军需公债

军需公债（共3篇）

篇1：军需公债

一、地方政府公债的含义

1、地方公债的含义：

公债即为公共债务，是一国的政府举借的债务，是政府取得财政收入的一种有偿形式。它是债券体系的一个重要的组成部分。其中，按照发行主体分类，可将公债分为国家公债和地方公债。国家公债亦称国债，是由一国中央政府发行的国债。地方公债即地方政府公债，是一国地方政府发行的公共债务。

2、地方公债具体定义为：是地方政府在经常性财政资金不足的情况下，为满足地方经济和社会公共事业的发展需要，按照有关法律规定，利用信用原则，由地方政府或其授权代理机构发行，从社会上吸取资金，用于当地城市基础设施和社会公益性项目建设的一种有价证券。它是从社会上吸收资金来满足地方公共支出需要的一种形式。

二、地方政府发行公债存在的问题

从制度层面看，地方公债发行缺少法规基础。

1．地方政府发行公债相关的法规逻辑存在矛盾。迄今，中国仍未制定有关地方政府发行公债的相关法律，相反，1994年颁布的《预算法》第28条中明确规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，由此可见，如允许地方发行公债就须更改现行法律，否则就会造成法律冲突。今年，财政部拟代地方政府发行2000亿债券，为此财政部颁布了《2009年地方政府债券预算管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》中规定，如果届时地方政府还本确实存在困难，经批准，到期后可按一定比例发行1—5年期新债券，分年全部归还。对于未按时上缴的，中央财政根据逾期情况计算罚息，并在办理中央与地方财政结算时如数扣缴[2]。如果一次发行还本存在困难，可继续发行新债券，那二次发行到期仍然还不了呢？是继续发行还是由中央财政兜底？抑或是地方政府信用破产？相信这都不是万全之策。如继续发行可能导致原本就存在债务危机的地方政府每况日下，美国当前的次贷危机正是成因于此；如由中央财政兜底，会使越来越多的地方政府缺乏还款动机，既然最终还是由中央“买单”，何不直接由中央拨款，还谈什么地方政府发债？而在当前中国特殊国情下，如果允许地方政府破产，那造成的负面影响可能是无法估量的，况且中国现今关于政府破产的法律制度尚属空白。因此，在没有建立明确严格的相关法律前，应慎言地方政府发行债券的问题。

2.地方政府发行公债相关的信用制度不健全。构建和谐社会是我们推进经济社会发展的重要目标，而和谐社会当然是高信用社会，高信用社会跟政府的信用息息相关，而当今中国地方政府却普遍没有建立起完善的信用制度。从地方政府转贷国债资金的偿还情况来看，一些地方政府频频出现“借钱容易还钱难”的现象，只管从中央财政借钱，却往往不能按期归还。地方政府对中央尚且如此，对普通公民则更令人担忧。近年来，地方政府信用问题的事件频频在新闻媒体上披露，如：2007年，在全国范围闹得沸沸扬扬的华南虎照片案、股票交易印花税率上调案；2008年，席卷全国的毒奶粉案等等，直接导致了政府公信力的下降。再就是，地方政府政策朝令夕改；一些政府官员知法犯法、带头违法；各种腐败以及公务员权力寻租等现象从根本上冲击着社会信用和社会公正的底线。

3.地方政府发行公债相关信息公开制度不透明。政府信息公开，打造“阳光”政府是中国社会文化建设的一个重要方面，直接关系到公众对政府的信任以及公众的知情权，而财政透明度更是一级政府信息公开度的集中体现。虽然自2008年5月1日起，中国首部信息公开法规———《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）已正式施行，但由于原有制度的惯性及多方面原因，该《条例》的实际实施情况却不容乐观。一份关于中国各省财政透明度报告中指出，中国省级政府在信息公开方面平均得分比重只有22%，处于第一的福建省为63%，而最低的省份则只有15%，甚至五个省份对项目组发出的三次信函从头到尾均置之不理。调查搜寻的113项财政信息中，即使是提供最全面的福建省，仍然有 40项信息无法获得。

从地方政府投入层面看，地方公债存在投资风险。

1.地方政府存在巨额的“隐形债务”。据国务院发展研究中心地方债务课题组粗略统计，2004年，中国地方政府债务至少在10000亿元以上，其中，地方基层政府（乡镇政府）负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债高达400万元！国务院发展研究中心一位专家在“地方债问题国际研讨会”上表示“：目前中国地方政府债务风险实际上已经超过金融风险，成为威胁中国经济安全与社会稳定的头号杀手。”此外，一些市县虽账面无赤字，却普遍存在着规模巨大的隐性赤字。

2.新债还旧债。一些地区的公债投资项目效益低下，靠投资的收益难以偿还债务本息，形成借新债还旧债的局面。国家审计署在《关于2003中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中指出，一些国债投资项目未按期建成投产。抽查的28个省（区、市）利用国债建设的526个城市基础设施项目，有136个未按期建成，占25%。工期延误的主要原因是，项目前期准备不充分，地方配套资金不落实以及项目建设管理不善等。所以说，我国地方公债整体投资收益水平不理想的局面是有可能出现的，很难依靠投资效益偿还国债。

3.片面追求“政绩”。个别地方官员片面追求“政绩”，盲目的上项目，导致出现大量的形象工程和低水平重复建设。这些工程普遍存在质量差、效益低、能耗大、污染严重、暗箱操作等问题。对中国市场经济发展产生了极大的副作用，其中最为突出的表现就是高资源消耗。以2007年为例，中国国民经济增长高达到11.4％，GDP总量达到32.5亿美元，仅次于美国、日本、德国，但在这个增长过程中，所消耗的煤炭量占世界煤炭总消耗量41％，水电量消耗为世界总消耗量的15％，基础能源消费量呈连年增长趋势，2002—2007年五年间中国基础能源消费量占世界消费量的比例已上升至16.8%。这种高资源消耗，不仅是居民当前福利的损失，更是未来福利的损失。

4.违规挪用公债资金的隐患。建国以来，我国的地方政府承担了很多的经济建设职能，举办了大量的地方国营企业，随着改革开放的深入，地方政府招商引资的责任也在不断增强。除了经济建设职能外，地方政府还要承担地方基础设施建设、市政建设、计划生育、地方教育、社会保障、社会福利、下岗职工再就业等工作。而西方国家地方政府则没有如此多的职能，尤其是没有经济建设的职能，也基本上不开办、管理、经营企业。而从市场经济发展的实际效果看，地方政府投资办企业确是效益不好，近几年地方国企纷纷陷入困境，给地方财政造成很大压力，也给地方安定造成很大压力。在这种背景下，我国地方政府对资金的需求要远大于西方国家。按我国政府职能看，地方政府仍会将大量的资金投到经济建设，尤其是企业建设、项目投资中去，发行地方公债，如果监管不力，就有可能出现挪用其他款项进行项目投资。

三、完善地方政府发行公债的思路

1.加强相关法律法规的建设。应尽快制定《地方政府债券法》，修改《预算法》第28条禁止地方举债的条款和《担保法》等其他法规的相关内容，在以国家法律形式确定地方政府举债权的同时，对地方政府债券的发债主体资格、发债申

请、审查和批准、发债方式、适用范围、举债规模、偿债机制及责任追究等做出严格规定,从而强化对地方政府发债的法律约束。同时，出台《公共工程法》、《地方政府投融资法》、《地方公债监管法》等法律，落实债务投资决策责任制，对不尽职尽责、疏于管理及造成重大损失浪费、利用主管项目谋取私利的行为作出明确的惩处规定。

2.健全地方政府债券信用评级机制。按照国外规范化的证券市场运作方式,地方政府债券应由独立的资信评估中介机构进行信用评级,并将发债主体的信誉和债务偿还能力对外公开,供投资者决策时参考。应组织创建我国权威性信用评级机构,增强评级的科学性、独立性和公正性,保护投资者的权益,推动地方政府债券市场化的进程。地方公债作为一种债券产品,其利率水平和风险评估,应交由市场来确定,而不应由政府制定和评价。政府的大包大揽,会制约市场机制在化解风险方面的作用。因此,对发行地方公债的地方政府进行信用评级并及时、准确的公布,由投资者自主选择购买或不购买,当然投资者的风险要自负,地方政府也要承当发行失败的风险。居民可以“用脚投票”的方式向地方政府施压,促使地方政府科学决策,诚实守信。

3.建立健全地方公债的信息公开制度,将地方公债的发行、使用、偿还、地方政府的财政收支等信息公开化,防止政府行为的任意性,同时也是有效地与社会公众沟通的方式。

3.需要增加地方政府债务信息的透明度。只有地方债务信息透明，市场才有可能对地方政府的信用状况作出判断。这需要相应的制度安排，增强地方政府债务管理的动力，引导各种政府性债务的“显性化”。因为与其让地方政府将各种各样的债务以不同形式分散在不同部门、不同机构、不同项目中，不如让地方政府债务公开集中，以利于对地方政府债务规模的有效控制。

4．建立地方财政偿债机制。地方财政部门必须建立专门的偿债基金，将债务投资项目收益和财政结余直接拨入该基金，专项用于各种地方政府债务的偿还，不得挪为他用。每年年初编制预算时必须按一定比例安排还本付息支出。有关管理部门须对各地财政偿债资金的安排和使用进行监督检查。将偿债资金纳入财政预算，有利于保证财政偿债有稳定的资金来源，降低地方政府的偿债风险。

5.加强中央政府对地方政府的监督与管理管理。中央应严格控制地方所申请的发债额度；对其使用方向进行监管，地方公债筹集的资金应投向中央审定的项目，而不能挪为他用，不能用于经常性开支。对所投项目的运营效益进行监管，不能只重视总需求效应而忽视生产力效应，实行严格的投资决策责任制，打破“风险大锅饭”。建立政府评价机制,明确各届政府间的风险责任，抑制道德风险；建立地方债务预警机制，防止债务过度膨胀；建立健全地方政府债务预算管理制度，允许地方政府发行公债必须硬化预算约束机制,建立专门的债务收支预算，保证债务收支的集中和透明管理，并要定期进行审计并将审计结果进行公开；建立健全地方公债的信息公开制度，将地方公债的发行、使用、偿还、地方政府的财政收支等信息公开化，以发挥社会各界的监督作用

综上所述，我国地方公债的发行还处在初级阶段，仍然存在许多问题，我们必须加强中央对地方的监管。在目前我国信用评级机构不很成熟的情况下，应加强各级人大、有关国家机关(如财政部、审计机关)、社会公众的监督，提高透明度。同时还要制定《地方公债法》,完善相关法规，为地方公债市场的健康发展提供法制保障。

篇2：对发行地方公债的质疑

关键词：地方政府,发行,地方公债

地方公债, 又称为市政债券, 是地方政府为当地经济开发, 公共设施的建设而发行的债券[1]。从1998年中国首次通过发行长期建设国债并转贷给地方来增加地方政府财力, 到2008年4万亿经济刺激计划的出台, 再到今年“两会”通过的中央财政代地方财政发行2 000亿元债券, 尽管中央代地方发行债券只有两次, 且地方政府未被授予发债权, 但地方政府实际上却有不同程度的负债, 所以关于地方公债发行问题一直都是公共管理领域的热门话题之一。赞同的学者认为, 发行地方公债可以满足地方社会经济的发展需要, 规范地方债务融资行为, 防范地方隐性债务风险[2]。

一、从制度层面看, 地方公债发行的法规基础建设滞后

1. 地方政府发行公债相关的法规逻辑存在矛盾。

迄今, 中国仍未制定有关地方政府发行公债的相关法律, 相反, 1994年颁布的《预算法》第28条中明确规定, “除法律和国务院另有规定外, 地方政府不得发行地方政府债券”, 由此可见, 如允许地方发行公债就须更改现行法律, 否则就会造成法律冲突。今年, 财政部拟代地方政府发行2 000亿债券, 为此财政部颁布了《2009年地方政府债券预算管理办法》 (以下简称《办法》) 。《办法》中规定, 如果届时地方政府还本确实存在困难, 经批准, 到期后可按一定比例发行1—5年期新债券, 分年全部归还。对于未按时上缴的, 中央财政根据逾期情况计算罚息, 并在办理中央与地方财政结算时如数扣缴[3]。这不得不令笔者想到, 如一次发行还本存在困难, 可继续发行新债券, 那二次发行到期仍然还不了呢?是继续发行还是由中央财政兜底?抑或是地方政府信用破产?相信这都不是万全之策。如继续发行可能导致原本就存在债务危机的地方政府每况日下, 美国当前的次贷危机正是成因于此;如由中央财政兜底, 会使越来越多的地方政府缺乏还款动机, 既然最终还是由中央“买单”, 何不直接由中央拨款, 还谈什么地方政府发债?而在当前中国特殊国情下, 如果允许地方政府破产 (虽然国外有这种做法) , 那造成的负面影响可能是无法估量的, 况且中国现今关于政府破产的法律制度尚属空白。因此, 在没有建立明确严格的相关法律前, 应慎言地方政府发行债券的问题。

2. 地方政府发行公债相关的信用制度不健全。

构建和谐社会是我们推进经济社会发展的重要目标, 而和谐社会当然是高信用社会, 高信用社会跟政府的信用息息相关, 而当今中国地方政府却普遍没有建立起完善的信用制度。从地方政府转贷国债资金的偿还情况来看, 一些地方政府频频出现“借钱容易还钱难”的现象, 只管从中央财政借钱, 却往往不能按期归还。地方政府对中央尚且如此, 对普通公民则更令人担忧。近年来, 地方政府信用问题的事件频频在新闻媒体上披露, 如:2007年, 在全国范围闹得沸沸扬扬的华南虎照片案、股票交易印花税率上调案;2008年, 席卷全国的毒奶粉案等等, 直接导致了政府公信力的下降。再就是, 地方政府政策朝令夕改;一些政府官员知法犯法、带头违法;各种腐败以及公务员权力寻租等现象从根本上冲击着社会信用和社会公正的底线。

3. 地方政府发行公债相关信息公开制度不透明。

政府信息公开, 打造“阳光”政府是中国社会文化建设的一个重要方面, 直接关系到公众对政府的信任以及公众的知情权, 而财政透明度更是一级政府信息公开度的集中体现。虽然自2008年5月1日起, 中国首部信息公开法规———《中华人民共和国政府信息公开条例》 (以下简称《条例》) 已正式施行, 但由于原有制度的惯性及多方面原因, 该《条例》的实际实施情况却不容乐观。一份关于中国各省财政透明度报告中指出, 中国省级政府在信息公开方面平均得分比重只有22%, 处于第一的福建省为63%, 而最低的省份则只有15%, 甚至五个省份对项目组发出的三次信函从头到尾均置之不理。调查搜寻的113项财政信息中, 即使是提供最全面的福建省, 仍然有40项信息无法获得[4]。

二、从地方政府投入层面看, 地方公债存在投资风险

1. 地方政府存在巨额的“隐形债务”。

据国务院发展研究中心地方债务课题组粗略统计, 2004年, 中国地方政府债务至少在10 000亿元以上, 其中, 地方基层政府 (乡镇政府) 负债总额在2 200亿元左右, 乡镇平均负债高达400万元!国务院发展研究中心一位专家在“地方债问题国际研讨会”上表示:“目前中国地方政府债务风险实际上已经超过金融风险, 成为威胁中国经济安全与社会稳定的头号杀手。”[5]此外, 一些市县虽账面无赤字, 却普遍存在着规模巨大的隐性赤字。

2. 地方政府存在过高的运行成本。

目前中国从中央到基层行政层级多达五级, 管理层次过多, 且每一级政府都有庞大的机构设置, 这无形中增加了政府运行的成本。从改革开放初期的1978—2006年的28年间, 中国行政管理费用已由49.09亿元增至5639.05亿元, 增幅高达100多倍, 行政管理费占财政总支出的比重, 在1978年仅为4.96%, 到2006年上升到18.29%, 而且近年来行政管理费用还在大幅度上升, 自2000年以来, 平均每年增长约21%[6]。另据有关机构分析称, 中国每年公车消费达3 000亿元, 公务接待消费达2 000亿元, 公务出国培训考察费达2 500亿元[7]。而在诸如教育、医疗、社保、安全等民生公共产品方面投资却严重不足。可以看出, 地方政府应当做的事不是“开源”而是“节流”。

3. 地方政府存在不正确的“政绩观”。

部分地方政府官员没有树立科学发展观的理念, 只是一味以“GDP增长速度为核心的干部政绩考核”为重, 以个人政绩当先, 盲目投资, 导致出现大量的形象工程和低水平重复建设。这些工程普遍存在质量差、效益低、能耗大、污染严重、暗箱操作等问题。对中国市场经济发展产生了极大的副作用, 其中最为突出的表现就是高资源消耗。以2007年为例, 中国国民经济增长高达到11.4%, GDP总量达到32.5亿美元, 仅次于美国、日本、德国, 但在这个增长过程中, 所消耗的煤炭量占世界煤炭总消耗量41%, 水电量消耗为世界总消耗量的15%, 基础能源消费量呈连年增长趋势, 2002—2007年五年间中国基础能源消费量占世界消费量的比例已上升至16.8%[8]。这种高资源消耗, 不仅是居民当前福利的损失, 更是未来福利的损失。

4. 地方政府存在违规挪用资金的隐患。

地方政府在资金使用上存在违规是一个比较突出的问题。如2006年8月揭露的上海社保资金挪用32亿元大案, 原上海市委书记陈良宇等数名高官下台和多名公司领导被捕。全国社保基金理事会公布七年来全国清理回收被挤占挪用社保基金160亿元[9]。对地方政府的这些行为, 财政部科学研究所副所长刘尚希认为, 地方政府“救灾款、社保资金都敢挪用, 何况地方债券”。

三、盲目“准入”可能导致的后果

1. 影响中央政府的宏观调控能力。

允许地方政府发行公债会对中央政府的宏观调控能力产生影响。地方政府有着自身的利益诉求, 现实中“上有政策、下有对策”已屡见不鲜。因此, 一旦允许地方政府拥有发债权, 地方政府势必会以自身利益最大化为出发点, 从而可能导致过度发债、超出自己本身承债力等问题, 会造成整个国家经济结构不合理、资源浪费、中央政府权威耗散等不良后果。

2. 拉大地区经济发展的差距。

现阶段, 允许地方政府发债的“闸门”一旦打开, 可能会进一步拉大地区差距。因为中国经济本身发展不平衡, 所以即使允许地方政府发行公债, 也不是全国范围的, 通常会从经济发展较迅速、政府财力雄厚的地区开始试点, 这样大量资金流入诸如北京、上海等城市, 无疑会扩大“马太效应”。而且即使允许落后地区和发达地区同时举债, 由于本身拥有的资金差异、债务差距以及相关的市场化程度高低, 人们更愿意把钱投在收益高、信用高的地方, 所以这有可能对相对贫困的地区产生影响, 进一步拉大地区差异。

3. 加剧市场的不公平竞争。

如果允许地方政府发行公债, 而不对企业进行税收规范, 当地方财政不再紧张后, 地方政府很可能以更多的借口支持本地企业, 使税负不公和市场割据问题变得更加棘手。尤其在加入世贸组织后, 中国竞争力不强的行业和企业面临的困难可能进一步加大;在原本不公平的基础上, 如果放松地方收入管制, 地方政府将更有实力以较多的盈余资金支持本地企业, 会更深程度地损害全国范围内企业竞争的公平环境[10]。

由此可见, 当前中国允许地方政府发行公债的基本条件还不具备, 虽然地方政府发行公债能在一定程度上增加地方财力, 但不能满足长远发展的要求, 现阶段当务之急应是完善地方政府发债的各项制度条件, 理清地方政府现有债务, 规范市场经济, 最大限度为地方政府发行公债铺平道路, 否则, 盲目“准入”将可能产生很多不良后果。

参考文献

[1]段治平.财政与税收[M].北京:清华大学出版社, 北京交通大学出版社, 2007:265.

[2]王玮.地方财政学[M].武汉:武汉大学出版社, 2006:220-222.

[3]财政部.关于印发《2009年地方政府债券预算管理办法》的通知[R], 2009.

[4]中国省级财政透明度评估报告[EB/OL].http://news.163.com/09/0307/13/53QA5K5B00011SM9.html, 2009-03-07.

[5]王清江.地方政府债务过重威胁经济安全[N].上海证券报, 2007-01-16.

[6]中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴 (2007) [K].北京:中国统计出版社, 2007.

[7]闫新.5300万人在吃财政饭?[N].载于投资者报, 2009-03-06.

[8]《中国统计年鉴——2008》、《2007年全球基础能源消费量 (按燃料划分) 统计》[EB/OL].国际能源网, http://www.in-en.com/data/html/energy1755175548259311.html、《2002—2007年世界基础能源消费量统计》.国际能源网, http://www.in-en.com/data/html/energy1745174544259309.html

[9]李九领.中国地方政府发行债券的能力和素质分析[J].地方财政研究, 2007, (3) .

篇3：人民胜利折实公债与公债纪念徽章

随后，政务院颁布《关于发行第一期人民胜利折实公债的指示》，财政部发布《一九五○年第一期人民胜利折实公债条例》和《委托人民银行发行人民胜利折实公债通告》，规定公债单位定名为“分”；每分按上海、天津、汉口、西安、广州、重庆六大城市之大米（天津为小米）6市斤、面粉1.5市斤，白细布4市尺、煤炭16市斤的平均批发价的总和计算。公债票面额为一分、十分、一百分、五百分4种。从1951年起分5年作5次偿还。推销对象主要是大中小城市的工商业者、城市殷实富户和富有的退职文武官吏。人民解放军、城市工人、职员、学生、公教人员和自由职业者，在自愿原则下，欢迎购买，不分配固定数额。同时也欢迎国外华侨踊跃承购。

第一期人民胜利折实公债共发行1亿分。华东区分配的份额是4500万分，上海作为全国金融中心，承担了3000万分的销售任务，占华东区份额的三分之二，全国总额的近三分之一。

推销人民胜利折实公债，成为当年上海的头等大事之一，人民群众表现出了极大的爱国热情。1950年1月，上海市成立了人民胜利折实公债推销委员会，又成立14个各界分会，分会下再设立支会，支会又设立推销小组，深入到各行各业乃至各个街道里弄宣传促销，建立起一个巨大的推销网络。

1950年1月27日，上海市人民胜利折实公债推销委员会工商界分会金融业支会成立，确定了支会的组织机构，分工负责推销任务，有组织有计划有领导的进行公债推销。明确了推销对象为企业单位董监及其股东、未参加职工会之职员以及曾经营本业之热心人士。他们以国家困难为主，自身困难为次，踊跃认购公债。在大会成立之日就宣布160家行庄公司认购公债数额达205万多分，超过了预期目标的200万分，成为上海市推销公债工作的模范，在工商界起到了带头作用。

上海推销折实公债任务之所以能够超额完成，与注重宣传分不开。当时的报刊、书籍中出现了许多宣传画、漫画，告诉人们发行公债有利于工商业的发展，能够防止物价上涨，使社会游资有归宿，保证战争更快结束，鼓励人民踊跃购买公债。很多著名画家参与了折实公债推销宣传画的创作。如上海著名漫画家张乐平创作《三毛买公债》宣传画，广为印发。此外，还制作颁发了纪念章和奖章。

上海市人民胜利折实公债推销委员会职工界进出口业支会特制作公债推销纪念章，铜质，直径2.9厘米，图案采用著名画家潘絜兹创作的《请买人民胜利折实公债》宣传画，构图生动，富有激情，背面镌有“职工界进出口业支会赠”铭文，赠发给认购折实公债的行业民众。

《进步青年》1950年2月号封面采用了潘絜兹《请买人民胜利折实公债》宣传画，该杂志中还附有一则“本刊欢迎作者以稿费购买公债”的广告。《公债快报》也使用了这幅宣传画。上海邮政局还根据这幅画设计制作了宣传戳和邮政贴花盖（贴）在信件上。

人民胜利折实公债奖章，铜质镀金，直径2.2厘米，上方镌有光芒闪烁的红色五角星，下面刻有“人民胜利折实公债”和大红字“奖章”，背面有两位数字编号。这是颁发给认购折实公债数量较多的民众的奖章。