陈振明公共管理学教案（共2篇）
篇1：陈振明公共管理学教案
第一讲
绪论：什么是公共管理
第一节
公共管理成为独立学科的内在依据
一、公共管理与私部门管理有本质区别
（一）公共利益目标与私人利益目标
（二）垄断强制性与自由竞争性
（三）制衡性与自主性
（四）多元理性与经济理性
（五）政府机制与市场机制
二、现代社会变迁推动公共管理发展
（一）公共物品的需求和供给在稳定地扩大
（二）社会生活中的公共事务日益增加
（三）公共管理所面临的环境更加复杂多变
三、传统行政学的局限
（一）理论框架局限
（二）管理主体局限
（三）管理理念与手段局限
（四）管理对象与目标局限
第二节
公共管理学的内涵与研究方法
一、公共管理的涵义
（一）公共物品、公共事务与公共管理
“公共”指多数人的或关于多数人利益的，公共性及其问题广泛地存在于社会生活之中。
公共物品（Public goods）和公共事务（Public affairs）是公共管理中的两个重要概念。1.公共物品
公共物品是和私人物品相对应的概念。公共物品是指非竞争性的和非排他性的产品。2.公共事务 所谓“公共事务”，是指涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，以及这些活动的实际结果。
（二）管理、公共管理与公共管理学 1．管理
一般说来，可以把管理看作是在一定环境中，管理主体为了达到特定的目标而运用一定的职能和手段，对管理客体加以调节控制的过程。公共管理学亦属于一类特定领域的管理学。
2．公共管理
公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。
涵义：
（1）公共管理的主体是政府和其他公共部门，而不是私人及其组织；
（2）公共管理的对象——公共事务具有两个显著特征，即与公共利益直接有关，以及公共事务的受益对象是社会公众；
（3）由于公共事务关系到社会成员的利益，这就决定了公共事务及其管理的存在是 永恒的，但具体内容会随着社会变迁不断调整；
（4）公共管理来自民众的授权并负有直接的社会责任，因此，必须依法进行，其工 作绩效也不能简单地以利润或效率作标准；
（5）公共管理的公共性，决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。公共管理活动具体类型的―三分法‖：
（1）公共政策－政府制定公共政策的活动；
（2）政府管理－政府处理公共事务，提供公共产品和服务的活动；
（3）非政府组织管理——除政府以外的公共部门处理公共事务，提供公共产品和服务 的活动。
3.公共管理学
多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；是关 于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配 社会公共利益的知识体系。特点：
（1）公共管理是一个整合性的概念。
（2）公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下，将私部门的管理手段运用于公共 部门。
（3）公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为核心。（4）公共管理不等于―政府管理‖，而意味着一种新理。
（5）公共管理强调价值调和与责任，重视4E，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），公平（Equality）。
（6）公共管理关注和重视政府改革与再造。
（7）公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域。当前特点：
（1）鲜明的实践导向性（2）理论上的包容性（3）学科的年轻性
二、公共管理的构成要素
（一）公共管理的主体
公共管理是以政府为主的公共组织及其工作人员对社会公共事务进行的管 理活动。
（二）公共管理的对象
公共管理的直接对象是各类公共事务。
（三）公共管理的资源和手段
公共部门最重要的资源是合法性。包括合法地组成公共组织和成为管理者，合法地进行管理，以及被管理者对管理者及其行为的认同。在公共管理的具体资源构成中，强制力和税收能力尤其重要。
公共管理的手段最基本的手段是制定和执行公共政策。
（四）公共管理的环境
在公共管理的宏观环境分析中，人们用得较多的是以内容为标准而划分出的政治 环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境、国际环境等。
三、公共管理学的研究内容
（一）公共管理学的基础内容
1、公共管理学从哪里来（公共管理理论与实践的发展）
2、公共管理者是谁（公共管理的主体）
3、管理什么（公共管理的职能）
4、怎样进行管理（公共管理的过程）
5、管理的结果如何评价（公共管理的绩效）
6、公共权力负有什么义务以及如何约束其行为（公共管理的责任与监控）
（二）公共管理学的前沿领域
公共管理中的政府角色，公共管理的非营利组织，公共部门绩效管理，公共 部门战略管理，公共管理的新策略。
四、公共管理学的研究途径与方法
（一）公共管理学的研究途径
公共管理研究大致可分为两种途径，即公共政策途径（Public policy approach，P途 径）和企业管理途径（Business approach，B途径）。
P途径的公共管理强调的是与政策分析的渊源关系，有如下特征：第一，着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；第二，重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识；第三，强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。
B途径的公共管理主张师法企业，B途径的公共管理的特征是：第一，偏爱企业管理的原则；第二，对公、私部门的差异不作严格区分；第三，除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调公共管理的过程进行管理；第四，在研究方法上也偏爱诸如实验设计之类的量化方法。
与P途径的公共管理比较，目前B途径的公共管理在学术界和实务界显得更有影响力。作为同一的公共管理的不同组成部分，P途径和B途径的公共管理有很多共同之处，它们的眼光并不局限有行政机关内部，而将关注的焦点放到公共部门与外在环境的关系上；它们都尊重政治因素在管理中扮演的角色；它们都重视经验性的材料。
（二）公共管理学的研究方法
1.规范方法
2.实证方法
3.案例方法
4.系统方法
5.比较方法
6.数理方法
第三节
公共管理学与中国的发展
一、公共管理学与中国的市场经济
（一）公共管理学能有效指导公共部门履行经济职能，弥补市场功能的缺陷
（二）公共管理学“亲市场”的学科立场，有助于市场经济的健康发展
二、公共管理学与中国的社会发展
（一）公共管理学有助于促进包括政治、文化和行为方式在内的社会协调发展
（二）公共管理学内在的民主平等精神和科学务实品格，将有力地促进当前正在进行的社会转型
第四节
新公共管理
―新公共管理‖（New Public Management，NPM）一般是指20世纪80年代以来在美国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模式，其背景是西方各国为了应对财政危机和政府的信任赤字、绩效赤字，均开始了大规模的政府改革。其共同的特征是引进公共管理的理念、技术及模型。主要是来自公共选择理论、新制度经济学和政治学理论的一些关于行政改革的理论设想，以及对近20年来经济与合作组织（OECD）国家行政改革具体做法的理论概括。新公共管理主要体现了企业管理途径（又称―B途径‖）的公共管理理念。
新公共管理的核心思想是：把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中，其目标不只是在公行政内部作技术上的专业化努力，也不只是对公共部门进行改革，而主要是让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。
一、主要工业化国家的新公共管理实践
（一）英国新右派的政府改革
主要特点：
（1）视民众为顾客，并强调顾客的选择权。民众可以市场机制下，选择公共部门或私人部门来提供公共服务。
（2）创造市场或准市场的竞争机制。以众多的公共服务供给者取代单一的垄断供给者，通过纳入私部门来形成竞争机制。
（3）扩大个人及私部门的活动范围，使个人更能够自力更生，自愿性团体可以扮演更积极的角色；增加私部门提供公共服务的机会，政府机构则将注意力放在原先被视为不必要，但却是民众真正需要的服务上。
（4）将公共物品购买者的角色与供给者的角色分离开来，防止政府机构利用自己的裁判员地位，为自己谋得额外的好处。
（5）对于公共服务供给者与购买者的关系，强调用契约或半契约的方式来加以控制。
（6）由市场来检测绩效目标。在部门内，管理者对资源的支配运用必须与管理目标相结合，即管理者的目标在于实现目标，而对部门绩效的评判，则取决于顾客的满意度。
（7）弹性薪酬。即由实际的市场和绩效水平来决定薪酬，使薪酬待遇成为一项激励工具。
（二）美国的新治理
特征：
（1）强调与非营利组织建立联盟关系，采取与公、私部门合作生产的方式来提供公共服务，以取代过去那种僵化的公共服务体系。
（2）鼓励民间部门参与公共物品的生产，吸引并授权公民团体直接参与者公共方案的设计，并强调决策过程的分权化。
（3）强调公共行动的重点在于任务而非方案，在于实际的绩效而非预算的盲目投入，在于投资而非花费，在于认知顾客的需要而非政府机构自身，同时强调公共服务的品质而不仅仅是服务的效率。
（4）在手段上运用企业管理、授权、建立工作团队、运用市场机制、信息技术等新和管理方法。
（三）其它西方国家的实践
1.澳大利亚和新西兰
新西兰的新公共管理遵循下列9项原则：
（1）政府只能在那些非政府机构（如私人企业和志愿者团体）无效率和无效能时才能涉入其活动。
（2）一切隶属于政府部门的事业单位，必须被改制为私部门公司。
（3）必须尽可能明确和清楚地界定政府各部门、皇家机构及每个官员的目标。（4）必须尽可能地把存在潜在冲突的职责安置在不同的机构中。
（5）内阁部长和各部执行长（Chief Executive）职责要明确，部长对选择方案负责，执行长则在最少干预下，对该方案的投入及产出负责。
（6）公共基金的使用包括购买政策须经辩论及市场竞争；公共基金服务的品质、数量和成本均须由购买者而不由生产者决定。
（7）制度设计必须使公共服务提供者的获利最小化。（8）治理结构应趋向于降低代理成本和交易成本。
（9）行政效率、顾客反应及决策权力的利益必须尽可能与执行紧密结合。
（四）各国新公共管理实践的共同特点
综合各国行政改革所采取的各种措施，可以总结出以下具有共性的几点。
1.为了解决本国的财政问题，各国行政改革的内容中大都包括了私有化或带有私有化倾向的改革措施。从实际效果来看，这种做法不仅使政府的财政压力大减轻，而且探索出了一条使社会逐渐摆脱对政府过分依赖的可行之路。
2.为改革政府的传统官僚行政理念，政府部门引入了市场理念和私营部门的管理技能。
3.为满足社会的动态需求而对行政架构作出调整，主要做法是界定决策机构和执行机构的职能，加强执行机构并赋予两者相应的支配权。这样，一方面可以使决策机构和执行机构依据社会需求的优先次序实行资源配置，另一方面可以使执行机构将主要精力放在提供必要的优质社会服务上。
4.实现政府在公共服务方面的―角色‖转变，由公共服务的直接提供者变为公共服务的―监督人‖。
5.通过政府改革和由此而取得的成果，使各国执政者产生了一个认同：要想真正做到精简政府，使之摆脱财政赤字的困扰和琐事的干扰，政府就应该将自己的职能定位于―掌舵‖而不是―划桨‖上。
（五）当前西方政府改革的新动向
1.在政府与市场之间作公共选择。虽然在实践上依然更多地偏向于政府，但更多的市场，更小而有效的政府已经成为西方各国乃至转轨国家和发展中国家的共识，并继续成为世界各国政府改革的指导思想。
2.政府与市场关系的改革在美国等国家转化为一场重塑政府的运动。虽然在削减社会福利支出方面没有取得实质性的进展，在有的国家甚至有些回潮，但是在放松管制，公共领域引进市场机制，建立公共领域的内部市场等方面取得了实质性的进展。
3.强化信息技术运用的实践变成了一场重塑政府运动。20世纪80年代强调采用信息技术，90年代开始强调利用信息技术来改革原有的工作程序、组织等结构方面的问题。
4.各国政府都开始重视政策制定能力的提高和政策执行效率的改善，在新公共管理思潮的影响下，许多国家开始了强化政府政策执行部门自主权的改革，从而重新塑造了政治（政策）与行政（执行）之间的关系。
二、著名公共管理专家的看法
（一）胡德对新公共管理的理解
1、即时的专业管理；
2、目标明确与绩效衡量；
3、强调产出控制；
4、转向部门分权；
5、强调运用私营部门的管理风格、方法和实践；
6、强调资源的有效利用。
（二）法汉姆及霍顿对新公共管理的理解
1、采用理性途径的方式处理问题；
2、重新设计组织结构；
3、改变组织结构，促进官僚体制更为扁平化；
4、改变现行的政策，转换成为―新公共服务模式‖；
5、运用人力资源管理技术；
6、试图建立一种弹性、回应性及学习的公共组织；
7、以契约关系来取代传统的信托关系。
三、对新公共管理的评析
（一）新公共管理的时代特征
1.新公共管理既是解决西方社会现实问题的产物，也是对公共管理的时代要求积极回应的产物。与传统的公共行政学相比，―新公共管理‖范式具有一系列的创新，这主要表现在如下4个方面：
第一，新公共管理为公共部门管理尤其是政府管理研究，奠定了更广泛、坚实的理论基础；第二，新公共管理开阔了公共行政学的理论视野，具有一系列主题创新；第三，新公共管理建立起一个更加全面、综合的知识框架；第四，新公共管理提供了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。
2.新公共管理体现了国家与社会，政府与市场关系的新格局。20世纪80年代开始，首先在西方国家开始逐渐显现出对市场的回归，90年代则在世界范围内出现了政府权力、职能和责任的全面退却。政府从社会制高点上后撤，是从20世纪走向21世纪的公共行政领域中的一个重要现象。有人认为，近代以来，一直存在着政府与市场关系的争论，人们也在政府取向和市场取向之间左右摇摆，而新公共管理只不过表明这次钟摆又一次摆向市场而已。但更多的人认为，基于科技革命、新产业革命以及全球化的深刻变化，正在从根本上改变国家与社会，政府与市场的关系，新公共管理体现了这种新的关系格局，并推动其向纵深发展。
3.新公共管理反映了政府职能定位发生根本转变的趋势。政府与市场关系新格局的形成，关键是由政府职能定位的根本性转变引起的。这种转变就是政府由所有者和经济活动的直接管理人向监管人和规则制定人转变。在公共管理中，这种转变具体表现为政府的公共政策化和公共管理的社会化。
（二）新公共管理的―解题‖特色
新公共管理在化解西方政府运行面临的问题或困境所表现出来的特色，集中体现在―谁来管理‖以及―如何管理‖（目前关注的焦点是政府如何管理）这两个方面。
在―谁来管理‖的问题上，新公共管理认为，与市场相比，政府在服务质量和服务效率方面存在着许多先天不足，因而，以往由政府垄断社会管理和公共服务的一切基本方面的做法是不妥当的，政府应该全面后撤，只做那些只能由自己做、同时又有能力做好的事情，而把那些社会有能力承担的社会管理和公共服务活动尽可能地交给社会，让社会实现自我管理。
如何实现传统的政府职能向社会的转移？新公共管理的一个重要思路是，将政策职能（掌舵）与管理职能（划桨）分开。
在政府―如何进行管理‖的方面，新公共管理的基本思路是：引进市场竞争机制和私营部门成功的管理经验和手段，全面降低管理成本提高管理效益。具体表现在如下方面。
1.广泛采用私营部门成功的管理手段和竞争机制。
2.政府服务以顾客为导向。
3.由重视工作过程和投入转向注重结果和产出。
4.通过多种形式的授权改善公共部门的工作。
5.放松严格的行政规制，实施严明的绩效目标控制。
6.文官与政务官之间密切互动，政策制定和行政管理相互渗透。
7.重视公共人力资源管理。
（三）新公共管理的理论困难与受到的批评
1.新公共管理在理论上的主要困难是―公共性‖与管理主义的两难选择。
2.新公共管理面临的主要批评是其沉溺于市场基本教义（Market fundamentalism）。
（四）新公共管理的借鉴意义
四方面的启示：
1.必须加大政府体制创新的力度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品的供给（或公共物品基本上由政府提供）的局面；
2.充分认识市场机制是改善政府绩效的一个有效手段，引入竞争机制，用市场的力量改造政府，提高政府的工作效率；
3.必须增强政府公务员的管理和服务意识，重塑政府与社会的关系；
4.注意研究借鉴当代工商管理（企业管理）领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术，实现由传统行政管理模式向当代新公共管理模式的转变。
第五节 公共管理：现时代的挑战
一、关于回应维持宪政秩序和政府稳定问题。
安全与秩序是人类社会发展的一个基本问题。凡是人类存在的地方，人们莫不试图建立良好的的秩序。作为公共管理者，如何防止政府的崩溃，建立和发展宪政秩序并在此基础上实现良好的政府致力职位关键。
二、关于如何在公共管理与维系并发展民主法治社会的基本价值问题。
政府治理绝非是一个工具——理性价值的追求问题。公共管理的一个重要使命在于要扮演执行与捍卫民主宪政的角色，这就是说它要致力于发展、弘扬民主治理过程的合法性。
三、关于平衡政府与市场的作用，以促进政府治理的有效性问题。
一个有效的政府和一个较为完备的市场机制是推动经济发展的两个机轮。在公共领域，现阶段又过于崇尚市场机制取向，但市场也不是万能的，它必须与政府有机结合起来。
四、关于回应全球化的挑战问题。对于政府治理而言，全球化是机会，也是挑战。
五、关于如何平衡目前及最近未来与较长远未来的需要。面对着人类日益增长的期望革命，如何平衡眼前发展与长远发展的需要，是当代政府治理所面临的挑战。
六、关于如何应付科学技术革命带来的挑战问题。
七、如何应付越来越多的官僚腐败，重振公民对政府的信任问题。
八、关于重振政府的治理能力问题。
如果政府要进一步促进经济的发展和社会的繁荣，就必须提供自己的能力，依据世界银行的观点，政府的能力是指政府以最小的社会价格采用集体行动的能力。
九、关于如何发展有效的组织体制的问题。
十、如何构建国家与社会的共同治理模式问题。
问题在于政府能否有能力激发、培养这种责任感；政府是否能够给社会提供这样的机会；政府是否改变自己传统的优越感、自我中心感。
十一、公共管理如何应付复杂、不确定与变革的问题。
社会科学与自然科学都认识到，人类面临的主要问题也是全球的、复杂的和非线性的。管理的复杂性，需要我们改变传统的机械的管理思维方式，发展一种有机的、整体的、生态的管理方式
十二、重建公共管理的道德秩序。
公共管理，不仅关乎专业技术，也重视公共服务的道德追求。社会学家涂尔干曾言：假如没有目标的话，即使我们大步迈向前去，亦将无所寸进。面对21世纪，我们的确面临着道德秩序重建的挑战。
第二讲
公共管理的主体
学习要点：
公共组织与非公共组织的区别
公共组织的基本结构
公共组织的类型和作用
公共组织领导者的领导方式
公共组织的变革
第一节
公共管理的主体（1）：组织
一、公共组织的概念
公共组织是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。政府是典型的公共组织。此外，以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织，也构成了现代社会公共组织的重要组成部分。公共组织的基本要素
与其它社会组织一样，构成公共组织的要素有物质要素和精神要素两大类。
1．物质要素
（1）人员。
（2）经费。
（3）物资设备
2．精神要素
（1）目标。
（2）责权结构。
（3）人际关系。
二、公共组织的性质
（一）公共组织与非公共组织的区别
1．活动的目的不同。非公共组织追求的是组织成员的私人利益，其目的是为社会中的相关利益者服务。公共组织则以实现公共利益为目标，它追求的是全面的社 会效益和经济效益，是全国社会成员的整体利益。
2．为社会所提供的服务不同。非公共组织以从事商品、劳务生产为活动内容，向社会提供的是各种不同的私人产品，消费者必须支付货币，才能购买和享用其产品。公共组织则为社会提供公共产品。
3．管理对象不同。非公共组织只能以本组织成员为管理对象，对于本组织之外的其他社会成员的活动则无权干涉。而公共组织的管辖范围则可以是整个社会，对其职权范围内的管理措施，全体社会成员都必须遵从。
4．活动的依据不同。非公共组织主要服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据，其权力建立在组织成员平等的契约关系之上。公共组织则以国家强制权力为活动依据，以国家法律作为活动的依据和准绳。依法管理是公共组织的重要特点。
（二）公共组织的性质
1．社会性。
2．权威性。
3．法制性。
4．系统性。
5．主动性。
三、公共组织的结构
（一）公共组织的纵向结构
公共组织纵向结构分工的职责分配关系是：最高层次的公共组织为决策层，负责制定本部门 行政的总目标、总方针、总政策和总的实施方案，最高层次的公共组织，是一个开放的、面向社会的公共组织。中层公共组织为协调指挥层，负责执行本部门最高公共组织制定的总决策、目标、方针和政策，以此为依据结合本单位具体工作对象的实际，制定本单位的具体工作目标、工作方案，并负责组织、协调、指挥等实施工作。中层公共组织为半封闭半开放系统。基层公共组织为技术操作层，其任务是执行中层公共组织的实施方案，在中层公共组织 8 的协调、指挥之下，负责具体的带技术操作性的工作。其组织基本为封闭型，采用什么技术方法执行任务，纯属公共组织内部问题。基层公共组织为技术操作层，其任务是执行中层公共组织的实施方案，在中层公共组织的协调、指挥之下，负责具体的带技术操作性的工作。其组织基本为封闭型，采用什么技术方法执行任务，纯属公共组织内部问题。公共组织纵向结构形成的公共组织层级制，在公共组织运行中有其优缺点。
优点：
（1）分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥；
（2）行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地组织实施，并有利于就地监督、控制；
（3）能发挥各个层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作；（4）各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。缺点：
（1）各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难于事事精通；
（2）容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展；
（3）容易形成地方主义，不利于中央对地方的宏观控制。
（二）公共组织的横向结构
1.按业务性质分工
按业务性质分工，是指按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位。例如：财政、外交等均为不同的业务，就以此为基础，设置不同的单位。优点：
（1）符合分工专业化的原则。每个部门只负责某一项业务工作，有利于工作人员熟悉本专业工作，以提高管理效率。
（2）有利于统一管理业务的方针、政策和法规。同一性质的业务由同一单位管理，使公共组织易于统一同一性质业务的方针、政策、法规，避免政出多门的混乱状态。（3）体现事权一致的原则，便于协调。缺点：
（1）业务事权过于集中，容易形成条条分割，利于不同业务性质工作之间的合作、协调。（2）分工过细，易造成部门林立。
（3）有些业务性质混淆不清，不易作出明确的划分，易产生组织冲突。2.按管理程序分工
按管理程序分工，是指按公共管理工作过程的程序不同来分别设置公共组织部门。公共管理过程有咨询、决策、执行、信息反馈和监督等环节，根据这些程序划分咨询部门、领导决策部门、执行部门、信息部门和监督部门等。优点：
（1）注重公共管理工作的技术方法，有利于提高管理人员的专业技术知识；
（2）由于从事该项工作采用同样的技术设备、工作程序，有利于节省人力、物力、财力；（3）使公共管理中的重要程序有专门机构去完成，有利于提高公共管理的整体效能。缺点：
（1）工作人员易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向；
（2）在使用上有一定的局限性，只能对那些有较大独立性的程序才可以设置部门，而多数工作程序则无法独立出来。3.按管理对象分工
按管理对象分工是指按公共组织服务的人群、财物为对象进行的部门设置。这一分工方式最常见的是政府经济行业主管部门的设置。如农业部、铁道部、交通部，均是按不同对象 9 类别实行分部管理。优点：
（1）根据服务对象分工，可使公共组织统筹考虑，满足其管理对象的需要。（2）群众对公共组织的职责一目了然，易于沟通和监督 缺点：
（1）随着管理的对象日益增多，势必导致公共组织部门林立，不利于精简节约。（2）容易忽视甚至割裂管理对象之间的相互联系，可能产生综合性的工作无人管理的现象。（3）容易造成本位主义，考虑问题从本部门利益出发，有碍于整体的利益。
（4）按服务对象划分部门往往与按业务性质划分部门发生重复、交叉关系，可能出现互相推诿责任、踢皮球的情况，降低了工作效率。
（三）公共组织的主要结构形式
1.直线制。
2.职能制
3.直线职能制。
4.矩阵制。
第二节
公共组织的类型与作用
一、政府
（一）政府的概念
在国际法意义上，政府是主权国家的要件之一，它指的是某一国家或地区的合法代表者，它是主权国家的代理者。国家必须具备四个条件：一是必须有人民；二是必须有定居的土地，流浪的民族不是国家；三是必须有一个政府，有一个或更多的人来代表 人民，并且按照本国的法律进行统治。政治学中的政府，是统治集团借以实
现其统治意志的政治统治机关。政府是国家实体的一部分，是政治组织的核心组成 部分。在行政学意义上，政府则专指根据官僚制原则组织起来的国家行政机关。社 会学一般将政府视为社会组织的一种，它与一般的社会组织如家庭相比，具有较强 的政治性。
综上所述，政府是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。政府的概念有广义和狭义之分。广义的政府是指行使国家权力的所有机关，包括国家的立法、司法与行政机关。其中立法机关负责制定法律，行政机关负责执行法律，司法机关负责运用法律审判案件。
狭义的政府仅仅是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。这里所研究的对象主要就是狭义的政府。
二）政府的主要类型
现代国家的政府有三种主要形式：
1.总统制政府
总统制是以总统为政府首脑的一种政权组织形式，国家的行政权力集于总统一身，总统既是国家元首，又是国家行政机关首脑。实行总统制的国家，其政府机关较彻底地采用了三权分立原则。其中，总统是国家机构中的主要部分，由选举产生，拥有实权。美国是这种体制的典型代表。2．内阁制政府
这是一种在形式上由国家元首负责，实质上由政府总理负责的政府体制。在内阁制国家中，国家元首不负实际责任，没有行政实权。总理担负实际行政责任，并握 有行政实权。3．委员会制政府
委员会制，或称合议制政府的职权不是由一个行政首长行使，而是由一个委员会集体行使。
二、非营利组织
（一）非营利组织的概念
与非营利性组织的有关定义很多，如―非政府组织‖、―第三部门‖、―独立部门‖、―慈善组织‖、―志愿者组织‖、―公民社会组织‖、―民间组织 ‖、―免税组织‖等等。
我们认为，非营利组织是指不以营利为目的，而是服务社会公众的非官方性公共组织。二）非营利组织的主要类型
根据中国的具体国情，参照国际惯例，可以从管理体制和功能两个角度对我国的非营利 组织进行具体分析。
一方面，按照管理体制，可划分为公办的非营利组织与民办的非营利组织。公办的非营利组织是指由政府主办的、不以营利为目的、而是以推进社会公益事业为宗旨的社会组织。从层次角度而言，还可分为中央、地方以及基层政府主办的非营利组织。
在某种意义上，政府也属于广义的非营利组织。民办的非营利组织是指由民间主办的、不 以营利为目的、旨在推进社会公益事业的组织机构。民办的非营利组织主要可分为以下类型：
三、公共组织的作用
（一）公共组织是公共管理的主体
（二）公共组织是公共管理活动的基本支点
（三）公共组织汇集和放大了管理人员的力量 第三节 公共管理的主体（2）：个人
一、组织中的领导者
（一）领导与领导者
―领导‖一词有两种含义：一是指领导活动，即指挥、带领、引导、鼓励和影响下属为现组织目标而努力的过程；二是指领导者，即担任某项领导职责、扮演某种领导角色并实施领导过程的个人或集团。理解领导的含义必须把握三点：
（1）领导必须有领导者与被领导者，否则就不成其为领导。
（2）领导者拥有影响被领导者的能力或力量。
（3）领导的目的是通过被领导者达到组织的目标。
领导者的影响力可以分为两种：
1.权力性影响力。这是由社会赋予个人的职务、地位、权力与资历等所构成的，其特点是对部属的影响带有强迫性与不可抗拒性，以外推力的形式发挥作用，被影响者的心理和行为表现为被动、服从。权力性影响力对人的作用是有限的。
2.非权力性影响力。它与法定权力无关，是由领导者自身的因素所产生的，并非外界所赋予的。其特点是自然形成，比权力影响力具有更大的影响，起着权力影响力所起不到的作用。
公共管理学还从另外的角度研究领导者的行为，这就是权力基础或者说基础性权力问题。一般来说，领导者的权力基础或基础性权力有5种，即合法权，惩罚权，奖励权，模范权，专长权。
（二）领导者的素质
优秀的公共组织领导者必须具备高尚的思想品德、渊博的文化知识、杰出的领导能力、良好的心理品质和健康的身体素质。
1.思想品德素质
2.文化知识素质
3.领导能力素质
4.心理素质
5.身体素质
（三）领导方式
领导方式大体上有4种类型：
1.集权型领导方式，2.民主型领导方式，3.放任型领导方式，指领导者撒手不管，下属享有完全自由，领导者完全放弃领导职责。这是一种不负责任的领导方式。
4.―无为而治‖型领导方式，对于上述领导方式的运用，不存在一种绝对的标准。美国管理学家菲德勒（F.E.Fiedler）在大量研究的基础上提出了有效领导的权变理论。权变理论关注的是领导者与被领导者及环境之间的相互影响。该理论认为，一种具体的领导方式不可能到处都适用，有效的领导行为应随着被领导者的特点和环境的变化而变化。
二、公共组织中的一般管理者
（一）明茨伯格的管理者的十大角色。
一个管理者同时起着不同的作用。这些工作和作用可归纳为三个方面：
1、是人际关系方面的工作，包括三种角色：挂名首脑、领导者和联络者
2、信息情报方面的工作，包括下列三项：监听者、传播者和发言人。
3、决策方面的工作。包括以下四个角色：企业家、故障排除者、资源分配者和谈判者。
（二）作为公共管理者的特殊角色
管理都会涉及到一对组织所拥有的资源进行规划、组织和协调，以实现组织目标的过程，所以公共管理和一般管理的角色和责任肯定有许多相吻合之处。但公共管理的多元性、政治性以及公共性这些特质，也决定了公共管理者承担与一般管理着不同的角色。根据在公共管理活动中地位与作用的差异，可以将公共组织中的管理者划分为决策、执行、监督与参谋人员等不同角色。但他们都必须共同扮演一些角色：
1、执行与捍卫宪法的角色。
公共管理者在任职时就已宣誓要护宪和行宪，这是公共管理者的天职。
2、人民受托者的角色。
公共管理者受人民的委托，在治理过程中扮演政党与重要的角色，不能屈服于强烈短视的压力，应考虑长远的全民利益。
3、贤明少数的角色。
公共管理者要扮演贤明的少数，而不是随波逐流追求时尚的多数或有权的少数。
4、平衡论的角色。
公共管理者必须对外在环境有回应或反应，也就是要以维护公共利益及宪政运作为职业。
5、扮演分析者和教育者的角色。
三、公共管理者的技能
1、技术性技能。技术性技能主要指从事自己管理范围内所需的技术与方法。这是现代公共管理日益专业化的趋势所要求的。
2、人际关系能力。协作活动的核心在于人际的互动。一个管理者只有拥有人际关系能力才能将人员整合到各种协作型的活动之中。
3、概念化技能。所谓概念化技能，是指公共管理者所具有的宏观视野、整体考虑、系统思考和大局把握的能力，亦即抽象思维的能力。
四、诊断技能。所谓诊断技能，是指针对特定的情景寻求最佳反应的能力，也就是分析问题、探究原因、因应对策的能力。
4、沟通技能
可以这样讲，没有沟通就没有组织和管理。所谓沟通能力，是指管理者具有收集和发送信息 12 的能力，能通过书写、口头语肢体语言的媒介，有效与明确地向他人表达自己的想法、感受与态度。
第四节 有效的公共管理者
一、概述。
对于一个公共管理者而言，成为一个有效的公共管理者是重要的。有效性是一个相当模糊的概念，它是我们经常谈论但又很难得到界定和满意答复的概念。在我们看来，有效性是一个充满价值判断的词汇，在某种程度上，它是经济、效率、效能、公平等的综合体现。
二、有效的公共管理者必须是一个良好的自我评估者。自我评我甚为重要，因为，公共管理者借此可以认识自己，了解自己的优缺点，以便在策略的执行时能优胜劣汰。
三、有效的公共管理者必须是不令人讨厌的。为此，公共管理者就必须具有创造力。
四、有效的公共管理者必须追求美好的意志与周全的政治感觉。
公共管理者不应是唐斯所谓的―狂热家型的官僚‖，因为这种人在积极推动某项运动时，只支持他们自己的狭隘政策而阻止其它任何的发展，常常会引起冲突和仇恨。公共管理者应成为―政治家型官僚‖，使其拥有远大的目光和开阔的胸怀。
五、有效的公共管理者必须具有耐心
六、有效的公共管理者必须具有多样化的工作经验。
七、有效的公共管理者必须以民众为导向。要与民众和睦相处，还要能了解民众。
八、有效的公共管理者必须善于分析与思考。现代公共管理强调分析，尤其是价值、判断、直觉、经验间的分析思考与分析工具的整合。
第三讲
公共管理职能
学习要点：
公共管理职能的基本内涵；
公共管理职能的程序性构成与任务性构成；
公共管理职能的历史演变背景及特点； 第一节
公共管理职能概述
一、公共管理职能的内涵及其形成原因
（一）公共管理职能的一般内涵
所谓职能，指特定组织基于某种规定所承担的基本职责和基于自身特定结构形式所能发挥的功能作用的统称，它是职责与功能的统一。
公共管理职能则是指特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体。具体理解：
1.公共管理职能的实施者是整个公共管理系统，包括以政府行政机构为核心的各类公共管理组织。
2.公共管理职能得以实施的依据，是国家或社会通过某种途径赋予给公共管理组织以某种特定权力或者权威。其中，对于各种类型的政府机构而言，国家往往要通过宪法和法律的形式赋予它们一定的公共管理权力，就当代政府而言主要是行政权力。一些社会性公共管理组织往往并不具有实施公共管理的正式权力，而是依赖由于某种特定因素而自发地形成的权威来运行的。例如，各种社会慈善机构与志愿者组织，它们行动的权威恰恰来自于它们自 身扶贫助弱的种种慈善行为自身及社会对它们的认同与信任。
3.公共管理职能的内容涉及公共管理系统对一国公共产品与公共服务进行管理的全部事务，诸如国防、公安与内政、环境保护、文化、教 育、医疗卫生和福利保障等。
4.公共管理职能也是公共管理组织特定功能作用的一种反映。
5、公共管理职能是一个独立、完整的体系。
（二）公共管理部门及其职能的存在原因
首先，公共管理部门及其职能体系的存在是社会分工发展到一定程度的必然要求。
其次，公共管理部门及其职能体系的存在也是当代各国社会与市场经济发展的基本要求。
第三，公共管理部门及其职能体系的存在，尤其是其存在状况还与特定社会的自治能力密切相关。
二、公共管理的程序性职能
（一）决策
（二）组织
（三）领导
（四）控制
三、公共部门的任务性职能
（一）经济职能
1.宏观调控职能。所谓宏观调控，主要指对整个国民经济进行的总量管理，包括制定国民经济计划和各种重大的国民经济政策、保持社会总需求和总供给的平衡、适当调整社会产业与区域结构、保持国民经济的适度增长和良好的经济投资环境，加强水利、电力交通、邮电等对国民经济发展有重要影响的公用事业和基础设施的建设，促进国内外市场体系的形成和发展，等等。
2.微观管理职能。在这里，公共组织微观经济管理主要指作为市场主体存在的各类公共组织，如公共企业、公司等单个经济主体所从事的与公共产品与服务的生产和经营有关的管理活动。
（二）政治职能
1.民主建设。2.社会治安。3.国家安全。
（三）社会职能
1.提供社会保障。2.促进公正的收入分配。3.环境保护。
（四）文化职能
第二节
公共管理职能的历史演变
一、传统社会的公共管理职能
所谓传统社会，有时也称为前资本主义时期，一般包括原始社会、奴隶社会与
封建社会三个发展阶段。原始社会的公共管理职能极其简单：首先，其公共管理职能大多数都是与谋取生活资料的生产劳动直接相关，主要是进行劳动分工。其次，不存在专门的公共管理组织或职能。最后，其职能的运行方式是习惯化、非强制性的。
前资本主义国家时期的公共职能体系存在3个基本特征：
（1）公共管理职能体系的重心相当清晰，即是以政治统治职能为中心。奴隶主或封建主贵族通过强化政治镇压职能和国家安全职能，对内镇压广大被统治阶级的反抗，对外抵御或实施侵略，以维持本阶级的政权与经济统治地位。
（2）包括经济、文化职能在内的社会事务管理职能十分薄弱。这也是由其落后的社会经济基础，即自然经济基础所决定的。
（3）公共管理职能体系的运行以国家暴力手段的镇压为主要特征，这是与其公共职能体系的基本结构相一致的，也是由其社会矛盾的对抗程度所决定的
二、西方国家公共管理职能及其变迁
根据其内在特点，西方国家公共管理职能的发展可划分为3个不同阶段。
（一）自由放任主义
具体地，这一时期的公共管理职能体系呈现以下特点：（1）政治职能仍然占据中心地位。
（2）在经济与社会职能方面，奉行自由放任主义政策，公共部门基本上起着维护社会与市场秩序的―守夜人‖角色。
（3）出于对整体利益的考虑，公共部门应该向社会提供某些类型的―公共商品‖。早期资本主义公共管理职能体系中已经包含了一些积极的社会管理职能。
（二）国家干预主义
从19世纪末一直到20世纪70年代末，资本主义进入垄断主义时期。在这一历史 阶段，西方各国政府对其公共部门的职能体系进行了全面的改革与调整，具有以下一般特点：（1）政府权能体系迅猛扩张，―行政国家‖取代―守夜警察‖成为各国政府职能体系发展的主流趋势。
（2）各国公共部门政治职能总体上进一步得到加强。
（3）在经济与社会职能方面，各国普遍采取了积极干预的职能模式。
（三）新古典主义
干预主义公共管理职能模式发挥了积极的正面效用，成为促成战后西方各国社会经济持续二三十年―繁荣‖的一个重要因素。然而，它也存在系列问题：
首先，它试图将政治置于经济之上，将国家集体置于社会个人之上，这与西方社会的个人主义价值取向是相违背的。因此，一旦条件允许就很难获得广泛的政治支持。
其次，公共部门的干预能否持续有效一直是个有争议的论题。事实上，自由主义公共职能模式主张一直试图重新取代干预主义，再次取得主导地位；而自由主义既更符合西方各国文化传统，也更符合市场经济的内在发展要求。
最后，或许更为重要的是，经济与社会发展事实日益表明，市场不能解决的问题，公共部门也未必解决得好，甚至可能给社会带来更大的损害。尤其是从20世纪70年代末开始，西方各国普遍出现了以低经济增长、高通货膨胀、高财政赤字与高失业率，即所谓―三高一低‖为特征的社会与经济发展―滞胀‖现象。所谓新古典主义，又称为新自由主义，其基本理论要点是在重申个人理性假设的基础上主张在社会经济生活中市场力量的角色最大化和政府角色的最小化。结合新古典主义理论基本主张，当今西方各国公共管理职能体系呈现出以下特点：
（1）政治职能的对内的统治职能尤其是暴力镇压职能相对有所弱化，而民主建设职能则得到进出一步加强。
（2）经济社会管理职能在各国公共管理职能体系中所占地位越来越重要，甚至成为核心政府职能。
（3）公共管理职能主体的多元化与政府相关职能的不断强化趋势相并存。
三、建国后我国公共管理职能的嬗变
（一）传统计划经济体制时期的公共管理职能体系
我国传统的公共管理职能体系是参照前苏联的高度中央集权模式建立起来的，这种模式的主要特点是在政治、经济、社会、文化各方面都实行高度集中统一管理。在这种职能模式下，传统公共管理职能体系具有以下几方面特征：
（1）以阶级斗争作为整个公共管理部门的工作重心。相应地，政治统治职能占居绝对主导性地位，而民主建设职能则受到忽视。
（2）经济管理职能方面，由于实行高度中央集权的计划经济体制，我国政府包揽一切经济管理职能。事实上，在很长一段时间内，我国并不存在现代意义的市场，也不存在现代意义的企业，或者说微观经济主体。
（3）社会、文化等管理职能也基本是由政府统包统揽，服务职能相当薄弱。除了党与政府及其有关附属组织之外，其他类型的社会组织实际上几乎被禁止存在。
15（4）在公共管理职能的运行方面，传统公共管理体系只注重思想政治教育与行政强制手段的运用，尤其是一味依靠用行政强制手段来推行各项公共管理职能。
（二）我国公共管理职能体系的转变及其基本方向
1.职能重心的转移
经济调节、市场监管、社会管理、公共服务
2.公共管理职能体系的转变
我国公共管理职能体系的具体构成正呈现出以下发展趋势：
（1）国内统治职能日益次要化，地位相对弱化；
（2）宏观经济调控与市场培育职能地位日益突出，且占有主导性地位；
（3）教、科、文等发展职能将不断得到重视与加强，以建立起健全、高效的教育体系与科学文化发展体制；
（4）对外交往职能急剧扩张，不仅外交部，其他政府职能部门甚至其他公共管理主体都将强化其外交功能；
（5）国家防卫职能也将适当加强。3.职能方式的转变
具体地，我国公共管理职能方式呈现出以下特征：
（1）在社会资源配置方式上，由传统体系下重计划反市场机制转而要求实现计划 与市场有机结合，以市场为主、以计划为辅的社会资源配置机制。
（2）在社会经济职能的运行方式上，由传统的微观、直接管理方式向宏观、间接管理方式转移。
（3）在管理手段方面，由以运用行政手段为主转向以运用经济、法律手段为主。
4.职能关系的转变
（1）中央与地方、上级与下级政府间及各职能部门间职能关系的转变。
（2）政企关系的转变。
（3）党政关系及各国家权力机关间关系的转变。
（4）政府与其他公共管理主体间关系的转变。
5、影响我国行政职能转变的因素
从外部看，行政职能的转变有赖于市场经济的建设、政治民主的加强、社会多元体系的进一步发展
从内部看，行政职能的转变还有赖于克服行政管理部门自身的阻力，缓和由于权力与利益重新组和而可能造成的紧张局面 第三节
市场经济中的公共管理职能
一、市场机制有效运行的条件
市场是买卖双方共同决定一项产品价格的场合。市场机制通过市场供需均衡，使资源配置达到最有效率的方法。然而，完全竞争的市场机制的建立是由一系列的假设在内的，但实际上，经济运作在实际生活中是不可能完全符合市场竞争的假设，因而就有了市场失灵。
二、市场失灵的表现。
1、公共产品的提供。
2、市场经济中的垄断。
3、市场经济的外部性。
4、市场波动与经济的不稳定性。
5、市场经济下的收入不平等。
三、市场经济中政府的经济职能
对于市场经济中政府的职能问题，历来是存在时广泛的争议，而且事实上在实践中，政府的角色也是不断变化的。在自由放任时期，人们认为最好的政府就是最小的政府；近代福利国家的出现使得政府的职能大大增加；20世纪70年代以后，小政府的理念又开始盛行。历史的发展证明，事实上并不存在一个理想的或最优的政府规模、政府作用以及政府的强度。
二、在市场经济条件下，政府一般的或基本的角色或职能
1、提高经济发展的基础结构。
2、组织各种各样的公共物品和服务的供给。
3、公有资源和自然资源的保护。
4、社会冲突的调整和解决。
5、保护并维持市场竞争。
6、收入和财产分配的调节。
7、宏观经济的稳定。
三、公共管理职能的限度
公共管理部门用来弥补市场缺陷的政策手段本身也并不是完美无缺的，公共部门的过度干预或无效干预，往往可能使事情变得更糟，造成―政策失败‖的现象。
1、成本和收益的分离。过剩和成本过高。政府活动缺乏价格的指引，这使得政府产生的价值同生产它的成本决裂。
2、政策制定的复杂性和低质的政策。由于理性选民的无知、利益集团对公共政策的影响、等级制和官僚制本身的障碍、政治家的偏好等因素，使得政府的公共政策并不能反映公共的利益，也不符合有效来的资源配置。
3、内部性问题。正如外部性因素对市场经济的影响一样，内部性也同样影响着政府。内部具体表现为预算增长、大机构规模、控制信息使用是指转化为有价值的产品或权利。
4、政府组织的低效率。政府是唯一拥有合法暴力的机构，是名副其实的自然垄断者，垄断同样在政府部门造成了低效率。
5、另一种分配的不公正。由于政府的公共政策本质上涉及到价值和权利的分配问题，而这种再分配都给不公正和滥用职权提供了机会。
6、寻租。寻租是指在某种住房保护的制度环境中，个人寻求财富转移的活动，或者追求非生产性利润的活动。寻租行为的结果是导致社会资源的浪费。
7、政策执行的无效率。在实践中，由于各种因素的存在导致公共政策不能达到预期目标，而导致政府的无效率。
8、所有制残缺。国家干预是造成产权残缺的根源，管制导致所有权的残缺，所有者的残缺程度与管制的程度呈正比。
在现代市场经济生活中，市场的失败要求公共部门介入，公共部门的作用是弥补或矫正市场的缺陷，不可能也不应该取代市场。公共部门的功能措施要奏效，也必须建立在符合市场规律的基础上。
第四讲
公共管理的过程
学习要点
公共政策的概念、性质
公共政策与公共管理的关系
公共政策的过程，即设计、执行、评估、修正与终止
公共管理中的激励与控制 第一节
公共政策的设计
一、公共政策的概念
公共政策是公共行为主体（主要是公共权威当局），在职能范围内为了某一特定的目的（如解决和处理某项公共问题或满足某项公众需要，达成公共利益或公共目标），经过政治活动（或协调）所选择的行动方案，并通过公共管理过程实现这一特定目标的过程。在公共政策过程中发展出来的各项方针、原则、策略、措施、计划和行为规范的总和是公共政策的主要表现形式。
1、公共政策是公共权威当局所进行的活动。
2、公共政策的选择行动是有意识的行动。
3、公共政策是问题导向的。
4、公共政策包括了公共权威当局的作为或不作为的行动。
二、公共政策的性质
（一）公共政策的利益倾向性
（二）公共政策的目标导向性
（三）公共政策的合法性与强制性
（四）公共政策的稳定性与时效性
（五）公共政策的多样性和多效性
三、公共政策设计
（一）公共政策问题
1.公共问题的概念、特性及其类型（1）公共问题的概念与特性。
公共问题具有两个基本特性：
①公共问题具有影响的广泛性。
②公共问题具有影响的不可分性和―社会共享性‖。
界定：公共问题是指社会成员在公共生活中共同受到广泛影响，具有不可分性、与公共利益密切相关的那些公共性社会问题。
（2）公共问题的分类。
第一，按地域和行政区划划分。
第二，按公共问题的性质划分。2.公共政策问题及特点
特点：（1）相互关联性。（2）主观性。（3）可变性
3.公共政策问题的发现、提出与确认。
公共政策问题的发现与提出的途径主要有以下几种：
(1)公共组织在公共管理过程中发现问题的存在，并加以注意。
(2)各利益集团通过政治途径反映问题。
(3)部分公民、民间组织或媒体，通过呼吁或请愿的方式提出问题，引起有关公共决策机构的关注。
(4)专家、学者提出社会问题和解决这些问题的建议。
判别和确定公共政策问题的准则：
（1）公共政策问题应是具有公共性的公共问题。（2）公共政策问题应是影响程度大的问题。
（3）公共政策问题应是社会公众普遍关心、强烈要求解决的问题（4）公共政策问题应是政府及其公共组织职权范围内的问题。4.公共政策问题分析准则：
（1）客观、清晰地描述政策问题。
（2）减少政策问题的传递层级。（3）明确政策问题的目标。（4）坚持全面分析和重点分析相结合。
（二）公共政策制定
1.公共政策制定的原则
（1）公正无偏的原则（Principle of impartiality）。
（2）资源集中配置原则（Principle of centralized –disposition）。（3）个人受益原则（Principle of individuality）。（4）延续性原则（Principle of distributive continuity）。
18（5）预见性或挑战性原则（Principle of foresight and challenge）。（6）信息完备原则（Principle of perfected system for information）。
（7）一致性（Principle of consistency）。
（8）弹性政策原则（Principle of elastic policy）。2.公共政策制定的基本步骤（1）确立公共政策目标。（2）估计需要。
（3）确定要达到的具体目的。（4）设计公共政策方案。（5）评估公共政策方案。（6）选定公共政策方案。（7）设计执行。
第二节
公共政策的执行
一、政策执行的理论模式。
1、自上而下的政策执行模式。古典行政理论认为行政组织为集权、层级的核金字塔形的，上下级之间形成指挥与命令关系，上级负责政策制定，下级负责执行；政治与行政分离，政治负责制策制定，行政负责制策执行；行政管理必须遵循科学管理的原则，以提高行政效率。
2、自下而上的政策执行模式。自下而上的政策执行模式强调应该给与基层官员或地方执行机构自主裁量权，使之能够适应复杂的政策情境；中央的决策制定者，其核心任务并不是设定政策执行的架构，而是提供一个充分的自主空间，使基层官员或地方执行机构能够采取适当的权益措施，重新建构一个更能适应执行环境的政策执行过程。
二、影响政策执行力的因素分析
1、政策问题的性质。
2、政策执行的资源。
3、政策沟通。
4、政策执行人员的意向。
5、政府组织结构。
6、政策标的团体的顺服程度。
7、经济、社会与政治环境。
第三节
公共管理的控制目标与过程
（一）公共管理的控制目标
1.对公共管理者的控制 2.对公共管理资源的控制 3..对公共管理信息的控制 4.对组织绩效的控制
（二）公共管理的控制过程
1.确定标准
时间标准
公共产品或服务的品质标准
行为标准
绩效标准
2.衡量绩效
3.采取管理行动（1）修订评价标准（2）纠正行动（3）维持原状
第四节
公共政策评估
（一）政策评估的概念和意义
1.政策评估的概念
政策评估是利用科学的方法和技术，按照一定的标准和程序，有系统地收集相关信息，对政策过程、政策绩效进行分析判断的行为。政策评估的目的在于调整、修正政策和制定新政策。
2.政策评估的意义
（二）公共政策评估的一般标准
1.效果指标
2.效率标准
3.公正标准
4.政策回应度
5.生产力标准
（三）政策评估结果的处理方式
1.政策方案调整
2.政策方案持续
3.政策方案终止
4.政策方案重组
第五讲
公共管理的绩效
学习要点
绩效与绩效管理的概念
公共部门绩效评估的“4E”取向
公共部门绩效评估的标准、方法和主要指标
公共部门绩效评估的主要困难及其改进策略
公共部门目标管理的含义及过程
目标管理的优缺点及在公共部门运用的限制
一、绩效管理概述
（一）公共管理中的绩效概念
所谓绩效，是效率（efficiency）和效能（effectiveness）总和，其中效率是对产出与 投入的比率进行测量，效能则是将实际成果与原定的预期成果进行比较，前者适用于一切能将投入和产出量化或货币化的场合，后者则可用于那些收益无法用货币来计量的场合。公共管理的绩效概念包含3方面内容 ：
1.公共管理的成本或目标
2.公共部门的产出与效益
3.公共管理成本（或目标）与收益（或后果）的比较
（二）公共服务中的绩效管理
1.绩效管理的概念及内容
所谓绩效管理（Performance Management）是在设定公共服务绩效目标的基础上，对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪监测，并作出系统的绩效评估的过程。绩效管理是公共管理者的主要职责。绩效管理过程一般包括3个最基本的功能活动：（1）绩效指标化（Performance measurement）。（2）绩效监控（performance monitoring）。（3）绩效评估（performance evaluation）。2.绩效管理的作用
（1）使公共管理的责任落到实处。
（2）能较好地满足服务对象的不同要求。
（3）体现了公共管理的结果导向的精神。
（4）满足了评估组织绩效和个人绩效的双重要求。
从实践的角度看，绩效管理对当代公共管理具有如下意义：
（1）建立了一种诱因机制（incentive mechanism），激发人的工作热情和动力。
（2）提供了一种管理工具。
二、公共部门绩效评估指标的选择
常见的，是用反映公共部门绩效的价值取向的―4E‖（Economic，Efficiency，Effectiveness，Equity）概念来构建指标体系。
1．经济（Economic）
经济指标要求的是以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。
2．效率（Efficiency）
效率简单地可以理解为投入与产出之间的比例关系，效率关心的是手段问题，而这种手段经常以货币方式体现。
效率可以分为两种类型：一类是生产效率（Productive efficiency），另一类效率是配置效率（Allocative efficiency），指组织所提供的产品或服务是否能够满足的不同偏好。
3．效能（Effectiveness）效率作为衡量指标，仅适用于可以量化或货币化的公共产品或服务，而许多公共服务性质上很难界定，更难量化，不能适用于效率指标。在这种情况下，效能便成为衡量公共服务的一个重要指标。效能指公共服务符合政策目标的程度，通常以产出与结果之间的关系加以衡量。
效能可以分为两类：一类为现状的改变程度；另一类为行为的改变幅度。
4．公平（Equity）
公平作为衡量绩效的指标，它关心的主要问题在于―接受服务的团体或个人都受到公平的待遇吗？需要特别照顾的弱势群体得到更多的社会照顾了吗？‖但公平作为一个绩效评估指标，存在的具体困难是在市场机制中难以界定，在现实中也比较难以测量。在确定公共部门绩效评估指标时，还应满足以下5个要求。
1.客观性。
2．可比性。
3．时效性。
4．易操作性。
5.综合性。
三、公共部门绩效评估指标体系的建构
建立公共部门绩效评估体系，应包括3方面的内容：（1）建立一套有效的绩效评估制度，包括目标任务的确定，考核指标的计算，分析评估，奖惩措施以及监督工作的实施等方面的内容；（2）建立科学合理的绩效评估指标体系；（3）把公共部门的绩效评估置于全社会监督之下。
（一）政府绩效的测评标准和方法
1.公共部门的绩效评估标准。主要体现在4方面。（1）数量标准。（2）质量标准。（3）时效标准。（4）费用标准。
2.公共部门绩效的测评方法。主要有4种方式。（1）职能测定法。（2）费用测定法。（3）标准比较法。（4）要素分析法。
（二）公共部门绩效评估的指标体系
1.业绩
2.效率
3.效能 对公共部门的效能可以从两个方面进行考核：
（1）行为合理化水平
（2）政府机关效能。4.管理成本
公共管理成本是指公共部门管理行为所占用和耗费的资源及其程度，包括两个方面：一是为了维持政府机构运转所产生的费用，二是为了履行其职能所产生的投入，如发展教育、科技等的投入。一般而言，人们所说的公共管理成本指的是第一种含义。
四、公共管理绩效的改进
（一）影响公共部门绩效的因素
1.外部因素（1）政治因素。（2）经济因素。（3）社会因素。（4）科学技术因素。2.内部因素
（1）组织因素。影响公共部门绩效的组织因素主要有3个。第一，机构设置。第二，职位的设置。第三，管理各环节的衔接。（2）人员因素。
（二）公共部门绩效管理中的困难
1.绩效管理的一个重要前提就是将所有绩效都以量化的方式呈现出来，据此进行绩效衡量。但大多数公共服务的品质好坏很难用客观具体的数据来衡量。
2.功能相同的公共组织有地区性的差异，规模大小的不同，以同样的绩效指标来衡量其绩效并进行比较，并不公平。
3.绩效管理的成效取决于绩效指标的制定是否周全、合理、客观，是否能涵盖该组织的重要绩效。
4.绩效管理的结果有赖于可靠的信息。
5.公共管理价值取向的多元性，利益机制的复杂性，使公共部门绩效评估的利益取向定位和价值取向定位具有更多的争议性和主观性，这种争议和主观性也阻碍着公共部门有效地实施绩效管理。
（三）公共部门绩效管理的问题以及改进策略
美国会计总署1983年在对许多公司和地方政府实施绩效管理的做法进行调查后，确认了七项成功进行绩效改进的做法：
1、管理者要成为组织绩效的中心；
2、高层的支持与承诺；
3、制定绩效目标和绩效规划；
4、绩效衡量对组织要有意义；
5、绩效规划和衡量体系使管理者负责任；
6、意识到绩效的重要，并促使组织成员参与绩效改进；
7、要连续不断地发现问题和绩效改进的机会。
第六讲
公共管理的责任与监控
学习要点
公共权力的形成与发展
公共权力的概念与性质
公共权力与公共责任的统一
公共责任的性质与落实
对公共权力监控的概念及监控机制 第一节
公共权力与公共责任
一、公共权力
1.公共权力的内涵
公共权力是公共管理者或公共组织影响其他个体或组织的能力。（1）公共权力的拥有者是全体社会成员，而行使者是公共管理者；（2）公共管理者获得的权力是由全体社会成员授权赋予的合法权。（3）公共权力的最终作用对象是公共事务。（4）公共权力的目标是谋取公共利益。2.公共权力的特性
公共权力与一般权力相比具有其特性：
（1）社会性。
（2）政治性。
（3）工具性。
（4）独立性。
（5）多元性。
二、公共责任
1、公共责任的含义
公共责任是指政府作为国家行政主体行使行政权力，通过实施国家行政管理对国家权力主体负责。公共责任包括政府社会回应力、政府义务和政府法律责任。其性质有以下几点：（1）民主政治性
政府在公共管理中的责任，体现了民主制度的发展。政府从不负责任，到负完全的责任，是由于民主政治发展的结果.（2）义务性
承担政府管理责任的过程，是一个为公民服务的过程，这一过程体现了政府的义务性
（3）制度性
政府机关和行政官员的行为受到法律、法规的制约，在现实中与政治法律过程中的其它国家机关及其官员发生相互制约的关系.2、公共管理责任的种类
公共管理的法律责任
宪法责任、行政法律责任、行政诉讼法律责任、行政赔偿法律责任
公共管理的政治责任
在民主政治之下，政府的一切行为、政府官员的一切行为须以民意为归依，统治者的权力建筑在被统治者的同意基础上，这是民主政治的基础所在，民主政治与传统专制的最大区别之一在于政府要承担政治责任
公共管理的行政责任
行政机关及其工作人员的行为自当符合法定的目的，不滥用职权，不容假借权力，以图本身的利益或图利他人或加害于人；行政机关和公职人员自当合理行使裁量权，避免行政失当
公共管理的道德责任
公共管理的道德责任是指政府及其工作人员依法行使公共权力、从事公共事务管理时必须承担的道义上的责任
3、公共管理责任的重要性
（1）公共管理责任的确立是民主政治的体现（2）公共管理责任的确立是依法治国的体现（3）公共管理责任的确立是政府廉洁的体现
23（4）公共管理责任的确立是政府能力的体现
三、公共责任的落实
1.公共责任的分配应当清晰明确，而且分配关系是公共责任与公共权力对应，即拥有多大的权力必须相应课以多大的责任。
2.公共责任与公共权力的落实必须通过监控方式实现。3.落实公共责任必须具备相应的客观条件。
4.公共责任的落实需要兼顾客观责任和主观责任的落实与监控。
具体要求有：
1、建立―权责一致‖的公共管理体制
(1)确保公共管理部门和公共管理者所拥有的权力与所承担的责任相统一.(2)清晰界定政府权力界限
2、实现公共管理理念由权力向责任转变
（1）确立公共管理权力由天赋人权所派生的理念（2）确立公共管理权力由人民主权所派生的理念（3）确立公共管理权力向人民负责的理念
3、培养公共管理主体的责任感与责任意识
(1)从冲破传统的权力思维惯性开始,从任意行政转变到责任行政,把―以人为本‖的发展观作为建构责任政府的根本价值尺度
(2)要真正树立―权为民所用‖的权力行使理念
(3)树立公共管理主体的诚信理念
(4)将社会可持续发展观纳入公共管理主体责任的理念之中
第二节 权力的监控
一、对公共权力监控的含义
定义：对公共权力的监控是指包括公共管理组织内部和外部的各种监控主体，采取相应的措施，对公共权力运行的合理性、合法性和有效性进行监督和控制。1.对公共权力监控的主体是多元化的。
2.监控对象是具有公共权力的所有公共组织或公共管理者。3.对公共权力的合法性、合理性和有效性进行监控。
二、公共权力监控的机制
（一）公共权力监控机制的必要性
对具有公共权力的组织及个人的公共权力行使过程实施有效监控，主要是出于以下几方面的需要：
1.公共管理者受到自身认识水平的局限，对公共权力的行使过程无法做出正确的判断，需要外界的监督和纠正。
2.公共管理者也具有―经济人‖的特点，在失去权力监督时，他们可能会利用手中的权力牟取私利，损害社会公众利益。
3.对公共权力的监控机制的建立，不仅要考虑监控效率（即降低监控成本，增进监控效果），而且要考虑监控方法的科学化。
4.对监控者必须赋予相应的权力，同时对监控者也要实施监控。
5.监控者应建立有效的信息收集和处理系统，使监控活动更加准确、有效。
（二）公共权力监控的类型和机制
1.公共权力监控的类型
2.公共权力监控的机制
既要有监控又要是有效监控，而且要建立一个有内在联系的、规律性的监控方式，这就 是我们所说的监控机制，也有的称为监控体系。
（三）外部与内部监控机制
1.外部监控机制
（1）立法监控
（2）司法监控
（3）政党和社会团体监控 2.内部监控机制
（1）结构监控
（2）纪律监控
（3）法律监控
3.对公共权力监控的原则
（1）合法性原则。
（2）公正性原则。
（3）经常性原则。
（4）广泛性原则。
（5）系统性原则。
（四）公共权力的监控方法
1.指导
2.绩效考核
3.工作汇报
4.预算与审计5.审核与批准 6.视察与调查7.质询8.受理申诉和控告
三、正确处理对公共权力监控中的问题
（一）公共权力监控中存在的问题
1.对被监控者实施监控的问题（1）专业知识与信息不对称。（2）专职地位的优势。（3）人事制度的保护性质。（4）被监控者设法逃避监控。2.对监控者实施监控的问题（1）监控者内在动力不足。
（2）对监控者的公共权力的监控与约束。（3）监控者之间的协调。3.政治指导的监控手段缺乏
4.组织结构和功能的分割问题 5.公共权力的监控成本问题
公共管理的范围庞大，公共部门雇佣了大量的人员，从事各种各样的活动，每 天花费大量的经费，这使得监督变得十分困难。
（二）正确处理监控中的问题
1.建立监控机构
2.完善监控机制
3提高监控机构绩效
4发挥社会监督的作用
(1)社会公众参与监督
(2)舆论监督
第七讲 公共管理中的政府角色
学习要点：
政府与市场的区别
改善我国政府与企业的措施
构建我国新型的政府与社会关系 第一节
政府与市场的关系
一、政府与市场的区别
（一）运行目的
政府运行的目的主要是提供公共物品和服务（如法律、规则、制度、福利、安全等）。
市场运行的基础是交换，市场中的交换与其他社会生活中的交换的根本区别在于前者是配置资源的有效途径。
（二）运行方式及特点
政府的运行方式，主要是通过财政税收政策、货币政策、技术贸易政策等来调控市场运行，通过各种法律的制定和执行来规范、约束各个市场主体及其行为。政府行为一般具有公共性、普遍性、强制性和非盈利性等特征。市场的运行方式及特点为：市场行为包括市场主体者（独立的生产者和消费者）行为和市场机制，市场行为的作用主要是通过价格机制来实现的。市场信息传输效率高、适应性强、行为简便、组织容易革新，遵循平等基础上充分竞争的行为准则。
（三）运行的结果
政府运行的结果可能是资源的有效配置，或者是资源的浪费；市场运行的结果也有两种情况：资源得以有效配置；损害了社会整体利益并引起社会秩序的混乱。
（四）担负的职能
政府的最主要职能是提供公共物品，政府在市场方面的职能主要包括：
1.为市场交换界定产权，并为其确定交易规则，为市场主体最大限度地降低交易成本创造条件。
2.政府应该具有监督约束经济主体的功能。
3.政府应该具有维护社会正义的功能。
4.政府应该具有宏观调控的功能。
市场行为是指由于价值规律的作用，市场通过价格的变动和供求的变化，自发配置资源的过程，市场担负的职能有：
1.有效配置社会资源，满足人们私人物品需要。
2.传递生产者、消费者所需的价格信息，以减少当事人行为决策时的不确定性，提高经济活动的效率。
3.微观调整优化经济结构。
4.参与部分公共物品与服务的提供。
二、政府与市场的联系
在现实经济活动中，有大量事实证明，市场和政府对经济生活的作用并不是只能作非此即彼的选择，两者的组合存在着如下4种情况：
1.市场有效，政府也有效，但是两者的结果和目标不同。
2.市场有效，政府失灵。
3.市场失灵，政府有效。
4.市场失灵，政府无效。
三、政府与市场关系中存在的问题
在处理政府与市场关系时，容易出现两种截然相反的观点。
一种是政府―全能‖、市场无用论。另一种是政府―无为而治‖、市场万能论。
四、规范政府与市场关系的措施
（一）重视发挥市场的功能
市场经济是一种经过几百年发展，才逐渐形成的复杂的制度安排。判断任何一种制度的优劣主要有两个标准，即是否较好地解决了信息问题与激励问题。与计划经济体制比较，市场经济在信息传输上主要采取横向传输方式。从激励机制看，市场是刺激竞争和优胜劣汰 26 规律起作用的场所，经济当事人有追求福利最大化的内在动力和外部激烈的市场竞争压力，就为经济发展和经济效率的提高提供了足够的内在动力。
在处理政府与市场的关系中，应充分认识和发挥市场的功能，真正让市场机制在资源配置和收入分配中起基础性调节作用。
（二）正确认识市场失灵
（三）减少政府失灵
1.货币主义认为，减少政府失灵的方法是取消政府财政政策对宏观经济的干预。2.合理预期学派认为，解决政府失灵的唯一有效的办法是听其自然，即政府不干 预私人经济活动，一切让市场经济自发调节。
3.公共选择学派认为，为了有效地控制政府官僚阶层的蔓延，促使政府的行为真正有利于市场和公民社会，最重要的方法是全面地重新创造市场。
4.斯蒂格利茨认为，政府对经济的干预是必要的，问题的关键在于要把握好干预的力度以及要采取适当的形式。
从我国的现实出发，规范我国政府与市场关系的措施：
1.尽快培育和发展市场体系。
2.解决市场分割问题。
3.主动促进国内市场与国际市场接轨。
第三节
政府与企业的关系
企业是从事生产、流通等经济活动，通过满足社会需要获取利益，实行自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。正确处理政府与企业关系，是决定企业发展的重要因素，也是合理界定政府职能的关键。
一、政府与企业的差别
政府与企业分别提供个人消费的公共物品与私人物品；企业主要关心经济利润，而政府主要考虑社会效益。两者的差异：
（一）组织性质
政府成立是基于公共利益的需要，是社会公共利益的代表，它运行的基础是合法的公共管理权力，其权力具有垄断性，权力的行使具有强制性。
市场经济中的企业是组织生产、配置资源的基本经济单位，最大限度地追求利润是其基本的价值取向，其行为具有独立自主性，自负盈亏性，市场导向性等特征。
（二）运行的目的
政府管理的目的是提供公共产品或服务，增进社会公共利益，而一般的企业管理，主要是通过生产和销售产品或服务，达到营利的目的。
（三）管理的限制因素
从管理的限制因素来看，政府的运行过程受到法律的限制，政府严格地在法律规定的程序和范围内运行。对于企业管理，法律在其活动中仅仅是一种外部制约因素，服从法律规则并不是企业的原始动力，其主要运行是在利益轨道上进行的。
（四）物质基础
政府管理所需要的各种物质资源主要来源于税收，有时候也来源于发行债券，其耗费的资源也是公共的。在这种情况下，政府的经费预算不能任意由公共管理人员支配，而必须公开化，接受纳税人的监督。在企业管理中，所需要的各种物质资源主要来源于企业投资的回报，来源于企业所获取的利润，管理中的耗费属于企业的―内部事务‖，其他人无权干涉。
（五）管理人员
政府主要管理人员是选举或任命产生的，选拔政府管理人员在很大程度上要依赖于他的政治才干和政治倾向性，由专门的部门或机构相对独立地加以考核评估。在企业管理中，27 管理人员一般根据他的能力聘用，由于―职业生存‖的威胁，所以，企业管理人员往往办事会有更高的效率
（六）绩效评估
政府管理的绩效评估偏重于社会效益，企业管理的绩效评估则强调经济效益。
（七）擅长的任务
政府擅长：政策实施，保证公平，防止歧视和剥削，保证服务事业的连续性和稳定性，加强社会凝聚力。
企业擅长：执行复杂的任务，模仿其他组织的成功做法，提供需要迅速适应变化的服务产品，提供纷繁复杂的服务，提供时尚的服务。
二、政府与企业的联系
纵观国内外政府与企业的关系，主要有以下三种模式，这些模式之间的区别主要在政府对企业的管理程度不同，政府与企业的联系不同：
（一）政府规制型——美英模式
这种模式以美国和英国为主要代表，主要特点：
1.充分鼓励自由竞争
2.主要用财政和货币政策来调控市场
3.不制定政府经济计划和系统的产业政策
4.对企业依法实行必要而严格的管制
（二）政府引导型——欧洲模式
以德国和法国为主要代表，基本特点：
1.自由竞争与政府控制并存
2.经济杠杆与政府引导并用
3.经济增长与社会福利并重
（三）政府主导型——东亚模式
以日本、韩国、新加坡为代表，基本特点：
1.政府用严厉的规制来迫使企业遵守市场规则
2.利用利益机制诱导企业的行为
3.利用计划和产业政策来引导企业按指定方向发展
4.通过行政指导来说服企业服从政府的意图
三、我国政府与企业关系中存在的问题
（一）产权不清、―所有者缺位‖，使国有企业既不独立，又不受制约
（二）以产值为核心的―政府承包责任制‖强化了政府对国有企业的干预
（三）大多数国有企业的艰难处境，加重了它对政府的依赖
（四）传统的企业人事制度，是政企不分的脐带
（五）片面的政企分开论，使政府放松了对企业的监督
四、改善我国政企关系的措施
（一）建立产权清晰、权责明确的内外约束机制
（二）加强对国有企业经理的管理
（三）重塑政府的政绩考核指标
（四）政府为国有企业解困创造良好的制度、市场环境
第四节
政府与社会的关系
社会是指一个特定的民族国家范围内除国家机构、制度外的个人、群体以及它们之间联系的总和。
一、政府与社会的联系
1.制度供给的视角
2.市民社会的视角
3.政治合法性的视角
二、政府与社会关系中存在的问题
在处理政府与社会的关系时，理论与实践上存在两种偏颇，一种是过分夸大政府的作用，一种是过分夸大社会的作用。
（一）政府与社会关系中缺失社会带来的问题
1.社会自主性缺失，可能造成社会的虚弱及社会对政府的依赖，从而使社会最终失去其自身发展的动力。
2.那些不同于政府的个人目标受到强力的压制而不能实现，最终将造成个人、社会对政府的疏远与冷漠，甚至引发社会对政府的反抗。
3.体制外的活动导致政府与社会的离异，政府所能控制的社会资源也因此而越来越多地流失。
4.导致社会对自身发展的冷漠。因为社会对政府的目标没有兴趣，又没有可能满足自身目标，人们就对未来失去信心。
（二）政府与社会关系中政府权威不足带来的问题
1.过多否定了作为一种强制力的国家政权在社会生活中的地位和作用，从而使国家的社会政治生活呈现出一种愈益明显的分散化的倾向
2.社会主义制度建立之后，国家作为社会管理的强制性机构的一面却依然有其继续存在的必要性，市场原则也不可能完全取代非市场原则。过分强调社会自治，会助长分裂主义倾向和妨碍了经济的发展。
三、改善政府与社会关系的措施
（一）明确良好政社关系的发展目标。
良好政社关系的发展目标是政府与社会关系达到良性互动，―小政府、大社会‖模式能保证这一目标得以实现。
小政府、大社会‖的基本含义是：转变政府职能，精简政府机构，扩大社会自治功能，即在转变政府职能、调整政府机构、规范政府行为的同时，要充分发挥社会自身的作用，把原来由政府包办的大量社会事务交还给个人、企业事业单位和其他社会组织。
（二）按―小政府‖的客观要求改革政府。
1.转变政府职能
2.改革政府机构：
3.规范政府行为
（三）按―大社会‖的内在要求改革社会。
1.提高社会自治能力
2.培育社会中介组织
3.建立社会对政府的监督制约机制
4.建立社会保障体系 第五节
政府再造
一、政府再造的含义
“政府再造”就是通过“政府再造工程”去重塑社会，以引导、管制及控制经济、社会的发展。政府再造不只是注意政府在量方面的成长，而更注意的是质方面的改变。它涉及国家与社会、政府与市场、政府与市民、政府与企业诸多关系的调整；涉及政府治理的观念、结构、方式和方法的变革；既涉及政府内部组织、运作程序的调整，更涉及政府外部关系的变革。
二、西方国家的政府再造模式
西方国家的―政府再造‖具有如下特征：
1、与行政环境变化相适应。
2.着重于政府如何运作。
3.广泛采用私营部门的管理方式。
4.基于美国各级政府尤其是州与地方政府的改革实践。
5.重新探索政府与社会的关系。
西方国家政府再造采取的管理方法是：政府在提供公共服务中积极引入市场竞争机制，依托各类社会组织来克服政府垄断经营的弊端，运用合同承包、绩效测评、目标管理等方法进行管理。政府再造要求政府着力培育独立的市场主体，充分发挥各种社会力量的作用，包括发挥公营部门、私营部门、非营利组织的作用。
三、西方国家“政府再造”理论对我国的启示
―政府再造‖一方面是美国等西方国家特定社会、经济、政治背景下的产物，一方 面又在某种程度上体现了公共服务改革发展的一般规律。
学习借鉴西方国家的―政府再造‖ 理论，要求政府必须高效、精干、廉价。我国如引入市场化管理方法，既应抛弃西方国家的混淆公私经营部门的差别、完全实行私有化等错误做法，又应借鉴其成功之处，推进我国政府改革。我国政府公务人员同样需要企业家般的创造精神，需要结合国情探索具有中国特色的公共服务市场化管理方法。这需要政府创建一个良好的法律与制度环境，以解决市场化过程中出现的问题。
四、我国政府的再造模式
（一）从效率行政到民主行政。
（二）从控制导向的管理到服务导向的管理。
（三）从只强调发挥政府的作用到强调发挥政府、市场共同作用。
（四）从国家的单独治理到国家与社会的共同治理。
（五）从政企不分、政府管制到政企分开、放松管制。
（六）从中央集中权力到适度的地方分权。
（七）从官僚组织到适应型组织。
（八）从人治到法治。我国政府要实现从人治向法治的转变，政府必须服从法律，接受法律的约束和控制，并使公民的各项权利得到保障。
第八讲
非营利组织
第一部分
非营利组织概述 一 非营利组织的概念与分类 1.非营利组织的定义和特征
非营利组织NPO(Non-profit Organization)一词源于美国的国家税收法，因其涉及的范围广泛、包括的组织、团体种类繁多，有人称之为“非政府组织”，也就是NGO（Non-government Organization），还有人称之为“第三部门”(TheThird Sector)。从逻辑上讲，可以将这种既是非营利又是非政府的组织看作一种具有逻辑一致性的现代社会产物，它是在社会经济发展到一定程度后发展起来的。可以这么理解:如果强调它的非营利性，那么它就是NPO；如果强调它与强制机构的区别，那么它就是NGO；相对公共部门与私人部门而言就是所谓的“第 三部门”。从现实中看，名称不是区分这类组织的关键，从它们的本质属性和行为特征上着手才是定义该类组织的根本。
借鉴国外的理论和考虑到我国的实际情况，中国非营利组织可定义为以服务社会公众为宗旨，不以营利为目的，主要开展各种志愿性的公益或互益活动的非政府的社会组织。这 30 样的定义似乎有些宽泛，但这很符合当前及今后一段时期中国的现实。如果从理想的状态出发去定义当代中国的非营利组织，那就意味着大部分组织都将被排斥在外，这不利于我国NPO的发展。
这类组织最突出的特征是：
（1）非营利性。组织不以谋求利润作为其终极目标，即不设利润目标；
（2）非政府性。非营利组织是独立自主的自治组织，是民间团体而不是官方机构。（3）志愿公益性或互益性。非营利组织的内在驱动力不是利润动机，也不是权力原则，而是以志愿精神为背景的利他主义和互助主义。需要指出的是，非营利组织不是不是营利，如果不营利，组织就不能生存和发中国非营利组织发展研究展，更谈不上履行职责或发挥作用。非营利组织不营利，是指不以利润为运营目标；运营所得利润不能在组织内部分配，而只能用于组织的进一步发展；不得将组织的资产以任何形式转变为私人财产。非营利组织不营利，绝不是说组织可以亏损或应该亏损，绝不是说可以不追求经济效益。事实上，非营利组织要想在激烈的市场竞争中求生存、谋发展，就必须努力提高自身的运营管理水平，不断提高经济效益和社会效益，为组织的发展壮大奠定坚实的经济基础和社会基础。二 非营利组织的优势
非营利组织作为既克服市场失灵和政府失灵，又与现代市场体制和国家体制相适应、相协调，有希望成为解决当代人类发展危机，实现可持续发展的最富有潜能的新社会工具。相对于市场，特别是政府而言，非营利组织拥有以下几大优势: 1.灵活性优势
非营利组织在组织体制、组织结构以及活动方式上有很大的弹性，便于根据不同地区、不同领域的条件变化及时做出调整，具有很强的适应性。在许多方面，由于非营利组织规模小，活动反应快，比国家具有更大的灵活性和适应性，因此便于去做一些政府不大方便做的事情。2.创新性优势
众所周知，制度创新和技术创新是提高效率的主要动力，政府行为也不例外。然而政府失灵理论认为，政府行为的成本与收益缺乏关联性，从而导致一系列行为的无效或低效，最终使得政府对创新不敏感，尤其忽略技术创新。而非营利组织的突出优势就是创新。这种创新的优势主要表现在新技术、新的生产方式和活动、参与方式的创新。3.贴近基层的优势
很多非营利组织以社会弱势群体或边缘性社会群体作为自身的服务对象，能够深入社会基层、贴近民众，同社区基层的贫穷民众保持密切联系。4.承受风险的优势
非营利组织对风险的承受能力大。作为民间团体，非营利组织便于从事一些带有风险的、前景不明确的活动和一些社会问题进行试点、探索与创新，在取得成功的经验之后，通过政府力量、政府政策加以推广。三 非营利组织的作用
非营利组织作为一项在市场体制和国家体制之外的重大的社会治理中的组织创新和制度创新，以其独特的性质和特有的优势，在人类社会发展中的各个方面发挥着重要的作用。1.促进行政改革
当今世界各国政府改革的普遍趋势是适应市场经济的需求，进行政府职能转变，放松管制，调整政府与市场、政府与社会的关系，把市场机制引入公共管理领域，其实质是中国非营利组织发展研究寻求更好的治理。我国实行的行政改革主要是政府职能转变和政府机构改革,其目标是建立一个有效与有限的政府，即办事高效、运转协调、行为规范的“小政府”，其实质也是寻求更好的治理。在改革中，正是由于非营利组织的存在与发展使得政府管理由治向治理逐步转变，由单一的管理主体转向多元的管理主体，治理的主体并不只是政府机关，31 还可以是私人机构或公共机构和私人机构的合作。2.提供公共物品和服务
众所周知，提供公共物品是政府的主要职责，因为政府在提供公共物品的过 程中可以克服搭便车等问题。但同时也出现了政府在公共物品生产中的低效率、无效率、短缺和消费拥挤等问题。由此可见，政府不可能也不应该供应所有的公共物品，政府提供的公共物品应该是公共性程度高，不宜或不应由非营利组织供应的公共物品和服务。3.推动社会公益
推动社会公益，这是非营利组织作用的重要内容之一。非营利组织推动、开展社会公益活动的主要特点在于供给形式，即无论是实物的捐赠，还是劳动的提供，都是以义务的形式供给，都是无偿的。现阶段非营利组织推动、开展的公益活动主要体现在社会教育、人口控制、文体活动、社会扶助、再就业、扶贫等领域。4.维护行业权益
目前，在我国发展得最快、作用最大、最受政府重视和支持的互益性非营利组织，就是经济领域中的行业协会。作为政府与市场、政府与社会之间的桥梁和纽带，作为行业权益的维护者，它正发挥着重要的作用。概括起来就是:（1）反映行业要求，维护行业权益。（2）沟通行业与政府之间的关系。（3）为行业提供信息和技术交流等服务。5.实现社会和谐
非营利组织作为当代人类社会的一项重要的组织创新，在促进社会民主、倡导社会文明和实现社会和谐方面发挥着重要作用。首先，互益性非营利组织满足了成员发展的需要，维护了成员的权益。其次，非营利组织倡导了社会文明。再次，非营利组织促进了政府与民众的合作，缓解了政府与公民的矛盾，不断促进善治的实现。最后，非营利组织是吸纳就业的一个重要渠道。
第二部分、中国非营利组织的现状及问题
一 中国非营利组织发展的现实状况
改革开放以来，中国非营利组织得到了长足的发展，我国经过合法程序登记注册的各级各类社团从1978年前的6000多个激增到1998年的16.5万家，各种形式的民办非企业单位则从无到有，估计在2004年有70万家左右。它们在广泛的社会生活中日益扮演着不可替代的角色，发挥着独特的社会功能和作用。其发展状况可从以下几个方面说明: 第一，非营利组织类型多样。
80年代以前，主要只有高度行政化的工青妇、文联、工商联、科协等九大团体，而目前中国的全国性社团按照官方的分类标准(主体加功能)可分为17类:产业部门、社会服务与社会福利、公共事物、信息与技术服务、卫生、体育、教育、文化艺术、新闻出版、科学技术人文社会科学、环境能源、企业行业组织、职业组织、地区组织、个人联谊以及其它组织。第二，活动领域呈现多元化的格局。从调查结果看，中国非营利组织开展的活动一般都不局限于某一个领域，而是平均每个非营利组织的活动领域达4.15项之多，少数非营利组织开展的活动更是多达十几个领域。其中，活动领域涉及社会服务和调查研究的非营利组织最多，分别占所有被调查非营利组织的44.63%和42.51%；其次，活动领域涉及行业协会、学会的非营利组织最多，为39.99%；而非营利组织较少涉及的活动领域是民办大学、民办中小学，比例仅为1.13%、1.99%。第三，活动方式以信息、宣传与教育等为主。从调查结果看，中国非营利组织的活动方式主要是提供服务(59.4%)、交流(58.7%)、宣传(58.6%)和培训、研修、训练(57.0%)；其次是调查研究(46.4%)；再次是收集资料、提供信息(41.0%)和提供政策建议、提案(38.5%)；而义演义卖活动(6.6%)、设置经营实体(7.2%)和进行商业性活动(7.4%)等方式最少。第三，活动范围以一个市区县范围内为主。
根据调查结果显示，中国大多数非营利组织(68.7%)的活动范围在一个市区县范围内；有8%的非营利组织活动范围在两个或两个以上市、区、县范围之内；8.6%的非营利组织活动范围在一个省、自治区、直辖市范围之内；1.1%的非营利组织活动范围在两个或两个以上省范围之内；5.2%的非营利组织活动范围在中国大陆范围之内；0.1%的非营利组织活动范围在港、澳、台地区；0.9%的非营利组织活动范围在港澳台与内地；0.1%的非营利组织活动范围在国外；5%的非营利组织活动范围在国内和国外；还有1.3%为其他类型；另有0.7%的非营利组织无回答。从被调查的非营利组织活动范围可以看出，中国非营利组织的活动范围以在一个市、区、县范围之内为主，而其他类型的非营利组织相对较少。这与中国社团登记管理条例对社团活动范围有严格限制有关。第四，非营利组织产生的社会效益巨大。
例如，中国青少年发展基金会“希望工程”的成功实施，直接为230多万贫困地区孩子提供了救助，修建了8000多所希望小学，为农村小学捐建1万套“希望书库”、2000套“三辰影库”少儿音像制品系列及配套录放设备，培训和表彰了6000余名乡村小学教师。爱德基金会16年间逐步在中国大陆30个省、市、自治区开展农村发展、医疗卫生,教育、社会福利、防盲治盲、特殊教育和救灾等项目,产生极大影响。二 中国非营利组织发展中存在的问题及其成因
总体而言，当代中国非营利组织的发展基本上是健康的，在一定的社会领域 发挥了积极的作用。同时，由于中国处于转型时期的这一特定环境，我国的非营 利组织的发展进程中也出现了或多或少的问题。第一，组织登记不规范。
从法律角度来看，中国的非营利组织可分为四大类:经过登记注册并具有法人资格的，经过登记注册但无法人资格的，注册为企业法人的和没有进行任何注册的。所有正式注册的非营利组织都挂靠在政府业务主管部门之下，因此丧失了根本上的民间性和自治性。那些具备民间性、自治性的非营利组织又不很正规，因为有些以企业形式注册，例如地球村，有些甚至根本没有注册。
第二，专业能力不强。
专业能力是指获取资源的能力、管理已有资源的能力以及自我发展的能力。中国非营利组织的专业能力的欠缺表现在没有合理的治理结构，有组织内部和个人腐败行为的发生:不能有效调动员工的积极性，不能吸引并留住专业人才，组织的公共关系不足，而且缺乏可持续发展的能力。
第三，活动经费不足。
经费问题是非组织面临的普遍难题:世界各国约2000万非营利组织，其中只有5%有充足的资金来源。中国非营利组织的经费问题更为急迫更为紧张。据调查报告显示，几乎90%以上的非营利组织每年支出额在50万元以下，只有不到2%的非营利组织每年支出规模在100万以上。
第四，服务质量不高。
一般认为，非营利组织主张志愿和奉献，提供产品或服务的成本较低，质量更高。然而，从调查结果显示来看，这一观点在中国没有得到实证支持。我们认为，服务质量不高与中国非营利组织在某一行政区域内有一定的垄断性不无关系。由于缺乏竞争机制，所以效率低下，服务质量不高。中国非营利组织发展过程中出现的以上问题，究其原因，无外乎两个方面: 一方面是非营利组织在自我约束的道德制度建设和在自我强化专业能力构建方面所做的努力不够。这是世界各国非营利组织都面临的一个较为普遍的问题。另一个重要原因在于中国非营利组织发展所处环境的特殊性。这一环境具有四个最基本的特征:第一，改革之前的中国是一个权力高度集中的国家。这是中国改革的最重要的初始条件。第二，经济改革和政治 33 改革导致政府职能的重大转变，在经济领域和社会领域留下了广阔的管理和服务真空，这种真空对非营利组织产生了强烈的需求。第三，政治控制的放松和市场化带来的所有制结构的多元化，产生了政府控制之外的资源，使非营利组织有可能不依赖政府而独立地生存 和发展。第四，尽管如此，20年多来在政府——社会权力对比格局中，政府始 终处于绝对主导地位。
基于以上论点，笔者认为中国非营利组织发展中产生上述问题的具体原因有（1）法律法规不完善。
到目前为止，中国政府出台的有关民间非营利组织方面的主要法规包括:1988年9月公布的《基金会管理办法》，1989年10月公布的《社会团体登记管理条例》(简称“旧条例”，1998年10月废止)，1989年公布的《外国商会管理暂行规定》，1998年10月公布的《社会团体登记管理条例》(简称“新条例”)和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，1999年10月颁布的《公益事业捐赠法》。除这些法规外，围绕民间非营利组织的领导人任职、党组织建设、专项基金管理、纳税范围、财务管理制度、登记收费标准、印章管理等问题，政府有关 部门还制定了一系列具体的部门规章、地方法规以及政策性规定。根据调查结果显示，我国除了社会团体和民办非企业单位这两类民间非营利组织之外，尚有大量的未登记或转登记团体，这些未登记或转登记团体是现行法规政策难以监督管理的部分。随着中国社会的发展和进步，民间非营利组织的数量会越来越大，成分会越来越复杂，形式会越来越多样化，在现行双重管理体制的约束下，将会有越来越多的民间非营利组织被挤入到这个部分中来，从而将成中国政府对民间非营利组织进行监督管理的一个不断膨胀的死角。另外，在非营利组织管理法规体系的健全方面，还有大量的工作要做。目前，非营利组织内部管理的法规、不同组织形态的专业化管理法规都不健全，比如，国家在民办非企业单位的社会保障、财务管理、税收优惠等方面还未出台统一的政策法规，现行法律对于非营利组织的内部组织、财产关系等民事问题的规定很少涉及。（2）管理体制不顺畅
中国于1996年正式提出的双重管理体制，在1998年10月公布的上述两个条例中得到较为充分的体现。双重管理体制可以说是现阶段中国政府加强对民间非营利组织宏观登记管理和微观业务管理相结合的较为成熟的制度形式。这一制度在目前中国民间非营利组织管理的规范法律制度框架尚未建成之前，发挥了重要的监督管理作用。但随着市场经济的深化、与国际社会的接轨以及中国民间社会自身的发展，双重管理体制也愈渐显示出其局限性。以双重管理体制为特征的中国现行的对民间非营利组织进行监督管理的法规政策，体现了政府对民间非营利组织管理上的过渡性、管理型和非公平性的特征。纵观世界各国政府对非营利组织的态度及其法规政策体系，一个共同的趋势是:从重视“入口”管理逐步转向重视“过程”监督，在简化非营利组织登记注册时的手续的同时，加强对它们开展活动及其组织运作 的动态过程的监督、评估和控制。实行这种管理体制的基本代价是:堵住了民间非营利组织进行登记注册的合法渠道，并将政府的有限资源和精力耗费在如何限制民间非营利组织的成立上。
(3)管理方式不恰当
当前中国很多非营利组织是由政府创建并受政府的主导，尤其是那些经过合法登记的有重要影响的非营利组织，如各种行业组织、专业组织、研究团体等。虽然党和政府力图增大非营利组织的自主性，屡屡发布文件，规定党政机关现职领导人不得担任各种非营利组织的领导职务。但是，政府对重要非营利组织的主导始终是中国公民社会的显著待点。这种政府对重要非营利组织的主导性是通过以下三种途径得以实现的:其一，创办者照例通常是这些非营利组织的业务主管单位。其二,1998年中央政府发布文件重申现职处以上党政机关干部不得担任非营利组织的主要领导，但是有很多社团组织的主要领导一般都由从现职领导职位退下 34 来的或机构改革后分流出来的原党政官员担任。其三，按照政府的有关规定，非营利组织的经费原则上由其自己筹集解决，但事实上至今还有一些重要非营利组织的活动经费由政府全额财政拨款。但我们认为，资金、人员、组织上的独立于政府的非营利组织才是真正意义上的非营利组织。当然我们不否认非营利组织从政府处获得部资金支持的合理性，这些组织办的是政府应该办，但没有精力办或由政府办效益不高的事。（4）自律机制不健全
非营利组织在制度建设上的漏洞或工作人员道德操守上的失误等引发的公众信任危机今年层出不穷。比方说有些非营利组织违背非营利准则，私分财产为某些个人谋取福利，甚至侵吞善款。
第三部分、我国非营利组织发展的政策选择
中国非营利组织正在逐步进入一个法制化、规范化的新阶段。在这个阶段，需要国家的大力扶持和培育，也需要认真研究中国非营利组织发展的相关法律、政策、社会等因素，以创造有利于中国非营利组织发展的政策环境。一
弱化行政预防，强化法律追惩
世界各国管理非营利组织的方式大概可分为两种，即预防制和追惩制。所谓“预防制”，就是成立社团必须事先办理登一记手续。所谓“追惩制”，就是成立社团不需事先进行登记，社团成立之后，如果违反了法律和有关规定，政府再进行追查惩处。
当前，我国主要采取“预防制”，对组织的管理以行政手段为主，政府管理部门被赋予了很大的管理权限。中国非营利组织登记管理体制的基本特点是：门槛高、限制多、监管不力。其中最核心的原则是双重管理体制，即对非营利组织实行“登记管理机关”和“业务主管单位”双重审核、双重负责、双重监管的原则。对非营利组织严格的登记限制，体现了指导思想上的一种相对保守的观念，就是担心一旦放松登记限制，各种各样的社会组织会如洪水，一般进入登记的门槛，导致管理上的失控。这是一种典型的计划经济条件的思维模式。
事实上，随着改革的深化和社会转型的推进，一方面涌现出越来越多的社会组织，另一方面包括政府自身管理在内的整个社会治理结构的变革，使得多元化格局下的社会控制不再是简单的门槛管制就能够奏效的，有效的管理更多地强调过程控制、制度约束、社会规范和组织自律。美国的非营利组织管理模式就是较为典型的过程控制。在美国注册成立一个非营利组织非常容易，但获得税收优惠则需经过一系列申请程序，由国税局对其非营利性进行审查核准，同时通过公开和透明的机制对其开展活动和运作的全过程实行社会监督。
在登记管理制度上，我国可以更多借鉴国际经验，逐步强化过程控制的原则、在法治背景下的制度约束和社会规范。针对不同类型的非营利组织，可以实行分类指导、分级管理。即从组织规模、活动范围、社会影响、制度规范程度几方面中国非营利组织发展研究来看，建议民政部以正在进行的年检为依据，对现有非营利组织进行分类、分级，根据组织的不同性质分别管理。对具有相当规模和社会影响力的全国性非政府组织，赋予其更多的自主权限，采取措施，促进其发展。对一般性社会团体，实行更为开放的政策，在登记管理体制方面逐步放宽。
二
完善管理法规
为了保证非营利组织能够在一个稳固的和有灵活性的组织框架下开展活动，非营利组织管理的法律法规建设必须进一步加强。为解决法律法规不健全这一问题及相关的其它一系列问题，我们建议政府要尽快考虑制定有关民间非营利组织的统一规范的基本法律。这个基本法律应当能够涵盖除政府、企业以外的所有的民间非营利组织，包括社会团体、民办非企业 单位以及上述未登记或转登记团体在内的各种民间非营利组织。这个基本法律的主要内容应当包括：重申《宪法》规定的公民结社权利；明确登记注册是公民实现结社权的法律形式;35 通过登记注册赋予民间非营利组织以法人或其它合法地位；对合法的民间非营利组织提供财政税收上的优惠政策；对各种民间非营利组织加以法律上的分类并定义和区分不同分类的法规政策；划定那些未经登记或按现行政策难以登记的民间非营利组织的起码生存空间等等。在制定有关民间非营利组织的基本法律的基础上，三
落实税收优惠政策
税收政策在世界各国都是激励社会公益事业、调控非营利组织宏观发展的重要手段。税收优惠的合理与否以及实施情况，对非营利组织乃至整个社会公益事业的发展发挥着重要作用。一般而言，对非营利组织的税收优惠包括两个方面：一是对非营利组织自身的优惠；二是对面向非营利组织的捐赠方的优惠。以美国为例，其税法规定了30余种免税组织，对非营利组织的税收优惠包括所得税优惠、财产税优惠和营业税优惠；另外，向公益型非营利组织捐赠的机构和个人，还享有应缴税所得额扣除和财产税、遗产税减免。当前，我国应抓紧健全针对非营利组织的税收政策体系。一是在税法中明确体现出对非营利组织的界定、对不同类型非营利组织减免的税种、减免幅度等具体内容。二是要制定相关部门的配套实施法规细则，将非营利组织税收管理纳入整体税法执行体系。非营利组织是一个新生事物，相关的法律法规随着它的发展和对它的认识程度相继出台，并在不断变化之中，这些新的法律条文要做到与既有的法律实施体系有效衔接。四
加强对非营利组织的运作监督
政府部门在逐步放宽对非营利组织登记管理控制的同时，应进一步加强对非营利组织运作期间的监督，以保证非营利组织作用的实现。当前尤其要注意以下几点: 1.加强政府部门对非营利组织的检查监督。目前，三个行政法规(指《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《事业单位登记管理暂行条例》)对于非营利组织检查的可操作性没有明确规定，年检成为例行公事，非营利组织填发登记机关下发的表格和材料上交了事。另外，对违反年检制度的非营利组织的法律责任及其处罚也未作明确规定，使得在实际操作中无所适从，因此急需加强这方面的制度建设。
2.加强对非营利组织的财务监督。加强财务监督的目的，是防止诈骗、挪用、财务混乱、浪费等行为，保护利益相关者的利益。对于非营利组织这样一类不以营利为目的、以满足社会需要和服务大众为宗旨、享受法定的免税优惠待遇、接受社会捐助的社会组织，应该健全定期向政府主管部门报告经费收支情况、接受政府审计部门财务审查的制度。3.引入社会监督机制。从国际经验看，各国有不同的监督管理制度，但社会公众的监督均是一个不可替代的基本机制。对非营利组织实行社会监督的理论依据，来自于对非政府组织“公共责任”的追问。在现代国家中，政府及官员被认为对公众负有“责任”(Accountability)，从而延及到各种公益机构的公共责任。非营利组织接受了社会的捐赠或以税收优惠等形式获得公益资产，前提是做出非营利性宗旨的承诺，因而有责任向公众做出交待。这虽然是一种非正式的监督机制，但它使每一个对该组织关心或有疑问的人都可以对它进行监督，一旦被发现问题，则会受到严格的处罚，相当于给非营利组织一个强烈的自律激励。其操作成本低，实行有效，社会效益好，能起到正式监督机制所不能替代的作用。因此，我国对非营利组织的监督管理也必须引入社会监督机制。
五
引导非营利组织的自我发展和完善
中国非营利组织发展不仅需要良好的外部政策环境，更主要的是自身组织建 设的加强，这是非营利组织的生存发展之本。（1）强化组织战略管理
非营利组织时时刻刻面临各种各样的问题，经常要做出种种决策。因此战略管理就显得非常重要，强化非营利组织战略管理的主要对策是解决“5W1H”问题，即：为什么（WHY）： 为什么要选择战略管理？什么（WHAT）：非营利组织要达到什么样的目标？何时（WHEN）：在什么时候开始实施战略管理？何地（WHERE）：在什么地方开始实施 战略管理？谁（WHOM）：谁来设计/实施/评估战略管理？如何做（HOW）：如何实 施和评估战略管理？
（2）加强组织营销管理，拓展组织形象
一个成功的非营利组织为了其宗旨的实现和获取社会各个渠道的资源，应该通过营销活动向社会公众、政府、企业等宣传组织的宗旨和服务，使社会知道该组织的存在，并对该组织的公益使命及服务进行了解，增强人们的认同意识，提高政府和社会的支持力度。果。
（3）完善组织自律机制，保持社会公信度
中国非营利组织的质量保障，从自身来讲要靠非营利组织的自律，严格要求自身，保持社会公众对组织的高公信度。自律机制对于非营利组织的生存与发展也是至关重要的。发达国家的非营利组织的自律机制得到了很好的发展。中国非营利组织可以借鉴其经验，并结合中国国情与组织自身特点建立一套完整的自律机制，这主要包括以下两个方面： 一是应明确非营利组织的基本价值和道德行为，二是完善内部监督机制。
第十讲 公共物品管理
学习要点：
公共物品的涵义、特性、类型
判别公共物品的步骤
公共物品供给的特点
公共物品有效供给的条件
混合物品的特点、供给
官僚主义与公共物品的供给
政府提供公共物品的两种方式
第一节 公共物品的涵义与类型
一、公共物品的涵义
公共物品（Public goods）是相对那些 可以划分为企业或个人消费单元的基本生 活或生产资料等私人产品（Private goods）而言的共享性物质产品和服务项 目。
萨缪尔森的定义：纯粹的公共物品指的是 这样的物品或劳动，即每个人消费这种物品或 劳务不会导致别人对该种物品或劳务消费的减 少。他还用数学公式对纯粹的私人产品和纯粹 的公共物品加以严格的区别：
（1）私人产品 即某一商品的总量（X）等于每一个消费者所拥有或消费的该商品数量的总和，这也就是说私人产品是能够在消费者之间分割的。
（2）公共物品 即对于任何一个消费者来说，他个人 消费所支配的公共物品数量实际上是该公
共物品的总量（X），这也就是说公共物品 在消费者之间是不能分割的。
二、公共物品的特性
（一）效用的不可分割性。
效用的不可分割（Non-divisibility），是指公共物品是向整个社会共同提供的，具有共同受益或联合消费的特点。
（二）消费的非竞争性。
消费的非竞争性（Non-rivalness），是指某一个人或厂商对公共物品的享用，不排斥、妨碍其他人或厂商对其的同时享 用，也不会因此而减少其他人或厂商享用 该种公共物品的数量或质量。
（三）受益的非排他性。
受益的非排他性（Non-excludability），是指在技术上没有办法将拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共物品的受益范围之外。
三、判别公共物品的步骤
图10-1 判别公共物品的步骤（注：用教材上的图10-1）
四、公共物品的类型
根据以上步骤的识别，我们大致可以区分出 以下四种不同类型的物品：（1）同时具有非排 他性与非竞争性的纯公共物品；（2）同时具有 排他性与竞争性的纯私人物品；（3）具有非排 他性与竞争性的公共资源；（4）具有排他性与 非竞争性的准公共物品。
图10-2 不同类型的公共物品
此外，现实生活中的公共物品也可以大 体分为三类：第一类是实物性的公共物 品，比如国防、防洪工程、交通设施；第 二类是精神（规范）性的公共物品，如制 度、理想和文化；第三类是信息产品。
五、私人部门供给的无效率 原因：
1.公共物品的非竞争性消费，意味着增加 一个人消费所引起的边际成本为零，按照 价格等于边际成本的资源有效利用原则，对这一产品消费不应该收费。但是，新增 加消费者的边际成本为零，并不说明提供 这一产品不需要成本。
2.在消费是竞争性的而排他不可行的情况 下，市场提供公共物品将引起另一种效率损失，38 即它可能导致公共物品的供给不足。
上述两方面的效率损失，意味着公共物品领 域资源配置的市场失灵。然而公共物品供给上的 市场失灵，并不是说社会不需要公共物品，在公 共物品的供给出现市场失灵的情况下，政府这一 公共机关来负责社会公共物品的供给，便成为市 场经济条件下政府的基本职能。
第二节 公共物品的供给及供给方式
一、公共物品供给的特点
（一）政府是公共物品的供给主体
（二）公共物品的供给具有规模性
（三）公共物品的供给往往无差异
（四）公共物品的供给具有非均衡性
二、官僚主义与公共物品的供给
首先要指出的是，这里所论的“官僚主义”是政 府机构和官员行为的同义语。
西方学者们用追求公共机构权力的最大化来解 释政府机构和政府官员的行为。在他们看来，政 府官僚机构提供公共物品同私人部门提供私人物 品是有着很大差别的：
第一，在政府官僚机构中，并不存在提供同 种公共物品的竞争，缺乏竞争意味着缺乏刺激，从而会降低公共部门的服务效率。
第二，政府机构的官僚们并不以利润最大化 作为其工作目标。由于追求利润必然要降低成 本，不以营利为目的的政府机构所提供的公共物品，往 往要与相对较高的成本相伴随。
第三，公共物品通常不以价格形式出售。因此，社会成员在对公共部门的工作进行评价时，其敏感程度肯定 低于市场价格。
实证分析表明，官僚们对政府预算极大化的追求，必 然导致公共物品或服务的供给量过剩，而高于其最佳的 产量水平。图10-3有助于解释这个结论。
图10-3
三、公共物品有效供给的条件
通过上面的论述我们得出结论，公共物品必 须由公共部门来提供，那么政府如何有效率地来 提供公共物品呢？下面我们将集中地讨论这一问 题。
如前所述，任一种物品的市场均衡产量、价
格由其供给曲线和需求曲线的交点决定，需求曲 线应与该物品消费方的边际效用曲线相一致，供 给曲线应与该物品
生产方的边际成本曲线相一致，这样，社会边际收益对于社会边际成本，帕累托最优得以实现。在我们循此思路来推导公共物品有效供给的实现条件之前，有必要首先回顾一下私人物品的帕累托最优供给量的决定。
（一）帕累托最优供给量 1.私人物品的有效供给 图10-4 私人物品的最优供给 2.公共物品的有效供给。图10-5 公共物品的有效供给
消费者的出价是与其消费公共物品所 获得的边际效用相一致的，所以所有消费 者出价的总和就是其边际效用的总和，即 社会边际收益。这样，在E的社会边际成本 等于社会边际收益，实现了帕累托最优。因此，公共物品帕累托最优的实现条件可 具体地写成： MSR= =MSC 公共物品的价格事实上就是税收，关于 公共物品有效供给的分析基本上是假定以 个人交纳的税收来负担公共物品的生产成 本，税收应由个人的收益程度决定，实行 差别的税收，这被称为税收的收益原则。
（二）林达尔均衡（Lindahl Equilibrium）瑞典经济学家林达尔（Erik Lindahl）从 另一角度进行了公共物品有效供给的研 究，提出了较有启发性的理论模型。图10-6 林达尔均衡
可以看出，公共物品有效供给的关键 在于消费者按自己从公共物品消费中获得 的边际效用水平真实地表示自己对公共物 品的需求，从而相应地承担公共物品的成 本。然而，这也正是公共物品有效供给的 困难之所在。
四、混合物品
（一）混合物品的概念及分类
从考察混合物品的性质出发，可以将混 合物品分为拥挤性的公共物品和价格排他 性的公共物品两类。1.拥挤性的公共物品。
图10-7 拥挤性的公共物品或服务
2.价格排他性的公共物品。
价格排他性的公共物品（price-excludable public goods）是另一种混合物品。所谓价格排 他性的公共物品，是指那些效益可以定价，从而 可以在技术上实现排他性的公共物品或服务。这 类物品或服务的特点是一方面，它的效用名义上 向社会提供，即谁都可以享用；另一方面，它在 受益上却可以排他，即谁花钱谁受益。
（二）混合物品的供给
私人物品或服务由私人部门通过市场提供，公共物品或服务由政府部门以非市场方式提供，这只是理论上 的一种理想化的说法，现实生活中的情况并非如此简 单。实践上，很难将市场的供给和政府的供给截然分 开。在许多物品或服务上，市场的供给和政府的供给都 是交织在一起的，这突出表现在混合物品或服务的供给 上。
就两类混合物品或服务来看，它们的一个共同特 点，就是既可以由私人部门通过市场提供，也可以由政 府部门给予补助的办法通过市场提供。1.拥挤性公共物品的供给。2.价格排他性公共物品的供给。
五、公共物品供给的变化趋势
（一）公共物品供给主体的多元化
（二）公共物品供给结构趋向丰富
（三）公共物品供给质量日趋提高 第三节 公共物品管理中的政府行为
一、政府提供公共物品的方式
（一）政府提供不等于政府直接生产
（二）政府供给的两种方式
从世界各国的情况看，政府提供公共物 品有两种基本方式，一是政府直接生产，一是政府间接生产。政府间接生产公共物 品主要有以下几种方式： 1.政府与私人签定生产合同。2.授权经营。3.出让经营权。4.政府经济资助。5.政府参股。
二、改革政府在公共物品管理中的行为
首先，应有进有退，以进为主，合理调 整政府的经济活动领域。
其次，应完善公共物品的提供方式，将 政府直接生产和间接生产结合起来，提高
公共物品的供给效率。
第三，公共物品生产的主体（投资主体）应多 元化，尤其是允许和鼓励私营企业生产和经营公 共物品。
第四，将市场机制引入公共物品的供给领域，使公共物品领域成为行政方式和竞争方式共同调 节的领域。
最后，应明确中央政府与地方政府的分工，完 善公共物品的提供机制。
第十一讲 公共部门战略管理
学习要点：
战略管理的发展、概念与特征
公共部门战略管理产生的原因
公共部门战略管理实施的步骤
公共部门战略管理存在的问题及其改进 第一节 战略管理与公共部门战略管理
一、战略管理概述
（一）战略（Strategy）与战略管理的发展
“战略”一词源于希腊文的“strategos”，最早用于军事学，意指“在战争中使用的取胜的策略”，其后在政治学中得到应用，被用于描述有计划地运用权利和影响贯彻国家目标的活动。
（二）战略管理的概念
战略管理是组织适应外部环境变化，确立和调 整组织长期目标，整合组织资源来实现组织的战 略目标的一系列决策与行动。
要更好地理解战略管理，必须弄清与战略管理 有密切联系的3个概念。
1.战略管理与战略规划。两者最重要的区别在 于，“战略规划关注的是制定恰当的决策，而战略 管理侧重的则是战略结果的产生：市场、新产 品、新技术。”
2.战略管理与非战略管理。战略关注总体目标 的制定与实施，战略管理就是集中组织的所有资 源来达成组织战略目标的决策与执行活动。而非 战略管理则只涉及总体目标中的部分目标的实 现。
3.战略管理与功能管理。战略管理关注组织长期性整体目标和远景规划的制定与实施；功能管理则注重内部管理，偏向于整合系统内各部门的功能组合，强调职能内容和部门分权，对于组织目标并不重视或者只关心短期的具体的目标，二者形成鲜明的对比。
（三）战略管理的特征 1.全面性。2.长期性。3.方向性。4.目的性。5.统一性。6.重大性。7.主动性。
二、公共部门战略管理
（一）公共部门战略管理产生的背景 1.对公共部门的批评和政府角色的调整。2.外部环境不确定性的增加和全球化的影响。3.科技变革与进步为公共部门战略管理提供了 技术平台。
4.企业战略管理理论的成熟与公共部门战略管 理技术方法可移植性的增强。
（二）公共部门战略的类型
根据社会要求公共部门采取行动的压力（环境的平静或动荡）和公共部门组织的外部回应度（积极行动或者消极行动）的不同，可以将公共部门战略分为8种类型。
8种战略管理类型为：
1.支配者型战略。此种战略强调用行动应对快 速出现的新需求，极少考虑对合法权威的回应。运用强制力来自由选择其行动需要，并且无需对 其行动负责。
2.指导者型战略。此种战略增加了对重要需求 的回应度，属于中等到高等的行动取向的战略，对其行动承担中等程度的责任。
3.造势者型战略。这种战略研究每一个 信号，以确定行动是否有保障，并不断公 告将要采取的行动，但不能对问题进行定 性，也没有对问题进行优先顺序排列，结 果日常工作被大量不重要的问题充斥，想 要作的事情与其能作的事情之间有相当的 差距，因此事实上很少将这些行动付诸实 施。
4.适应者型战略。虽然与造势者型战略 同属于低行动型战略，但是适应者战略在 问题议程上注入了更多的行动成分，通过 一系列行动管理其所熟悉的局部环境，因 此也相对积极一些，这使其在相对平静的 环境中仍然是有效战略。
5.流浪者型战略。如果组织处于平静的环境
中，所面临的环境要求也很少，就有可能会采取 流浪者型战略，这是偷懒型的战略，组织目标模 糊，人员无所事事，基本没有行动。
6.官僚型战略。这种战略只为非常明确的需求 采取适度的行动，并且只依赖常规和标准程序采 取行动。在平静的环境中这是最低限度可以被接 受的战略。
7.妥协者型战略。实行这种战略的组织面临明显的行动需求，在组织资源有限的情况下按照对顾客需求的优先排序来分配资源，其战略变革具有一定的长期性。
8.共生者型战略。这是最主动的一种战略。由于所处环境和社会需求的急剧变化，共生者战略要求加强部门组织之间的合作，通过建立统一的机构或者部分职能的让渡来整合职能部分重叠的不同组织，满足顾客突然发生急剧变化的需求。
第二节 公共部门战略管理的实施
一、战略规划
（一）战略规划的概念
战略规划是在环境分析的基础上拟定战略的 过程，也是将战略意图转化为战略决策的过程。其目的在于明了环境对组织的重要影响，并指导 组织对环境的变迁作出反应，以获得长期的竞争 优势。
（二）战略规划的步骤
1.达成初步共识，组成战略管理团队即战略管 理小组。
2.构建组织目标。3.进行环境分析。
SWOT分析（strengths，weakness，opportunities and threats）是目前战略管理与规划领域广泛使用的分析工具，其主旨在于通过了解本组织的优势和弱点，抓住组织外部的机会，规避组织外部的威胁，从而制定行动战略的方法。经过SWOT分析，一个组织可以有不同的战略匹配和选择。如：
SO（strengths－opportunities，优势－机会）战略：这是一种发挥组织内部优势、利用外部机会的战略，所有组织及管理者都期望可以利用自己的优势，并抓住外部环境所提供的机会。
WO（weakness－opportunities，弱点—机会）战略：其目标是利用外部机会来弥补内部的弱点。运用这一战略的基础是，组织存在着外部机会，但内部存在着弱点，妨碍着外部机会的实现。ST（strengths－threats，优势—威胁）战略：利用优势，回避或减轻外部威胁的影响。WT（weakness－threats，弱点—威胁）战略：这是一种在减少内部弱点的同时，规避外部环境威胁的防御性战略。4.确立战略议程。5.制定备选战略。6.作出战略抉择。
二、战略实施
（一）建立与组织战略相适应的有效的组织结构。
（二）合理配置资源。
（三）建立良好的沟通协调机制，克服变革阻力。
三、战略控制
（一）战略控制的内容
战略控制是监督战略实施过程，评估战略实施 的绩效，并依据评估结果调整、修正，甚至终止 战略的一种活动。战略控制主要涉及3方面的活 动。
1.前提控制。即对诸如组织的外部环境、内部形势等 形成组织战略的基础因素进行系统、连续的监控，以确 定组织战略形成的前提是否依然成立，有否发生变化，发生了何种变化以及发生变化的原因等。如果前提发生 变化，相应的战略也应随之变化。
2.实施控制。看战略的实施是否按预定轨道前进，资 源配置是否恰当，战略实施的实际结果是否达到预期目 标，战略实施是否按原计划完成等。这一过程的关键是 建立明确的绩效评估指标。对战略实施的监控，是确认 组织战略能否继续成功实施的前提。
3.战略的调整。通过对战略前提和实施的控制，依据组织所呈现的具体情况及发展趋势，做出持续战略、修正战略、重组战略或是终止战略的决定。
（二）战略控制的方法 1.预先控制方法 2.反馈控制方法 3.动态控制方法
第三节 公共部门战略管理的问题与改进
一、公共部门战略管理的问题
概括起来，对公共部门战略管理的问题存 在着7种主要的批评意见。
1.正式的战略计划过程被描述得比它的实际 情况或所能做到的更具逻辑性和分析性。
2.正式的战略计划过程过于呆板，因此面对 要求作出快速反应的、迅速变化和动荡不定的外 部环境时，显得过于迟钝。
3.正式的过程与创造性和革新相违背。4.公私部门间巨大的差异使得在将企业 战略管理引入公共部门时出现了一系列问 题。
5.责任问题。6.目标设定的困难。
7.公共部门行政人员短暂任期造成的
问题。
管理学家塞缪尔·保罗则从公共部门战略发展 计划的目标与手段的角度出发进行分析，认为对 公共部门的战略发展计划存在着3方面的制约因 素：
1.对目标选择的制约因素。
2.可供公共部门战略管理执行人员选择使用的 手段有限。
3.目标与手段的配合经常受到制约。目标与规 划应紧跟瞬息万变的情况加以调整。
第十二讲
公共管理的新策略
学习要点：
企业型政府的涵义及其基本原则
企业型政府的局限
公共服务的民营化的涵义及其优点
公共服务民营化的几种类型
公共管理中的―顾客‖、―顾客导向‖的内涵
顾客导向对公共管理的积极意义 第一节
企业型政府
一、企业型政府的涵义
所谓―企业型政府‖（Businesslike Government），是与―官僚政府‖（Bureaucratic Government）相对应的。它是指政府部门由一群富有企业精神的公职人员（被称为―公共企业家‖，Public Entrepreneur）组成，他们能够运用各种创新策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，使绩效不佳的政府更有效地运作。
二、企业型政府的原则
奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书提出了―企业化政府‖的10个原则：
1.起催化作用的政府（Catalytic Government）：掌舵而不是划桨。
2.属于社区的政府（Community-Owned Government）：授权而不是干预。
3.竞争型的政府（Competitive Government）：引入竞争机制。
4.任务导向的政府（Mission-Driven Government）：转变规则。
5.结果导向的政府（Results-Oriented Government）：将责任从投入转移至 产出或结果。
6.顾客导向的政府（Customer-Driven Government）：满足顾客而不是官僚制度的需要
7.企业化的政府（Enterprising Government）：挣钱而不是花钱。
8.前瞻性的政府（Anticipatory Government）：预防而不是医治。
9.分权化的政府（Decentralized Government）：从等级制到参与和协作。
10.市场导向的政府（Market-Oriented Government）：通过市场力量进行变革。
三、企业型政府的设计策略
依据上述10个原则，可归纳出如下10条企业型政府的设计策略。
1.起催化作用的政府借助契约外包、特许制、抵用券，以及税收，来实现从―划桨‖到―掌舵‖的转型。
2.属于社区的政府通过财政支援和授权，并提供有效的意见表达通道，鼓励民众关心并参与公共事务。
3.竞争型的政府以竞争的手段在公私部门寻求多元选择的机会，充分推动公共组织内系统及外系统之竞争机制，来提升生产力的量及品质，满足公共服务需求的。
4.任务导向型的政府既依法行政，又并非事事局限于法令规章，而是以人民的福祉为依据，废除大量内部规章制度，并从根本上简化工作及法规，在法律范畴内，允许行政人员以达成目标为指引，发挥创意，以弹性、有效、便捷的方法完成任务。
5.结果导向的政府改革传统的事前审慎、事后草草的通病，强调工作的实际结果，采用全面质量管理和绩效管理的方法，预算和绩效并重，并在绩效测量的基础上实施新的激励机制。衡量绩效的标准主要有二：成果（outcomes）和产出（outputs）。
6.顾客导向的政府改变传统的行政管理作业流程，建立顾客回应系统，建立―服务需求调查‖、―顾客服务标准作业程序‖等（如英国各行政机关普遍订立的公民宪章，美国214个联邦机关制定的顾客服务标准），将各种资源直接交与顾客，供顾客自主选择，提升公共服务的品质。
7.企业化的政府亦即开创进取型的政府，它不仅关心预算，而且关心产出，重视成本效益关系，采用开创基金（enterprise funds），提成分红制（shared earnings），创新基金（innovation fund）等激励手段，来增加政府财源；同时重视节省政府开支、提高行政效率，多途径来解决政府财政困难。
8.前瞻性的政府通过使用战备规划、未来愿景及其他手段，提高预见能力。为了延长决策者的时间跨度，它们重新设计预算制度、会计制度和奖励制度，针对未来可能发生的问题，事先作出妥善的对策，做到防患于未然。
9.分权化的政府通过组织结构的扁平化，减少行政层次，疏浚行政信息传递的通道，并通过广泛的行政参与、授权部下，分散公共机构的权力，鼓励第一线的工作者自我决策，调动各方面的积极性。
10.市场导向的政府尽量利用现有市场机制，如财富税、污染费、税收刺激等，来解决公共问题；并运用市场的力量，鼓励民间扮演过去政府承担的部分角色，使民间机构共同分担营运的风险，协助政府处理公共事务，刺激政府机关提高效率。
奥斯本和普兰斯特克（Osbore & Plastrik）将上述10项策略加以整合，提出了政府再造的―5C策略‖（The Five C’s）。
1.核心策略（Core Strategy）。
2.结果策略（Consequences Strategy）
3.顾客策略（Customers Strategy）。
4.控制策略（Control
5.文化策略（Culture Strategy）。
四、企业型政府的局限与问题
企业型政府最主要的局限，在于政府部门无法，也不应该用私营公司的理念来运作，不可迷信私企的管理。
政府必须扮演管制者（regulator）的角色，不能只强调效率、成本，而必须也考虑公平、正义、人道等层面的价值。因此，公共部门的改革必须兼顾公共部门的特质，不能一味照搬私营企业的组织结构、工作程序与行为模式。
其次，企业型政府在致力于创新与改革的同时，势必带来风险的增大，正像再成功的企业也可能出现经营不善、投资错误，甚至遭市场淘汰一样。
另外，企业化政府所强调的弹性、灵活、授权等原则，也面临着执行者―道德风险‖（moral hazard）的问题，甚至可能出现贪渎舞弊等现象。
五、企业型政府对我国的借鉴意义
简要地说，企业型政府提供了解决政府问题的新途径，即通过公共行政内部的经济化（The Internal Economization Of Administration）或内部市场化来保障体系的活动，进而完成公共的使命。企业型政府的理念有助于我们重新认识政府的角色，处理好在市场经济条件下政府与市场、企业和社会的关系。第二节 公共服务的民营化
一、民营化的涵义
民营化（Privatization），是指政府利用市场或私人部门（包括营利和非营利）来执行公共项目，参与公共服务的生产及输送的过程。其中包含：政府部门通过契约外包（Contracting Out）、业务分担（Load Shedding）、共同生产（Co-Production）或解除管制（De-Regulation）等方式，将部分职能转由民间部门经营，政府只须承担财政筹措、业务监督，以及绩效成败的责任。
民营化最显著的特征就是将市场机制引入公共领域，其基本原理就是政府同私人企业以及独立组织订立契约合同来提供服务，把公共资产卖给私人部门，将公共设施民营化，特许设立政府企业（chartering government corporation），聘用顾问人员，分配政府赠券（vouchers），出售特许权（Franchises），给予补贴，以及其他一些选择。
二、民营化的原因、优点与目标
（一）民营化的原因
公共服务民营化的原因很多，有预算方面的考虑，管理方面的差异，公共企业的责任问题，政府角色的―正确定位‖等。
当然，上述种种弊病在民营部门也同样存在，但正如萨瓦斯所指出的，―民营部门经营不善要么被兼并，要么破产，而政府部门经营不善不仅不会被兼并，而且可能获得更多的预算――期望借此提高其绩效，尽管这种做法往往是徒劳的。‖
（二）民营化的优点
1.降低成本。
2.提高服务质量。
3.增加选择机会。
4.整合民间资源用于国家发展。
5.示范效果。
（三）民营化的目标
实行民营化的主要目的在于两个方面：
第一，利用市场经济的―经济原则‖与―效率原则‖，改善并提高政府公共服务的水平和质量；第二，针对某些政府职能和政府业务，给予删减或终止，以此缩小政府活动和政府职能的范围。
三、民营化的类型
根据萨瓦斯的研究，民营化有以下3种基本类型。
（一）委托授权（Delegation）
有时又称―部分民营化‖。政府把实际生产活动委托给民营部门，但自身仍然承担监督的责任。它要求政府持续的、积极的介入。
1.契约外包（Contract Out）。
2.特许权（Franchise）。
3.补贴（Subsidy，这一名词包括补助金，Grants）。
4.抵用券（Voucher）。
5.强制（Mandate）。
（二）撤资（Divestment）
或可称作―移转型民营化‖。它这意味着政府放弃某一企业、某一职能或某一资产，公营事业或资产转移向民间。像委托授权一样，撤资需要政府采取直接的、明确的行动。与委托授权不同的是，撤资总体上说是一次性工作。
撤资通常有3种方式：
一是出售（Sa1e），即把企业作为一个可继续经营加以出售；
二是赠与，即无偿移转（Free Transfer）。出售和无偿移转的对象可以是事业机构现有的员工、产品的使用者或服务对象、社会大众，以及市场上现有的其他私人企业，或事业机构原有之所有人（Prior Owner）。
三是清理结算（Liquidation），即对于经营绩效不住的公营事业，可通过削减预算、关闭工厂，以及出售资产等方式使之退出市场。
（三）替代（Displacement）
也可称作―政府淡出‖。当大众认为政府所提供生产或服务不能满足社会的需求，而民间私营部门则意识到此种需求时，私营部门就可替代政府提供某种生产或服务，以满足社会大众的需求。与要求政府积极行动的委托授权和撤资不同，淡出是一个消极和间接的过程，即政府以消损的形式逐渐被民营部门取代。
替代的形式有：
1.功能不足之替代（Displacement by Default）。
2.政府撤退之替代（Displacement by Withdrawal）。
3.放松管制之替代（Displacement by Deregulation）。
四、民营化的过程及其管理
公共服务民营化内容主要包括10项：
1.树立民营化的坚定政治决心。这是实施民营化的最重要前提，否则，民营化过程注定会失败。
2.对全过程作出明确的责任分工。民营化是一个极端复杂的过程，需要权威、资源、有识之士，且经常需要咨询专家。
3.对民营化项目设定清晰的目标。
4.选择合适的民营化形式。
5.进行必要的立法改革。
6.为民营化过程设定清晰、透明的良好程序，包括竞争性招标、通告、标价和竞标者公示、监督等。良好程序的主要标志有：用公开、公平的标准来审核投标者资格并从中选拔获胜者，设置合理的时间表，确定有关经营绩效、支付额和未来投资要求的明确标准。
7.聘用职业评估专家，评估待售资产和企业的价值。
8.解除来自组织内部的阻力。通过允许内部成员与外部企业公平竞争，妥善安置被裁人员，设置再培训项目，保留养老金，提供社会保障，发掘成员的企业家潜能，帮助再就业等方法，善待组织内现有成员。
9.克服来自公众的障碍。民营化并不必然意味着一切由市场定价，还有其他形式，例如必要时可对消费者提供的各种补贴。应努力消解公众对民营化可能伤害弱势群体的担心。
10.向公众普及民营化方面的知识。应当让公众了解什么是民营化，为什么要实施民营化，民营化可望解决哪些问题，民营化的长、短期效果如何，怎样推行民营化，民众从中将获得什么收益，等等，从而获得公众的支持。
五、民营化的局限
首先，由于政府部门与市场部门在本质上的差异，政府的许多业务和服务很难民 营化，如含有国家主权的业务和事关国家安全的业务。
其次，民营化是否真的比公共机构更经济、更有效，是个问题。对于民营化的效率绩效，难以进行简单的判定。
民营化的问题：
1.关于公共责任问题。
2.特权与贪污。
3.公共服务的不公正
4.投机取巧。
5.管理问题。
关于公共服务的民营化，历来存在着争论。争论的焦点有3：（1）经济性；（2）管理和效率；（3）从意识形态上讲，政府在社会中应扮演的角色。
不过，从现实来看，尽管理论上存在争论，实践中遇到阻力，但民营化仍是各国行政改革的一个基本策略。
六、各国的民营化及其对我国的启示
（一）英国的民营化实践
英国是第一个制定大量民营化方案的国家。其他国家也相继效仿英国的民营化方案，到1992年为止，全世界有7000多家公共企业（其中发展中国家的企业占2000家）被私人买断（World Bank，1995）。
（二）BOT模式及其在各国的应用
1.BOT模式的涵义
2.BOT在各国的应用
（三）民营化对我国的启示 第三节
公共管理的顾客导向
一、公共管理中的顾客涵义
公共管理中的顾客，可分为外部顾客和内部顾客两种。外部顾客（External Customers），指组织之最后政策产出的受益者，包括直接与间接的受益者，亦即政府机关直接或间接接触的对象，通常我们称之为人民，或俗称为老百姓；内部顾客（Internal Customers），指公共组织内部参与组织管理和运作的成员，他们是公务员，是为民众提供具体服务的服务者和行动者。
二、公共管理顾客导向的内涵
1.站在顾客本位进行思考。
2.将顾客视为主要资产。
3.以顾客满意作为组织目标
4.建立与顾客之间的长期互动关系。
在顾客导向的社会中，公共服务系统是以市民的需要为中心来设计的，同时也要具备积极主动提供服务的工作人员，以及灵活应变、满足需求的服务策略，这样才能得到公众的支持。
三、顾客导向对公共管理的积极意义
（一）―顾客导向‖的优点
1.可促使服务提供者对他们的顾客真正负起应有的责任；
2.使组织成员在决策时，能减少政治因素的不当干预；
3.可激发出组织成员更多的创新行为；
篇2：陈振明公共管理学教案
l 体会作品表现的人对家、家园和故乡的刻骨铭心的依恋之情极其深刻内涵。
l 学会从大处着眼，小处落笔的评点方法，记下自己阅读作品时的感受、理解、评价和质疑，与作品展开对话。
l 尝试以散文的形式表达你自己对故园的情怀。
导入：
（课间播放梅艳芳的《床前明月光》）
（上课前3分钟）上课！（起立、问好）欣赏了这首美丽的歌曲，我们再来欣赏一首诗歌朗诵。
（播放诗歌朗诵《乡愁》）
刚才大家听到的歌曲是 ？这让我们想起了 ？诗歌是 ？谁能告诉我它们共同的主题是什么？
很好，思乡之情。古往今来，思乡的作品很多，今天我们就来学习一篇表达思乡之情的散文。请大家先看课本前面的目录，找出你认为最能表达思乡之情的文本。（学生查阅，有的说是《我心归去》有的说是《乡土情结》《月是故乡明》……）最富有诗情画意的是《月是故乡明》。
看人看眼睛，读文读题目。我们还是先看文章的题目——月是故乡明。看到这个题目你都能想到什么？
1、有可能想到主旨是“思念家乡”。
2、有可能想到出处：杜甫的《月夜忆舍弟》
3、有可能联想到其他诗句：李白的《静夜思》
“长安一片月，万户捣衣声。”
“我寄愁心与明月，随君直到夜郎西”
“露从今夜白，月是故乡明。”
同学们，诗文鉴赏有三点不可忽视：题目、作者和注释。了解了题目，我们再来看作者。
这篇文章的作者是谁？
季羡林是一位什么样的人物呢？下面我们就来认识一下：
作者简介：
北京大学教授、中科院院士、中国语言学家、文学翻译家，梵文、巴利文专家。山东清平（今临清）县人。1930年考入北京清华大学西语系。1934年毕业后，在济南山东省立高中任教。1935年考取清华大学交换研究生，赴德国留学，在哥廷根大学学习梵文、巴利文、吐火罗文等古代语言。1941年获哲学博士学位。1946年辞掉剑桥大学的约聘，毅然回国。历任北京大学教授兼东方语言文学系教授、系主任。1978年任北京大学副校长。1995年11月，“北京大学季羡林海外基金会”成立。
季羡林老先生已然功成名就，为什么还念念不忘那个小山村？
下面，就让我们走进这篇散文，走进季老的内心世界。现在请同学们齐声朗读课文。
（分男生、女生部朗读，读的同时请把你认为优美的段落作上标志）
同学们读得不错，男生声音洪亮，女生感情细腻。这里有几个词语需要特别注意。
浩渺 篝火 旖旎 绝伦 惆怅 耄耋
嚼烂 慨然 恍然大悟 离乡背井
（学生认读）
现在，我们一起来看看文章哪些段落写得非常优美？
（学生站起来朗读并稍加分析，3-4个人）
我也找了两段，大家看看能不能把空填上？
我看过许许多多的月亮。在________的瑞士莱芒湖上，在________的非洲大沙漠中，在________的大海中，在________的高山上，我都看到过月亮，这些月亮应该说都是
________的，我都异常喜欢。
此地既然有___，有___，有___，有___，有___，每逢望夜，一轮当空，月光闪耀于_____之上，上下___，______，而且______，______，真不能不说是赏月胜地。荷塘月色的奇景，就在我的窗外。
这么好的段落大家应该记住，现在，我们试着不看课本，一起来读一下。
（学生齐读）
跟生字词语一样，希望同学们课后还要再复习巩固，不妨把它背下来。
同学们，朗读有助于我们对课文的理解，但要真正解读一篇文章，我们还必须深入分析，学会质疑，学会鉴赏。同学们请结合背景资料，（提前印发《季羡林的故乡情》）默读课文，有不明白的地方提出来，你认为好的（或不好）的地方找出来。
（学生活动）（学生质疑，学生自主解答）（教师穿插点拨）
问题：
1。既然作者如此热爱想念自己的家乡，为什么他不常回家看看呢？
学生甲回答：季老年龄大了，农村的条件比较艰苦，回家不方便……。
学生乙回答：季老的家乡没有亲人了，所以没有回去的必要了……。
学生丁回答：季老思念的是他童年的那个家乡，而不是现在的……
大家的回答都有可能，我们的理解，只是从文章本身出发来分析。我们的分析与季老的内心所想是否完全一致呢？就很难肯定了。所以，我有一个建议：季羡林老先生就在北大，大家可以写封信给季老，谈谈一个中学生对他的文章的理解。我相信，他一定会乐于解答的。当然了，更好的是拼搏三年，到北大与季老当面讨论。
2．他的家乡没有山，为什么还写山呢？
生答：过渡，文章第二自然段中说中国古代诗文写月亮需要山水的陪衬，所以下面提到了山，还写了水……
3．作者明明是写家乡的月亮为什么写那些童年趣事呢，是不是多余？
生答：这些童年趣事也是围绕着月亮来写的，捉知了、看月亮、做梦、捡鸭蛋都跟月亮有关，不是多余，反而更能表达出对故乡的思念……
3．为什么除了写故乡的月色，作者还写到了那么多地方的月亮？既然这些地方的月色都很美，岂不让故乡的小月亮相形见绌？
生答：这是对比，文章中明确提到了“对比之下……”。我觉得这样写更能突出作者对故乡月色的喜爱，更能表达作者对故乡的眷恋，以及对故乡的思念之情……。
这个同学的回答非常好。是啊，情感的亲疏深浅只有通过对比才能显现出来，故乡的小月亮为什么那么美，除了亲切而温馨的回忆外，作者还通过与其他场景进行对比来表现，从济南到北京，一直说到世界上三十多个国家，要说景色，比故乡那只有在童年看来才有浩渺之势的苇坑美得多的怕不是一处两处，但在作者看来，哪一处的月都不及故乡，故乡的月亮越美，越发勾起作者的乡思乡愁。正如作者所说，“然而，每值这样的良辰美景，我想到的却仍然是故乡苇坑里的那个平凡的小月亮”。
老师提问：那在作者眼中，思乡到底是什么滋味呢？同学们齐读一下。（倒数第二段）
故乡不是一个抽象的语词，而是由许多人、景物、故事和场景构成的，是融汇了许多内容的情感和记忆。所以，思乡类的作品往往都是从一些具体的东西出发，由眼前之景激起乡思之情，即平常我们所说的——借物抒情。因此，即使许多平常的人事景物也会因为融汇了乡思而具有了特别的意味。
在《月是故乡明》中，这种事物就是——月亮！那我想问：这篇文章是一篇抒情散文，什么是它的抒情线索呢？
很好，是月亮！文章虽然写了很多看似无关的事物，但却都是紧紧围绕月亮展开的。这就是散文——形散神不散的特点。
（解惑结束后，重申三个问题：对比、借物抒情、形散神不散。）
总结文本：
大家已经讨论得很充分了。我有一个小小的疑问：作者为什么要用杜甫的诗作为题目呢？
由于杜甫这句诗是千古名句，特别能引发读者的共鸣，被广为传诵。用它来做题目，更能表达作者的乡思之情。
本文的哪一段中有一句话实际上就是对这句诗的解释？
正如作者所说“事情大概就是这个样子”，正是说明它表达了一种普遍的感受。
所以，季羡林老先生即使功成名就，即使身在他乡，还念念不忘自己的故乡。
季羡林先生走出了鲁西北那个小村庄，走出了国门，但没有走出那植根心底的爱国情结；他走进燕园，走上了大学的讲台，但没有走出那融入生命的乡土情结；他走上了社会的高层，步入了人生的辉煌，但没有走出那刻苦名新的平民情结。有评家称他为“平民中的大师，大师中的平民”。（为一名大学生看行李。）
五、写作实践：
同学们，我们学习知识是为了应用知识，提高能力。现在我们一起来做个训练——写作实践