政策科学

2024-07-09

政策科学(精选十篇)

政策科学 篇1

关键词:学院科学时代,后学院科学时代,大学科学研究,政策选择

大学科学研究从学院科学时代到后学院科学时代发生了重大变化。以效用为中心的科研政策理念正在主导后学院科学时代的大学科研政策走向。一些学者认为, 现代大学科学研究应全面服务于政府和市场需要, 从象牙塔式的传统科研转向多主体协同创新科研已成为世界各国大学科研的主要方向。然而, 也有相当多的研究者对大学科研的效用化热潮和“市场化”行为表示担忧, 认为这种市场导向的科学研究可能会危及大学科研探求科学真理的精神。因而, 后学院科学时代大学科学研究政策正经受着与“洪堡理想”分裂的拷问而变得无所适从。因此, 我国大学科学研究政策在知识生产模式发生根本变化的情况下, 如何确立后学院时代大学科学研究政策的基本思路, 适应并引导大学科学研究发展, 成为十分重要的课题。

一、从学院科学时代到后学院科学时代:大学科学研究的重要转型

后学院科学是相对于始于17世纪的学院科学而言的, 意味着一种新的科学建制的形成和一种新的知识生产方式的兴起, 是一场正在发生的变革[1]。这场变革深刻地影响了当代大学科学研究的政策走向。

(一) 学院科学时代的科学研究

学院科学可以追溯至古希腊时期。古希腊时期的学者们普遍认为探索世界万物的规律是非常神圣的, 同时也是非常崇高的事业。基于内心的自由和兴趣去探索真理是学者们从事的伟大志业。那种将科学神圣化的研究模式或知识生产模式为后来的科学建立了一个相当稳定的传统:学院科学传统[2]。学院科学传统呈现出理性主义、经验主义、公有主义、普遍主义和祛私利主义的精神内核, 并作为一种科学文化深刻地影响了两千多年的科学研究。对于何谓“学院科学”, 其实并没有统一的定义, 不同的学者存在着不同的理解。在约翰·齐曼看来, “当我们用纯科学这个术语时, 我们心中想的是, 纯科学指的就是我们非常熟知的一种独特的活动———学院科学。学院科学是科学最纯粹形式的原型, 是一种文化, 是一种复杂的生活方式, 是在一群具有共同传统的人中产生出来的文化, 这种文化为群体成员不断传承和强化。”[3]从约翰·齐曼对于学院科学的经典解释中可以理解, 在“学院科学”时代, 科学研究是“纯”的科学研究, 是不为社会服务或以取得某种经济效益为目的的研究。科学研究不仅是一种学术活动, 而且是深入到学者骨髓的一种独立的、自由的、理性的文化。归纳起来, 学院时代的科学研究具有如下主要特征:

第一, 科学研究是由好奇心驱使的、探索“高深知识”的过程。“好奇心驱使”是学院时代科学研究的主要动机, 表明“学院科学”强调研究的纯粹性, 强调学者的自主性和自觉性。学院科学时代, 探求高深知识是科学研究的主要目的, 在知识生产过程中呈现出“为知识而知识”的特点, 知识生产是理性的、独立的、自由的, 而非工具性行为。

第二, 科学研究依附于高度分化的学科, 在学科场域中获得尊重和承认。学院科学时代, 科学研究是以学科为基础的, 学者的科学研究依附于某一个学科。虽然学者可以在大学与大学、大学与研究所之间甚至国家与国家之间流动, 但科学研究的学科界限是鲜明的, 学科专业化使每个学科都是一个“无形学院”, 学者只有在以学科为中心的“无形学院”中取得成就才能够获得同行的承认和尊重。学院科学时代, 学者在不同学科领域之间的流动是极其困难的, 也很难开展不同学科之间的跨学科研究。

第三, 科学研究基本上是个体独立的行为, 自觉遵从学术共同体的规范。学院时代的科学研究体现出鲜明的个人主义色彩, 学者按照自己的旨趣独立从事科学研究。他们无偿地在同行之间交换科学信息, 不以获得经济回报为目的。学者的生计不直接依赖于他们科研活动的成果。同时, 他们自觉地共同遵从默顿归纳的学术共同体的CUDOS (1) 规范。

(二) 后学院科学时代的科学研究

“进入20世纪60年代以来, 科学逐渐告别了学院科学时代, 进入后学院科学时代。”[1]科学的生产模式由此发生了巨大变化, 从古代到近代的个体知识生产模式逐渐走向了现代科学的建制化的生产模式[4]。科学研究从主要受个人兴趣驱动转向以资助者的任务目标驱动, “为知识而知识”的科学研究受到了“为社会需要而知识”的强烈冲击, 科学系统的定位越来越趋向于国家战略目标和市场任务, 知识生产与社会的重大问题密切相关, 知识生产的场所、资金来源和行为准则更加多样化, 科学研究更加重视功利性的目的。约翰·齐曼对于这种变化进行了高度概括, “在不足一代人的时间里, 我们见证了在科学组织、管理和实施方式中发生的一个根本性的、不可逆转的、遍及世界的变革。”[3]80这种变革反映出大学科学研究的社会服务功能得到高度重视, 适应了现代社会发展对于科学研究的强烈需要, 具有历史必然性。很显然, 大学科学研究正在发生重要转型。

后学院时代, 科学研究活动已不再是纯粹的学术研究, 而是包含着复杂的利益驱动并受到各种因素制约的国家行为和市场活动, 科学研究的工具属性日益彰显, 科研的社会功能得到更大发挥。归纳起来, 后学院时代科学研究的基本特征主要有如下几方面:

第一, 对科学研究效用的高度强调。科学研究越来越被要求适应国家、行业、社会发展的需要, 大学被期待着产生更多具有直接商业价值的成果, 科研面临着为经济和社会发展服务的巨大压力。同时, 科研被看成是国家创新系统的驱动力, 是创造经济财富的发动机。科研人员需要不断关注其工作的潜在应用价值, 并对科学共同体以外的“资助者”负责, “阅听人” (2) 广泛参与科研成果的价值判断和评论, 并影响着大学的科学研究政策。

第二, 科学研究“市场化”成为主流趋势。科学研究越来越呈现出“产业化”和“市场化”的特征, 研究合同正在成为大学与政府、社会紧密联系的纽带。科学研究的资助形式和资助主体越来越多样化, 资助者不仅包括政府而且还包括其他社会机构, 尤其是工业界的科研资助越来越多, 具有明确功利取向的科研资助必然要求科学研究取得预期的市场价值。大学科研资源的匮乏也使得大学科研政策倾向于鼓励科研人员在竞争性的科研资助体系中获得研究合同, 这就必然导致科研人员“受雇”于“合同”, 围绕合同开展“定向”科研, 以实现市场化的目标。

第三, 科学研究表现出跨学科的组织特性。后学院科学已经成为一种集体的、跨学科的研究活动, 日益复杂化的科学问题很多都是需要跨学科合作才能够得以解决, 依赖任何一门单独的学科知识都难以有效解决这些跨学科科学问题, 使得科学研究必然要以集体的行动模式展开。因此, 后学院时代大学科研组织呈现出集体化、多学科共同参与的趋势。由于科研组织大多是围绕着研究合同而组建, 科研组织因而具有松散而灵活的跨学科特点。

第四, 科学研究的科学管理越来越复杂。后学院时代科学研究的类型繁多, 科研成果形式多样, 科研评价方式不同, 使得对科学研究的管理变得越来越复杂。在向后学院时代科学研究的转变过程中, 出现了诸如管理、合同、规章、责任、训练、雇用等以前在科学生活中没有出现过的词汇, 科学变得更“官僚化”, 研究被越来越多的相关规章所束缚[3]。从个体独立科研到团队协同科研, 从基础研究到应用研究, 从科研组织的组建到科研成果的评价等等都伴随着更为正式的制度安排。在科学与利益相互纠缠中, 科学研究活动的风险不断增大。因此, 科学研究的科学管理变得更为重要。

二、后学院科学时代大学科学研究的主要政策问题

后学院时代科学研究更趋向于应用和效用的目标、通过市场机制调节大学的科研活动, 通过跨学科和集体化的组织满足不同利益相关者的价值需求, 通过“科学”的管理制度管理科学研究行为等, 这些变化对大学的科学研究政策带来了深刻的影响。

1.大学科研政策理念过度强化科学研究的工具属性, 过分强调科研的效用, 忽视纯科学研究的高深知识属性。虽然后学院科学时代的知识生产方式是对学院科学时代知识生产方式的改造和超越, 但是, 后学院时代知识生产方式的变革不是对学院时代知识生产方式的完全否定, 而是在继承学院科学时代合理内核基础上的继承和发展。齐曼认为:“从历史上看, 后学院科学产生于学院科学, 与后者交叠, 保持了后者的很多特征, 执行了很多统一的功能, 并位于极其相似的社会空间。”[3]82因此, 在后学院科学时代, 多种知识生产模式并存是大学科学研究的必然选择。科学是源, 应用是流。以学科为中心的学院科学时代的知识生产方式是后学院科学研究的基础和内在动力。

而目前大学科学研究政策理念过度强化科学研究的工具属性, 弱化了大学科学研究探索高深知识的基本精神, 忽视了纯科学研究的高深知识属性, 偏离了大学科学研究的主要航向。自洪堡大学成立以后, 科学研究被确立为大学的一项基本职能, 旨在发展高深知识, 并一直对科学研究的效用化和市场化保持着高度的警觉。但是, 后学院时代大学科学研究的效用化和市场化的后果导致了对科研合同和经费的竞争, 优先于对作为科学驱动力的科学可信性的竞争。研究者完全依赖研究资助或合同, 赢得这些资助或合同本身就成了一个目标。这样导致了科研人员必须将科研成果的潜在的商业价值放在优先考虑的地位。

2.“金字塔”式的大学科研管理体制既不利于跨学科协同研究, 同时也忽视独立、自由的探索研究。目前, 大学科研组织按照其获得科研资源的能力以及学科领域声望建立起国家级、省部级、学校级和院系一级研究机构的组织体系, 形成了国家级研究机构处于塔尖, 院系一级研究机构处于塔基的金字塔型的组织结构, 处于不同位置的研究机构享有不同的权利。国家级和省部级研究机构的设立需要通过竞争获得, 并接受政府的问责;院系一级的研究机构由院校设立并接受院校的评估。这种大学科研管理体制带有明显的计划管理的色彩, 尽管一定程度上有利于科学的发展, 但是也存在着一定的问题。一方面, 大部分研究机构都是基于学科的, 是在学科基础上发展起来的, 不利于多学科的协同研究;另一方面, 由政府或者院校设立的研究机构带有较为明显的功利目的, 独立、自由的探索研究很难得到支持和获得重视。

后学院时代大学的科学研究冲出了“为知识而知识”的禁锢, 并发挥了越来越大的社会作用。一方面, 大学内部按学科分类形成的院系结构和长期存在的学科壁垒不利于后学院时代跨学科科研组织和团队的形成。科学计量学文献已经充分论证了科研合作的重要性[5], 以学科为中心的科研体制很难满足“客户”的多样化要求。科研问题的复杂化“需要一种大的集体的努力, 包括更周密的社会安排:建立多学科研究队伍、协调他们的努力、整合他们的发现”[3]。另一方面, 在学院科学向后学院科学发展的过程中, 以学科为中心的、独立、自由、理性、好奇心驱使等为特征的“学院科学”基础上形成的大学—院系—课题组—个体的大学科研体制政策由于不能够适应后学院时代科学研究的发展而正在被抛弃。大学独立、自由的探索研究处于危机之中。

3.大学科研人员过度差异化的政策使得基础研究陷入边缘化的地位。后学院科学时代科学技术的发展是科学与技术的共同发展, 是基础研究和应用研究的协同发展。厚此薄彼的大学科技政策必然在彰显其中一方效用的同时压制另外一方的发展。事实上, 目前大学科技人员政策作为大学科技政策的重要方面已呈现出厚此薄彼、过度差异化的现象, 使得以高深知识为目的的基础研究陷入了边缘化的境地。主要体现在三个方面:一是本土人才和海外人才的差异性;二是大学内部科研人员高度层级化的差异性;三是基础研究和应用研究科研人员的差异性。

由于海外人才的资源稀缺性以及大学提升声望的需要, 大学在引进科技人才过程中往往给予海外人才更高的经济待遇和更好的工作条件, 而大部分海外人才的招聘目的往往又是和大学追求功利性的科研目标是一致的;与此同时, 大学内部科研人员层级越来越多, 越来越复杂, 也越来越精细化, 科技人员职业发展阶梯变得越来越狭窄和陡峭, 地位差异也越来越大。除了国家政策确立的助教、讲师、副教授、教授四层十三级层级设置以外, 大学在教授层级中还普遍设立了战略科学家、首席教授、特聘教授、讲座讲授、学科责任教授、产学研教授等名目繁多的高级职位, 并给予差异很大的薪酬待遇, 形成了巨大的收入差距和地位差异。而这些岗位的设置依据是岗位绩效, 主要通过学术产出的绩效来进行评价和设立。此外, 大学科研奖励政策进一步强化了这种差异。科技人员的过度差异化政策进一步拉大了不同类型科研人员的差距, 严重影响了基础研究科研人员的积极性。

4.大学科研资源配置的市场化政策使得纯科学研究缺乏发展的基础。20世纪80年代后期, 我国的科技体制以“经济发展要依靠科学技术, 科学技术要面向经济发展”为方针进行了包括改革科研经费分配制度等在内的较大幅度的改革, 政府减少了对大学的资助, 鼓励大学通过市场来配置资源, 大学科研资源配置的市场化也就成为必然的趋势。因此, 大学为了获取更多的资源不得不从基础研究转向能够获得更多资源的、以应用和效用为目标的科学技术研究。

市场化的科研资源配置政策有利于促进科研资源的合理、高效配置和综合利用并最大限度地提高其利用率和增值效益, 有利于给大学和科研人员带来创新动力和发展活力。一方面, 大学通过市场化竞争可以获得可观的经济收益和声誉回报, 困扰大学科研活动的经费来源问题在一定程度上得以缓解;另一方面, 科研资源的市场化配置在大学的科技成果转化及其科技工作服务于经济建设中发挥了积极的作用。然而, 我们需要清醒认识到的是, 科学与市场是一对科学技术发展过程中的既成矛盾, “市场竞争机制可能使大学科研过于商业化”[6], 而且很容易使科研资源配置形成资源选择和垄断, 使得那些实力强基础好的学科或专业及能力强水平高的科研人员更易通过市场竞争而获得资源, 并不断形成累积优势, 进而出现科研资源配置的“马太效应”。

令人担心的是, 大学科研的外部资助者对于其所提供的经费的使用赋予了更多的要求和条件, 大学科研受制于科研任务的确立和科研资金的供给, 科研的目标比较单一, 科研的期限常常难以持续, 取得的科研成果也很有限。市场化的科研资源配置政策在以市场为导向进行科研资源配置时更看重科研的经济价值, 导致急功近利科研行为的出现, 导致真正决定国家科技竞争力的基础性研究和自主创新被忽略。

5.以绩效为中心的大学科研评价政策忽视了科学研究的基本规律。面对后学院科学时代科学研究的发展, 大学的科研评价政策经历了是鼓励基础研究还是应用研究的顾此失彼的摇摆之中。大学对科研市场化和商业化的鼓励, 使得科学研究更加重视“科研绩效”的评价。而科研绩效则主要通过获得政府项目的等级、项目经费数量、“NSC” (1) 和高引用率、政府授予的科技成果奖励等级等量化指标来评价。科研评价中对数量的强调, 也使得科研人员“为数量而数量”, 导致了科研成果质量的下降。科研评价中的“绩效”导向和设定的经费、项目等评价指标使得科研人员越来越多地把时间和精力花费在容易获得经费资助的短期内出成效的科研项目上。因此, 一方面科研人员可能为此偏离了自己的科学兴趣, 更多地参与到投资者出资并受益的、相对私用化的研发之中;另一方面会越来越不重视那种既耗费精力又无法在短时间内产生收益的基础研究。

我们需要清晰地认识到, 科学研究成果的长期性、滞后性和难以测量性并非能够通过短期的、量化的评价指标得到客观反映。后学院科学时代大学科研评价中的量化考核政策、利益导向、经费、项目等评价指标很大程度上影响了科学评价的客观性。

三、后学院科学时代大学科学研究的政策选择

毋容置疑, 后学院时代大学科学研究将更加深入地参与到国家和地区的经济发展中去。大学科学研究将在经济发展和提升国家竞争力中发挥越来越重要的作用。后学院时代大学科学研究政策在强调科研效用的同时, 在适应国家和社会发展需要的同时, 还要充分考虑到大学科学研究的自身特点, 引领大学科学研究前进的正确航向。

1.确立以发展高深知识和社会需要并重的大学科学研究的政策理念。布鲁贝克认为, 高等教育存在和发展的基础源于两种不同的哲学观———认识论和政治论, 即大学的存在和发展是为了高深知识还是为了作为工具适应国家和社会发展的需要。其实, 非此即彼的线性逻辑已经无法充分解释纷繁复杂的后现代大学发展中的诸多问题。对于大学科研政策理念而言, 大学科研既要“认识知识”, 也要“应用知识”;既要“为知识而知识”, 也要“为社会需求而知识”。美国教育家赫钦斯指出:“大学不仅只是为社会服务, 而应主要是批评社会;……它不是一面镜子, 而是一座灯塔;它不能为适合眼前的实际需要而失去传播和发展高深文化的主旨。”[7]因此, 大学要确立以发展高深知识和社会需要并重的科研政策理念, 引领大学的科学研究将知识的发展和满足社会需要有机地统一起来。

2.形成自由、开放、协同的大学科研管理体制政策。在后学院科学时代, 学院科学时代所形成的独立、自由、基于个体兴趣和以发展高深知识为目的的、以学科为中心的科研体制与文化依然具有强大的生命力, 依然是大学科研管理体制政策的重要组成部分, 它有利于保持科学研究的自主性和对于真理追求的执着。但如果仅仅坚守学院科学时代的知识生产方式, 后学院时代的大学科学研究就无法满足社会的需要, 这必然要求后学院科学时代大学科研也需要突破单一形式的科学研究以适应多样化的科研需要。这就需要在金字塔结构的大学科研组织体系之外, 建立异型分层科研组织体系。

今天竞争环境所带来的前所未有的复杂性水平和变化, 使得单元化的创新方式变得越来越困难, 并为跨企业、行业和国家新创意的产生与知识的共享创造了机会[8]。当前以单一学科为基础的单打独斗的科研模式已经难以解决重大科学问题, 协同创新成为了大学必然的选择。协同创新必然要求突破学科专业壁垒, 建立跨学科研究中心等新型科研组织。尤其是现代科学技术的发展, 为协同创新组织提供了技术基础。大学需要形成自由、开放、基于网络协同的科研管理体制政策以保障大学科学研究功能的充分发挥。一方面, 大学通过整合学科力量组建形式多样、层次不同的、以交叉学科为背景的异型分层科研组织体系。通过科研实验区建设, 进一步强化院校科研特色、加快科研体制集成创新, 营造有利于学科交叉、集成发展的学术环境, 满足和引导大学科研服务于知识发展和社会需要, 催生具有重大影响的科研成果;另一方面, 大学还需要在继承学院科学时代形成的个体、自由研究的科研体制基础上形成多学科、多部门、多主体之间开放式的有效联合, 在基于合同的、大规模的、高效率、契约化的后学院时代知识生产模式中, 推动大学科研体制在继承“个体”科研文化的同时, 发展“协同”科研文化。

3.形成尊重科技人员劳动特点的大学科技人员激励政策。目前, 基于绩效的科技人员激励政策正在被大学广泛使用, 并形成了科研绩效管理的一套体系。事实上, 对科技人员实行绩效管理, 忽视了科技人员的劳动特点, 这与科研活动的基本规律背道而驰。绩效是具有明确的可测量性的工作结果, 和效率与效能密切相关。然而, 科技人员的劳动从本质上是难以测量的, 尤其是在基础研究领域, 不仅难以测量工作结果, 而且还具有较大的科研产出风险。不是科研效率越高, 科研绩效也就越高, “慢工出细活”反而更能够体现科技人员的劳动特点。科技人员的劳动和是否是海外人才没有必然关联, 和是否是院士、首席科学家等学术称谓关系也不大。

科学是一个由精英支配的高度分层的体系, 是由无数还未能成为科学精英的年轻科技人员构成的金字塔结构。年轻科技人员的点滴贡献是科学发展的基石。科学史上无数事实已经证明, 取得重大成果的往往是年轻的科技人员, 他们的科学贡献经过多年的检验之后才被科学共同体认可, 并获得巨大声誉。由此看来, 过度差异化的大学科技人员激励政策不仅不能够鼓励科研人员创造更多的“绩效”, 反而会形成阶层隔离, 不利于科学的发展。笔者认为, 正视和反思“科研绩效”, 尊重科技人员的劳动特点, 缩小科技人员之间的差异性, 实现向基础研究领域科技人员的激励倾斜将是科技人员政策的重要选择。

4.形成基础研究和应用研究均衡发展的大学科研资源配置政策。美国政策专家V·布什在《科学:无止境的前沿》报告中指出, 基础研究是为实现国家特定目标而进行应用研究与发展研究的基础, 大学体制是美国最适宜开展基础研究的地方, 开展基础研究最重要的机构就是大学尤其是研究型大学[9]。这一点已经形成了世界共识。但基础研究自身的规律决定了它不像应用研究和开发研究那样能在短期内看到成效, 因此, 虽然市场化的科研资源配置政策在一定程度上促进了科研效率的提高, 但对于市场化科研资源配置的过分依赖, 将带来科研资源的非均衡性分配, 从而导致基础研究在科研资源配置中处于弱势地位。随着大学科研功能的外延, 一位外国学者曾指出:“我们一定要保持纯科学发现的源泉, 否则, 应用科学很快就会枯萎”[10]。针对这种科研资源配置方式, 为确保大学基础研究的发展, 我国有必要制订向基础研究领域倾斜的科研资源配置政策, 尤其是在科研经费和科研项目中, 大力鼓励独立的自由的探索研究, 激励科研人员开展高水平的基础研究, 实现大学基础研究和应用研究的均衡发展。

5.确立以成果和贡献为核心的大学科研评价政策。科学研究具有不确定性, 而且是一个厚积薄发的长期行为, 不同类型的研究活动具有不同的活动规律和活动价值。因此, 需要针对不同类型科研活动的特点, 对不同类型的科研活动建立不同的评价标准。自由探索性的基础研究强调成果的原始创新性;战略性的基础研究要以创新性和解决国家重大需求的实质性成果和贡献作为主要评价标准;应用研究的评价要结合经济建设和社会发展的需求, 以自主知识产权的产出、潜在的经济效益和社会效益等作为主要评价标准;而对于科技产业化这类的科学技术活动则要以市场评价为主。为此, 大学应结合自身特点和科学研究的规律, 形成以成果和贡献为核心的、分类考核的科研评价政策, 适当延长对基础研究成果的评价周期, 注重对科研团队的考核、关注科研成果的创新和贡献程度, 并营造一种崇尚科学、积极合作、宽容失败的科研氛围。

参考文献

[1]李尚群.后学院科学时代的大学科研图景[J].高等教育研究, 2007 (10) .

[2]林慧岳, 孙广华.后学院科学时代:知识活动的实现方式及规范体系[J].自然辩证法研究, 2005 (03) .

[3][英]约翰·齐曼.真科学:它是什么, 它指什么?[M].曾国屏, 匡辉, 等.译.上海:上海科技教育出版社, 2008.

[4]王英, 黄欣荣.现代科学的复杂性审视[J].自然辩证法研究, 2004 (03) .

[5]Katz J S and B Martin.What is Research Collaboration?[J].research Policy, 1997 (01) .

[6]Tony Becher Paul R.Trowler Academic Tribes and Territories Intellectual Enquiry and the culture of Disciplines[M].Buchingham:Edmundsbury Press, 2001:9.

[7]潘懋元, 王伟廉.高等教育学[M].福州:福建教育出版社, 1995:94.

[8]Ireland R D, Hitt M.Achieving and Maintaining Strategic Competitiveness in the 21st Century:the Role of Strategic Leadership[J].Academy of Management Executive, 1999 (13) :43-57.

[9][美]V·布什, 等.科学:没有止境的前沿[M].范岱年, 等, 译.北京:商务印书馆, 2004:12-13.

政策科学 篇2

我国现代烟草农业发展的问题与对策

摘要:阐述了建设现代烟草农业是促进烟叶可持续发展的必由之路,结合楚雄州创新现代烟草农业组织运行管理的实践对全面推进现代烟草农业的建设进行探讨,并提出了适合烟叶产区的一整套独具特色的现代烟草农业烟叶生产组织模式和管理模式。

关键词:现代烟草农业 ;生产组织 ;管理模式。

随着经济全球化的发展,如何推进以集约化生产为特点的现代农业已成为当前急需解决的重大问题。烟草农业作为大农业生产的一部分,现代烟草农业的建设,对发挥烟草产业的 龙头作用、解决农业资源与发展的矛盾、提高烟叶生产种植和质量水平、增加和保障烟农 收 入、减轻烟农繁重的体力付出、提高烟叶的市场核心竞争力具有十分重要的现实作用。因而创新烟叶生产组织管理模式,实现对烟叶生产全过程的科学管理,进而提高烟叶资源配置效率,增强优质烟叶的保障能力,成为各烟叶产区正在探索和实践的重大课题,同时也是推进现代烟草农业建设必须思考的问题。

1.发展现代烟草农业势在必行

传统烟草农业,靠手工、简单工具劳动,加上千家万户零星分散种植,只能赁借“苦干拼命干”的倔强精神,来应对烟叶生产工种烦杂、工序多、技术严密的要求,严重制约着生产水平的提高和经济收入的增加,使烟叶生产在农业生产的竞争中处于劣势地位,成为烟叶生产发展的“瓶颈 ”。近年来,通过加强管理、探索创新,烟叶生产平稳发展,基础工作已有明显改进。在烟叶生产环节中,烟农普遍采用了集约化育苗和密集化烘烤技术,起垄覆膜施肥机也得到了推广应用,引导烟农具有规模化种植、集约化经营、专业化分工、信息化管理的现代烟草农业理念,提高烟草机械化操作程度,降低投入成本,减少劳动用工,造就一批适度规模生产经营的现代化新型烟农条件已趋成熟。

发展现代烟草农业,转变生产方式、组织方式与管理方式,加强烟田基础设施建设,优化烟区资源配置,改善烟叶基本生产条件,增强烟区综合生产能力,提升规模化生产水平,提高烟叶产品质量,增加烟农经济收入,是烟区破解制约烟叶生产发展瓶颈的措施。加快传统烟叶生产向现代烟草农业转变,推进现代烟草农业,用现代物质条件装备,适度规模经营,推广应用先进适宜的技术和现代化经营手段,把烟农从技术难度高、劳动强度大、承担风险多的环境中摆脱出来,不断提升生产整体水平,提高土地产出率和经济效益,从而增加烟农收入,是促进烟叶的可持续发展的必由之路。

2.存在的问题

2.1科研管理工作存在的共同点

农业科研管理在科研单位中只是一个执行职能部门,对科研人员从项目申报、立项实施到结题以及成果申报的全过程只是被动执行,管理工作者明确的目的性和导向性得不到主动的表述。因此,造成了科研管理处于静态的管理,缺乏主动性,管理效率相对较低。2.2管理队伍不稳定,工作积极性不高

科研单位机构的精简、缩编,科研管理人员所承担的工作和任务越来越重,难度也随之增加;加上一无课题,二无成果,申报职称所需的条件不及有课题的来得直接明显,导致管理人员思想不稳定,人员变动频繁,使管理工作不能持续而有序地进行。科研管理人员无法行使科学有效的管理而被动地从事管理工作。

2.3更新概念意识不强,硬件设备老化

农业科研管理工作是一门综合性学科,要求管理人员既要是通才,又要是专才。计划、收文件、送材料、上传下达的管理方式已不能适应形势发展需要。尤其在进入21世纪后,信息化、数字化、网络化在高速度地发展,计算机及网络化已成为开展科研管理不可缺少的手段。这就要求科研管理人员除要了解相关专业、学科的知识和发展外,还要能够进行一系列现代化信息处理技术的使 用和管理。而在现实工作中,科研管理人员除在专业院校所学过的相对专业外,有相当部分则专业和知识较为单一。加之管理部门无项目经费来源,硬件设备老化,知识回炉更新、系统升级换代慢,有耐性而无速度。

3加强企业管理,推进现代烟草农业建设

企业管理是烟草科学发展的必然要求,管理的规范化、科学化和现代化是现代烟草农业稳步推进的根本保障。楚雄州全面加强烟草公司系统企业管理,提高企业管理水平,全力推进现代烟草农业建设。

3.1加强现代烟草农业管理制度的建设

首先,完善内部管理制度,通过几年来对企业固定资产投资管理相关制度 和办法的修订与完善,已形成一套稳定可行的固定资产投资现行管理体系。把这些相关制度运用到对现代烟草农业建设的管理中,加强了现代烟草农业建设过程中各项工作的科学管理;其次,建立现代烟草农业试点工作制度、考核措施及实施方案;最后,建立现代烟草农业风险防范机制。楚雄州采取了政府引导、烟草补贴、烟农入保、保险运作、气象保障、滚动使用的方式,建立起烟叶种植风险防范互助机制。一般的种植农户和专业种植户保费为540元/km2,烟草补贴 225 元/km2,烟农 315 元/km2 ;家庭农场保1 350 元/km2,烟草补贴675 元/km2,业主675 元/km2;生产合作社保费900 元/km2,烟草补贴 450 元/km2,合作社 180 元/km2 ;受灾面积按时段进行补偿,最高的分别为9000 元/km2、1.35 万 元 /km2、1.95 万 元/km2。2008 年全州参加风险防范互助面积2.85 万公顷,缴纳保金1 640.46 万元,其中烟草补贴 701.25 万元,烟农缴纳912.78万元。全州受灾面积 0.28 万公顷,补偿金额110.96 万元。通过 2008 年的运作,一是受灾烟农及时获得了灾后补偿,能够迅速开展生产自救,最大程度挽回了经济损失,解决了以往烟农因缺乏资金灾后无力恢复生 产的局面;二是增强了农村防灾减灾的能力,减轻了烟农的后顾之忧,促进了规模化种植;三是温暖了烟农的心,保护了烟农种烟的积极性,稳定了烟叶生产的发展。

3.2加强对现代烟草农业运作过程的管理

对建设项目实行事前、事中及事后管理,细化项目管理,加强对项目建设过程管理,严格控制成本建设。另外,通过建立和强化“五社 ”(育苗专业合作社、烘烤专业合作社、农机合作社、植保服务社、生产合作社)的社会化生产服务管理体系,加强对现代烟草农业 运作过程的管理。其中,2008年通过在法邑试点有11个示范区的探索,楚雄州形成了种植大户、家庭农场、生产合作社 3 种生产组织形式,第一种是租赁承包专业户,在自有土地的基础上,再租赁承包一定面积的土地,自主生产,自主经营,全州有121个,共260km2 ;第二种是家庭农场,按照规模化种植发展方向,在依法自愿的基础上,协调整合连片种植土地,由业主竞标租赁承包,实行烟叶生产农场式经营管理,全州有66 个,共526.7km2 ;第三种是生产合作社,在坚持家庭承包经营的基础上,实行统一生产管理,统一农事操作,现金支付劳务报酬,合作社提取管理费或公积金。全州有78个,共3200km2。

4改进方式

4.1提高自身修养,增强科研管理素质

科研管理工作极为枯燥、繁琐,要求科研管理人员有较强的事业心和责任感,热爱本职工作,要有较高的政治素质、业务水平、高度的敬业精神、一丝不苟的工作态度,对每个项目的立项、中期检查、结题鉴定、项目成果申报详细地建立科研管理电子信息化档案,用信息化手段改变和增加传统科研管理档案的方式,将每个科研项目的每个环节连贯性、定量化地编制成互通和共享的信息库。这样便于主管领导和各级部门、科研人员查询,随时了解每个科研人员承担课题的数量和课题执行情况,提高科研管理工作效率。

4.2 以人为本,优化人力资源 配置

改变“重研究,轻管理” 的传统科研管理格式,以“服务、管理、创新”为宗旨,甘当科研人员的 “保姆 ”。科研管理人员必须摒弃陈旧的管理观念,建立新的科研良性循环机制,树立以人为本的理念,建立与科研人员之间的沟通渠道,产生良好的互动关系,使科研人员易于接受也乐于展示自己的科研心得,形成相互沟通、互相促进的良好氛围。同时优化人力资源配置,较好地协调科研活动中的各种关系,自身不断地探索科研管理过程中存在 的问题及差距,不断提高科研管理能力及总体综合素质。

4.3项目实施后加强跟踪管理

农业科技成果凝聚了农业科技人员大量的创造性智慧。在项目实施过程中,要随时了解项目实施进展,通报信息,实行课题的全程质量跟踪管理,为项目申报成果打下良好的基础。

4.4 建立合理的创新机制

建立合理的创新机制,创新管理观念。科研管理人员要以自身的基础和条件,熟悉和掌握现代通讯、办公自动化和计算机网络知识,善于捕捉农业科研工作的有关新信息,高端技术的发展趋势,把研究工作需要的各种资料、研究成果和科研管理方面的信息资源组织起来,不断提高科研管理人员的知识水平和管理能力,增强对各类信息的辩别能力和敏感性,使农业科研管理在新形势下更上一层楼。结语

创新组织化管理是发展现代烟草农业的重要手段,推进现代烟草农业建设必然要对生产组织方式进行调整,将千家万户分散的生产组织形式变为规模化生产、标准化作业,有利于优化生产流程,提高工作效率,不仅能加强烟农自我管理、自我约束的力度,还可以使烟农不再单独面对市场,提高抵御风险的能力,并有助于完善烟农服务体系。应对农村劳动力资源进行整合,增加农民部分就业研制的科研产品,建立新品种试种基地,采取现场指导、发放新品种宣传材 料等方式,宣传本所的新产品;同时在全区建立新品种销售网点60 多个,共开发本所新品种20个。科研管理部门通过各种渠道,利用媒体、网络、科技下乡以及各种期刊等形式,加大科研成果宣传力度,有力促进了科研成果的市场转化率,逐步形成了“科研成果—成果产业化—新科研成果”的良性循环。

参考文献:[1] 罗林枝,徐苓,姜英姿,北京协和医院中心实验室建立及意义探讨[J],中华医学科研管理杂志,2006 151-152。

[2] 高明琴,农业科研管理部门对科研工作能动管理的思考[J],贵州农业科学2009 190-191。

[3] 宋建鸣,陆远东 新时期农业科研管理工作的特点及应对措施 新[J],疆农业科学,2007 242-244。

科学完善耕地保护政策 篇3

关键词:耕地现状;保护耕地;政策

耕地是指具备可供农作物生长、发育、成熟的自然环境的土地,土地问题实质就是粮食问题,是“三农”问题中的主要问题。耕地是确保国家粮食安全的基础,是我国农民的根本问题,保护耕地是社会现代化建设的需要。

一、我国耕地面临的现状

1.耕地质量不断下降

由于政府关注不足,农民使用耕地不科学,特别是20世纪70年代以后化肥、农药的大量使用,使土壤有机质下降、营养失调、污染加重,盐化、沙化、水土流失现象不断加重,耕地抗灾承灾能力减弱、生产能力严重下降。

2.耕地存量连年减少

20世纪80年代以来,我国农业生产结构的大规模的调整、生态建设中退耕力度的加大、工业经济的高速发展、城镇化建设步伐加快以及其他非农建筑用地的增加等原因使得我国出现耕地面积逐年减少。

3.耕地后备资源紧缺

耕地后备资源是指现有土地资源中,能够通过不同手段进行开发,使之成为耕地的部分。资料显示:当前我国耕地后备资源总量为0.0753亿公顷,随着后备耕地资源的不断开发利用和生态建设的加快,后备耕地资源有下降的趋势。

4.耕地自然灾害频繁

由于中国特定地理位置所定,耕地自然灾害类型多,旱、涝、雹、冻、风、雪、火“七灾”俱全,地震、崩塌、滑坡、泥石流、沙尘暴时有发生。

5.人口增长、粮食消费需求增长

目前我国用世界7%的耕地养活着世界22%的人口。而且我国人口正在以每年1000多万人的速度增长,粮食每年消费增加50亿公斤左右,非粮食食物的需求也会不断增长,食物消费需求呈刚性增长。粮食问题不容乐观,对土地的数量、质量需求日趋增加。

二、新形势对耕地保护政策的影响

1.新形势对耕地保护政策的有利影响。

(1)在新的形势下,随着国家经济实力的不断提升,可以促进工、农两大产业之间的关系由农业哺育工业向工业哺育农业的方向转变,工业反哺农业成为可能,从而可以初步解决农业比较利益低下的局面,增强耕地保护的内在机制。

(2)随着经济增长方式的进一步改变,土地资源的配置效率也会得到提高,城镇现有的建设用地的潜力将会得到充分地发挥,经济发展需求对耕地的占用将会进一步减少,耕地保护的压力会有所减弱。

(3)对于耕地本身而言,随着大量农业人口的流转,耕地对农民的保障作用会进一步减弱,耕地流转会逐步加快,耕地细碎化的局面会得到根本的改观,使得耕地的集约高效利用成为可能,有利于增加对耕地的投入和有效地保护耕地。

2.新形势对耕地保护政策的不利影响。

(1)耕地占用将会在一定时期内存在。社会经济要进一步加快发展,预计在未来十多年里,我国的年均增长速度应该在7%以上,经济活动深度和广度的增大,必然会带来用地需求的上升。考虑到土地利用方式演变的渐进性,土地特别是建设用地的粗放利用现象还会存在。

(2)耕地保护政策面临着不断变迁的压力。在受到耕地保护政策硬性约束的情况下,地方政府的为发展地方经济而产生的用地需求会推动耕地保护政策的不断演变。同时,不同区域经济发展的差异导致了耕地保护政策的压力的不同。

三、完善和落实耕地保护政策

1.加大宣传,提高认识。

继续强化耕地和基本农田保护意识,开展全社会的耕地保护科普行动,加强耕地保护重要性的教育与宣传,采取不同的方式,大力宣传《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》等,使人人了解有关法律和法规的主要内容,形成合理用地、依法用地、保护耕地的社会风尚。

2.制定优惠政策,提高农民对耕地的保护意识

目前,以耕地为载体的种植业收益和农民收入仍然表现出比较利益偏低的状况,农民种粮的积极性不高,对土地的怜惜程度较低。社会对粮食和种植业生产应给予扶助和支持,通过“技术扶贫”、“贴补”、“保护价”、“产业化发展”等政策,提高经济效益,增强农民对土地的依赖性,调动他们保护耕地的积极性,确保耕地合理流转。

3.建好土地使用制度和完善征地补偿制度

建立与社会主义市场经济相适应的土地有偿使用制度,把土地推向市场,发挥市场对土地的调配作用,运用使用权出让金和税费这个经济杠杆,对土地使用者进行制约,形成一种节约用地、合理地自我约束机制。

进一步完善征地补偿办法,妥善安置被征地农民,健全征地程序,规范征地主体,保障征地补偿费用及时足额到位。

4.完善土地用途管制制度

首先应明确土地分类;其次应对土地用途进行登记,改变以往只强调对土地权属进行登记的状况;再次要公示规划用途,以利于公众了解和自觉按规划用途合理利用;最后还要实施用途变更监测,对土地用途管制的实施情况进行动态的跟踪调查,保证土地利用的明确性;

5.实施耕地保护责任追究制度

把耕地保护和耕地面积的稳定作为考核各级领导干部工作业绩的重要指标之一,建立完善的耕地保护责任追究制度,加大土地违法案件查处力度,重点查处修改规划调减基本农田保护指标、“以租代征”、“先占后补等违法行为,对违反基本农田”五个不准“行为,严格按照法律、法规公开曝光,从严查处,增强其对保护耕地的积极性和主动性。

保护耕地就是保护我们的生命线。保护耕地是一项长期而艰巨的任务,各级政府要高度重视,制定严格的耕地保护政策,使18亿亩耕地红线在法律和政策的保护下坚不可破。

参考文献:

[1]周玲,卢静.《关于我国耕地保护问题的思考》《农村经济》-2004年02期

政策科学 篇4

出口退税是指本国商品出口时, 政府把对该商品征收的增值税或消费税等间接税退还给出口企业的贸易政策。其目的是使出口商品以不含税价格进入国际市场, 避免重复征税, 为出口商品创造公平的国际竞争环境。1985年3月, 国务院颁发了《关于批转财政部〈关于对进出口产品征、退产品税或增值税的规定〉的通知》, 规定从1985年4月1日起对出口产品实施退税政策, 这标志着我国正式开始实施该政策。19世纪英国政治家Salisbury认为, “根本没有一成不变的政策, 和所以有机体一样, 政策始终处于发展之中”。出口退税政策也不例外。1988年和1989年, 我国对出口退税政策进行了完善:一是在地方设立进出口税收管理机构;二是制订了出口产品退税管理办法。1994年, 为了建立社会主义市场经济体制, 我国实行了大规模的税制改革, 用增值税取代产品税。根据《增值税暂行条例》规定, 出口货物实行零税率, 即按17%的增值税税率全额退税, 但这给中央财政造成了很大的负担, 欠退税现象开始出现。为了缓解财政压力, 我国在随后几年数次下调了出口退税率。1997年, 亚洲金融危机爆发, 致使我国出口遭受了巨大冲击。为了推动出口, 随后几年我国多次调高出口退税率。随着出口退税率的提高, 欠退税现象日益严重。2003年底, 出口退税拖欠数额己高达3200亿元左右。2004年, 为了解决出口欠退税问题, 国务院颁布了《关于改革现行出口退税机制的决定》, 建立了中央与地方分担出口退税的机制, 并根据不同产品调整了出口退税率。在2004年出口退税机制改革之前, 出口退税额全部由中央财政负担。从2004年开始, 以2003年的实际出口退税指标为基数, 超过基数的出口退税额由中央和地方依照的比例分别承担。这虽然减轻了中央财政的负担, 解决了中央财政对企业的拖欠税款, 但是却加重了地方政府的财政压力, 造成了新的出口退税拖欠现象发生。为此, 我国于2005年把中央与地方的负担比例由75%:25%又调整为92.5%:7.5%。2008年为了应对美国“次贷”危机所引发的金融危机, 我国又数次提高了出口退税率。上述政策变化轨迹表明, 出口退税政策变化模式是以“吸取经验教训”的学习类型为基础的常规变化模式。

二、出口退税政策存在的主要问题

(一) 出口退税政策方案规划违反了稳定可调原则

方案规划是公共政策过程中至关重要的一环。台湾学者林水波和张世贤认为, 方案规划“是一个针对未来, 为能付诸行动以解决公共问题, 发展中肯并且可以接受的方案的动态过程”。政策所要调整或规范的是人的行为以及人与人之间的关系, 尤其是利益关系。它鼓励人们去从事某些活动, 而禁止人们去从事另一些活动, 引导着人们朝向政府所期望的目标前进。因此, 政策作为一种社会生活的指导原则, 无疑要有一定的连续性和稳定性, 避免朝令夕改, 大起大落而影响社会稳定。然而, 我国出口退税政策因出口退税率调整频率高和力度大而表现出缺乏稳定性。自1994年以来, 国家对出口退税率进行了11轮大规模调整, 每一轮大规模调整又包含了很多次微调。综合退税率的波动幅度也比较大, 1997年至2009年十二年间, 综合退税率最高值和最低值相差6.71%。经济学家George J·Stigler认为, “对社会中的每个产业来讲, 国家要么是一种可能的资源, 要么是一种威胁。国家凭借其权力, 收取或给予货币, 可以并的确有选择地帮助或伤害了许许多多的产业”。虽然出口退税率的调整在一定程度上调节了出口贸易规模, 有利于某些产业的重组和发展, 但其带来的消极影响也不容小觑。首先, 出口退税率的频繁调整严重干扰了出口企业的生产经营活动, 导致其遭受损失。当出口企业无力承担出口退税率频繁大幅波动所造成的损失时, 企业被迫把已投产的项目转产或停产。而且, 出口企业在不确定的政策预期下通常会尽量避免签订长期合同, 从而丧失了许多机会甚至失去客户。其次, 出口退税率的频繁调整会要求税务部门的有关税务人员重新学习和掌握新规定, 这降低了退税工作的效率。最后, 在当今贸易保护主义盛行的大环境下, 出口退税率过度调整也易引起国际贸易摩擦和争端。自2008年以来, 国外针对各项扶持政策向我国发起了36起反补贴调查, 其中出口退税被认为是重要补贴政策之一。从表面来看, 出口退税率频繁调整的原因主要是出口退税政策被赋予了调节出口贸易规模、减轻中央财政负担、优化产业结构等多重目标, 导致中央政府不断在上述目标间“相机抉择”。而深层次的原因在于外向型经济背景下出口贸易调控工具的选择范围有限、渐进式分税制改革中出口退税负担机制改革步伐过慢和产业结构调整政策体系不健全。

(二) 出口退税政策合法化程度不高

在对政策方案做出抉择之后, 必须把该方案合法化成为真正具有权威性的政策, 使之能得到有效的执行, 这就是政策合法化问题。国内学者张金马教授认为, “政策合法化是指经政策规划得到的政策方案上升为法律或获得合法地位的过程。它由国家有关的政权机关依据法定权限和程序所实施的一系列立法活动与审查活动所构成”。我国出口退税政策通常是由财政部、国家税务总局和对外经济贸易部分别或联合出台的规定、通知、批复等规范性文件为基础构成的, 甚至税务机关的行政解释也成为出口退税的重要依据, 《出口退 (免) 税管理办法》、《出口货物退 (免) 税清算管理办法》等目前指导出口退 (免) 税日常管理的几个文件也仅仅是部门制定的规章, 因此出口退税政策合法化程度不高。这不仅造成出口退税政策与防范和打击出口骗税犯罪行为所适用的刑法规定衔接不畅, 部门之间各自为政, 法律关联性差, 使得出口退税管理陷于一种相对孤立状态, 还导致出口退税政策难以顺利执行, 政策透明度和可预测性较差。

(三) 出口退税政策执行中政策替换现象时有发生

政策执行是政策过程的中介环节, 是把政策理想转化政策现实的惟一途径。政策执行的有效与否事关政策的成败。政策执行并非如公共政策学家T·B·Smith所说, “政策一旦制定, 政策即被执行, 而政策结果将与政策制定者所预期的相差无几”。现实生活中政策替换现象时有发生。政策替换是指政策在实施过程中表面上与原政策一致, 事实上背离原政策精神的内容。美国著名学者David Easton指出, “公共政策是政治系统权威性决定的输出, 是对全社会的价值作有权威的分配”。这种分配必然要调整中央与地方的利益关系。我国出口退税政策规定, 超过基数的出口退税额由中央与地方按照75%:25%的比例共同负担, 出口退税政策采取征退税地域分离的原则。在这种退税款项分担体制下, 由于出口商品的生产地与出口退税所在地不一致, 造成了征税所在地政府无须承担退税支出, 而商品出口所在地政府却要用自己的财政收入来承担出口退税, 以致政策替换现象时有发生。例如, 在河北省的一些市县, 出口企业申报应由本级财政负担的出口退税额时, 要以财政借款的形式先由出口企业交付后才能办理退税;青海省人民政府规定, 出口贸企业如组织省外商品出口, 本省财政对超过基数的出口退税额不予退税, 导致地方保护主义现象的发生。公共选择学派的James M·Buchanan认为, “政府官员同经济人一样是理性的、自私的人, 他们就像在经济市场上一样在政治市场中追求着他们的最大利益———政治利益, 而不管这些利益是否符合公共利益, 尽管他们可能有反映‘公共利益’的愿望, 但这种愿望也不过是许多愿望之一罢了”。由此可见, 当地政府为了追求自身利益最大化, 是导致出口退税政策执行中政策替换现象时有发生的主要原因。

三、完善出口退税政策的措施

(一) 逐步使出口退税政策回归中性

关贸总协定东京回合拟定的《补贴和反补贴守则》规定, “禁止成员国向非农业领域的企业直接提供生产性补贴, 但不超过出口产品生产和销售环节所征收的间接税部分的退税不属于出口补贴”。世界贸易组织倡导中性多边贸易框架, 出口退税政策能够使出口商品能够以不含税价格参与国际竞争, 并克服了重复征税, 体现了中性原则。中性原则是指税收课征不会改变私人部门中的商品、劳务或投入要素的相对价格。出口退税已是国际惯例, 许多国家都在实施出口退税政策。可见, 出口退税政策本来只是一个保证公平国际竞争的中性政策, 而非为了鼓励或限制出口, 更不具有其他宏观调控的作用。经济学家Jagdish Bhagwati曾对进口替代与出口促进两种经济发展战略进行比较研究, 指出不偏不倚的中性出口政策具有巨大的净收益。因此, 保持出口退税政策中性, 即逐渐趋向零税率的“征多少, 退多少”的税收机制, 保证出口商品公平参与国际竞争, 应该成为多边贸易框架下我国出口退税政策的最终政策目标, 这有助于维持出口退税率的相对稳定。政策工具是实现政策目标的手段, 政策方案只有通过适当的政策工具才能得到有效的执行。出口退税不是惟一的贸易政策工具, 我们应该逐渐给其“减负”, 把它所承载的多重目标适当分配给其他更优的政策工具。为了实现出口退税政策的最终政策目标, 保持出口退税率的相对稳定, 我们还必须提高综合运用各种贸易政策工具的能力, 完善出口退税负担机制和健全产业结构调整政策体系。

(二) 尽快促使出口退税政策法律化

国内学者陈振明教授认为, “政策法律化是指享有立法权的国家机关依照立法权限和程序, 将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律, 是政策合法化的一种重要而又特殊的形式”。目前, 我国还没有一部全国性的出口退税管理法规。我们应该尽快制订一部出口退税原则、主体、期限等规定明确的规范性文件, 并在条件成熟时使其上升为国家法律, 从而提高执法的权威性和打击出口骗税的实际效果。另外, 通过该法确立企业的出口退税权, 保障纳税人的实际利益和预期可得利益, 使其预期的税收结果与实际的税收效果相一致, 从而充分发挥税法配置资源和保障分配公平的职能作用。目前, 《出口货物退 (免) 税管理暂行条例》已经纳入国务院法制办的立法规划, 有关部门也已提出了条例草案。因此, 我们要尽快促使出口退税政策法律化。

(三) 大力完善出口退税承担机制

从目前情况来看, 短期内超过基数的出口退税额仍不得不由中央与地方财政共同承担。为了消除地方保护主义, 中央政府可以规定, 如果当地出口企业收购本省商品出口, 那么该商品的出口退税额可由中央和省级财政共同承担。如果当地出口企业收购外省商品出口, 那么该商品的出口退税额则由中央财政完全承担。不过从长远来看, 出口退税额应该由中央政府完全负担。其原因有三:一是增值税具有很强的流动性和覆盖性, 退还出口前各环节已经缴纳的增值税能够使该出口商品的生产、流通等各个环节都受益, 因此出口退税额应由中央政府承担。二是进出口税收政策应当匹配, 进口环节关税、增值税的税收收入属于中央财政, 那么出口退税也应由中央政府完全负担, 把进口环节的收入优先用于出口退税。三是出口退税额由中央政府完全负担有利于增值税“中性”作用的发挥, 能够最大限度地促进经济增长。诺贝尔经济学奖获得者Douglass C·North指出, “国家有两个基本目的, 一是界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则, 这能使统治者的租金最大化, 二是在第一个目的的框架中降低交易费用以使社会产出最大化, 从而增加国家的税收”。中央政府完全负担出口退税额无疑有助于实现上述国家目的。

(四) 着力提高政策执行者素质

徒法不足以自行, 政策制定后能否成功达到预期效果, 关键在于执行, 而政策执行者的素质直接关系政策执行效果, 关系到政策运行的成败。事实上, 政策执行梗阻现象的发生通常与政策执行者的素质息息相关。为了消解政策执行梗阻, 我们不仅要提高政策执行者的思想政治素质, 强化其职业道德, 增强其大局观念, 防止和克服地方保护主义和部门保护主义, 还应该提高政策执行者的业务素质, 拓宽其知识面以改善薄弱环节, 提高其综合分析判断能力和业务能力。□

参考文献

[1]韩媛媛, 高德步.1994年以来出口退税率的过度调整及其原因[J].涉外税务, 2010, 4.

[2]T.B.Smith, “The Policy Implementation Process, ”Policy Science, 1975, No, 4.

[3]张波.我国增值税出口退税制度的缺陷与矫正[J].财会月刊, 2010, 4.

中国政策科学发展分析论文的内容 篇5

摘要:政策科学作为一门以端正社会发展方向、引导社会全面进步为己任的新兴学科,

在我国已走过了10 多年的光辉历程。然而,作为一门相对独立的学科,中国政策科学尚处在发展和完善过程中,特别是在我国全面建设小康社会的今天, 改革开放和现代化建设事业的进一步深化所带来的社会结构和社会生活的变化以及所提出的现实要求,使中国政策科学既面临着大好的发展机遇,又受到十分严峻的挑战。怎样把握机遇、如何应对挑战,以推动和促进中国公共政策学科的进一步繁荣和发展, 已成为学界和政界普遍关心的重要而又紧迫的问题。

关键词:政策科学,发展,问题与对策

公共政策研究由来已久,中国自古至今更是不乏安邦治国的政策思想, 在不同的历史发展时期均涌现了不少政策研究的成果。但客观地讲,作为一门相对独立的学科,政策科学在中国则更多地属于“舶来品”, 它之所以于20 世纪80 年代中期在中国兴起并得以快速发展,绝非偶然, 从根本上源于人们对改革开放前公共政策实践的经验与教训、特别是政策失误所带来的不良后果的深刻反思, 和对改革开放后现代化建设实践对政府公共决策科学化与民主化及政策执行规范化和高效化的迫切需求。

回眸中国公共政策学科十几年的发展历程,我们不难发现,中国公共政策学科从无到有、逐步完善, 无论是对西方政策科学研究成果的引介还是对中国政策科学理论体系的探索, 无论是对学科基础理论的建设还是对现实公共政策问题的研究,都取得了可喜的成绩,概括起来主要包括以下几个方面。

(一)理论框架基本确立

一门学科能否在科学之林和现实世界中获得其独立的地位, 从根本上取决于它是否建构起自己完备的理论体系。经过多年的探索,他们从中国的实际国情出发,以当代中国公共政策实践为研究基点, 并充分吸收和借鉴了西方政策科学的理论成果, 逐步确立了一个以公共政策及政策问题、政策功能、政策类型、政策结构、政策主体、政策客体、政策环境、政策系统、政策价值等基本概念为基础的,以由政策议程、政策规划、政策采纳、政策执行、政策监控、政策评估、政策终结等环节构成的公共政策运行过程为中轴, 以政策科学方法论为重要内容的政策科学理论框架, 为中国公共政策学科的理论体系勾勒出了一个大体的轮廓, 为中国政策科学理论体系的建构和完善奠定了必要的基础。

(二)科学研究成绩斐然

。目前, 中国公共政策学界与国外同行的学术交流也日趋活跃。迄今为止, 中国公共政策学界除了在译介国外政策科学研究成果方面取得了大批成果之外, 许多公共政策研究者还从自己的学术背景出发, 通过对中国公共政策的理论与实践问题进行颇有成效的研究, 发表了大量的专业学术论文, 出版了一系列公共政策方面的教材与专著, 其中有不少论著具有相当高的学术质量和较大的社会影响。

(三)教学体系初步形成

目前,在我国,不仅许多党校和行政学院等干部培训机构开设了政策科学课程, 而且绝大部分普通高校的行政管理(公共管理)及其相关专业院系中都开设了公共政策及其相关的课程。尤其值得注意的是, 在公共政策学界的强烈呼吁和政界有关方面的大力支持下, 国家教育部在其于 年3 月1 日发布的教高函(2002)5 号《教育部关于公布 年度经教育部备案或批准的高等学校本科专业名单的通知》中,已正式批准在中山大学和西北大学(试)开办公共政策学本科专业, 北京大学等享有设置本科专业自主权的学校也在考虑设置公共政策学专业。至此,公共政策作为一门学科已经逐步进入到我国高等学校各个层次的学历教育之中。

(四)实践价值日益显现

可以说, 在我国改革开放和现代化建设过程中, 从国民经济和社会发展的每一个五年计划的制定到农村改革、企业改制、政府重塑、社会转型等领域的各项具体政策的出台, 几乎每一

项公共政策都无不在一定程度上吸收了公共政策学科的研究成果, 凝聚了公共政策学者的智慧和心血。不难发现, 伴随着中国改革开放和现代化建设事业的进一步发展, 中国公共政策学科正日益显现出其独特的重要实践价值。

尽管我国政策科学已有了长足的进步,但是,存在的问题也相当突出,有不少薄弱环节亟待加强,不能过高估计我国政策科学学科的发展水平。有学者指出: 公共政策的理论研究滞后于实践研究,本土化研究与独创性成果的缺乏,对国外公共政策研究成果消化吸收的不足,是目前中国公共政策研究面临的最大困境。具体来说,目前中国政策科学发展中存在的主要问题有:

1,在学术研究方面,政策科学的总体研究水平不高,学科的基础不牢,成熟的研究范式尚未形成,学术创新与学科理论构建任重道远。

2,在学科建设及人才培养方面,成规模的、相对独立运作的.公共政策的教学与研究机构的数量有限,设置独立的公共政策本科专业的学校并不多,已开设的MPP 专业与MPA 专业的区分度不大; 公共政策的学会或研究会的建设相对滞后,跟不上学科发展步伐。

3,在知识应用方面,公共政策的理论研究滞后于实践研究,知识应用的体制机制不健全。

政策科学视阈的农村素质教育执行难 篇6

【关键词】政策科学 ; 素质教育 ; 执行难

【中图分类号】G521 【文献标识码】B 【文章编号】2095-3089(2015)35-0077-02

中共中央、国务院颁布的《深化教育改革全面推进素质教育的决定》具有长远而重要的意义,它标志着素质教育系列工程正式起步。数十年过去了,素质教育取得了长足发展,但农村地区素质教育的实施却遇到了一些困难,出现了所谓农村素质教育“执行难”现象。

一、政策科学视角下的农村素质教育“执行难”现状

1.农村素质教育内容的异化

素质教育中的素质至少应包括以下内容:科学素质(一个人认知和处理自然界和人类社会的基本素质,即理性的素质。要求具备最基本的科学观念、科学的思维方法和行为准则,与人沟通的方式是事实和逻辑,判断和认同的标准是“真”)、艺术素质(一个人认知和处理情感世界的基本素质,即感性的素质。要求具备最基本的以语言、文学、音乐、美术等艺术形式表达自己感情的素质,具有最基本的审美观念和审美能力,与人沟通的方式是感觉与形象,判断和认同的标准是“美”)、信仰素质(一个人认知和处理心灵世界的基本素质,即悟性的素质。要求从小具有虔诚的信仰,心灵有寄托,遇事易平静,行事重善心,与人沟通的方式是心灵的默契,判断和认同的标准是“善”)、人文素质(一个人认知和处理自己与他人关系的基本素质,集理性、感性与悟性于一身,融真、善、美于一体。通过晓之以理、动之以情、抚之以心的方式,去爱人、尊重人,与人沟通的时候,能在不同的领域,使用不同的方式。判断和认同的标准是“爱”)[1]。但农村素质教育的执行过程中,无论是教材选择、教学方法,都缺乏这些最基本的要素。无论是主管部门,还是学校,都存在功利化倾向,对考试结果无止境的追求使素质教育内容的異化为应试教育加课外活动,有些地区甚至连课外活动都没有。以社会学为例,与农村学生密切相关的内容如二十四节气、森林保护以及泥石流等自然灾害现象的产生和防御等在教学内容中并未得到体现,反而是中国、世界历史几千年都要求学习,而且未要求学生分析历史事件,只是记忆事件的背景、年代、人物、经过、结果等内容,老师难以摆脱填鸭式的教学,学生不断重复死记硬背。教育内容的异化,使农村素质教育的执行效果与最初的政策目标南辕北辙。

2.农村素质教育执行者的抵触

我国素质教育政策形成过程简要概括成:(民间)自发讨论→自发实验→领导人呼吁与政策介入→区域试验、推广→政策规划→全面推进[2],其中农村教育的执行者,基层教育主管部门和教师曾经在政策的形成阶段发挥过重要作用。但如今,正是当初素质教育的倡导者,对素质教育产生了抵触情绪。众所周知,目前对于学校教学工作的评价,最主要的指标仍然是升学率。升学率的高低直接关系到一个学校的名誉和现实利益。作为理性经济人,基层教育主管部门、学校、教师的选择必然是一面高举素质教育大旗,一面“扎扎实实做好应试教育工作”。素质教育成为应付上级检查、应付舆论监督的面子工程,不仅未能根除应试教育的弊端,反而在原有应试教育工作的基础上增添了新的工作,基层教育主管部门、学校、教师自然心生抵触,使农村素质教育的执行举步维艰。

3.农村素质教育的社会评价偏低

素质教育原有的政策目标是根除应试教育弊端、减轻学生负担、培养创造精神、促进全面发展,理应受到学生、家长的欢迎,赢得较高的社会美誉度。但农村推行素质教育近十年来,却未能获得预期的效果,社会评价偏低。在很多农村家长的眼中,教育就是帮助学生考好试、跳农门,推行素质教育是空洞的社会理想,是不切实际的东西。所以,学校开展素质教育活动时,学生家长普遍认为无用、耽误时间,对素质教育的评价很低。

二、政策科学视角下的农村素质教育“执行难”成因

1.重视程度不够,使农村素质教育缺乏必要的政策资源

政策目标无论多么明确,政策规划无论多么精细,政策方案无论多么具体,如果执行政策的机构和人员缺乏足够的用于政策执行的资源,执行结果就难以达到政策规定的要求,就不可能实现政策的既定目标[3]。

政策资源中最重要的就是经费资源和人力资源,这也是农村素质教育执行过程中最缺乏的资源。以陕西省为例,《陕西农村学校抽样调查资料》显示,学校的日常开支全靠学生所交的杂费维持,并且有些地方所收杂费还得按一定比例上缴教育主管部门;某乡初级中学为了紧缩开支,连粉笔都得由副校长保管,教师上课时按“根”计领;学校的设施、设备的更新和添置也就更为困难了[4]。

2.政策环境的影响,使农村素质教育未能获得目标群体的充分支持

目标群体,即政策直接作用和影响的对象。政策目标能否实现,并不仅仅取决于政策制定者和执行者的意愿,目标群体的态度也会影响政策效果。农村素质教育的目标群体就是接受教育的学生及其家长,由于受到政策环境的影响,他们并未给予农村素质教育充分的支持。

公共政策和政策环境是辩证统一的关系,公共政策会对政策环境产生影响,但同时也会受到政策环境的反作用。目前的政策环境中,并不利于农村素质教育的推行。首先,社会的用人机制和标准仍是惟文凭、讲学历,即使家长心里赞同素质教育,但为了子女未来获得更好的工作、更高的社会地位,他们仍会看重分数,排斥素质教育;其次,广大农村地区经济不发达,普通农民收入偏低,再加上传统“养儿防老”思想的影响,农村学生的家长会较城市家长更加看重分数,希望为子女投入的教育经费能够获得较多的经济回报。这些思想灌输给学生,结果无论是家长还是学生,都对素质教育持否定态度。endprint

3.历史的原因,使政策执行队伍的能力和敬业精神有所不足

教师,作为政策的一线执行者,其自身能力的强弱对素质教育的推进至关重要。改革开放后,教师队伍得到了空前发展,但由于很多农村地区位置偏远,经济欠发达,农村教师的配置较之城市一直有较大的差距,面临素质教育的新要求,更是远远不能适应。

首先,从教师的来源上看,正规师范学校毕业生大多进入城镇学校,而乡聘教师和村聘教师仍是农村教师的主流,他们大多未接受正规师范教育,知识结构和教学能力有所不足;其次,从教师对工作的投入程度看,由于教师工资不高,有些地区有时还会拖欠教师工资,造成部分农村教师不肯全身心投入到教育事业,转而从事第二职业,请人代课,甚至随意缺课。农村教师能力和敬业精神有所不足并非一朝一夕造成,有一定的历史原因,但这一现象必须尽快改善,否则农村素质教育难以真正贯彻实施。

4.制定过程的疏忽,造成政策本身的不完善

首先,政策的制定缺乏科学性,制定过程中未组织咨询机构、专家进行充分论证;其次,政策的制定缺乏民主性,政策的目標群体涉及全国的学生及其家长,面对如此庞大的目标群体,制定过程中却未邀请不同区域、不同层次的群体代表进行听证,听取他们的不同意见。制定过程中的疏忽,导致素质教育政策存在一些不合理之处,如政策描述过于宏观,缺乏具体的具有可操作性的配套措施,致使不同的人对素质教育有不同的理解,这自然会影响政策的执行;政策内容一刀切,未考虑不同区域、不同层次群体对政策的不同接受度,特别是未考虑农村教育的特殊性,这些问题都影响了政策的执行。

综上所述,素质教育“执行难”的主要原因,既涉及政策本身的问题,也涉及执行队伍、目标群体、政策资源等方面的原因。可以说,素质教育“执行难”原因,出现在素质教育政策系统的每个要素。从政策科学的角度来看,解决农村地区素质教育政策执行难的问题,需要加强重视,加大农村素质教育的投入;努力宣传,争取获得目标群体的支持;通过培训、交流等多种形式,加强政策执行队伍的能力建设和敬业精神的培养。同时,还应邀请专家论证、群众听证,以制定农村素质教育的配套政策,使素质教育政策在农村地区真正得到有效落实。

参考文献

[1]袁正光.关于素质教育的再思考[J].北京:人民教育, 2005(19).P.2~7

[2]杨润勇. 农村地区“素质教育执行难”现象的政策学分析[J]. 济南: 当代教育科学, 2006(4).P. 3~6

[3]谢明. 公共政策导论[M]. 北京:中国人民大学出版社, 2004.P.173

[4]吴润. 试论实施素质教育的障碍及对策——兼论陕西农村素质教育问题[J]. 西安: 陕西教育, 1999(11).P.8~10

科学完善职业教育政策研究 篇7

但是, 令我们困惑的是, 一方面国家对高等职业教育的发展越来越重视, 另一方面, 高等职业教育的发展现状与其应该扮演的角色之间存在着很大的反差, 高等职业教育的发展面临重重困境。

近几年应届毕业生人数的减少, 使高职院校招生更加雪上加霜。为了在有限的时间内争取到更多的生源, 职业院校用尽浑身解数。利用报纸、电视进行宣传;有的院校到各个中学发放宣传页, 还有的院校不惜成本制作宣传道具, 如动漫贴画、精制茶杯、卷筒宣传笔、环保手提袋、降温扇子等, 更有甚者打出了“零收费”的口号, 有的高职院校全员动员, 给每个教职工定下招生指标, 作为年终绩效考核和岗位津贴发放的依据。将春季学期的课程设置到高考填志愿前结束, 便于教职工、学生回乡做招生宣传……可谓使尽浑身解数。

而每到高考填志愿的那几天, 各个目标中学校园、初三班级教室, 就是各大职业院校抢夺生源的第一战场, 招生资料满天飞, 一个学生旁边往往围着几个职业院校的宣传员……

高考录取分数线一降再降, 录取来的学生管理难度不断加大, 毕业学生质量也一届不如一届。用人单位反馈的信息是, 前几年尤其是扩招前毕业的学生到单位后上手快, 工作能力提升迅速些。

这样的现状, 我们不禁要问, 谁念高职?为什么高等职业教育招生连续几年出现了生源危机?如果这种生源危机持续存在的话, 高等职业院校的生存与发展状况如何?造成这种现状的原因难道仅仅是因为某些专家分析的适龄人口的减少和高中生留学人员的增加吗?考生和家长对高等职业院校缺乏正确认识的根源又在哪里?高等职业教育本身有没有问题?

在对高等职业学校在校生的调查中发现, 大部分学生因为没有考上普通高等学校, 才选择接受高等职业教育, 对他们来讲这是一种很无奈的选择, 而来到高等职业院校学习的目的, 一部分也是为了有机会参加专升本的考试, 为自己提供一个继续进入普通高等学校学习的机会。另一部分则是为了混个文凭。

在对学生家长的调查显示, 希望自己的子女进入中、高职学校学习的家长不到5%;自愿选择到中、高职学校就读的只有10.5%的学生;在被调查者当中, 真正想到中、高职就读的学生分别只占0.3%和0.6%。可见, 社会对高等职业教育的认可程度不高。

而纵观我国职业教育发展历史, 我们发现, 20世纪80年代是我国职业教育发展的鼎盛时期, 国家的包分配政策吸引了大批优等生, 以致他们宁愿放弃高中教育, 也要选择职业院校, 因此职业教育生源充足, 质量也比较高。20世纪90年代中期, 国家的包分配政策取消, 同时高考扩招幅度加大, 致使生源受到严重冲击。而近几年, 高中毕业生人数的减少, 生源的质量和数量进一步减少……

值得欣慰的是, 2014年的教育部的改革方向已经明确, 国家普通高等院校1200所学院中, 将有600多所率先转向职业教育, 培养技能型人才。但是好的政策, 如何达到好的效果, 离不开制度层面相应配套的改革措施。

高考教育政策就象一根指挥棒, 政策怎么制定, 社会资源流向、配套、聚集和吸纳就会随着这个政策的指引, 来发生重大调整和偏移。如何落到实处, 笔者认为应从以下几方面考虑:

第一, 将职业教育这一形式独立于高等教育之外, 以立法的形式来保证其教育的独立性和完整性.具体而言, 高考招生方面, 让选择职业教育的学生跟选择学术型院校的学生站在同一起跑线上。而不是将职业教育变成高考落榜生的“收容所”。另外, 通过立法的手段来完善高等职业教育的学历体系。在法律上明确规定高等职业教育的类型, 发展本科甚至更高层次的职业教育。这样, 高等职业院校的地位提升及高等职业教育被社会的认可程度会大大提高。

第二, 完善职业资格证书制度和劳动就业准入制度。目前, 职业资格证书制度和劳动就业准入制度的执行存在着问题。比如, 有些学校根据就业准入制度的要求把学校的专业设置进行了调整, 教学计划也按照达到就业准入标准进行更新, 甚至是把职业资格证书作为毕业需满足条件的必选项。但是, 不是每一个专业都有相应的职业资格证书的。首先, 职业资格证书种类不全, 根据《中华人民共和国职业分类大典》, 我国职业划分共有1838个细类, 其中专业技术人员379种, 而现在劳动及社会保障部公布必须持证上岗的技术工种是95个;其次, 职业资格证书不统一, 同一职业中的同一等级, 劳动部门和人事部门各有一套认证办法和标准;还有的资格证书, 只在某一行业内有效, 比如水利部和建设部都有相应造价员证, 有的学院可以考建设部门的, 而有的院校只能考水利部门的。另外, 职业资格证书获得方式不适合, 有的行业职业资格证书考试每次只让一定比例的人通过而不是成绩及格的都能通过, 有的职业资格证书不允许在校生报考。所以, 政府应该加大力度, 完善职业资格证书制度, 严格劳动就业准入制度。

第三, 加大高职教育方面的投入。高等职业教育的办学成本是普通高等教育的几倍, 高等职业教育的发展需要大量的资金投入才能保证其所需的办学设施供教学、实习使用, 但是, 实际上很多高等职业院校并没有足够的办学经费, 很多学校的实习基地、实验室建设不完备。另一方面, 现在高职教师的管理模式与本科学术型院校模式类似, 评判老师标准相对单一, 使教师在提高教学水平和能力方面兴趣不大, 这影响了高等职业教育教学的正常运行, 也是高等职业教育对公众而言缺乏吸引力的物质原因。

第四, 鼓励社会企业接纳学生实习实践。产学研合作是高等职业教育与经济社会发展两者之间联系的最有效途径, 但是, 高等职业院校与企业之间的合作并没有预期中开展的顺利, 很多参与合作的企业并没有给予高等职业院校经费上的支持, 高等职业院校在提升实践教学能力方面也没有很大改善。如果可以仿效其他国家, 对于与高职院校长期合作的企业给予一定税收等支持, 或引导民间资本参股入股到公办学校基础设施建设、实训条件改善等方面, 又或者在学校进行基础设施建设时, 政府给予费用方面的减免……这将有利于加快高职教育发展的步伐。

总之, 摆脱我国职业教育发展的困境, 为国家培养高素质的职业技能人才, 离不开国家政策、社会力量的支持, 市场准确的定位, 职业院校办学水平的提高。

参考文献

[1]韩来庆.浅议职业教育的基本内涵和特征[J].东方企业文化, 2012 (15) .

[2]韩来庆.职业教育管理伦理的若干思考[D].山西大学, 2013.

黄文仔:90/70政策本身不科学 篇8

全国政协委员、星河湾地产董事长黄文仔认为,目前房产市场的当务之急是一些政策需要调整,如90/70政策。本身出台这个政策就是不科学的。这个政策对全国各个城市都是“一刀切”,要求建筑面积90平方米以下的住房要占70%。我觉得应该根据地区的实际情况,做出一个相应的比例为好。有些地方政府几乎不管地段,统一执行90/70政策,并没有按照市场的手段去配置资源,这显然是不合理的。任何一个政策都有适应期和不适应期。90/70政策也是如此,可能某一时期它特别适合各地情况,而在某些区域的某些时候却有不适应的情况发生。现在就区域来平衡的话,也无法体现公平。很现实的问题,究竟哪个项目该执行90/70政策,哪个项目不执行,这个好像不好界定。即使按照区域总量平衡来执行的话,我觉得也需要制定出详细规则。

政策科学 篇9

当代任何一个国家要想成为世界科技大国或世界科技中心, 就必须使本国科学家的人数大幅度增长并形成一个具有连贯性的科研梯队与合理的科研队伍, 因此世界各国都在积极加大对高校青年人才的资助。例如为了资助35岁以下的青年科研人员进行科学研究, 日本特别设立了“奖励研究”的项目 (1) ;美国于1975年设立了“沃特曼奖”;为了更新学校或研究单位落后的仪器设备, 英国政府在2000年曾拿出17亿美元, 并提高博士生的待遇;印度先后分别设立了“青年科学家研究项目”、“印度青年科学家国家科学院奖”等, 为年轻科技人员提供了良好的科研环境和物质支持 (2) (3) 。

我国也相应地设立了资助高校青年科研工作者的各类资助计划, 如教育部人文社会科学研究项目青年基金、高等学校博士学科点专项科研基金新教师基金、霍英东教育基金会高等院校青年教师基金、青年科学基金以及各个地方科技部门设立的青年基金 (4) 。就影响力和资助力度而言, 青年科学基金无疑是最重要的资助计划之一。经过20多年的发展, 虽然目前青年科学基金已建立了较为规范化和科学化的资助管理政策, 但与国外相比还存在着一些不完善的地方, 特别是在对高校青年教师进行资助方面, 仍存在一些问题亟待解决。

本文在比较国内外相关基金资助政策现状的基础上, 分析目前我国青年科学基金对高校青年教师资助政策存在的问题。针对这些问题, 从项目的申请与受理, 项目的评审, 项目的实施和后期管理等方面提出了建议, 以期进一步完善青年科学基金对高校青年教师的资助政策, 更好地为高校青年科研人才服务。

一、国内外相关基金资助政策的现状

1. 申请与受理政策的现状。

在申请条件限定方面, 许多国家资助机构对人才科学基金的规定都是根据申请人的研究经历进行的, 如根据申请人获得博士学位后的年限、博士后培训的情况等等, 弱化对以往的研究经验、研究成果的考察。美国国家科学基金会、美国国立卫生研究院、澳大利亚医学理事会、英国医学研究理事会等都是如此。日本学术振兴会 (JSPS) 的“新人研究”项目B类项目规定:申请者可以空出以往的研究经验、研究成果及准备情况的说明;申请者可以填报5年以上的论文、专著等, 对申报者研究业绩没有时间限制。项目的审批主要考核的是研究者研究的独创性, 研究对所属学科领域以及相关学科领域的贡献程度 (5) (6) 。

我国青年科学基金规定:申请者年龄不超过35周岁, 具备高级专业技术职务 (职称) 或者具有博士学位, 或者有2名与其研究领域相同、具有高级专业技术职务 (职称) 的科学技术人员推荐。在职攻读博士研究生学位且年龄符合规定, 并有相关基础研究的经历的, 经过导师同意可以通过其受聘依托单位申请。这使得多数高校青年教师普遍感觉到基金评审对其前期阶段的工作积累要求很严格, 而大多数申请者往往都是没有独立开展科研工作的高校青年学者。

2. 评审与资助布局政策的现状。

在项目评审方面, 许多国家的科学基金组织都制定了相关措施以促进基金评审的公正性。美国国家科学基金会 (NSF) 、德国研究联合会 (DFG) 和澳大利亚研究理事会 (ARC) 是海外科学基金的三个典型代表。

NSF的公正性制度全面且强调实效, 而且NSF对同行评议的评价和监督制度也相对成熟和完备。DFG的公正性制度与德国科学界“科学家自治”的理念相结合。ARC近年来则启动了一系列调查同行评议系统的研究项目, 实现对同行评议运行状态的把握 (7) 。

在专家库的人数上, 根据美国基金委统计数据显示, 其2007年专家库中专家数量已达到30万, 而且每年都会有新的专家参与评审, 每年新增专家人数都在1万人左右, 而其2007年基金申请数量为44477份。而我国截至2009年4月自然科学基金委专家库中仅约有9万名专家, 还包括许多由于各种原因不能参加评审的专家。而2009年自然科学基金申请量为102028份, 青年科学基金申请量是28527份。另外, 我国专家库中年轻专家人数过少。根据2008年对物理科学一处专家情况进行统计的结果显示:40岁以下的年轻专家所占比例不大, 仅为19%, 这与青年科学基金申请者年龄梯队存在一定差距 (8) (9) 。

为了使基础研究项目的评审逐渐与国际接轨, 各国都注重加大专家库中海外专家的数量。ARC在1995时, 其专家库中海外专家就占了40%多;NSF在2005年时, 海外专家占了10%;而截至2009年我国专家库中海外专家所占比例不足3% (9) 。

青年科学基金自设立至今已有26年, 并没有建立相对独立完整的评审体系。其价值评估指标基本与面上项目的自由申请项目雷同, 没有很好地体现高校青年科研人才“研究基础偏弱、研究的创新性与风险性并存”的研究特点。这导致“非共识”的概率较高, 很容易扼杀一部分创新性强的项目。随着国家科技资金投入的大幅增长和青年科学基金申请量的急剧增长以及高校青年教师的日益增多, 迫切要求我国基金项目评审无论在专家库、公正性还是制度体系方面都需要进一步完善。

在资助布局方面, 我国对西部地区资助率过低。从历年的资助情况来看, 西部地区除四川、重庆、陕西和甘肃等, 别的地区资助力度还很小。虽然国家设立了地区基金, 但由于高校青年教师在工作积累、学识水平和学术名声等方面与竞争者存在一定的差距, 导致高校青年人才很难获得地区基金的资助。近年来, 西部高校青年科技人才不断流失, 一个主要原因就是他们不能得到相关科研项目的资助。长此下去, 将不利于高校青年科研人才的成长和学术研究梯队的形成。

3. 项目经费分配和管理政策的现状。

在项目经费分配方面, 国外人员费用占经费支出比例普遍都比较高。2005年日本总务省统计局对日本公共研究机构科研经费的内部支出进行了统计, 其中人员费所占比例高达33.22%。美国国家癌症研究所 (NCI) 2004-2006财年经费支出中人员经费 (含科研人员工资、福利、补贴、差旅费、培训计划参与人员奖学金) 占总经费的33% (10) 。在经济合作与发展组织编制的《Frac-cati手册》中曾指出:劳务成本要占研究与开发费用支出的50%以上。而我国所占比例不足20% (11) 。

我国青年科学基金规定:项目经费中劳务费的支出比例不得大于15%。西方人士普遍认为我国科研费支出中劳务费所占比重较低, 这说明我国劳动力成本低的事实 (11) 。高校青年教师是国家青年科技人员的主力军, 要充分发挥其作用, 就需要有人尽其才的环境, 包括物质环境和精神环境, 而劳务费毫无疑问是其中的一个重要方面。

另一方面, 青年科学基金委和项目执行单位对项目经费管理还不够重视。项目在执行的过程中经常会出现经费超支使用、经费挪用、固定资产重复购置以及人员费用的不合理支出等问题。青年科学基金应在经费管理方面建立更加完善的措施以保证项目按时按质的完成。

4. 项目后期管理政策的现状。

对结题项目开展绩效评估是切实加强科学基金项目后期管理的有效方法。绩效评估不仅是自然科学基金会行使自身管理职能和提高管理水平的重要手段之一, 也是向公众展示国家支持科学研究的成果, 提高公众对科学研究的关注与支持的需要。

对于绩效评估, 许多国家都制定了法律。日本的《会计检察院法》、韩国的《政府绩效评价框架法案》、法国的《研究政策与技术开发的评估》等都从不同方面对绩效评估加以法律规定 (12) 。美国制定了《政府绩效与结果法案》, 绩效评估已成为NSF日常工作的重要组成部分, 评估指标和方法也更为灵活多变 (13) 。

我国到目前为止, 还没有针对绩效评估的相应法律。基金管理办法中对项目后期管理的条款也比较笼统, 缺乏具体明确的办法细则, 造成后期管理过程中许多环节的“无据可依”。另外, 青年科学基金在绩效评估的时间上较为紧迫。例如目前管理科学部的绩效评估是在项目结题1年以后对已结题项目实施评估, 而研究成果的取得与目标的突破往往需要一个较长的时间, 对于高校青年教师来说可能需要更长的时间, 这就要求延长对绩效评估的时间。

另一方面, 由于青年科学基金自身的特点, 使得其最终的实施结果与其它类型的项目相比, 低于预期结果或项目失败的可能性较大, 这就要求基金委在绩效评估时给予适当的考虑和正确的评价。

二、对青年科学基金资助高校青年教师政策的建议

1. 进一步放宽对高校青年科学基金申请人的限制与要求。

基金委在受理项目时应弱化对前期工作的要求, 重点关注申请者研究的独创性和研究的能力, 关注其所作的研究对所属学科领域以及相关学科领域的贡献程度。针对不同的学科其前期要求应有所差别。不同的学科有不同的特点, 创新的难易程度不同, 申请者的创新能力、前期工作积累也不同, 应区别对待。同时, 建议将年龄限制扩大至40岁。赵红州教授在其研究中曾发现, 科学创造的“最佳年龄区”是25岁至45岁, 其峰值年龄是37岁。同时他认为:当代任何一个国家想要赶超世界水平, 进而成为世界科技大国, 或世界科技中心, 就必须使本国科学家的人数大幅度增长, 优秀科学家队伍的平均年龄要尽可能地接近于“最佳年龄区” (14) 。将年龄限制扩大到40岁, 能支持更多的高校青年科研人才和使他们发挥最大的潜力和才能, 为我国的科研事业做出更大贡献, 使我国的科研水平得到更大幅度的提高。

2. 增加对西部的资助, 提高西部地区的资助率。

特别是我国现在正在实施扩大内需的积极财政政策, 更应该拿出更多的财力支持西部资助率较低的地区。青年科学基金委应在保证别的地区资助力度不变的情况下, 加大对西部的资助力度, 也可以考虑设立地区青年科学基金。西部各个地区或项目承担单位也应在国家资助的基础上, 拿出更多的经费, 提高资助率, 并根据项目的完成情况增加或减少经费。这样做一方面可以控制经费的开支, 另一方面可以了解项目的进展程度, 为以后项目的绩效评估打下基础。

3. 构建评审专家的剔除与遴选机制以健全专家库。

对一些由于出国进修或生病等原因以致近几年或以后都不能参与评审的专家, 应及时修改他们的信息或从专家库中剔除;对于那些在一定时间内学术研究成果比较差的老年学者可以考虑剔除, 以及时掌握专家的人数。

同时, 应增加专家库中专家的数量特别是年轻专家的数量。可以采取自荐或推荐的方式增加专家, 选取专家时应弱化对其学历或职称的要求, 对一些青年科学基金项目绩效评估为优的负责人可以优先考虑。年轻专家具有活跃的思想, 大胆的精神, 青年科学基金的申请者又都是年轻人, 他们可能更容易沟通。年轻专家对学术前沿的了解较多, 对新知识的接受能力也较强。对一些创新性或学术前沿性强的项目, 年轻专家更容易了解和支持。如果专家人数不能很快地得到扩充, 应根据情况适当延长评审时间, 以确保专家有足够的时间评审项目, 从而保证评审工作更加公正和公平。

基金委还应广泛邀请海外专家参与项目评审的工作, 增加海外专家特别是海外年轻专家在专家库中的比例。基金委应建立海外专家信息库, 加强与海外专家特别是海外年轻专家的联系与交流。专家可以来自许多国家, 不应只限制在某几个国家。这样做不仅可以解决本国专家不足的情况, 而且海外专家评议起点高, 能把海外评审中一些好的做法带到国内, 能让我国的研究工作更接近和融入国际学术圈。通过海外年轻专家与我国高校青年教师在更广的范围内交流学习, 能在更多学术观点的冲撞中迸发出原创性的学术思想, 从而提高我国高校青年教师的科研创新能力。

4. 建立相对独立完整的评审体系和外部监督机构。

青年科学基金价值评估指标应与面上项目的自由申请项目有所区别。高校青年教师贵在有大胆创新的精神, 评审体系应能更好地体现为高校青年科研人才服务的宗旨, 进一步加大对“非共识”的支持。同时为了保证公平、公正的评审, 应健全监督机制, 建立一个外部监督机构。目前基金委制定的项目评审程序中, 管理人员贯穿于运作管理的全过程, 基本处在自我监督、自我约束的状态, 缺少制约, 容易让公众对评审的公正和公平性产生质疑。因而, 建议我国建立一个在组织上和自然基金地位相同的监督机构, 使其有法律的保护, 有权力与责任对各类项目的申请与资助、各部门的职能与作用、各系统, 其中包括同行评议系统状况与运行等各方面进行监督与监察。监督机构应该积极制定针对性的政策来防微杜渐, 而不是发挥事后惩治的作用。

5. 提高人员费用在经费中所占的比例并加强对经费的管理。

通过提高报酬能使年轻科研人员在经济上宽裕, 减少后顾之忧, 更安心地从事科研工作。另一方面, 基金委、项目依托单位、项目管理人应加强对经费的管理, 保证项目经费不折不扣到位使用。首先在项目申请时, 申请人员应制订完善和完整的预算, 基金委评审时也应注重对预算的审查, 对其预算不当的地方应提出并给予建议。其次项目管理人在执行项目时应尊重项目负责人的经费支配权, 对经费使用的合理性进行严格的审核, 并对原批准经费需要调整的项目, 按照基金委科学部在中期检查报告中提出的经费调整方案予以调整。以免出现经费运用、管理不当, 缺少项目需要的实验设备或人员费用分配不当的情况。基金的项目经费是有限的, 如果项目在执行时确实缺少费用, 项目依托单位等应针对具体的情况, 给与适当的资助, 以确保项目的按时按质的完成, 创造出更大的成果。

6. 首先应尽快制定出台相应的法律以对NSFC等公共部门的绩效评估加以规范, 将评估制度化, 法制化。

其次应完善后期管理的规章制度, 确保后期管理有章可循、有法可依。另一方面, 建议延长青年科学基金结题项目绩效评估的时间。评估有愈渐频繁的趋势, 已经导致了一些科研人员盲目追求论文数量、忽视研究质量的问题, 甚至助长了科学研究中的浮躁风气。而研究成果的取得与目标的突破往往需要一个较长的时间, 研究成果得到同行承认也有一定的滞后期。对于高水平的论文, 其评审时间往往就需要1~2年, 对于高校青年学者时间或许更长。对于专利、成果的应用推广及其创造的经济价值等, 也需要较长的时间才能看到成果。

绩效评估时还应考虑青年科学基金自身的特点。高校青年教师经验少, 项目创新性强, 最终的实施结果与其它类型的项目相比, 低于预期目标或项目失败的可能性较大。首先评估时对一些一时难以被社会认可的理论成果, 不要轻易地加以否定。如果某项研究没有实现预期的目标, 但作出了新的原来没想到的重要结果, 也应该给予充分的肯定。根据评估的目的与对象, 运用不同的评估方法, 避免使用统一的标准衡量不同的项目。其次基金委应加强对项目的进展评估, 在中期进展评估时对某些项目不恰当的预期目标应给予适当的建议和调整, 以减少结果低于预期的概率。

三、结论

高校青年教师是国家科研人员的重要组成部分, 青年科学基金在稳定高校青年队伍、培育后继人才、促进学科与经济发展等发面发挥了重要的作用。青年科学基金经过20多年的发展, 虽然已建立了一套较为规范化和科学化的项目资助管理体系, 但其中也存在一定的问题亟须解决与改进。高校青年科技人才是国家科技发展的后备军, 是“明天”国家科技工作的脊柱。对青年科学基金对高校青年教师具体的资助政策进行研究, 对进一步明确高校青年科技人才的地位与作用和加大高校青年科技人才的培养与储备, 对促进我国的科技和经济发展, 均具有深远的意义。

公共政策制定科学化的路径分析 篇10

►►一、进行彻底的政策清查

对过去和现行公共政策进行一次全面清查, 特别是惠民政策。凡是政策制定中出现相互推诿、互相扯皮的现象要及时予以纠正;哪些需要立法定策, 哪些决策主体不合法, 应建立统一规划;在新旧政策、地方制定和中央政策之间, 都要进行统筹协调, 不断适应政策环境的变化, 进而建立科学的政策体系。

►►二、对政府利益的有效约束

政府机关是公共政策制定的最主要主体。20世纪80年代的兴起和发展起来的公共选择理论从“经济人”的角度出发, 认为政府及其工作人员也是追求自身利益最大化的“经济人”。“建立在道德神话基础上的国家政治理论一遇上‘经济人’这一现实的问题便陷入了难以解决的困境” (詹姆斯·布坎南 (James Buchanan) 。近年引起社会和群众强烈反响的地方利益和部门利益便是政府追求自身利益的典型表现。因此, 完善对政府利益的有效约束成为政策制定科学化的必须要求。

政策制定中抑制政府利益的渗透, 最重要的是要建立多元利益输入模式, 拓宽利益输入渠道, 发展外部渠道, 激活政治系统外的外部压力, 使更多的利益诉求输入到公共政策制定系统中;其次, 要构建政府权力的制衡机制。传统的政策制定过程中, 政府权力缺少约束和监督, 自然会产生替代公共利益的政府利益。要构建行政决策、执行、监督分开的制衡机制, 对公共政策制定及时跟踪评估和监督, 克服形式主义, 强化监督控制, 在监督实效上下功夫, 切断政策制定主体的利益纽带。

►►三、公共政策制定程序的建立和完善

理想的公共政策制定过程应包含问题界定、目标确立、方案设计、效果预测和方案抉择五个相互关联又相互区别的环节。然而, 在我国目前的政策制定过程中, 一些环节 (如问题界定、结果预测和追踪评价等) 往往没有受到应有的重视, 甚至是被忽略, 科学的、合理的政策制定程序未被完全确立。

科学的政策制定程序的建立和完善, 应该经过长期的调研及理论探讨, 经过专家的详细论证, 多次的认真充分讨论, 杜绝完全的经验决策、主观拍板决策。其中在问题的界定时, 要善于从复杂的问题群中, 区分出轻重缓急, 抓住所要解决的主要问题, 判断问题的性质及症结所在, 挖掘其产生的背景和原因;目标的确立要有针对性、系统性;方案的设计要做到“大胆假设, 小心求证”;后果的预测要做到对客观条件预测和预期效果预测的统一;方案的抉择要科学客观, 并进行可行性分析。最后通过集体决策, 经由权威部门的批准公布, 使其合法化。

►►四、统筹兼顾、社会公平作为政策制定的重要原则

统筹协调各方的利益关系, 首先要考虑并努力满足最大多数人的需要, 把社会公平、实现利益共享作为政策制定的价值基本点和重要指导方针, 把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为政策制定根本的出发点和最终落脚点。

为此政策制定需要做到:统筹兼顾强势发展群体与弱势发展群体的利益;统筹城乡的利益矛盾冲突;统筹兼顾改革中得益较多的群体与得益相对较少的群体的利益;统筹兼顾先富群体与后富群体的利益;统筹兼顾不同行业群体社会阶层之间的利益。还要充分考虑历史、现实和未来, 合理平衡不同的价值冲突, 切实找准三者兼顾、合情合理的利益结合点。

►►五、坚持民主决策, 建立透明公开的民众参与机制

公共政策的制定要广泛深入调查论证, 最大限度扩大民众的民主参与, 广泛集中民智, 呼应民众利益诉求, 使政策制定充分体现民意, 做到民主决策。约翰·克莱顿·托马斯教授在《公共决策中的公民参与》中将公民参与技术分为两类, 一是以获取信息为目标的公民参与, 一是以增进政策接受性为目标的公民参与。由此可以看出公民参与方式是一套完整的体系, 政府部门要择不同的民众参与技术来满足制定不同的政策需要。

首先, 加强公众参与的透明化、程序化, 建立公正透明的公民参与的规则, 使民众知道自己拥有哪些权利, 营造透明、宽容、协商的政策环境。

其次, 健全人民代表大会制度、政治协商会议制度、公民团体和社会组织等公民参与渠道, 完善听证制度、信访制度、政府决策咨询制度等公民参与渠道, 并使这些参与渠道不断公开化、透明化、法制化。

再者, 建立健全大众传播媒介组织机构。大众舆论媒介能为公民发表言论提供一个窗口, 让民众对政策制定进行监督、发表看法、提出质疑。要不断完善大众传播媒介的组织机构, 使之形成多层次、多渠道的新闻媒介网络。同时政府要对民众反映强烈的意见及时予以回应。近年来, 各级政府决策人员不断重视大众传媒的作用, 以胡锦涛和温家宝为代表的各级领导利用网络与网民交流, “问政于民、问计于民、问需于民”, 体现了政府重视媒体作用、善用媒体的政治头脑和智慧。

参考文献

[1]陈振明.公共政策执行的基本程序[J].中国工商研究, 2006年6月

[2]吴小莹、蒲爱平.论公共政策制定过程中对政府利益的有效约束[J].当代社科视野, 2009年第6期

[3]人民日报.理论热点面对面:如何统筹协调各方面的利益关系[J], 2007-10-18

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