，而反对或害怕变革。

⑥对陌生事物的疑虑，对变革后果不了解而产生的阻力。

3、克服阻力的基本方法

(1)广泛宣传和深入动员，造成变革的强大舆论，并有针对性地克服心理障碍。

(2)发动群众，民主参与变革。

(3)尽量减少损失代价，从而减少阻力，化消极因素为积极因素，

(4)克服利益本位思想，以高度的政治责任感和大无畏的精神积极推进行政组织的变革。

(5)要建立专门研究行政组织变革工作，具有专家性、权威性、公开性、专门性的研究班子。

第十三章：当代中外行政组织的改革实践

一、当代美国行政组织改革：

1、美国行政组织改革的背景(案例)

(1)从战后到20世纪70年代末，美国政府行政职能的扩张引起公众的反感。其扩张有两方面的原因：一是为应付和摆脱20世纪30年代的经济危机，政府介入经济生活;二是第二次世界大战的战时动员体制，进一步强化了政府职能扩张的趋势。

(2)与此同时，美国政府管理的规章制度过多过滥已到了无以复加的程度。这在很大程度上压制了公务人员的积极性和创造性。其原因主要在于自1883年的《彭德尔顿法》颁布实施以来，美国政府为加强管理，制定了大量的行政规章、制度和条例，用以约束、规范行政机构、公务人员和民间组织公民，这些以规制管理为特征趋势又在后来历次行政变革和公务员制度改革中得到强化和补充。

2、美国行政组织改革的主要内容

(1)政府某些职能市场化，重塑政府角色，从而精简撤销了一些政府机构(2)放松了政府自我管理的规制，对下属行政组织充分放权。这表现在：①削减陈旧规制②改革预算制度③简化政府采购方式，④改革人事制度⑤授权于州与地方政府和授权给下级工作人员。(3)裁减冗余机构和工作人员。

3、对美国行政组织改革的简单评述

(1)美国行政组织改革以放松规制为最大特点。这对各国的行政改革有着重要的借鉴意义：放松规制改革的成本与效率观念、绩效观念、顾客至上与服务意识，在行政组织与管理中引进竞争与市场机制等，都为各国行政组织改革开拓了新的思路，提供了有力的理论和经验支持。(2)美国的放松规制改革既是信息时代的要求，又是美国规制泛滥的结果。(3)美国的放松规制并不是放松所有的规制，而是那些过细过滥的规制。

二、英国行政组织改革

1、英国行政组织改革的背景

英国当代的行政改革主要从1979年撒切尔夫人当政时开始。其改革的动因，源于人们对公共部门和“官僚”的怀疑与不信任，源于当时政府部门低效率、高浪费的现象与私营部门管理的高绩效之间的明显对比。为此，英国的现代保守主义坚信借用私营部门的管理原则、技术和方法，包括管理人员来改革政府会取得良好的效果。撒切尔政府改革的核心方式是以市场为取向的。

2、英国行政组织改革的主要内容

(1)重新界定和优化行政组织职能，将部分职能市场化。(2)调整中央政府与地方政府的关系。加强宏观控制，步入中央集权化时期。(3)以效率为中心，改革行政组织的内部管理体制。(4)以加强中央宏观调控为宗旨，以加强部长对部门工作的领导为目的，建立“部长管理信息系统”。(5)改革人事制度。短期合同制和重视工作结果的工资奖励制度的推行，私营组织的成员可以参与政府管理，这都从根本上动摇了传统的文官制度。

3、对英国行政组织改革的简单述评

(1)英国行政组织改革强调在政府职能和职能行使方式中引进市场机制，缩小政府职能和机构。(2)强调行政组织内部的效率，强调中央的宏观控制权。这些对各国行政改革都有借鉴意义。(3)　注重学习私营企业的管理经验，较好地完成了改革的任务。(4)英国行政组织改革方案内容全面、激进，实施稳妥，针对性强，有利于行政改革目标的实现。

三、日本行政组织改革

1、日本行政组织改革的背景：(1)过度的规制抑制了民间的创新和活力。(2)随着经济增长速度的减慢，日本出现了持续的财政困难和财政赤字，它开始重新审视政府在社会和经济活动中的作用。(3)中央政府对地方政府干预较大，限制了地方自治和市民自治的健康发展。(4)国际化的进展、国际竞争的日趋激烈以及科学技术的飞速发展要求政府更有效率和效益、更加经济地运行。

2、日本行政组织改革的主要内容：(1)放松国家规制，调解官民关系，缩减政府职能及机构。

(2)推动地方分权，重新调整中央与地方的关系。主要措施是把一部分财政收入来源和权力下放到地方;重新划分地方自治事务，实行“道州制”，扩大地方政府的规模和管理范围，把中央影响控制在最小范围之内。(3)建立防止行政机构膨胀的机制。(4)建立公务员交流制度，纠正条条行政的弊端。

165、对日本行政组织改革的简单评述

(1)日本的行政组织改革同样是以分权化、放松规制为重要内容的。(2)日本在行政组织改革过程中强调民主参与和公开透明，赢得了全社会的理解和支持。(3)日本行政组织改革通过法规控制、财政手段严格控制了行政机构的膨胀，值得各国学习。(4)日本的公务员交流制度也很新颖。有利于减少部门的本位主义，又有利于公务员的全面发展。

四、当代中国行政组织改革

1、当代中国行政组织改革的背景

中国的行政组织改革自1978年开始进入了一个新阶段。改革所面临的社会背景是：(1)社会主义市场经济体制的逐步建立，要求行政组织进行相应的改革，以适应经济基础的要求。(2)民主化政治体制的改革为我国行政组织的改革提供了广阔的空间。经济体制改革的开展并取得成功，激发了人们改革政治体制的要求。党政关系、政企关系、人大与政府的关系都在不同程度地沿着民主化的方向做出了调整。这种调整促进了行政组织的改革，使得行政组织改革有一个广阔的背景。(3)传统的行政组织体制，使行政效率低下，导致社会公众不满，为行政组织改革提供了社会动力。传统体制下的人浮于事、官僚主义严重的现象，引起群众的极大不满，要求建立精干、高效、廉洁的行政组织体制。(4)国外行政组织改革的理论与实践给我国行政组织改革提供了有益的经验和借鉴。(5)知识经济时代到来，给我国的行政组织改革带了机遇和挑战。

2、中国行政组织改革的主要内容

(1)理顺行政组织与其他组织的职能关系

①理顺行政组织与人民代表大会的职能关系。长期以来，人民代表大会对行政机关的监督权、质询权和罢免权并未得到充分行使。其原因在于人大在组织上比较软弱、人大的监督权方面缺少必要的法律规定、政府工作人员观念上的问题。随着行政组织改革的深化和民主政治的发展，行政组织接受人大监督、质询的制度还应逐步加强和健全。②理顺行政组织与执政党的职能关系。一方面，党对政府要实行政治领导、组织领导和思想领导;另一方面，在此前提下，政府要独立地行使自己的职能，不能将自己的具体工作交由党委去办。③理顺行政组织与企业的关系。为了改变“以政代企”、“政企不分”等现象，政府必须在具体的经营管理方面向企业放权，以把企业建成一个产权明晰、权责明确、行为规范、科学管理的独立法人实体。　④理顺行政组织与社会事业单位的职能关系。将以前管得过多过死的具体事务交给事业单位去办，同时将部分职责交给社会中介组织去办。　⑤理顺社会中介组织与社会团体组织的职能关系。一是健全农村和城市的基层行政组织;二是大力发挥工青妇组织的作用，通过群众自治，推动我国民主政治向更高层的方向发展;三是改变政府过去对群众性团体多以行政手段为主的管理方式，尽量以法制手段来规范其活动和目标。

(2)理顺行政组织内部职能关系

①理顺纵向的中央政府与地方政府的职能关系。凡是宏观管理问题一律交由中央政府组织负责，反纯属地方性的事务交给地方政府自己去办，并开始尝试用法律的形式规范中央政府与地方政府的职责权限。②理顺横向的专业的微观管理部门和综合的宏观管理部门关系。在这方面，我国改革的着力点是，将行政组织的职能由对经济以及整个社会事务的微观管理为主，转向以宏观管理为主。加强综合的宏观管理职能及其部门，撤并专业的微观管理职能及部门，将专业部门合并为大行业部门，从以产品管理为主，改为以大行业管理的综合管理为主。③理顺横向的决策、执行部门与监督、信息部门之间的关系。改变过去那种决策执行部门强大，信息部门、监督部门弱小的状况，使几者的关系得到平衡。

(3)行政组织职能转变

行政组织职能的转变是摆脱机构不断膨胀这一怪圈的关键，机构改革必须与职能转变联系起来。职能转变的关键是政企分开，政府不再对企业进行微观管理。1998年国务院机构改革方案提出政府职能转变的三个努力方向，即宏观调控、社会管理和公共服务，从而更加明确了如何适应社会主义市场经济的要求。

(4)行政组织机构的改革

1978年以来，我国国务院和地方各级人民政府共进行了四次较大规模的机构改革。

①1982年的国务院机构改革。改革的主要内容是：①改革国务院领导体制，提高效率。②精简机构。③精干领导班子，一是按照革命化、专业化、年轻化、知识化的干部“四化”方针选贤任能;二是减少部、委、司、局级副职人数;三是规定正副部长和司长的任职年龄。④废除实际存在的领导干部职务终身制，实行干部离退休制度。⑤紧缩编制，轮训干部。

②1988年国务院机构改革。改革的主要内容有五项：①转变职能，按照政企分开的原则，弱化直接管理。②下放权力，主要是政府向企事业单位，中央向地方下放权力。③调整机构，调整当政重复设置的机构。④精简人员。⑤搞好配套改革，在改革政府机构的同时，推进干部人事制度改革，抓紧建立和逐步实施国家公务员制度。

③1993年国务院机构改革。这次改革的指导思想是，把适应建立社会主义市场经济体制和加快市场经济发展作为机构改革的目标，按照政企分开和精简、统一、效能的原则，要求在转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率等方面取得明显进展。这次改革的实际结果收效不大。

④1998年的国务院机构改革。这次机构改革的目标，是建立办事高效、运转协调、行为规范、管理科学的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质、专业化的行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。改革的主要内容是：①精简人员编制50%左右。②强化宏观调控部门。国家计划委员会更名为国家发展计划委员会，扩大了国家经贸委的职能。③精简专业经济管理部门，撤销机械部、冶金部等部门。④简化了某些文体部门，将国家体委、广播电影电视部降格成国务院直属局。

171、对中国行政组织改革的简单评述

(1)改革开放以来，我国行政组织在理顺与其他组织的职能关系上，总的方式是正确的。在理顺行政组织与人大、与党、与企业、与事业单位、与群众团体的关系及处理好行政组织内部的关系方面，都取得了很大的进步。

(2)从1988年开始的机构改革，提出了以转变职能为中心，这是非常正确的，它抓住了我国当前政府机构的根本问题。

(3)1998年以前的三次机构改革，总体而言，并未走出膨胀——精简——膨胀的怪圈，在职能转变上艰难而缓慢;精简人员难以安排，成为机构改革的一大障碍。1998年开始的机构改革，是一种体制上的革命，它是由适应计划经济转到适应市场经济的上层建筑的革命。

(4)1998年机构改革比起前三次机构改革有很大的进步，其进步主要表现在：①是抓住了如何才能转变政府职能的关键，撤销了大量的行使微观经济管理职能的专业经济主管部门。②是机构改革的力度大、范围广、配套措施全，对其他经济、社会事务部门也进行了合并、降格。对整个机构精简的人数达到50%，精简人数之多，是历来机构改革所没有的。③是机构改革沿着自上而下的顺序进行，有利于推进我国政府机构总体改革。这次改革纠正了过去几次机构改革的“下改上不改”、“下动上不动”的弊端。1998年开始的机构改革也存在一些问题：一是带有明显的过渡性，这主要表现在经济主管部门还没有按大行业组建，对社会事务管理的部门仍然有分工过细的问题。二是风险性较大。精简人数过多可能带能一系列社会问题;编制法规的滞后使改革方案、成果缺少必要的法律保障。1998年机构改革的目标：建立办事高效、运转协调、行为规范、管理科学的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质、专业化的行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。(5)行政组织自身管理的法制尚待进一步加强。我国《宪法》、《国务院组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对我国各级人民政府的权力、地位、体制等问题做出了原则规定。改革开放以来，又颁布了《行政诉讼法》、《国家公务员管理暂行条例》，这些对完善我国行政监督，促进我国依法行政，规范国家公务员的管理起着重要的作用。但是要看到，这些法制大多比较抽象，具体操作性不强;更为重要的是这些法规在满足需要上远远不够。

西方国家的行政组织改革对我国的改革有哪些借鉴意义?

答案：外国特别是西方国家的行政组织改革，是结合其自身历史背景对行政组织所作的各种调整，其改革措施中有许多带有普遍意义，值得我国行政组织改革加以借鉴。1、美国行政组织改革以放松规制为最大特点，这对我国的行政改革有着重要的借鉴意义。放松规制改革的成本与效率观念、绩效观念、顾客至上与服务意识，在行政组织与管理中引进竞争与市场机制等，这些行政组织管理中的全新做法，为我国行政组织改革开拓了新的思路，提供了有力的理论和经验支持。2、英国行政组织改革强调在政府职能和职能行使方式中引进市场机制，缩小政府职能和机构。强调行政组织内部的效率，强调中央的宏观控制权。对于正在建立与市场经济体制相适应的行政管理体制的中国来说，这些做法是很重要的参考。3、日本的行政组织改革同样是以分权化、放松规制为重要内容的。首先是政府向社会还权，以缩减政府职能和机构;其次是中央向地方分权，以减少重要对地方政府的过多干预。由此可以看出，放松规制是当代西方国家行政组织改革的一大趋势。我国在进行行政组织改革时，也应当将其作为一个重要的思考点，以便既适应我国现实状况的需要，又能与国家大趋势接轨。

第四篇：组织理论

组织机构的结构形式多种多样，是为适应组织活动的需要而产生的，是由人设计的。所以正确进行组织机构的设计，必须掌握组织机构设计的基本原则，这是对各种结构形式的组织机构都适用的要求，这种要求提供了评价组织机构设计合理性的标准，在中国法律法法规体系设计中也应遵循这些原则。

首先要遵循目标任务原则。任何一个组织机构都有特定的任务和目标，组织机构的任何一个部分都与特定的任务和目标相关联，组织机构的调整、增减、合并都应以是否对实现目标有利为衡量标准。因此，进行组织机构设计时首先应该明确该组织机构的发展方向是什么，经营战略是什么，社会对组织机构的需要是什么等等。设计组织机构首先要认真分析，为了保证组织机构目标的实现，必须办的“事”是什么，有多少，设什么机构，赋予什么职能，然后以事为中心，因事建机构，因事设职务，因事配人员。比如为加强管理，有效预防和遏制道路交通事故，省政府决定将2014年作为全省“道路交通安全综合整治攻坚年”，公安交警和交通路政、运政部门要共同依托超载超限检测站，建立联合值勤、一站式查处超限车辆，联合执法在宏观上确定依法治国的总体目标，在微观上明确立法体系、执法体系、监督体系的职能目标，进行实现治理超限的目标。

其次要遵循分工协作原则。组织机构设计中坚持分工和协作的原则，就是要做到分工合理，协作明确，对于各个部门、各位员工的工作内容、工作范围、相互关系、协作措施等都应该有明确的规定，根据这一原则，要明确分工，解决干什么的问题。同时，既要保证体系内各机构分工明确、权责清晰，又要防止分工过细、机构膨胀、效率低下。比如项目监理机构，分工就是将监理目标，特别是投资控制、进度控制、质量控制三大目标分成各部门以及各监理工作人员的目标、任务，明确干什么、怎么干，在分工中特别要注意尽可能按照专业化的要求来设置组织机构，工作上要有严密分工，每个人所承担的工作，应力求达到较熟悉的程度，注意分工的经济效益。当然，在组织机构中还必须强调协作，所谓协作，就是明确组织机构内部各部门之间和各部门内部的协调关系与配合方法，在协作中应该特别注意，主动协调，要明确各部门之间的工作关系，找出易出矛盾之点，加以协调;有具体可行的协调配合办法，对协调中的各项关系，应逐步规范化、程序化。

再次要遵循命令统一原则。命令统一原则的实质，就是在管理工作中统一领导，建立严格的责任制，消除多头领导和无人负责的现象，保证全部活动的有效领导和正常进行。在公共管理的实践中，在组织机构建构中贯彻命令统一原则，坚持民主集中制和首长负责制，健全规章制度，明确个人权责，形成上下通达行政组织。比如在公路管理部门，只有一把手在工作上贯彻民主集中制原则，重大事项商议决策，不搞个人说了算，避免决策失误，才能切实做到一个单位财务民主管理，部门工作民主决策，人事管理公开、公平、公正，项目建设严格执行招投标等制度。

四是遵循管理幅度原则。应当因地制宜、因时制宜设置当前组织机构的管理幅度。有效管理幅度是指一个管理者能够直接有效管理下属的人数。影响管理幅度的因素是多方面的，管理幅度会因组织或个人的差异而不同。由于管理幅度的大小影响和决定着组织的管理层次，以及主管人员的数量等一些重要的组织问题。所以，每一个管理者应根据不同情况并结合工作的性质以及被管理者的素质等特征来确定适合本组织的管理幅度，从而既能保证统一指挥，又有利于组织内信息的沟通。

五是遵循集权和分权相结合的原则。无论是集权还是分权都要用法律形式限制领导权力，克服不同方式的缺点，充分发挥其优点。集权与分权相平衡原则就是根据组织的实际需要来决定集权和分权的程度。集权是指组织的大部分决策权都集中在上层。分权是指将组织的决定权根据各个层次职务上的需要进行分配。集权和分权的程度完全是根据组织在不同时期、不同环境下为了完成组织目标的需要而决定的，例如，当组织的外部环境比较稳定时宜采用集权，当外部环境变化激烈时宜采用适当程度的分权;当组织规模较小时宜采用集权，当组织规模较大时宜采用适当程度的分权; 集权和分权的程度没有固定的尺度，关键是组织的决策者要高瞻远瞩、审时度势，根据需要把握好这个程度。

六职是遵循职责权利对应原则。在赋予每一个职务责任的同时，必须赋予这个职务自主完成任务所需的权力，权力的大小需要和责任相适应。有责无权，无法保证完成所赋予的责任和任务，有权无责将会导致权力滥用，组织赋予每一个职务的权力不能太小，也不能太大，一定要与所赋予的职责相适应，这是组织设计时必须注意的问题。在组织机构设计中职务要实在、责任要明确、权力要恰当、利益要合理，要避免有权无责、有责无权、有职无权、有权无职、责利不对应的现象。

七是遵循稳定性与适应性相结合的原则。组织机构的部门和人员的设置应保持相对的稳定性，因为组织机构的经常变动涉及人员、分工、职责、协调等各方面的调整，对人员情绪、工作方法、工作习惯的影响，要有一个较长的适应过程才能消除。但是，组织机构随着外界环境的变化有一个适应的问题，一个不能适应环境变化的组织机构是难以有效运转的。因此，在组织机构设计中把稳定性和适应性结合起来，是一个必要前提。

八是遵循执行和监督分设的原则。组织机构中的执行机构和监督机构只有分开设置，才能使监督机构起到应有的监督作用。当然，监督机构分开设置后，又必须强调在监督的同时加强对被监督部门的服务，做到既监督又服务。单纯强调监督和制约，不利于监督职能的履行，也不利于搞好双边的关系。我国现行的行政审批制度改革主要是通过减少审批事项、简化审批环节、压缩审批时限、优化审批流程，促使政府部门的工作效率得到不断提高。为进一步转变政府职能，规范政府行为，积极推进部门内的相对集中行政审批权改革，对于提高公共服务水平，建设法治型、服务型、责任型、效能型政府，意义重大，也是在当前大部制探索过程中决策、执行和监督相分离的可行模式。

制度是为人类设计的，构造着政治、经济和社会相互关系的一系列约束。制度由非正式约束 (道德约束、禁忌、习惯、传统和行为准则)和正式的法规(宪法、法令、产权)组成制度效率指制度安排所形成的投入产出比率、组织运作绩效和系统发展速率，表现了组织系统整合资源、适应环境、实现组织目标的能力。制度效率是21世纪的核心竞争力，

向后看，制度效率是历史进程成败之剑。反观中国历史，可以说历朝都搞“政府再造运动”(皇权时代，地方很少有自主权，在此不述)，然而正如钱穆先生总结中国两千年的历史大趋势，讲到的一个关键词是“集权”。也就是说，自秦以降至清，历朝政府机构改革的主线，不是简政放权，而是皇帝集权，以百官分权，每个机关互相钳制，避免造成地方、部门割据和威胁皇权。在一次次不断加强皇权的机构改革中，往往是用一些机构来监督另一些机构，叠床架屋，难免机构臃肿，冗员众多，累积到一定程度，就又要进行一次机构改革，基本是这样一个膨而改，改而膨的不断循环，很多症结自身无法克服。到了中国近现代，自1840年以来中国社会发生了重大变化，从鸦片战争起，中国的独立和领土主权不断丧失，外国侵略者接踵而来，将一系列不平等条约强加给中国，以攫取越来越多的侵略权益，中华民族面临生存危机。自1949年新中国成立至今，中国社会同样发生了重大变化，中国人民在中国共产党的领导下建设社会主义新中国，特别是改革开放以来，中国取得了举世瞩目的发展成就，国家综合实力不断增强，民族自尊心、自信心不断增强，中国的国际地位不断提高。纵观中国近现代政治制度的演变，我们不难发现中国并没有经过资本主义制度而在封建制度后经历了很长一段半殖民地半封建制度后过渡到社会主义制度，这是由中国特殊的国情决定的，西方资本主义的侵略和本国封建主义的压迫使得我国民族资本主义畸形发展，使其没能力领导我们的民主革命，建立资本主义制度。经过长期历史实践证明，只有社会主义道路适合中国，只有以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、三个代表为指导思想的中国共产党才能领导中国人民取得革命的胜利。改革开放以来，中国取得了举世瞩目的发展成就是最好的佐证。

向外看，全球竞争核心是制度效率之争。比如计划经济向市场经济的转变，增强了我国的国际竞争实力。计划经济和市场经济模式的正常运行都有其必要的技术前提和社会背景。新中国成立初期，由于经济和技术的落后，计划经济对生产力的发展起到了积极的作用。随着生产力的进一步发展，由计划经济转变为社会主义市场经济也是历史发展的必然。随着生产力的发展，计划经济的弊端开始不断显现，并开始阻碍生产力的进一步发展。在这种情形下，经济体制的转变显得愈加迫切。邓小平的社会主义市场经济理论应运而生。1992 年春，邓小平在南方谈话中进一步指出：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划;市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。市场经济是中性，在外国它就姓资在我国就姓社。我国经济体制改革的目标选择了社会主义市场经济，是对这一传统观念的突破，使我国的经济体制从计划经济走向社会主义市场经济，增强了国际竞争实力，提升了中国在国际上的地位。向内看，发展挑战源于低效率的制度安排。例：政府机构的效率影响投资软环境、低效率导致环保问题久拖不决、低效率降低企业市场竞争力

向内看-发展难题源于低效率制度安排。具有一定缺陷的政绩考核制度是地方政府对投资建设乐此不疲的重要动力源泉。各级政府为了好的政绩就要想方设法，甚至不惜代价谋求GDP和税收增长的高指标，其必然结果或者说是有效的方法就是增加投资、快上建设项目、追求数量型扩张，依靠大量投入、大量消耗实现粗放型的经济增长。其次，政府主导发展的管理体制，使政府拥有很大的资源配置权力，特别是财政支配能力，为粗放型经济扩张提供了保障。就财税体制而言，地方政府为了追求GDP增长，容易产生尽可能扩大投资的内在冲动，导致了地方政府间相互竞争、攀比，不计后果、资源环境代价，大干快上高产值、高税收项目的恶性竞争局面。要发展，必须要有效率，建立高效率的制度安排，有助于解决我国发展难得问题。

向前看，提升制度效率是推进发展关键。中国的市场竞争已经经历过了胆量、技术、规模、宣传等几个阶段，但现在中国企业与发达国家的企业在很多方面差距已经不大了，但是为什么在运作效率方面有那么大的差距呢，就是“中国人做事不到位”，既包括组织系统的正式约束不到位，也包括非正式约束不到位的问题，经过组织的放大作用，造成了企业间运作效率的巨大落差，造成企业组织效率底下的原因是低效率的制度安排。为了提高组织效率，为了调动人的积极性和创造性，就必须为组织设计和创造适宜的制度安排，以此从宏观层面上激发人的价值追求。在传统的经济增长模型中，技术创新、规模经济、教育和资本积累被看做经济增长的源泉，制度因素被排除在外，提升制度效率是推进发展关键，通过制度创新或者制度变迁也能提高生产率，实现经济增长，促进发展。

公共组织理论是一门研究公共组织建立、运行和发展的学科。在中国特色社会主义前提下，研究公共组织理论要结合国情和当前实际，重点在于推进国家治理体系和治理能力的现代化，要从研究方法和研究原则上把握好正确方向。

组织理论的研究原则：

组织理论作为综合性理论，它的研究原则和方法是由其研究对象、实践特点和理论内容综合决定的。

一是理论与实践相结合的原则。组织理论必须与客观实际相符合，必须与人类的组织活动相结合。要做到理论和实践相统一，首先应有正确的理论导向，并在实际研究工作中坚持一切从实际出发，从组织活动的实践和需要出发，从时代的组织结构和社会现实出发。

二是检验总结和理论概括的原则。一方面，应及时对人类的组织活动进行总结，获得经验事实，另一方面是对现有的组织理论进行概括，使之具有系统水平的理论透视。随着组织活动的发展，与组织理论相关的管理学理论也日新月异，管理学理论中的人性论、系统论、需求层次论、过程论、价值论、控制论、组织论、发展论等百花齐艳，只有及时总结和概括这些理论成果，才能为组织理论的发展提供认识框架和建构原则，才能使组织理论有相应的理论价值和学术高度。做好理论概括，要善于将科学推理和哲学思辨相结合，从个别和一般、必然性和偶然性范畴来加以解释，同时还应定性判断与定量计算相结合，微观分析和宏观综合相结合。

三是要注重分析当代中国传统政治结构。制度是为约束在谋求财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依据程序和伦理道德行为准则。单位制度的研究是特色课题，单位现象是中国特有的组织现象，它从组织系统的层次上体现着政治结构、历史传统、经济体制和人文素质的许多特征。单位制度的影响是巨大而深远的，他既是深化改革的阻力因素，因为它涉及到了人们的生活利益，也是改革成功的突破点。因此，单位现象是现代组织论的研究课题。研究单位现象，能够为解决当前国企转制过程中的棘手问题提供新的思路，能够为新的社会组织的设计提供历史性的经验教训，也能够为新的组织制度安排提供先导性的历史基础。

四是借鉴和创新相结合的原则。西欧和美国的管理学家从不同的角度和方面对组织理论做过许多有益的探讨，对研究社会主义市场经济条件下的组织理论问题有积极的借鉴作用。在借鉴的同时，需要关注组织的新动向、新趋势、新经验，并进行科学的概括抽象，从现代组织理论和实践的发展中提炼出一般规律。从组织活动和组织理论的发展史中进行概括抽象，从现代各种组织理论中进行概括抽象，从而使组织理论具有指导实践的价值。

五是还原论与整体论相结合的原则。还原论强调从组织系统局部机制和微观结构中寻求对宏观组织现象的说明，而整体论则强调组织系统内部各部分之间的相互联系和作用决定着组织的宏观性质，但如果没有对局部机制和宏观结构的深刻了解，对组织系统整体的把握也难以具体化。必须在深入了解系统个性的性质和行为的基础上，从个体之间的相互联系和作用中发现组织系统的整体性质和行为。

组织理论的研究方法：

一是调查研究方法。研究者针对某一选题，通过问卷或调查等形式，收集有关资料，然后加以整理、归纳和统计分析，得出有意义的结论。组织学的一些著名理论观点、方法都是通过调查研究方法获得的，比如霍桑实验等。调查研究方法是组织学研究方法中卓有成效的方法之一，值得重视和推广。

二是文献归纳方法。组织学中的许多规律、原则和方法是源于政治家、管理专家和工商企业家的报告、论文、随笔以及传记之中。这些文献记录了他们的组织经验、过程和做法，可以从中找出具有普遍性的或发人深省的结论，充实到组织理论中。

三是比较分析方法。这是理论研究中常用的一种方法，它既包括历史性比较，也包括共时性比较。通过比较，可以为组织现象的分析提供相对较优的分析结论，这为组织理论的借鉴提供了可能。

四是规范研究方法。着眼于建立一般理论和一般原则，以这些理论和原则来解释所面对的组织现象。偏重价值考虑，论及的是“应当如何”和“应当是什么”，这种方法在一定程度上影响着今天的组织理论研究。

五是经验分析方法。专注于寻找事实，关注“是什么”而非“应当是什么”，即认为要解决问题，首先要了解问题，这种方法在研究中还主张价值中立，因为价值观的渗透会妨碍对事物的客观理解。

六是案例研究方法。把组织活动更多地看做是艺术而非科学。案例的积累有助于区分某些类型的不同事件，以便采取相应的方法加以解决。有了案例以及相应的解决办法，可以在今后碰到类似问题时有一个参考。

七是充分运用现代科学技术进行研究，如综合集成技术、整体优化技术、计算机模拟技术等，从定性和定量方法的结合上揭示组织构成的原因及其演化的历程，并力图尽可能的准确预测组织未来的发展。用现代科学方法研究现代科学组织，进而推进中国特色社会主义现代化。

第五篇：组织理论与设计

一、简答题

1、埃尔佛雷德

主要思想是环境决定战略，组织结构适配。

四个阶段：

1)数量扩大战略阶段(直线职能制组织结构);

2)地域扩散战略阶段(区域事业部组织结构);

3)纵向一体化战略阶段(事业部型组织结构);

4)多种经营战略阶段(事业部制组织结构/子公司制组织结构)。

2、迈尔斯&斯诺

以改变产品和市场的程度来分：

1)防守型战略针对全部潜在市场中一个狭窄区域，生产有限组合的产品，目的在于稳定目前的顾客及维持现有市场份额(面临环境是稳定的;战略目标是稳定和效率;组织结构特征是高度劳动分工、高度规范化、集权化、严密的控制系统);

2)进攻型战略发掘及开发新产品、新市场机会，来追求创新及扩充成长(动荡的;灵活性;低劳动分工、低规范化、分权化、部门化、松散型结构);

3)分析型战略模仿成功者的创新，以使风险最小化，并注重维持稳定以伺机在有利的地方加以创新(变化的;稳定和灵活性;适度的集权控制、规范化程度高，对一部分实行分权制和低规范化);

4)反应型战略在企业遭遇环境威胁及机会之后，采取临时的应变措施(任何环境;无明显目标;无明显组织结构，依需要而定)。

3、波特

1)低成本领先战略(较强的中心权力，严格的成本控制;标准操作程序;容易掌握的制造技术;高效的获取和分销系统;密切监督，有限的雇员授权;经常的、详细的控制报告);

2)差别化战略(有机、宽松的行动，较强的部门协调;创造性强，思维开阔;加强基础研究能力;加强市场能力;奖励雇员创新;质量和技术领先);

3)集中化战略(高层指导性政策与特定战略目标上的结合;与雇员亲密，奖励和报酬的灵活性;衡量提供服务的成本，保持对顾客的忠诚;加强雇员与顾客接触的授权)。

4、适应环境不确定性的措施

1)相应增加组织职能部门和职位数目，加强组织对外联系的职能;

2)加强组织管理中的协调和综合功能——部门的差别与整合;

3)增强组织机构的柔性——刚性结构与柔性结构结合，有机的和机械的管理过程;

4)强化计划职能和对环境的预测。

5、服务技术与制造技术的比较

1)制造技术制造有形产品，且产品可以为以后消费储存，而服务技术提供的是无形产品，同时生产和消费;

2)制造技术是资本密集型，且顾客参与度低，而服务技术是劳动和知识密集型，顾客参与度高;

3)制造技术中人的作用不是很重要，可直接测量，而服务技术中人的作用很重要，并且快速反应很重要;

4)制造技术要求质量，可以接受较长的反应时间，而服务技术的质量难于监测只能被感知;

5)制造技术中地点和便利性中等重要，而服务技术中地点和便利性很重要。

6、部门技术依存性的类型、特点以及对结构的要求

1)集合性依存技术(依存性最低学校、银行)

特点：各个部门都能独立地工作，彼此间没有什么生产技术上的联系，分别为企业作出贡献;

对结构的要求：决策权适当分散，部门间沟通和协调要求较低，一般通过执行企业的统一规章、标准和程序来维持部门间的协调，单位间不需要进行日常的协调。

2)序列性依存技术(制造性企业)

特点：一个部门的产出成为另外一个部门的投入，顺序地完成产品的制作任务或某项管理业务;

对结构的要求：要求决策权适当集中，以加强各部门协调配合;部门之间的沟通协调要求较高，一般通过加强计划工作，统一安排计划进度来协调各单位的活动，保证生产和工作的衔接。为解决例外事项，同时必须实行各部门间的协调和调度。

3)互惠性依存(依存性最高密集性技术)

特点：甲部门的产出是乙部门的投入，而乙部门的产出又是甲部门的投入，相互联系非常紧密，互相提供资源;

对结构的要求：决策权有较多的集中，以加强各部门的协调和配合;不仅要加强计划和调度，必要时还要随时召集碰头会议，实行有关部门面对面的沟通和相互调整。

7、组织关键职能设计

1)关键职能部门必须处于企业组织结构的中心地位，处于中心的关键职能能和其他基本职能区分开来。区别主要表现在三个方面：a决策权，处于管理层的关键职能部门可以参与上层的决策;b指挥权，关键职能部门可以指挥其他职能部门;c否决权，关键职能部门可以对其他职能部门的工作做出评价，具有一票否决权。

2)分配向关键职能部门倾斜。

3)让企业的上层领导兼任关键职能部门的负责人。

8、管理幅度设计的影响因素

1)管理工作的性质;

2)人员的素质;

3)下级人员职权合理与明确的程度;

4)计划与控制的明确性及难易程度;

5)信息沟通的效率和效果;

6)组织的变革运动;

7)下级人员空间分布的相似性。

9、比较高耸型组织结构和扁平型组织结构

1)高耸型

优点：a高层管理人精力充沛，能进行全面而深入的领导;b不需设副职和助手，领导关系明确;c集体规模小，易于团结，便于决策;d各级主管职务多，下属晋升的机会多。缺点：a需较多的管理人员，协调工作量大，增加了管理费用;b信息传递慢，容易发生失真和误解;c计划和控制工作较复杂;d最高领导人不易了解基层状况;e集体规模小，遇到复杂任务难以胜任。

2)扁平型

优点：a信息传递快，失真少;b节省管理费用;c便于领导层了解基层情况;d有利于解决比较复杂的问题;e对下属的较多分权，为培养干部创造了良好的条件。

缺点：a领导人精力分散，难以对下级进行深入而具体的领导;b对领导人的素质要求高;c主管人员和下属结成较大的集体，难以取得协调和一致意见。

10、影响集权和分权的因素

1)组织的规模;

2)组织经营范围的大小和产品品种的多少;

3)组织的生产技术特点;

4)组织的发展战略;

5)管理者的管理水平和管理哲学(直接影响);

6)组织成员单位的地理分布状况;

7)员工素质。

二、名词解释

1、组织：人们为了实现一个共同目标，互相协作结合而成的集体或团体。

2、组织职能：为有效实现组织目标，建立组织结构，配备人员，使组织协调运行的一系列活动。

3、职能设计：对企业的管理业务进行总体设计，确定企业的各项经营管理职能及其结构，并层层分解为各个管理层次、管理部门、管理职务和岗位的业务工作。

4、组织的权力：为了达到组织目标所拥有的影响，指挥别人行动的能力。

5、组织结构：是组织成员为实现组织目标，在工作中进行分工协作，在职务范围、责任和权力方面所形成的结构体系。

6、组织结构设计：对组织的结构进行规划、构造、创新、或再造，以便从结构上确保组织目标实现。

7、战略：在竞争条件下，为实现组织目标，组织发展的方向性、长远性、全局性的谋划和行动。

8、组织有效性：一个组织建立是为了实现一个或多个特定的目标，因此，组织目标的实现程度就可以用来衡量组织效益的标准。

9、组织环境：存在于组织边界之外的，并对组织整体或者某一部分具有潜在影响的因素。

10、因事设人：首先确定组织结构和编制，然后据此配备必要数量和质量的人员。

11、因人设事：首先要任用具体的干部和人员，然后根据这些人员的素质特点，设计相应的组织结构和职位。

12、技术：用来使组织投入(材料、信息、概念等)转变为组织产出(产品和服务)的工具、技能和行动。

13、职能分解：将已确定的基本职能和关键职能逐步分解，细划为独立的、可操作的具体业务活动。

14、管理幅度：是指组织中管理者能够直接领导、指挥、监督下级人员或下级部门的范围和数量的有限性。

15、管理层次：组织的纵向等级的数量和层次。

16、部门设计：是确定企业管理部门的设置及其职权配置。实质是进行管理业务组合，分别设置相应的部门来承担，并授予这些部门从事这些管理业务所必需的各种职权。

17、企业生命周期：在企业成长过程，如同人的成长要经历幼年、青年、中年、老年等阶段一样，也要经历不同的阶段，在每一个阶段上，都具有独特组织特征和不同的组织危机，企业的这种成长过程和阶段，称之为企业的生命周期。

18、任务环境：与组织相互作用以及对组织实现其目标的能力有直接影响的环境组成部分。

19、一般环境：指那些对组织日常经营活动没有直接影响但有间接作用的子环境。

三、选择题

1、组织含义的内容

1)社会实体;2)有确定的目标;3)有精心设计的结构和协调的活动系统;4)与外部环境相联系。

2、组织的构成

1)核心技术;2)技术支持;3)行政支持;4)管理层。

3、组织的类型

A组织规模：小型组织、中型组织、大型组织;

B社会职能：文化性组织、经济性组织、政治性组织;

C是否有正式分工关系：正式组织、非正式组织。

4、组织的权力

A管理者的权利(横向权利&纵向权利)：法定权利、奖励权利、强制权利、专家权利、品格权利——权力的来源

B最有权利的四大部门：销售(最大)、生产、研发、财务

C组织的权力系统：直线权力(法定)、参谋权力(顾问性、服务性、建议性)

5、组织理论的演进过程

A古典组织理论——泰勒、法约尔、韦伯

B新古典组织理论——斯科特

C行为组织理论——梅奥、马斯洛、巴纳德

D现代组织理论——系统组织理论、权变组织理论、群体生态理论、资源依赖理论

6、组织结构的内容

1)职能结构;2)层次结构(纵向);3)部门结构(横向);4)职权结构。

7、组织结构的特点

1)复杂性(横向性差异、纵向性差异、空间分布差异);2)规范性;3)分权与集权注：决定组织层次的因素——管理幅度;规范性影响因素——职能差异、管理层次。

8、组织结构设计的内容

1)确定组织内各部门和人员之间的正式关系和各自的职责(分工);

2)规划出组织最高部门向下属各个部门、人员分派任务和从事各种活动的方式(工作方式设计);

3)确定组织对各部门及人员活动的协调方式(协调方式设计);

4)确立组织中权力、地位和等级的正式关系(确立组织中的权责)。

9、组织结构设计的维度

1)结构性维度(一个组织的内部特征);2)关联性维度(整个组织的特征)。

10、组织结构设计的原则

1)职责和权力原则;2)部门及岗位设置原则;3)管控方法和渠道原则

11、组织结构的类型

1)直线制组织结构——最古老的组织形式;

2)直线职能制组织结构;

3)事业部制组织结构——产品事业部、区域事业部;

4)矩阵式组织结构;

5)子公司制组织结构;

6)其他结构——网络结构、任务小组结构、委员会结构。

12、竞争战略(波特)

1)差异化战略;2)低成本领先战略;3)集中化战略。

13、组织有效性的衡量方法

1)目标方法;2)系统资源方法;3)内部过程方法;4)利害相关者方法。

14、组织环境因素分析内容

1)任务环境：产业、原材料、市场、人力资源、国际子环境;

2)一般环境：政府、社会文化、经济环境、技术、金融资源。

注：原材料——供应商、制造商、房地产商、服务;政府——法律法规、税收、政治性活动等。

15、环境不确定性分析

1)外部环境的简单与复杂程度2)因素的稳定与不稳定程度

注：简单+稳定=低不确定性;复杂+稳定=中低度确定性;

简单+不稳定=中高度不确定性;复杂+不稳定=高度不确定性。

16、人员素质对组织结构的影响表现

1)集权与分权的程度;2)管理幅度的大小;3)部门设置的形成;

4)定编人数;5)协调机制

注：人员素质提高，定编人数下降。

17、企业生命周期的阶段(奎因&卡梅隆)

1)创业阶段——领导危机(管理危机)。创业人学会当管理者或聘请一名新的优秀领导人;

2)集合阶段——缺乏自主权危机。实行分权，并在分权后强调管理的正规化，以寻求适当的控制和协调;

3)规范化阶段——文牍主义(官僚)危机。实行协作、团队的新观念，实行更具柔性和灵活性的管理;

4)精细阶段——面对更新，企业可能有三种前途。进一步改革和创新;稳定存在;衰退。

18、伍德沃德按对输入转化为产品的复杂性程度分企业技术类型

1)小批量与单件生产技术;2)大批量生产技术;3)连续加工生产技术。

19、职能分解的基本要求

1)业务活动的独立性;2)业务活动的可操作性;3)避免重复和脱节。

20、管理幅度设计

1)厄威克——管理幅度的有效性;2)格拉丘内斯(法)——影响管理幅度的因素;3)尤代尔(美)——管理的职能相似。

21、管理幅度设计的方法

1)经验统计法;2)变量测定法。

22、集权与分权的模式设计

1)集权的职能制;2)分权的事业部制;3)更加分权的母子公司制。

23、部门设计的方法

A按生产结果：产品、地区、顾客、销售渠道、项目、项目和职能综合(事业分部型组织) B按生产过程：职能(职能型组织)

24、三类职权

1)直线职权;2)职能职权;3)参谋职权。

25、三类职权配制的原则

1)维护统一指挥;2)保证权责一致原则;3)让参谋机构确实发挥作用原则;4)对职权关系作出明确规定原则。

26、明茨伯格的组织协调方式发展的三个阶段

1)相互调整方式;

2)直接监督——口头沟通、书面文件、规章制度;

3)标准化方式——增加大量规章、条例和书面文件。

四、综合题(方案设计)

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