大部门体制范文

第一篇：大部门体制范文

《地方交通运输大部门体制改革研究》

引 言

按照党的十七大加快行政管理体制改革的要求，我国新一轮行政管理体制改革正在全面推开。根据十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》和《中共中央国务院关于地方政府机构改革的意见》，交通运输领域要积极探索实行职能有机统一的大部门体制。目前，国务院机构改革组建了新的交通运输部，地方政府机构改革也提出了整合优化交通运输组织结构的任务。

部党组高度重视行业体制改革工作，在开展学习实践科学发展观活动中，经广泛凝聚共识，提出把“创新体制机制有新举措”作为破解行业发展突出矛盾的着力点之一。而以大部门体制为切入点，积极推进地方交通运输行政管理体制改革，成为创新行业体制机制的关键环节。为此，交通运输部成立了专门研究小组，将研究和指导地方交通运输行政管理体制改革作为学习实践活动的重要任务，旨在通过研究，提出深化地方交通运输行政管理体制改革的指导思想、基本原则、总体目标和主要任务，探索建立符合大部门体制改革要求的地方交通运输行政管理体制的基本模式，启发改革思路，指导改革实践。

一、 地方交通运输行政管理体制改革的形势和要求

(一) 国家新一轮行政管理体制改革的形势 1. 中央关于深化行政管理体制改革的总体部署

党的十七大提出要加快行政管理体制改革，“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制。”十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》对改革作出了具体部署，提出今后五年要加快政府职能转变，深化政府机构改革，加强依法行政和制度建设。十一届全国人大一次会议通过了《国务院机构改革方案》，组建了新的交通运输部。

在国务院机构改革的同时，地方政府机构改革也已全面跟进。根据《中共中央国务院关于地方政府机构改革的意见》，地方政府机构改革要着力转变政府职能，理顺权责关系，调整优化组织结构，规范机构设臵。要求各地结合实际，在交通运输等七个行业领域，积极探索实行职能有机统一的大部门体制。

2. 地方交通运输行政管理体制改革的客观要求

首先，要以大部门体制为切入点。本轮行政管理体制改革，突出强调探索实行交通运输大部门体制，这是加快发展现代综合运输体系的必然要求，也顺应了交通运输从分散发展到集约发展的阶段递进规律，更是减少部门职责交叉、理清权责关系的迫切

1 需要。构建交通运输大部门体制，成为破除体制束缚的突破口和深化改革的重要切入点。

其次，要以职能转变为核心。地方交通运输行政管理体制改革，要坚持以政府职能转变为核心，加快推进政企、政资、政事、政府与市场中介组织分开，切实加强宏观管理，更加注重公共服务，着力改进职能手段，进一步理顺职能关系，优化职能结构，全面、正确、高效地履行好行业管理的政府职能。

第三，要以机构改革为载体。政府职能转变，最终要体现在机构改革上。按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，进一步优化行政组织结构，规范机构设臵。机构改革的范围既包括地方各级政府交通运输主管部门，也包括承担行政管理职能的各种事业性质的专业管理机构。按照行政学理论，优化组织结构，关键在于优化组织的横向结构(即横向分工形成的部门化)和纵向结构(即纵向分工形成的层级化)，平衡好横、纵向结构关系，也即“条”和“块”之间的关系。我国行政管理体制改革的近期态势是：横向上要精简部门数量，探索实行大部门体制;纵向上要减少行政层级，探索省直管县的行政体制。

第四，要以行政法制为基础。行政法制旨在规范行政主体的行政行为，推进依法行政。依法行政要求行使行政权力必须具备行政主体资格(没有法律法规直接授权的事业单位，不能独立承

2 担行政责任)，行政权力的取得和行使必须要有法律依据，行使行政权力必须承担相应的责任。我国《全面推进依法行政实施纲要》提出了合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的基本要求。强调要推进政府职能转变，建立健全科学民主决策机制，提高制度建设质量，理顺行政执法体制，完善行政监督制度和机制。要“继续开展相对集中行政处罚权工作，积极探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点。”

3. 地方交通运输行政管理体制改革的重点任务

综合上述分析，深化地方交通运输行政管理体制改革的重点任务应当包括：①整合交通运输行政资源，构建大部门体制;②转变行业政府管理职能，优化职能结构;③统筹交通运输主管部门及其专业管理机构改革，优化组织结构;④全面推进行业依法行政，加强制度建设。

(二) 交通运输的属性特征及对行政管理的要求

交通基础设施具有公共物品的基本属性，运输则具有普遍服务的基本属性。交通基础设施和运输服务的共有特征，可归纳为公共性、外部性、网络性、技术性。它们共同决定了：政府应把交通运输发展列为公共政策的优先之列;应担负起积极干预、宏观调控的责任;应实施专业化和一体化相结合的综合协调管理;应大力促进现代交通运输业发展。

3 1. 交通基础设施的特性对行政管理的要求

交通基础设施具有自然垄断性和投资专用性等特性。要求政府一是要加强规划的统一协调，优化资源配臵、提高网络效应;二是要加强对建设、维护和运营的监管，防止服务偏离;三是要承担起主导投资安排的责任，给予足够的财政投入或者筹集资金的政策支持及制度保证。

根据现代公共物品提供理论，在交通基础设施的建设和维护过程中，政府应当充分发挥市场机制的作用，将职能定位为“掌舵”而不是“划桨”。我国尚处于市场经济完善时期，不具备全面“公共服务市场化”的环境条件，但在交通基础设施建设、养护领域引入市场机制，却是改革应当坚持的基本方向。

2. 运输服务的特性对行政管理的要求

运输服务具有公共性、多样性、过程性、市场性等特性。要求政府一是要监测和平衡各种运输形态的发展，扶持有利于节约资源的公共交通运输的发展;二是要加强对运输质量、安全的监督管理;三是要扶持先进的运输组织形式，为发展网络化运输乃至综合运输创造条件;四是要加强对运输市场的监管，促进市场统

一、规范、有序、和谐。

3. 交通运输行政管理事权的划分

就事权的界定而言，公路、航道由于具有功能层次性，较适

4 宜于事权分级，如国道国管、省道省管、县道县管等;铁路由于功能相对单一，较适宜于事权集中;交通枢纽(港口、机场、铁路和道路运输场站)和城市交通由于与城市功能具有相融性，较适宜于将事权重心放在城市;道路运输和内河水运具有分散多样性，较适宜于事权下放;铁路运输、海上运输、民航运输由于具有高度的组织集约性，较适宜于事权上收。

4. 交通运输的现状趋势及对行政管理改革的要求 改革开放以来，我国交通运输取得了举世瞩目的发展成就。总体来看，瓶颈制约大为缓解，但总体能力仍显不足;各种运输方式竞相发展，但相互之间缺乏衔接和协调;综合运输初具规模，但结构性矛盾很突出;运输服务大为改善，但服务品质尚有差距;行业市场逐步扩展，但市场发育参差不齐，政、事、企不分的现象还不同程度存在。

我国交通运输业的发展阶段特征：一是仍处于大建设大发展阶段，基础设施建设任务很重;二是逐步向现代交通运输业转型的阶段，需要加快完善综合运输体系，促进行业科学发展。总的来看，面临“量”增长和“质”提高的双重压力。为此，改革必须有利于促进交通基础设施的建设发展;必须有利于促进交通运输由分散到集中的行政管理;必须有利于交通运输走可持续发展之路;必须为充分发挥市场机制作用扫除体制障碍。

二、 我国地方交通运输管理体制现状及国外经验借鉴

(一) 我国地方交通运输行政管理体制概况 1. 地方公路、水路交通管理体制特点

一是省级层面基本构建起“一厅(交通厅)+专业管理局(公路管理局、港航管理局、运输管理局等)”的构架，但各地对专业管理局的设臵差异很大。专业管理局多则7～8个，少则4～5个，且同类机构职能范围也有很大不同。二是普遍采用了条块结合的管理体制，但“条”和“块”的结合方式各有不同。主要表现在各专业管理局的三级设臵上，有不同的条块结合或垂直管理形式。三是公路普遍形成管理主体多元的格局，其中高速公路普遍存在运营管理主体代行行业管理的现象，各省对高速公路行业管理的体制安排有较大差异。四是港口下放后，行业管理的调控职能难以发挥，地方利益对港口建设与经营管理的影响较大。五是“一门多牌”现象比较普遍，但各地合署办公的程度和范围各有区别。如高速公路公司加挂高速公路路政总队的牌子、运管局(亦有公路局)加挂征稽局的牌子等;港航局、船检局、地方海事局、航道局亦普遍实行程度不一的合署办公。

2. 其他交通运输方式的地方管理体制现状

地方政府有关地方铁路和民航机场的管理，近年事务量呈渐增之势。各省级政府均成立了地方铁路和民航管理机构，其中大

6 部分由政府直属或由政府综合部门管理，仅少数由交通主管部门管理，或者由交通主管部门承担相关协调职能。

城市客运(包括公共电汽车、出租汽车、轮渡、地铁、轻轨等)管理，全国大部分城市已划归交通主管部门负责，少数仍由城建或公用事业部门负责。但城市交通基础设施则主要由城建部门负责(北京等少数中心城市例外)。

邮政管理采取中央垂直体制，地方仅承担一些协调性事务。 (二) 现行地方交通运输行政管理体制的主要问题 1. 从行业外部关系看：政出多门

交通主管部门与政府其他行业部门多头行政、权责不清的现象较普遍。一是不同运输方式及形态分属不同的政府部门管理，综合运输协调也大多由政府综合部门(经贸委等)负责，交通要素被普遍分割管理;二是在交通运输规划、投资、建设立项、运营管理等方面，交通主管部门与其他行业主管部门存在许多复杂的职权交叉，彼此权责不清。

深化改革的方向，一是通过构建大部门体制，尽可能整合交通运输政府职能;二是理顺部门间权责关系，减少冲突和矛盾。

2. 从行业内部关系看：结构复杂

交通行业自身的组织体系不够健全，结构有待优化。一是行业管理的横向部门设臵过多过细，部门设臵规范性不足，条条的

7 影响力很强，综合协调受部门利益制约;二是纵向层级间职责边界模糊，管理层级偏多，普遍上下职责同构、机构设臵一般粗;三是交通主管部门与专业管理机构之间角色定位不清，决策和执行之间缺乏明确定位和制度规范;四是省以下专业管理机构职能混杂，普遍政、事、企不分，市场化改革阻力大;五是交通行业多头执法、交叉执法问题突出，综合执法改革举步维艰。

深化改革的方向，一是优化职能结构，理清内部权责关系;二是优化组织结构，规范机构设臵和行政行为。 (三) 国外交通运输行政管理的经验借鉴 1. 发达国家交通运输管理体制的基本特征

不同发达国家交通运输行政管理体制的现状模式各不相同，但大致可归纳出四个共同点：一是普遍实行大部门体制的横向部门格局;二是实行决策与执行相分离，纵向层级较少的机构设臵格局;三是中央和地方各级政府事权清晰、责权明确;四是交通运输行政法制完善，法治程度高。

2. 发达国家地方交通运输政府管理的特点

一是普遍已经实现了从分散到集约化的政府管理，但均经历了一个较长的职能整合过程;二是不同发展阶段的职能侧重点有所不同，从早期侧重于行业内部管理，到现在普遍强调与社会发展的和谐共进;三是每个国家不同地区的机构设臵差异较大，上

8 下层级机构少有对应;四是专业管理机构的设臵模式与管理方式不同，美国地方政府交通运输主管部门并没有设臵独立的专业管理机构，德、澳等国则主要设立了属于法定公共机构的公路、航道管养机构(少见运管类机构);五是中央和地方各级交通运输行政事权清晰，没有上下级关系，各自严格依法履职。

三、 深化地方交通运输行政管理体制改革的总体思路

(一) 指导思想、基本原则和总体目标

指导思想。深入学习实践科学发展观，以中央关于深化行政管理体制改革的精神为指导，以构建综合交通运输大部门体制为切入点，按照建设服务型、责任型、法治型、廉洁型政府部门的要求，着力转变政府职能、理顺内外关系、优化组织结构、规范机构设臵、完善体制机制、提高行政效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力，为推进现代交通运输业发展提供体制保障。

基本原则。一是坚持政府领导、规范有序。要在地方政府的统一领导下，充分结合行业实际，将行业体制改革纳入规范有序的轨道。二是坚持统筹谋划、积极应对。充分利用改革的有利契机，统筹谋划行业体制改革大计，做到整体设计与因时制宜相结合。三是坚持解放思想、实事求是。正确处理继承与创新、立足自我与借鉴经验的关系，既要注重经验，又要敢于创新。四是坚

9 持积极稳妥、循序渐进。做到长远目标与阶段性目标相结合、全面推进与重点突破相结合、统一规范与因地制宜相结合，处理好改革发展稳定的关系。

总体目标。到2020年基本建立起综合统

一、体系完善、运转顺畅、精简高效的地方交通运输行政管理体制。通过改革，实现交通运输向管理一体化、行政集约化、发展综合化的根本转变;实现行业政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护市场公平竞争的根本转变;实现组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变;实现行政运行机制和管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的、负责任的政府部门。

今后五年，要努力促进交通运输综合而统一的行政管理，加快行业政府职能转变，完善行业管理与服务体系，加强行业依法行政和制度建设，为实现深化改革的总体目标打下坚实基础。 (二) 处理好深化改革的几个重大关系

一是职能整合和职能转变的关系。大部门体制仅是改革的形式，核心在于促进政府职能转变。要在大部门体制框架下大力推进政事、政企、政资、政社分开，决策和执行分离，进一步优化职能结构。

二是条条管理与块块管理的关系。处理好“条”“块”关系，关键在于以“事权和财力对应、权力与责任对应”为界定依据，

10 遵循分职治事原则，除在本级政府专属事权范围内可往下设臵垂直部门统一管理外，其他事权应尽可能下放，不宜过于强化垂直管理体制。

三是中央改革和地方改革的关系。根据中央精神，地方政府机构改革要更积极地探索建立职能更宽泛的综合交通运输大部门体制，不必拘束于交通运输部或者上级交通运输主管部门的职能范围。

四是因地制宜与因时制宜的关系。要把中央精神、地方部署、行业要求与本地交通运输发展的阶段特点有机结合起来，既不能急于求成，也不能因循守旧;既要把握好时机，又要掌握好节奏。

五是部门利益和整体利益的关系。要树立改革的大局观，以高度的政治责任感，服从于改革的总体目标，勇于破除部门利益局限，正确处理局部和整体利益的关系。

六是体制改革与机制改革的关系。由于综合交通运输大部门体制改革难以一步到位，权责交叉问题也不可能一蹴而就，解决体制遗留问题，更要善于积极探索和创新部门间沟通协调机制。

七是改革创新与依法行政的关系。深化改革尤其是机构改革，应当符合相关法律规定。改革既要解放思想、大胆创新，又不应超越依法行政这个原则底线。

四、 深化地方交通运输行政管理体制改革的主要任务

(一) 努力促进交通运输综合而统一的行政管理 1. 组建新的交通运输主管部门

根据大部门体制改革要求，一级地方政府只设一个交通运输主管部门。应将同级政府内原有与交通主管部门平行设臵的其他交通运输管理机构，并入新组建的交通运输主管部门。将原交通主管部门负责公路、水路交通的职责，以及地方政府其他部门负责地方铁路(包括城际轻轨)、民航机场、城市客运及地铁和轨道交通运营、综合运输协调等职责，整合划入新的交通运输主管部门。同时由其负责协调中央垂直管理的海事、民航、邮政、铁路等管理机构的涉地相关工作。

2. 鼓励有利于促进综合运输发展的体制创新

有条件的地方，可按照大部门、大管理、大统筹、大协调的思路，积极争取地方政府支持，将分散在其他行业主管部门的城市交通基础设施、交通战备、铁路道口、旅游客运和其他有利于提高组合效率的交通要素管理职能，以及政府综合管理部门负责的口岸、物流等协调指导职能，整合划入新的交通运输主管部门，实行归口管理。

1 12《住房和城乡建设部主要职责内设机构和人员编制规定》提出：将指导城市客运的职责划给交通运输部;交通运输部指导城市地铁、轨道交通的运营。

2 《住房和城乡建设部主要职责内设机构和人员编制规定》提出：将城市管理的具体职责交给城市人民政府，并由城市人民政府确定城市客运、市政设施等方面的管理体制。

12 3. 做好各级交通运输主管部门的“三定”方案

积极配合地方政府及编制部门，依据本级政府的功能定位和交通运输管理的事权范围，结合职能整合情况，做好部门内设机构设臵及其职责的界定。内设机构要尽可能综合设臵，不宜过多过细，充分体现大部门体制下的“大处(科)室”特色，注重强化综合规划、运输协调、安全生产监管、应急管理等职责功能。人员编制要结合职能变化情况，主动协调编制部门做相应调整，并预留一定发展空间。

4. 处理好与政府其他部门的权责关系

要通过“三定”规定，合理界定交通运输主管部门和其他政府部门的职能，理顺职责分工，确保权责一致。要坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，要明确牵头部门，分清主次责任。要在地方政府统一规范下，健全部门间协调配合机制。

(二) 加快转变交通运输行业管理的政府职能 1. 全面正确履行行业管理的政府职能

一是加强宏观管理。通过强化统一规划、行业政策、标准规范、监督指导、综合协调等职能，加强各种运输供需变化的监测和平衡，对运输系统总量增长、结构优化以及平稳运行实施有效调节。二是严格市场监管。通过完善行业法律规范体系和市场诚

13 信体系，健全市场准入与退出机制，构建行政执法、行业自律、舆论监督、公众参与相结合的市场监管体系。三是更加注重公共服务。通过加强应急体系建设，提高行业应对突发事件的能力;完善行业公共服务体系，不断提升服务能力和水平;重视信访、投诉、政务咨询系统建设，切实维护行业稳定;加强交通出行等公共信息服务，最大限度满足社会公众需求。

2. 调整和优化行业管理的职能结构

要改变建设、养护、运输、管理、服务等在职能结构上的不均衡状态，坚持建养并重、路运并举，切实强化对设施养护和运营监管、运输服务监管的职能配臵及相应的资源投入，要以公众需求为导向优化管理职能，以“三个服务”为标准衡量行政的能力和绩效。

3. 正确界定决策、执行、监督的职能关系

推进决策、执行、监督职能的适度分离。凡涉及法规政策、标准规范、发展规划等抽象行政行为的决策职能，应由交通运输主管部门集中行使;凡涉及直接从事公共服务和行政执法等具体行政行为的执行职能，原则上由交通运输主管部门设立专业管理机构分类行使;凡涉及对行业行政主体及其公务人员实施监察督导的职能，原则上由专门的监督机构(如审计监察机构)独立行使。各级交通运输主管部门要高度重视在行业内部建立健全决

14 策、执行、监督既相制约又相协调的权力运行机制。

4. 改进权能手段，创新管理方式

一是切实减少和规范行政审批，要继续清理行业内行政许可项目和非行政许可审批项目，确需保留的，要减少环节、简化程序、提高透明度，建立健全联动审查机制。二是加强许可大厅、执法队伍、信访受诉和政务咨询机构等“窗口”机构的规范化建设和监督管理，健全办事程序，公开办事依据，落实便民措施，转变工作作风，提高文明服务水平。三是进一步加强电子政务建设，构建行业统一的电子政务平台，不断创新管理手段。

5. 加强行业协会及中介组织自律管理

规范引导各类行业协会和中介组织的建设，促使其逐步向自我管理、自担风险、诚信规范的方向发展。理清政府管理职能和行业自律管理职能的关系，凡是政府不该管或不便管的事，如某些技术性评审、评价、鉴证，行业自律性行为规范，利益诉求性沟通协调以及行业可以自律管理的事务，应尽量交由行业协会和中介组织管理。

(三) 健全地方交通运输行政管理的组织体系 1. 深化各级交通运输主管部门的机构改革

一是注重梳理内部职能关系，将行政执行性职能进一步分离

15 出来，充实到所属专业管理机构;同时将分散在各专业管理机构的法规政策、标准规范、宏观规划等决策性职能，上收集中行使。二是根据职能结构优化的需要，其内设机构的部门化设臵模式，应与所属专业管理机构的部门化结构模式有所区别，避免决策层和执行层之间机构类同、职责同构。

2. 优化各类专业管理机构的结构、布局和定位

省级层面要进一步优化“一厅+专业管理局”的组织构架，按照同类职能归并、同质业务整合的原则，以及同类同质事项只设一个专业管理机构的要求，调整专业管理局的功能结构和组织布局。市(地)、县(市)两级交通运输主管部门结合本级事权，参照省级模式，确定所属各专业管理机构的设臵模式，不强调上下完全对口。

行使行政职能的专业管理机构，结合事业单位分类改革的总体要求，加强自身的行政定位，加快推进事企分开(尤其是剥离直属企业单位)，逐步推进政事职能分离，积极争取参照公务员法进行管理，做好向行政机构转化的组织准备。过渡阶段要对政、事、企不同性质的职能进行分类甄别和整合，内部形成不同组织体系，实施不同管理办法，为推进机构改革创造条件。无行政管理职能的专业管理机构，不纳入地方交通运输行政管理的组 3

3根据国家有关事业单位分类改革的总体要求，现有事业单位中，完全行使行政职能的，要逐步转为行政机构或与其他行政机构合并重组;部分承担行政职能的，要逐步将其行政职能和公益服务职能分离后与其他单位分拆整合。

16 织体系。

3. 建立健全各种专业管理的组织体系

——公路管理组织体系。根据“一厅一局”(即一个公路管理局)的机构设臵要求，推进各级各类公路的统一管理。按照“明确产权，集中统一，政企分开，依法监管”的原则，实现省“厅”和省“局”对高速公路的集中管理。深化公路养护管理体制改革，尽快实现管养分离。加快农村公路养护管理体制改革，建立健全农村公路管养体系。加快代建制改革，突出政府行业监管。有条件的地区，可结合事权划分，探索实行国省干线(含高速)公路以省为主，按市(地)设臵分支机构的垂直体制模式;农村公路建设管理省级指导协调、以县为主的省直管县的体制模式。

——道路运输和城市客运管理组织体系。要加强道路运输管理和城市客运管理职能的融合和机构的整合，尽快形成有利于促进城乡交通一体化的组织格局。根据行业特点，要逐步构建起条块结合、以块(城市)为主的组织管理体系。

——航道航运管理组织体系。内河航道航运管理要逐步健全干支合

一、以省为主、按流域设臵管理机构的体制模式。有条件的地方，要整合航道、水运管理、地方海事等机构，实行综合设臵。要加快航道的管养体制和船检体制改革。

——港口、机场管理组织体系。港口和机场的建设及管理原

17 则上以所在城市为主，省级交通运输主管部门如特别需要，可设臵独立的专业管理机构，一般情况只需明确相应的归口管理或协调部门(或厅内设港口、机场管理机构)。要加强口岸的统一协调，促进电子口岸的建设。

——地方铁路管理组织体系。考虑到部省联建铁路、地方铁路建设的需要，地方交通运输主管部门应根据职能整合情况，加强地方铁路管理机构的组织建设。业务量大的省份，可在交通运输主管部门下单设地方铁路管理局，实行省、市(地)两级垂直管理;业务量较小的省份，则只需明确相应的归口管理或协调机构。城际轻轨可以中心城市为主，便于促进城市化发展。 4. 精简和规范各类议事协调机构及其办事机构

一是清理行业内部此类机构，除非上级有明确要求，否则原则上应予撤销。二是清理与本行业相关的政府部门间专设的此类机构，凡由交通运输主管部门牵头的，要根据地方政府安排予以精简和规范。尚未完成工作任务的，要切实明确各部门的责任，强化目标管理。三是积极配合地方政府裁撤此类机构，裁撤后相关事务需要交通运输主管部门牵头的，要通过部门联席会议形式建立起与其他部门新的沟通协调机制。四是加强对新设此类机构的管理，确需设立的，要严格按规定程序报批，且一般不设实体性办事机构。

18 5. 加快推进机构编制管理的法制化进程

一是积极协调地方编制管理部门，制定行业编制管理办法或指导意见，明确编制标准;二是建立健全机构编制管理与部门预算、组织人事管理的配合制约机制，加强对机构编制执行情况的宏观调控和监督检查，积极推进机构编制实名制管理。 (四) 加强交通运输行业依法行政和法制建设 1. 加快建设法治政府部门

规范决策行为，建立健全公众参与、专家咨询论证和交通运输主管部门决定相结合的行政决策机制。重大决策应以战略性研究或发展规划为依据，以专家或咨询机构的论证评估为前臵程序。要按照“谁决策、谁负责”的原则，实现决策权力和责任的统一。加强和改进地方行业立法工作，及时梳理并逐步解决行业改革发展中的法律规范问题。积极稳妥推进行业综合行政执法改革，建立健全行政许可机构与综合执法机构之间的责权关系和协调配合机制。完善行业行政复议、行政赔偿和行政补偿制度，保障公众的合法权益。

2. 推行行政绩效管理和行政问责制度

逐步建立以公共服务为导向、科学合理的行业行政绩效评估指标体系和评估机制。把公众满意度作为重要考核因素，改进评估方法，实行内部评估与外部评估相结合、评估结果与奖惩挂钩。

19 建立健全以单位主管为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，严格实行过错责任追究制度。

3. 健全对行政权力的监督制度

加强行业内部层级监督，交通运输主管部门要建立健全对专业管理机构的目标管理、绩效考评制度，充分发挥监察、审计等专门监督的作用。高度重视新闻舆论监督和人民群众监督，完善政务公开制度，创造公众参与的便利条件。要利用现代信息技术，逐步建立健全行业性网络监督体系。

4. 加强行业公务人员队伍建设

根据公务员法以及行政行为准则要求，各级交通运输主管部门要进一步细化本地公务人员(包括参照公务员法管理的专业管理机构工作人员)行为规范和配套管理制度，强化对行业公务人员的教育和监管。加强行业政风建设和廉政建设，严格执行各项政务纪律和廉政规定，扎实推进惩治和预防腐败体系建设。

五、 地方交通运输行政管理组织体系基本结构模式

地方交通运输行政管理组织体系的基本结构模式，主要体现为“横向部门制+纵向层级制”(也即条块相结合)的直线职能制。优化组织结构、完善体制模式，关键在于以职能定位为基础的横向部门化机构设臵和纵向层级化权责界定。

20 (一) 地方政府交通运输行政管理的组织结构模式 1. 横向结构模式：职能整合的大部门制

在地方三级政府层面推动形成“一省一厅”、“一市一局(委)”、“一县一局”的组织模式。三级交通运输主管部门的基本职能对象应包括：公路、水路交通;城市客运和地铁、轨道运营;民航机场;地方铁路(包括城际轻轨);综合运输协调等。有条件的地区，可争取地方政府支持，纳入城市交通基础设施、交通战备、旅游客运以及口岸、物流协调指导等职能。

三级交通运输主管部门职责调整的重点：

第一，承担促进本地各种交通运输方式的衔接、综合交通枢纽中各种运输要素的衔接、城市和农村交通运输的衔接、交通运输与通邮的衔接等职责。

第二，强化决策、指导、协调与监督以及公共关系、应急管理等职能，将行政执行性事务交给专业管理机构。

第三，加强行业战略规划、综合规划、总体规划、布局规划。加强交通重点建设工程的监督管理、收费公路运营的监督管理、综合交通运输融资平台的建设与监督管理。

第四，承担协调和办理中央垂直管理的海事、民航、邮政、铁路管理机构及其他上级垂直管理机构的涉地工作职责。

三级交通运输主管部门之间具有上级对下级的业务指导关

21 系，各级机构对本级政府负责。

2. 纵向结构：职能错位的层级制

(1)省级交通运输主管部门的角色与职责

主要角色：一是省域内交通运输行业管理的主要决策者。二是国省道(含高速公路，下同)、地方航道、地方铁路建设、养护、管理的事权责任者。三是全省交通运行指挥调度和Ⅱ级应急管理的组织者。四是公共关系的主导者。五是其他业务的指导者。

主要职责：负责拟订本省综合交通运输发展的总体规划、各种专项规划及分实施计划，并协调、指导和监督执行;承担国省道、地方航道、地方铁路建设、维护、运营的行业管理责任，重点负责统筹资金安排，严格审核、审批及许可，加强质量、安全和服务监管;指导其他交通运输基础设施的建设、维护和运营管理;指导和监督道路运输、水路运输、城市客运管理;组织指导行政规费征收与稽查;指导规范各类行政执法等。

(2)市(地)级交通运输主管部门的角色与职责

主要角色：一是省级和本级政府决策的执行者。二是市本级城区内港口、机场、综合交通枢纽建设、养护、管理和城乡交通一体化的事权责任者。三是市域交通运行指挥调度和Ⅲ级应急管理的组织者。四是承上启下的协调者。

主要职责：贯彻执行国家、省级各种交通运输规划计划，细

22 化分解并组织落实;承担国省道、地方航道、地方铁路等建设、维护、运营的属地事务管理;承担市本级港口、机场、综合交通枢纽的建设、维护、运营的行业管理责任，并组织与监督行政执法;组织与监督市本级城市客运的行业管理，拟订并指导、协调和监督执行城乡交通一体化的政策措施;指导和监督本地道路运输管理、水路运输管理、行政规费征收与稽查;依法定权限负责组织与监管本级各类行政执法;协调县(市)级交通运输主管部门的工作。

(3)县(市)级交通运输主管部门的角色与职责

主要角色：一是上级决策的执行者。二是农村公路和本级城区港口、综合交通枢纽建设、养护、管理的事权责任者。三是运输市场秩序维护的责任者。四是县域交通运行指挥调度和Ⅳ级应急管理的组织者。五是面向基层的咨询服务者。六是乡村交通运输事务的组织和领导者。

主要职责：贯彻执行上级各种规划计划，细化分解并组织落实;拟订本地农村交通运输发展的规划计划、政策措施并组织实施;承担农村公路以及本级城区港口、综合交通枢纽的建设、维护、运营的行业管理责任;组织与监督本地道路运输、水路运输、规费征收与稽查的行业管理;依法定权限负责组织与监管本级各类行政执法;负责乡镇交通运输管理机构的派驻和管理;负责组织直接面向公众的信息服务;承担交通运输与通邮的协调工作。

23 (二) 地方交通运输专业管理机构的组织结构模式 考虑到专业管理机构的设臵比较复杂，因此近期目标模式既要满足改革的基本要求，又要充分结合机构设臵的客观现实。至于独立设臵的规费征稽机构，原则上维持现有体制不变，待“费改税”实施时一并统筹调整。建设管理机构(高等级公路建设局、指挥部等)因不承担行政管理职能，不纳入行政组织体系。

1. 横向结构模式：同类归并的部门制

(1)省级层面可实行“3+2”的基本模式。

一般设臵“三局”。即公路管理局、港航管理局、陆上运输管理局。其中，无水运的省份不设港航局，水运较弱的省份亦可不单设，将相关职能合并入其他机构。三局的主要职责：

公路管理局。承担全省各级各类公路一体化发展的责任。主要职责包括：负责国省干线(含高速)公路及其附属设施的建设、养护、收费、路网运行调度等管理，组织公路路政管理及执法;承担收费公路运营的监督管理责任，特别要加强对养护和服务的监管;指导农村公路建设、养护和路政管理。

港航管理局。承担全省水路交通一体化发展的责任。主要包括：负责水路运输、地方航道、地方海事、地方船检等行业管理;负责授权范围的行政许可，组织和监督相关行政执法;负责省管港口、航道的建设、运营管理并组织行政执法;指导和协调其他

24 港口、航道的建设、运营管理;负责与中央垂直管理的海事机构的沟通与协调。根据需要，可增加机场管理的协调职能。 陆上运输管理局。承担全省陆上运输综合协调发展的责任。主要包括：负责道路运输及相关辅助业的行业管理及授权范围的行政许可;组织道路运政执法;指导城市公共交通管理;指导和协调综合运输枢纽建设、维护、运营的管理;负责与中央垂直管理的邮政管理机构、铁路运输管理机构的沟通与协调。

选择设臵“两局”。即各省根据改革发展的需要，在上述“三局”基础上，可选择设臵综合执法局(总队)或工程质量和安全监督管理局(站)，其主要职责是：

综合执法局(总队)。负责在授权范围内组织实施综合行政执法，规范和监督管理执法活动;加强与相关专业管理局的协调沟通。各专业管理局相应剥离其原有监督检查、行政处罚、行政强制等执法职能。综合执法的范围可根据不同条件视情而定，或者陆、水分开或者陆、水合一。

交通工程质量与安全监督管理局(站)。主要负责公路、水路交通基础设施建设重点工程项目的质量与安全监督管理，以及建设市场监督管理。依据职能整合情况还可承担其他交通基础设施建设、养护的工程质量与安全监管。交通工程质量与安全监督管理局(站)在大规模交通基础设施建设的特定历史阶段，承担着重要的责任。对于建设任务较轻，或建设规模趋缓的地区，可

25 视情将其相关职能分类并入其他专业管理局。

其他专业管理机构设臵说明：①民航机场管理的重心在中心城市，省级层面原则上不设独立的专门管理机构。规划和指导协调方面的职能，可由省厅内设机构承担。②地方铁路的体制规范涉及许多复杂因素，目前省级层面主要涉及部省间、部门间、区域间的协调等工作，可考虑由省厅内设机构负责相关事务。对于事务量大且有条件的省份，亦可考虑设立专门的地方铁路管理局。③水路交通发达省份亦可结合管理职责任务平衡的需要，视情单设地方航道、地方海事管理机构。

(2)市级、县级专业管理机构组织结构模式

由于市(地)级交通运输事权重点集中在港口、机场、综合运输枢纽等基础设施建设和运营管理，以及道路运输和城市交通等方面，因此市(地)级层面可以形成公路管理机构(国省道属于省级事权委托)、港口管理机构、陆上运输管理机构(包括道路运输、城市客运、地铁和轨道交通)、机场管理机构为主的基本构架。其他专业管理机构设臵可视各地交通运输发展需要，并结合机构管理职责任务的多少等具体情况区别选设。

县(市)级交通运输事权重点集中在农村公路、道路运输方面，亦有县城本级的城市交通管理事务，因此县(市)级层面可以形成公路管理机构(农村公路)、道路运输管理机构为主的基本构架。其它专业管理机构亦应视具体情况区别选设。

26 2. 纵向结构模式：条块结合的层级制

近期专业管理机构组织结构模式下，三级专业管理机构仍存在系统内部的紧密关系。从事权角度看，较适宜的体制模式是：

公路管理机构。对国省道，可探索实行省以下垂直管理的体制模式。对农村公路，可探索实行省与县之间条块结合、以块为主的体制模式，市级机构作为省级代理，只负责协调具体事务。

港航管理机构。地方航道、地方海事职能部分可探索按流域设臵省级垂直管理的分支机构。港口和水路运输则适宜于条块结合、以块为主的体制模式。

其他专业管理机构大多适宜于条块结合、以块为主的体制模式。

3. 交通运输主管部门与专业管理机构之间的角色定位 交通运输主管部门与专业管理机构之间是“决策”和“执行”的关系。交通运输主管部门既是各项专业性公共政策的决策者、指导者，也是各个专业管理机构的监督者(负责监督和考核专业管理机构的工作绩效)。专业管理机构则是所属专业业务领域公共政策的执行者。

为避免角色混同、职责同构，交通运输主管部门内设机构的部门化模式，应与所属专业管理机构的设臵模式有所不同，如单设公路局则一般不在厅内设公路处。考虑到专业管理机构主要按

27 “专业”划分，则厅内设机构可实行跨“专业”的综合性设臵。 (三) 远期结构模式的优化方向

远期而言，伴随着各级政府事权关系的不断清晰，精简行政层级以及省直管县的体制改革不断推进，地方交通运输行政管理的职能范围将会有新的变化，可以预见的是：①大规模交通基础设施建设任务基本完成后，省级事权的重心主要在国省道(含高速公路)和地方航道的管养;②交通运输行政管理的执行事权将进一步下放至市、县级，省级主要体现为决策和督导;③行业管理主要依赖法治。随着国家“相对集中行政处罚权”和“相对集中行政许可权”的综合执法体制改革进一步推进，行业行政执法的组织模式也将越来越集中化。

这种趋势下，省级交通运输主管部门所属专业管理机构的数量将因行政集中和层级精简而大大减少，大部分专业管理职能将向厅机关集中。需要独立设臵的专业管理机构可能仅有综合执法机构、综合行政许可机构、国省道(含高速公路)和地方航道的养管机构等。

届时受省直管县的体制影响，市、县的层级差别越来越模糊。由于市、县级将承担越来越多的具体执行性事务，其专业管理机构的发展与省级形成较大反差，可能形成综合执法机构、综合行政许可机构、公路管理机构(国省道以外的其他公路)、港航管理机构、机场管理机构、运输管理机构为主的基本构架。

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第二篇：关于大部门的体制改革理论研究

中国共产党的第十七届代表大会报告要求“探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”大部门体制，也称大部制，是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式，就是在政府的部门设置中，将职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，以降低行政成本，提高行政效率。

一、细化型条块

分割行政管理体制的弊端分析

落实科学发展观，改革政府服务模式，要跟进市场需要，加快提供公共服务的进度、调适行政管理改革速度和降低民主法制建设的难度，增加行政效能，提升服务水平、提高服务质量。推行大部门体制是政府体制改革与创新的恰当切入点。下面先分析现有过细的条块分割体制的弊端：

第二，政府的公共服务效率不高。在计划经济时代，我国政府对社会事务进行全方位的计划管理，改革开放后，政府对社会事务的管理转型还不到位，旧的计划经济对应的政府管理部门不断裁撤，新的社会事务管理部门不断增加，裁撤少、增加多，部门设立越来越多，职能划分越来越细，再强调上下对口，从中央到地方一条线下来，行政机构、人员、经费不断膨胀，官民比例不断增加，财政供养人数比例一直增加。在古代，我国的官民比例比

第三，行政相对人办事困难。一个行业主管部门上下对口设置机构、增加人手，上下一条线，中间层级多，许多中间层级只具有传递管理信息的功能，却截留部分实际权力，使得权力被层层截留，内部程序复杂，谋人胜于谋事，对外管理效率自然低下。许多部门机构、人员根本没有直接对外管理的功能，充当“二传手”“多传手”，权力截留了，义务却下推，造成直接面对行政管理相对人的机构人员少，接待行政相对人的办事人员及其基层机构没有决策权力，需要层层上报管理，人员机构庞杂的政府机构为社会提供的公共服务质量差、效率低，行政相对人办事困难。

第四，管理体制僵化，重复建设多，叠床架屋。俗话说，“七八顶大盖帽管不住一顶小草帽”。一个人在街边摆摊设点，影响卫生，属于卫生部门管理;影响交通，属于交通部门管理;影响城市居民出行，没有部门管理。设置一个城管部门，一并行使先前多个部门行使的影响城市环境、卫生、交通、绿化、规划等的社会事务，原来属于这些部门的权力被暂时地“移交”、“委托”给城管行使，城管增加很多管理部门、人员、开支，但原来的管理部门减少这么多管理事务，却没有看见他们减少多少相应的公共投入。知识产权主要包括版权、专利权、商标权，分别由出版部门、知识产权局、工商管理局管理，很多地方政府机构中这几个部门管理的知识产权事项少，却都在呼吁缺乏专业人才，相同的事项要从上到下设置很多机构人员对应，大量地重复设置人员机构。

第五，管理行业细化，形成特有的管理与被管理者的“亲属关系”、“行政垄断”等管理顽疾。出现一个行业就增加一个管理部门，卫生部门主要管理对象是医院，教育部门主要管理学校，而一般成功医生成长为卫生局长，教师成长为教育局长，管理者是懂行了，但也形成管理者和被管理者之间的亲属关系，

二、大部制改革的必要性分析

对现有细化型的行政管理体制进行改革调整

范文网【】，形成适当的大部制行政管理体制是大势所趋。

和几十个咨询委员会，管理范围几乎涵盖所有相关或相近行业，虽然所管辖人口和地域不相同，但政府面临的服务对象、事项、范围基本一致，对我国政府机构改革有比较大的借鉴意义。

第二，社会转型，管理体制也需要转型。政府机构职能职责是对接人民的需要和社会现实的桥梁，管理体制转型，要先科学认定人民的需求和现实社会的实际状况。政府部门设置与该国人民对政府能力的期望高低有关。“小政府，大社会”是人们对政府规模和治理状态的期盼，希望政府不要太大，不要把太多的钱花在政府自身;但政府的规模和管理能力的大小，是它承担的责任相适应的。“大政府———强政府”是大国的普遍选项。“大国———中等政府———强政府”是当前我国政府模式最基本的选择。现代社会的一个重要特征就是社会分工越来越细，新出现的领域需要政府管理。如伴随网络的出现，有了网络犯罪、网络经济、网络传播媒体等，网络范畴需要新增相应政府机构。同时，市场经济中，社会发展迅速，不少原来力量强大，要求高的政府职能在逐渐弱化，在强弱需求的不断调整中，政府职能是围绕服务对象的变化而进行改革：政府机构变少，职能相应调整，内部科学分工，科学地设置部门。我国政府职能调整和改革既要做加法、也要做减法，既要增强新的服务职能，也要减弱老的计划干预职能部门。根据社会发展和市场经济进步的需要，仔细审视各个服务内容，根据事物发展的基本规律，构建政府管理环节、管理流程和程序，优化管理(办证)的手续归并服务内容，同时，对政府服务内容根据服务对象的需要进行改革和调整。

> 第三，现有管理体制效率不高，可能影响经济发展。邓小平同志曾说过：“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。事情要人来做，你提倡放权，他那里收权，你有什么办法从这个角度来讲，我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。”国家管理机关中，很多人已经不直接应对管理事项和管理工作，忙于内部事务和传递内部管理信息，这个人数比例过大，就会大大降低管理效率。一些国家机关中的人不直接处理公共事务，而是聘请一线服务人员，管理部门成了“二政府”，正式管理人员成了“二传手”，当“翘脚老板”，这将会侵蚀国家体制的廉洁性，使管理权力部分失去正当性，必然会遭到百姓诟病。

第四，要简化层级结构、精简办事程序人员、节省财政支出、加强对行政权力行使的监控，就应该进行行政体制改革，建立公共财政支持的政府体系，促进经济发展和社会进步的体制转型。“在现代社会生活中，公共财政不仅是国家权力活动的经济前提，也是保护与限制公民财产权利、积极促进社会福利的物质手段。”全国各地办理各种实验区，经济特区，简化办事程序，优化办事步骤，经济开发区发展很快，经济效益突出，说明按部就班的管理体制部分制约经济发展。

三、构建大部制体制改革对策研究

要构建大部门体制，就必须细化政府机构职能、职责以对接社会需求，进行长远的考量、设计周密可行的制度和分步实施的规划路线。大部门体制改革是公共服务创新和民主法制建设的必然延伸。

第一，改革大部门体制，注重运作的法治化、规范化、科学化。改革要有权力支持，以增强其合法性、正当性。“宪政的要义是国家的合法权力最终来自人民的同意，权力最直接来自于法律的规定，通过控制权力来保护公民的权利不受非法侵犯”。从宪政的角度看，我国的人大是权力部门，政府是执行部门，政府的行政管理权力来源是法律，法律已经指定某一部门承担某个管理权限，非

经法定程序不得剥夺。大部门政府体制中，执法权力要相对集中，它要求部分法律规定比较灵活。如《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”《中华人民共和国行政许可法》第25条规定“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统

一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”《中华人民共和国城乡规划法》确定了城乡规划统一管理分级负责的行政体制。《中华人民共和国物权法》第10条规定：“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”这就为行政部门相对集中处罚权提供了法律依据。这也可以理解为法律、法规为行政部门体制改革重新集中或者相对集中行政管理职权预留了法律依据。但是，还有部分法律直接把执法权授予相应部门的，要归并、集中行使执法权力，需要重新规定法律授权。我们不鼓励地方自行探索，即使地方自行进行大部门体制改革的，也要先经授权，以尽可能减少发生“良性违法”情况。比如，目前全国各地的行政审批中心完成了物理状态的空间位移，而要完成行政管理职能化学状态的集聚变化，需要法律、法规的修改，以提供权力支持。大部门体制改革要法治化，大部门体制的变革过程和结果也需要法治化支持和确认。大部门体制改革涉及中央和各级地方政府之间，公权力机构之间纵向和横向的复杂联系，中央应该统筹安排，系统而规范地进行，要根据现实需要、人民对政府管理社会的期望值和现实条件，逐步完善相关配套条件、法律规制速度和建设基础性数据支持制度，有序地向纵深推进改革。 第二，准确描述和仔细分析政府职能、职责。设立政府部门是为了完成社会赋予的管理职责。政府职能、职责是政府机构设置的基础，政府机构的设置应该以准确界定政府职能为前提，只有政府机构的功能定位与部门结构相互匹配，才能使政府机构整体成本下降、效率提高，职能转变，遏制部门扩张。在市场经济条件下，政府对社会的管理和服务应当主要体现在为社会各个领域提供基础性条件，给相关企业生产、销售提供良好的经营环境和平台，对专门的复杂的社会问题进行监管;对大局进行调控，以保障民生;为社会提供有效的公共产品和公共服务，并为企业的创新和发展提供足够的空间。全面考察社会、人民对政府管理的需求，仔细分辨哪些是必须由政府提供，哪些是可以由社会等组织提供的，才能明确

定位政府职能，根据职能设置相应的机构，以发展有特色的社会主义市场经济，维护社会稳定和社会公平，促进经济社会全面协调可持续发展。

第三，明确合理地划分政府应该和可以设置的机构，明确其职责。提高公共服务的质量和效率是大部门体制改革的出发点，它要求根据政府服务对象的基本特点，适当归并政府机构。除了外交部国防部、安全部、公安部等，其他部委逐步向“大部门制”过渡。可考虑整合石油、电力、煤炭、核能、电监会等，建立大能源部;整合区划规划、建设、国土资源等部门，新设国土建设部整合农业、粮食、林业等部门，建立大农业部;整合交通、铁道、航空、公路、水运、邮政等，建立大交通部等;整合文化、广播影视、新闻出版、体育、旅游、文物等部门，建立大文化部等;整合卫生部、国家

第三篇：大部门体制心得体会：注重政府管理组织与方式创新

所谓大部门体制，就是为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。大部门体制是一种大职能、宽领域的政府事务综合管理体制。在大部门体制下，政府部门的管理范围较广，职能综合性强。如德国内政部的管理范围涉及公务员、机构编制、移民、统计、文化、新闻、体育、国家安全、警察、救灾等诸多方面。

市场经济条件下，各发达国家的政府部门普遍实行大部门体制，是市场经济不断完善、公民社会不断成熟、民主政治不断发展、信息社会不断发展、政府管理组织与方式不断创新的必然结果。

第一，市场经济的不断完善和公民社会的不断成熟，使原来由政府承担的公共职能和公共事务不断外移，企业、社会和多元化的投资主体承担了越来越多的公共事务，政府管理的公共事务的范围不断趋于核心化、中心化和综合化。政府职能的领域客观上缩小，为不断减少政府机构奠定了职能基础。市场经济的发展还要求放松规制，不断去除束缚社会生产力发展的过度的政府管制;这就要求政府放弃对企业、产业和社会的过细、过度的监管，将政府工作的重心放到制订政策和服务提供上。如日本在行政改革中，对原由政府直接经营管理的公用事业实行简政放权，引入民间企业进行竞争，政府不再直接管理，政府相关部门只承担法规管理、实施监控职能。因此，日本2000年将通产省与企划厅合并为经济产业省，建设省、运输省、国土厅、北海道开发厅合并为国土交通省，文部省与科技厅合并为文部科学省等。

第二，当代民主政治的发展要求议会控制内阁与行政部门，这就要求各部部长承担相应的政治责任，这就使部长进入内阁成为必然。部长进入内阁，同时又要保持内阁成员的数量的稳定，便于内阁协调功能与决策功能的发挥。内阁本身成员数量的限制就决定了各部部长数量的限额，从而限制了各部的数量。这是政府部门实施大部门体制的政治动力与基础。在实行议会内阁制的英国，实行部长责任制，每个部长要为政策问题、为个人行为和过错、为所领导的部门被指控的过错向议会负责。

第三，地方化与权力下放的潮流是与全球化相对应的一种国际性的潮流，这一潮流要求实行职能下属化原则，即政府公共服务的职能应该尽可能地向下一级政府转移。下一级政府愈来愈多地承担了教育、科技、公共事业等公共职能，中央政府职能集中于政策制订与统一监管，中央政府事务必然缩小，中央政府机构设置必然趋于综合化。

第四，随着信息社会的发展，政府综合事务在政府事务中的比例不断上升，要求政府实施综合决策、综合执行与综合管理，以便加强对政府事务的综合协调与战略管理。例如，为了适应信息社会传统电信网、计算机互联网、有线电视网三网合一的趋势，西方发达国家普遍建立了“三网融合”的综合电信监管体制。又如对卫生事务的管理，近年来，国外的卫生行政管理体制均呈现综合、统一集中管理的趋势，如英国卫生部负责制订卫生保健总体政策和策略、执行政府医疗卫生保健预算、组织提供医疗卫生服务、负责环境卫生和食品药品监管，等等。英国卫生部对应我国卫生、环保、药监、质检、民政、劳动保障等政府部门和残联等组织。

第五，政府管理组织与方式创新使实行大部门体制具有了组织基础。在当代西方的新公共管理运动中，西方国家推行决策与执行的分离，设立了大量的执行机构，原来由政府行政机构行使的管制职能被转移到执行机构，行政机关内行使决策职能的高级文官组织一个专门负责决策的相对较小的“核心司”，政府部长及其核心决策司集中精力负责决策和监管，集中精力负责协调事务，这就为推行大部门体制创造了条件。目前，英国约有131个执行机构;美国约有56个独立机构和4个半官方机构，德国约有36个政府各部门直属的联邦高级机构与部门。行政管理技术的发展也为大部制的推行提供了技术保障，如电子政务的应用为减少管理层次、促进管理组织扁平化创造了条件;社会服务承诺制的推行，也使行政质量与效率大大提高，为推行大部门体制奠定了基础。

发达国家的经验表明，政府管理组织与方式创新具有重要的作用，在这一基础上实行大部门体制：能够避免职能交叉，提高行政效率;有利于将需要各个部门协调的事务变为部内协调的事务，减少协调的成本，提高协调的效率;便于进行战略管理，提高对社会经济生活的统筹安排能力;便于部长承担政治责任与行政责任，有利于责任政府建设;综合性强的部门，其灵活性也强;同时，也有利于形成强政府、大社会的社会治理格局。

第四篇：中国军队后勤体制改革实行大联勤体制

郝汉

摘要：军委领导指出：三军后勤保障一体化改革的方向必须坚持。贯彻落实这一重要指示，坚持推进大联勤体制改革的方向，对加强军兵种建设也是很重要的。认识推进大联勤体制改革与加强军兵种建设的关系，需要立足全局来看改革对局部建设的意义和作用，坚定不移地按照一体化保障的方向和要求，通过进一步深化改革，正确处理推进大联勤体制改革与加强军兵种建设的关系

关键词：后勤体制 军兵种建设 大联勤体制

以大联勤体制改革促进军兵种建设，大联勤体制改革能够促进军兵种建设主要体现在三个方面：一是有利于提高军兵种的作战能力;二是有利于增强军兵种的建设效益;三是有利于强化军兵种的科学管理。

一、有利于提高军兵种的作战能力

一体化联合作战是系统与系统、体系与体系的对抗，必须依靠诸军兵种的联合作战。这种联合作战的特性，要求后勤保障一体化，从作战需要的全局出发，优化配置和高效使用后勤资源，从而更好地保障军兵种的作战需要。军兵种部队作战行动节奏快、流动性大，部队机动频繁，单凭自身的后勤保障力量，难以满足作战的实际需要。因此，依托全军联勤保障体系，充分利用全军乃至全社会的资源，构建与跨区远程机动作战相适应的基地保障和精干高效的伴随综合保障体系，就成为提高军兵种作战能力的重要课题，也是世界一些军事强国推行联勤体制改革的重要动因。

信息化条件下的局部战争发起突然，后勤保障的应急性更加突出，提高时效性已成为战时后勤保障的关键。从20世纪80年代中期起，世界一些国家军队普遍以构建相对独立、聚合高效的后勤保障体制为目标，进行大刀阔斧的改革，以更好地保障军兵种的作战。如美军在海湾战争、阿富汗战争、科索沃战争和伊拉克战争中，作战地点虽局限于地球一隅，但后勤保障却是利用在全球范围建立的保障体系，将战略、战役和战术后勤联为一体组织实施，有力地保障了各军兵种的作战行动。

我军大联勤体制改革试点和论证已经取得重大进展。在这个基础上，还要进一步整合全军的后勤资源，不断强化后勤不同层次的五种能力：一是强化总部的系统整合能力，把能统的尽量统起来，使军兵种专心致力于作战能力的建设;二是强化军兵种后勤的专用保障能力，在坚持通专一体大方向的前提下，把军兵种作战实际需要的专用保障力量保留下来，而且要编实配强;三是强化战区后勤的指挥协调能力，顺应领导指挥体制调整改革的发展趋势，突出战区后勤平时战备建设和战时指挥功能，逐步将其融入战区联合作战指挥体系;四是强化区域后勤的联勤供给能力，建立总部与联勤分部的直接业务领导关系，以联勤分部为核心，整合区域后勤保障资源，实行区域化保障管理;五是强化作战部队的综合保障能力，适时归并部队保障渠道，提高战时综合保障效率。

二、有利于增强军兵种的建设效益

推进中国特色军事变革，努力提高信息化条件下的防卫作战能力，有效履行新世纪新阶段军队的历史使命，对军兵种建设效益提出了更高的要求。积极推进大联勤体制改革，有利于增强军兵种的建设效益。

从整体上制定军兵种建设的规划计划。军兵种建设是军队建设的重要组成部分，要从军队建设的全局筹划军兵种建设。大联勤体制改革的实现，能够更好地把军兵种建设的规划计划融入到军队整体建设的规划计划中去，能够更好地把军兵种的保障纳入到军队的整体保障中去，也能够更好地从整体上把军兵种的规划计划制定好，从而增强军兵种的建设效益。世界一些国家军队的做法是，通过建立健全总部级的联勤体制，科学计算和统筹规划国家和军队的整体后勤保障能力，为军兵种制定建设规划计划确定总的方针和原则，从而确保军兵种建设规划计划的科学性。

从体制上解决军兵种建设的实际问题。战争年代，我军由于根据地分割和部队分散作战，客观上需要建立“大而全”、“小而全”的保障体制。在新时期军事斗争准备的推动下，军兵种建设进入较快的发展时期，建设任务十分繁重，资源需求不断增长。从军队信息化建设的特点来看，资源的相对有限和建设上的高投入、高消耗、高风险，使后勤保障越来越呈现出战略性特征，要求对保障资源实行集中统管，由军兵种负责履行后勤建设的职能正在逐步弱化，需要的是建立集中的建设体制和保障体制。如俄军为强化军兵种建设和军队的一体化保障，实行以区域联勤为重点的改革，后又推出大联勤的构想，将武装力量和有关的后勤部队转隶保障中心，使区域保障中心成为军事力量的保障实体，既将各军兵种分散的后勤力量集中起来统一使用，精干了军兵种建设体制，使各军兵种能够集中精力抓作战能力建设，也便于发挥后勤的整体优势，及时、快速、高效地保障部队，使各军兵种能够增强作战效能。从我军的实际情况看，推进大联勤体制改革，也能够从体制上解决军兵种建设面临的实际问题，努力避免军兵种后勤在职能、机构、人力及程序方面的不必要的重叠，从而在整体上增强军兵种的建设效益。从机制上促进军兵种建设的相互协调。正确处理好后勤的“建”与“用”，制定衔接紧密、责任明确的资源补给程序，建立严密、简捷、透明的后勤供应流程，有效地防止重复建设，实现资源的军兵种共用，是提高军兵种建设效益的重要途径。国内外的经验充分证明，现代军队体系越来越复杂，专业分工越来越细，专用保障在联合作战中的地位也越来越重要。联勤体制下的统与分，是相对的，而不是绝对的;是和谐的，而不是相互排斥的。这也就是说，在强调联勤保障通专一体的同时，也要高度重视军兵种专用保障的重要作用。

三、有利于强化军兵种的科学管理

管理是一门科学，科学管理出效益。在推进大联勤体制改革中实行科学管理，关键是要围绕“大”字更新观念、做好工作、建章立制。

围绕“大”字更新观念，加快改革步伐。现代科学管理，注重更新管理观念。推进大联勤体制改革，既是军队后勤保障的创新，也是军队管理观念的革命。军队构建大联勤体制，必然要求实行“大管理”。这就几乎强制性地要求改变传统的习惯思维和管理方式，按照一体化联合作战和信息化建设的要求，树立“大管理”的观念，做到系统筹划、科学管理、协调发展。推进我军大联勤体制改革，要围绕“大”字更新观念，围绕“大”字想问题、办事情，联勤系统和各军兵种

共同努力，改革的步伐才会加快。

围绕“大”字做好工作，实现改革目标。现代科学管理，注重实行目标管理。大联勤体制的主要特征是“大”而不是“小”。具体的特征是：注重横向协调，多边协作;强调集中决策，分散实施。推进我军大联勤体制改革，要根据发展方向和改革目标，在科学决策、系统论证的同时，按照综合集成的思路和方法，做好总体方案的制定，抓好各项调整改革任务的落实，确保改革目标的顺利实现。这不仅是联勤系统的主要职责，也是各军兵种的重要任务。通过积极参与并认真地贯彻落实大联勤体制改革的具体任务，各军兵种可以对影响建设与作战的因素和问题作进一步的论证，充分运用大联勤体制改革的实践经验和管理方法，及时制定并采取相应的调整改革措施，促进军兵种改革目标的实现。

围绕“大”字建章立制，巩固改革成果。现代科学管理，注重依照制度管理。在推进大联勤体制改革的进程中，必须总结和运用好取得的经验，巩固和发展已有的改革成果，要把那些被实践证明了的管用的经验和做法，上升为法规制度，作为指导全军深化改革的依据。为此，要根据战略筹划和科学管理的要求，加大法规制度建设的力度，既要填补尚缺的法规空白，又要对现行的法规进行修订，以法规制度巩固和发展改革成果，促进大联勤体制改革的不断深化。与此同时，还应组织对已有的改革成果进行评估。根据联勤体制改革的总体要求和质量标准，建立由领导、机关和专家相结合的评估组织，对改革的各项指标进行评估。

参考文献

佚名 《新军事变革下的中国军队后勤体制改革》 新华网 2009-07-19

李彭城 《混合经济体制下军队后勤保障社会化探讨》 商业时代杂志社2009-08-28 刘乃兵 《深化大联勤体制改革须克服制度缺失现象》 军事经济学院报 2008-05-02

第五篇： 人事局长在全区兽医管理体制改革动员大

会上的发言

各位领导，同志们：

根据会议安排，我结合区人事编制部门工作职能讲几点意见。

一、认真做好兽医管理体制改革的机构编制工作

畜牧兽医管理体制改革是区委、区政府就全区现行兽医管理体制中公益性职能和经营性职能不分，职责不明确，基层动物防疫网络不健全，行政效能不高等问题所作出的一项重大决策，是整合资源，加强基层防疫职能，提高公共服务和公共卫生安全水平，促进畜牧业健康发展的迫切需要。现行兽医管理体制已严重制约着畜牧业的快速发展，更难以适应统筹城乡发展和乡镇机构改革的发展需要。为此，我们一定要按照区委、区政府的统一部署，提高认识，统一思想，明确任务，落实责任，全面贯彻落实国家和省市区关于推进兽医管理体制改革的实施方案，认真完成畜牧兽医管理体制改革任务，进一步推进我区兽医管理体制健康有序发展。这次兽医管理体制改革要按照“精简、统

一、效能”的原则，健全机构、明确职能、理顺关系、完善法规，逐步建立起科学、统

一、透明、高效的兽医管理体制和运行机制。一是要 规范机构设置。严格按照这次会议精神和全区兽医管理体制改革实施方案，对区、乡镇畜牧兽医机构实行统一设置、统一名称、统一管理。严格按照规定程序报批并依法进行管理，同时做好新成立事业单位的登记管理工作。二是要切实加强编制管理。在畜牧兽医管理体制改革的过程中，要严格按照区编委核定的编制数整体考虑，统筹安排，同时结合本地实际，严格按照川编发〔XX〕114号、川编发〔XX〕146号、广编发〔XX〕81号和广府发〔XX〕41号文件规定执行，确保改革工作顺利推进。

二、切实加强人员管理和人员分流工作

这次畜牧兽医管理体制改革关系到社会发展和稳定大局，关系到广大干部职工的切身利益，改革的重点、难点和核心是人员管理和人员分流。因此，要高度重视做好人员管理和人员分流工作。一是严肃纪律，规范搞好人员竞争上岗。要严格按照广府发〔XX〕 41号文件和人员竞争上岗的有关规定，坚持公开、公平、竞争、择优的原则，按程序规范操作，严禁优亲厚友，重点组织开展好参照公务员法管理人员公开考试录用、动物疫病预防控制中心人员考核选调、乡镇公益性畜牧兽医人员竞争上岗等工作。二是以人为本，稳妥做好人员分流工作。我区分流人员重点是临时工，要积极配合有关部门认真制定好有关人员分流的具体方案，不折不扣地兑现和落实人员分流的各项政策。对改革中形成的超编人 员，按实行自然减员的办法逐步消化解决。对被分流的人员要积极主动帮助他们多渠道再就业。要关心分流人员，体现人文关怀，帮助解决其实际困难。

三、加强宣传，密切配合，确保稳定

一是强化宣传，切实做好思想政治工作。畜牧兽医体制改革政策性强，社会敏感度高，把握好宣传解释口径，做好宣传工作，尤其是要做好涉及改革对象的政策解释工作，把政策宣传到位，把政策交给职工，努力争取得到职工的理解认同和支持;要正确引导社会舆论，把职工的政治思想工作做实做细，特别是对分流人员，一定要维护好他们的切身利益，积极引导他们顾全大局，支持改革。二是密切配合，及时解决改革推进工作中出现的新问题。畜牧兽医管理体制改革必然会面临许多新的困难和问题，我们要加强与相关部门的沟通协调，准确掌握工作进度，科学分析改革过程中遇到的各种问题，及时采取有效措施，确保改革工作稳步推进。

谢谢大家!