城镇污水处理厂运行中的法律环境缺陷问题剖析——以浙江省“五水共治”为契机

2022-09-11

水是生产之基、生态之要、生命之源, 人与自然都离不开水[1]。但是在现实中却存在着种种的水污染、水破坏、水浪费等问题, 而尤为严重的就是水污染问题, 由此也就产生了“人———水———人”关系紧张的社会问题, 不仅仅使我们的正常权利无法得到实现, 而且对我们的日常生存构成了极大威胁。为此, 浙江省以破竹之势开展了“五水共治”行动, 一是为了避免“江南水乡没水喝”、“青山依旧, 绿水不在”的尴尬窘相;二是为了实现“人———水———人”关系的和谐共存[2]。“五水共治”首当其冲就是治污水, 从一个方面来讲治理污水首先要确立人的行为准则, 规范人与水的经济社会活动, 形成良好的人———水社会秩序。从另一方面来讲治理污水的关键一环就是城镇污水处理厂的良好运行。所以, 污水治理既是一个法律问题, 同样也是一个社会问题。

一、城镇污水处理厂的法律身份界定

城镇污水处理厂是集中处理城镇生活污水、工业废水的企业。它的作用在于避免或减轻生活污水、工业废水对自然环境中水资源的污染, 并为净化自然水体以及人类创造的良好生活条件提供保障。为了确保城镇污水处理厂的良好运行, 达到有效治理污水的目的, 我们有必要从环境法的角度对城镇污水处理厂的法律身份进行界定。

(一) 从环境法的直接规定来界定

我国环境法中对“排污者”的定义是这样的:直接向环境排放污染物的单位和个体工商户 (《排污费征收适用管理条例》第二条) 。由此规定, 我们可以很清楚的区分该条款中的“排污者”与城镇污水处理厂是有明显区别的, 分属不同的性质主体。而且从《水污染防治法》第二十条第一款也可以明显看出, 其把城镇污水处理厂与一般“排污者”进行了明确区分。所以, 我国的确将城镇污水处理厂纳入到了环境监管的范畴, 同时也有意将其与一般“排污者”进行区分, 但是事实上我国法律没有进行更为明确细致的规定, 致使城镇污水处理厂的法律身份处于一种不明朗的状态[3]。但是依据以上法律条文的分析, 我们基本上可以认为城镇污水处理厂是具有公益性质的特殊排污主体。

(二) 从环境法的基本原则来界定

“环境责任”原则是环境法的基本原则之一, 即环境法律关系的主体在生产和其他活动中造成环境污染和破坏的, 应当承担治理污染、恢复生态环境的责任。从该原则的中心意旨我们可以看出, 其适用主体主要是“排污者”。而根据城镇污水处理厂的行为目的和行为结果分析, 都不能将其划归到“环境责任”原则的适用范畴。第一, 城镇污水处理厂的行为目的是减弱排污者对水体的污染, 保护环境, 并且不夹杂任何利益诉求。由此可以看出其性质是公益的, 同时也得到了社会多数人的认可。所以, 适用“环境责任”原则的“排污者”主体与城镇污水处理厂在性质上是截然不同的, 自然也就不能承担污染环境的环境法律责任。第二, 城镇污水处理厂的行为结果是消减排污者排放的污染物对环境的负面影响。所以, 城镇污水处理厂所承担的排放残留物的环境法律责任主要是“污水处理者”所应当承担的处理责任, 以及因处理不力引起的法律责任, 即不适用“环境责任”原则所规定的环境法律责任[4]。

二、污水处理中的法律环境缺陷

(一) 污水处理相关法律体系不健全

我国有关污水处理的法律主要有《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国水法》。从两部法律的立法目的上看, 《水污染防治法》开门见山将防治水污染、保护和改善环境作为其立法价值目标, 并且在第四章第三节以专节的形式对城镇水污染防治进行了原则性和概括性的描述;而《水法》的立法目的并未体现出污水防治的价值目标, 而且也没有以专章专节的形式对污水防治进行系统的规定。从现有的污水防治法学研究成果上看, 我国不少学者在其各自的研究领域都取得了丰硕的研究成果, 但是居多是以介绍国外的相关研究成果为主, 缺乏与我国传统文化、制度背景的结合适用, 所以在立法实践中往往容易出现直接或间接移植的水土不服现象。从针对城镇污水处理厂适用的专门性法律上看, 缺少一部法律位阶高且权威性强的专门性法律, 例如《城镇污水处理厂环境监管办法》。这些法律上的漏洞和缺失势必会给城镇污水处理厂的现实运行带来困境, 所以必须亟待解决。

(二) 污水处理监控责任体系不科学

在对城镇污水处理厂的法律身份有清晰的界定以前, 污水处理监控责任体系是存有一定不科学设计的。首先, 从我国《水污染防治法》第四十五条第四款规定:“环境保护主管部门应当对城镇污水集中处理设施的出水水质和水量进行监督检查。”来看, 其把污水处理的监控重点放在了出水口, 仅仅关注的是出水的水质和水量, 而忽视了另一个重点———进水的水质和水量。现实操作中同样存在这样的弊端, 因为城镇污水处理厂只在出水口处安装有在线监控装置, 用来监测城镇污水处理厂排出水的水质是否达标, 一旦监测未达标, 责任就会归城镇污水处理厂承担[5]。但是现实情况是, 部分城镇污水处理厂排出水不达标是由于城市的污水输送管网出现异常以及排污者超标排放所导致的或者是由城市污水输送管网、排污超标、城镇污水处理厂处理能力不足三方面原因共同所导致的, 并非城镇污水处理厂单方问题, 然而这一部分责任也归城镇污水处理厂所承担, 这样一来就违背了法律的公正性, 明显有失公平。

三、污水处理中的法律环境对策思考

(一) 健全污水处理相关法律体系

首先, 建议对《水法》的立法目的进行完善, 加入防治水污染、保护和改善环境的立法价值目标, 而且对污水防治设专节的规定, 并附加以配套的实施细则。其次, 在污水防治的法学研究上, 建议相关学者在自己研究成果的基础上, 把国外相关的优秀成果、立法技术与我国的传统文化、制度背景相结合, 并在了解国外相应优秀成果、立法技术有效运行的环境与条件的基础上, 创设出符合我国国情的污水防治制度。最后, 建议出台一部法律位阶高且权威性强的专门针对城镇污水处理厂监管的法律———《城镇污水处理厂环境监管办法》, 主要目的是将城镇污水处理厂所适用的一系列法律予以明确和重申, 并保持与其他法律法规之间的协调一致性。其主要内容建议包括以下几个方面:其一, 对城镇污水处理厂的建设要符合厂网并举、管网先行的硬性要求, 并按照水污染防治规划的时限、布局和年处理能力进行;其二, 对城镇污水处理厂进水口、出水口和应急排水口的在线监控和监测做出明确规定[7]。其三, 对城镇污水处理厂的运行、检修、应急措施等也需要做出详细的规定, 以保证城镇污水处理厂的正常有序运行。

(二) 科学污水处理监控责任体系

首先, 对我国《水污染防治法》第四十五条第四款之规定进行如下修改:“环境保护主管部门应当对城镇污水集中处理设施的进水和出水水质及水量进行监督检查。”, 为科学合理的污水处理监控责任体系构建提供法律依据。其次, 环境保护主管部门应该对城镇污水处理厂的现有考核方式做出如下调整:将城镇污水处理厂的污水处理率、污水处理量、出水水质作为其考核指标, 将城镇污水处理厂的污水处理率、污水处理量、出水水质、实际运行负荷率、进水水质、污水处理设施实现的环境效益等作为其等级评定的衡量指标。再次, 环境保护主管部门应该督促城镇污水处理厂建立进水口在线监控装置, 并对现有城镇污水处理厂的污水处理能力进行等级评定, 登记造册。根据城镇污水处理厂进水口和出水口的监控数据, 测算出其在一定时间内的污染物减少量, 然后按照污染物减少量与城镇污水处理厂的处理能力对比来划分法律责任。最后, 根据污水处理责任主体 (政府、排污者、城镇污水处理厂) 的不同对污水处理责任进行以下划分:政府或排污者责任、污水处理厂处理不力责任和混合责任[8]。

(三) 强化政府监管能力

第一, 政府监管部门对监管主体、客体、程序、范围等要有清晰的界定, 明确“谁来监管、监管什么、如何监管”。同时, 政府监管部门要厘清自身的定位, 明确自己代表的是公共利益而非部门利益, 要站在公共利益的立场上, 考虑社会效益和经济效益的共赢。第二, 政府监管部门要适当构建一定的激励机制。对城镇污水处理厂要采取适度、适量的激励措施, 以提高其污水处理效率、完善服务, 实现公共利益的最大化。第三, 要提升对政府监管部门的再监管能力。既然政府监管部门代表的是公共利益, 公众就有权对政府的监管行为进行再监管, 那么各级人大及其常委会就要负起再监管的责任, 建立针对性强的再监管机制, 对政府的监管行为进行及时有效的反馈、评价和监督, 维护好监管秩序[9]。另外, 也可以建立以政府信息公开制度为主的外部监督机制, 广泛开展公开听证制度, 来进一步加强人大及其常委会对政府监管部门的监督力度。

四、结语

在我国人均水资源相当贫乏, 而且存在着较为严重的水污染、水浪费等现象, 城镇生产生活用水尤为紧张, 这势必会影响到我国国民经济的发展与社会的和谐。所以, 城镇污水处理厂在治污水中就扮演着一个极为重要的角色。本文针对城镇污水处理厂运行中的法律环境缺陷问题进行剖析, 并从立法依据、监控责任体系和政府监管能力三个方面予以补缺, 试图为浙江省委提出治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水的“五水共治”中的治污水一环打下坚实基础, 并为最终实现“人———水———人”关系的和谐共存贡献力量。

摘要：污水处理既是一个技术问题, 同时也是一个社会和法律问题。以浙江省“五水共治”为契机, 从环境法的角度出发, 明晰城镇污水处理厂的法律身份, 找出其在运行中的法律环境缺陷, 并从立法依据、监控责任体系和政府监管能力等三个方面予以思考, 以其实现“人——水——人”关系的和谐共存。

关键词：城镇污水处理厂,五水共治,环境监管