论我国城市化进程中历史街区的法律保护与文化保育问题

2022-09-10

在我国批量的旧城改造过程中, “拆”字当头, 传统城市空间格局正在迅速消失, 一批批的古老城镇或历史街巷被成片拆除, 取而代之的是冰冷的钢筋水泥或是为刻意营造出历史沉淀感用现代材料仿制出的粗糙古建筑。福建的三坊七巷遭到建设性破坏, 贵州的遵义会议旧址周围历史建筑被强拆, 湖北襄樊千年古城墙则被夷为平地, 河南安阳为修路穿城毁坏历史街区, 广东汕头小公园开埠区大拆大建改造……在这些名城被冠以“改造旧城, 发展经济”, 但却缺乏具体法律的规制。

一、历史街区法律保护和文化保育的问题

(一) 历史街区法律保护体系不完善

我国是国家立法与地方立法相结合的立法体系, 而针对我国历史街区保护的立法就更加屈指可数, 并且存在覆盖窄、惩罚松、保护弱等问题。已颁布的与历史街区保护相关的国家法律法规有《文物保护法》、《文物保护法实施细则》、《城乡规划法》、《环境保护法》以及《宪法》和《刑法》中的相关条例。

2002年通过的《文物保护法》第六十九条规定了破坏历史文化名城、街区、村镇的布局、环境、历史风貌的法律责任, 规定对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。但处罚力度不够, 没有追究其司法责任。2008年通过的《历史文化名城名镇名村保护条例》, 进一步为历史文化名城古迹的保护及历史原貌的延续提供了法律支持和保护, 提供了更多的法律保护支持。当然, 《保护条例》也存在一些不完善的地方, 在实践中仍然存在改进的空间, 例如, 价值评估体系可细化, 对名城、名镇、名村应该根据差异规定不同的评估手段, 以避免在实践执行中出现理解不一致产生的差异。

对历史街区保护相关的法律体系梳理可看出, 其实针对历史街区保护的全国统一性法律文件数量很少, 内容原则性较强, 真正有约束作用的仍然以各省市自行制定的地方性法规, 执行起来存在诸多困难且所涉及的历史街区保护内容广度与深度不够, 缺乏可操作性, 如保护中具体范围的确定方式、保护管理的机构设置与运行程序、公众参与监督大多均无具体的规定, 也使得历史老街的保护流于形式。

(二) 新城开发与旧城改造利益冲突

大规模的旧城改造确实能更新我们城市的面貌, 但同时一些盲目的不当改造措施的也会给历史街区带来不可修复的损害。目前大多数城市的旧城改造都是以大拆大建为主, 这种方法具备统一规划、统一施工、成效快等优点。但同时我们也应该看到这种全面翻新式的方法, 对历史街区的粗暴破坏, 让很多地方失去了原有的历史人文特色, 更割断了城市的历史文脉。其中, 比较典型的例子有舟山市政府对定海古城的破坏, 1996年, 为进一步推进城市化进程, 舟山启动了大规模的旧城改造项目。昔日曾为舟山市带来历史名城荣耀的街区, 转瞬间就被冰冷的的推土机铲平, 定海古城被取而代之的是一些没有历史韵味的仿建筑, 变成了一条满是桑拿馆、按摩室的“时尚”街道。这种对文化老街的毁灭性破坏, 遭到当时社科学院院士和许多知名学者的强烈反对, 及媒体的口诛笔伐, 以及当地居民的强烈抵触, 而地方政府无视社会舆论反响, 仍一意孤行继续拆迁旧城。1999年7月, 定海城的10户居民联名起来向当地法院提起了行政诉讼, 诉状中鲜明指出市政府违反《文物保护法》和《城市规划法》, 破坏历史文化名城, 由此也在当时引发了一场为社会各界所广为关注的行政诉讼官司, 也引发了许多文物保护专家、法律学者发表言论, 媒体争相报道。

城市规划改造并非一个简单的空间重构过程, 更多的还有各种错综复杂利益的冲突和较量, 而在这个过程中, 政府机关有权力优势, 开发商有资金优势, 相对处于优势地位, 而旧城内的居民大多是当地居民, 无权无势, 相对弱势, 难以与地方政府和开发商抗衡, 因而处于相对被动的地位。利益的博弈结果大多是旧城被推平, 新城拔地而起, 却丧失了原有旧城的文化底蕴。

(三) 历史街区文化保育资金缺乏

《文物保护法》 (2013年修订) 对历史文化名城保护资金的来源只作了原则性规定, 在现实中, 主要还是依靠各级地方政府根据实际情况进行资金筹集。《历史文化名城名镇名村保护条例》 (2008年) 对历史文化名城的资金支持也仅是原则性规定, 并没有具体的细则解释, 很难起到真正的指导作用。地方政府对旧城保护的财政投入力度十分有限, 资金缺口的差额只能由社会自身解决, 而现实中又缺乏一套引导民间资金力量参与到历史老街保护的激励机制, 很难推动社会团体、慈善机构及个人的多方合作。

而在日本, 有关历史文物保护的资金来源规定得比较清晰, 保护经费来源是以补助金、贷款和公用事业费为主, 而经费拨款的多少则具体根据被保护对象的重要性来决定。例如, 日本对传统建筑群保存地区的补助费用专门规定, 国家及地方政府各承担一半, 针对古都保存法所确定的保存地区, 国家出资比例为80%, 地方政府则负担20%, 而由城市景观条例所确定的保存地区的经费, 则交由地方政府自行解决。日本以国家投资带动地方政府资金相配合, 并辅以社会团体、慈善机构及个人的多方合作, 资金筹措和使用分配方式根据实际情况由当地居民共同协商解决, 并且在银行贷款、税收政策方面给予优惠政策。这些都给其他国家或地区在历史城区保护的资金支持上提供了很好的借鉴。

二、历史街区法律保护和文化保育的对策

历史街区的保护过程中, 短期的经济利益与长期的文化传承效益总是有着必然冲突的, 并且这种冲突是长期存在的。在历史街区的保护规划上, 旧城区的整治和更新, 在规划上要坚持可持续再生原则, 在风貌保护的基础上恢复和提升历史文化建筑的文化活力。

(一) 建立长效的法律保护机制

目前全国各省基本都制定了省级历史文化名城保护条例, 对各自行政区划内历史文化名城 (名镇、街区等) 的范围、认定程序、规划、建设、管理、法律责任等内容进行了较为细致的规定。此外, 还有一些名城制定了各自的历史文化名城保护条例, 如:《云南省丽江历史文化名城保护管理条例》、《汕头市开埠历史文化保护区保护办法》、《平遥古城保护条例》、《西安历史文化名城保护条例》等。有名的乌镇是风貌保存比较完整的典型古镇。在同济大学国家历史文化名城研究中的指导下, 1999年起桐乡市组织成立了专门机构, 制定了一系列政策文件, 对历史街区进行了环境管理与建筑整治, 乌镇利用旧料来更换修补老屋、老街、老桥的办法, 恢复了古镇原貌, 也进一步促进了旅游事业的兴旺发展。

由于《文物保护法》规定的历史文化名城历史街区的方面比较原则, 现实中可操作性弱, 执行难, 从而也纵容了一些历史文化保护区的肆意破坏行为。要加大执法工作力度, 必须要加强执法重要性的认识, 区域领导和执法人员应认识历史街区在延续历史文脉的重要作用, 加强执法的责任心。其次, 在执法过程中应严格依法办事, 既保护当事人的合法权益, 也严厉惩处破坏历史街区的行为, 以实现历史街区的执法保护遵循合法性、合理性、高效率原则。

在监督方面, 一方面国家机关应加强司法监督, 对执法保护工作予以监督, 同时还应动员社会群众、媒体等力量加入到监督队伍中来, 对破坏历史街区的行为进行曝光, 使有法可依, 有法必依, 违法必纠。

(二) 注重改造和保护方法的运用

有历史的旧城中包含着丰富的历史文化价值, 是城市的非可再生资源, 而在城市改造中, 包含着各种利益的博弈, 比如政府要经济发展政绩, 开发商要获取更多的商业利益, 居民又难以割舍旧有的生活环境, 当这些错综复杂的利益与历史街区的文化保护发生冲突的时候, 最后大多牺牲的往往是旧城内的历史街区, 这也使得现实中的历史街区城保护工作经常陷入艰难的尴尬境地和被动局面。

当然, 保护并不能“因噎废食”一切原封不动, 而是应该注重保护理念和改造方法, 这样才能坚持城市的发展与历史文化的保留。对于旧城的改造, 不能简单的“一刀切”式的大规模改造方式, 而尽量辅之以循序渐进的小规模改造的方式, 在遵循旧城的原有历史和演变规律的基础上, 在保持传统城市空间的有机秩序的前提下, 对旧城内确已不适应现代生活需要的基础设施和生活环境进行改造, 以提升城市的整体形象。例如, 以居民为主体, 对其使用的单体古建筑进行适当的改建、翻建、加建、卫生设施改造、修缮及养护等。这种小规模的改造方式与大拆大建的改造模式相比, 具备小而灵活性的特点。

城市的改造能满足城市的进一步发展, 激发新的活力, 所以必须坚持科学的规划控制, 有序进行, 更要重视原住居民的精神利益, 重视人的情感因素, 不应该以商业为唯一导向, 要注重处理好在旧城改造过程中邻里关系及居民安置等非物质因素。

(三) 加强历史街区保护的资金支持

从我国的情况看, 历史街区保护经费应由国家来承担, 但实际上政府财政收入十分有限, 无力支付旧城保护或改建所需的全部资金, 资金缺口的差额只能由社会自身解决。所以, 应将历史名城的保护资金的投入比例法定化, 这个比例既包括中央和地方政府各自投入资金的比例, 还包括二者根据财政收入状况拨付款项的增减比例。

同时地方政府还应拓宽历史文化名城保护的资金来源渠道, 比如动员社会成员积极参与历史街区的保护、维护、维修, 制定奖励办法, 吸收境内外企业、团体、个人捐资赞助等。时机成熟之时还可以设立专门的历史文化名城保护基金委员会, 吸收国内外企业个人捐款后, 让资金得以进一步规范化、专业化管理。

广东省汕头市在其制定的《汕头经济特区小公园开埠区保护条例》中就明确规定, 市政府和金平区政府应当设立开埠区历史文化风貌和历史建筑的保护资金, 专项用于开埠工历史文化风貌和历史建筑的保护和管理。在条例中还明确鼓励单位和个人以捐赠、投资、志愿服务等形式为开埠区提供不同层面的保护, 并明确规定了地区政府应对在开埠区史街区保护中作出突出贡献的单位及个人予以表彰奖励。所以历史街区的保护可采取政府主导、市场运作的方式, 让社会各界有明确规范的渠道和激励机制参与到保护工作中来。

总之, 在城市规划改造中, 对历史街区的保护是一项系统工程, 需要严格立法, 规范保护原则和方法, 需要在旧城改造和保护中寻找到契合点, 在开发中保护, 在保护中开发, 借此让城市的历史建筑重新展现新的生命力, 真正成为历史的活化石。

摘要：随着我国城市化进程的不断加快, 许多古老的历史街区正被“千城一面”的现象所“吞噬”, 保护历史街区就是保护历史的记忆, 就是保护城市的特色, 保护城市的文脉, 保护旅游资源。城市规划改造中历史街区的法律保护和文化保育即通过立法、执法保护历史街区以最大限度保留并传承街道历史文化的全过程。本文从法律体系、保护方法及保护资金等角度, 浅析了历史街区的法律保护与文化保育存在的问题及解决的对策。

关键词：城市规划,历史街区,法律保护,文化保育