机场与立法存在的问题

第一篇：机场与立法存在的问题

我国社会保险立法存在的问题及对策

目前我国有两大任务：一是要构建社会主义和谐社会;二是资本统治的时代是不可超越的。和谐社会需要物质基础，而这个物质基础需要资本来倡导。《社会保险法》如果能够平衡劳资以及政府利益方面发挥其应有的作用，则可以认为其已经基本达到了立法的目的和初衷，也为构建和谐劳动关系，进而构建和谐社会做出了应有的贡献。

一、社会保险立法的必要性和紧迫性

我国的社会保障体系包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等。它适用于全体社会成员，目的在于保证劳动者和其他社会成员以及特殊社会群体成员的基本生活并逐步提高其生活质量。其中社会保险的内容在社会保障中所占比重最大，可谓社会保障体系的核心。社会保险具体包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等重要内容。从功能上来说，社会保险制度被还称为经济发展的“减震器”和“助推器”。建立社会保险制度，通过规范社会保险关系，可以维护社会保险当事人的合法权益，促进社会和谐稳定。因此，加快社会保险立法进程，建立健全与我国市场经济发展水平相适应的社保体系，是经济社会和谐发展的必然要求，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。

二、我国社会保险立法存在的问题

我国社会保险制度的历史不长，很多具体制度都处于创建甚至是初步探索阶段，整体上来说社会保险立法的不足之处主要表现在以下几个方面：

首先，社会保险的立法涉及的保险覆盖面即对象太窄。在市场取向的经济体制改革过渡时期，我们建立的主要是为国有企业改革配套服务的劳动保险制度，而不是完全的社会保险制度，涵盖的范围主要是“产业雇佣关系”，通俗的讲即为有单位的人建立社会保险，保障他们的社会保险权，而我国的用工签约率一直以来又很低，从而将一部分应该享有社会保险权的主体简单的排除在外。社会保险法律制度中的身份意思浓厚，让人误以为社会保险似乎就是专为国有企业改制、为现代企业制度而设立的配套制度。

其次，社会保险的立法不统一。在世界范围内，任何社会制度的建立和发展，无一例外不是立法在先，为其奠定相应的法律制度基础。转轨时期的社会保险立法层次低下、内容分散、立法体例不规范，没有统一的法理念指导，很多都是探索性的立法。现行的社会保险法律规范的立法层次太低，与社会保险的地位不相符，而现实情况是社会保险法在市场经济法律体系中的地位越来越重要，应当由最高立法机关来制定相应的法律。但是中国目前尚无一部统一的综合性的社会保险法作为社会保险法律制度的核心。

再次，社会保险的立法在监督方面重视不够。特别是在社会保险基金的监管法方面系统性立法是不够的，致使社会保险基保值、增值困难，浪费严重。社会保险法律制度设了不少的监督条款，但大多流于形式，并没有形成一种经常性的、全面的监督安排，从而导致制度执行不力，并且还不能及时纠正其中出现的问题。

最后，社会保险的立法目前规定的救济渠道不畅。我国包括社会保险争议在内的关于社会保障争议的救济制度主要可以概括为“一调一裁两审”，实质上是没有建立专门处理解决社会保险争议的机制，而是循用劳动争议立法的规定。

遵循的是一种大事化小、小事化了的习惯思维，而且有愈来愈明显的将其行政化处理的倾向。社会保险争议适用劳动争议立法，因争议处理机构工作人员的专门法律素养不高，争议处理机构力量薄弱，必使其程序愈益繁杂、效率低下，根本无助于争议的更好解决。总之，我国社会保险法律制度在立法方面问题重重，严重影响了社会保险法律制度的践行实效，迫切需要完善相关立法解决这些问题。

三、完善我国社会保险立法的建议

我国在社会保险立法过程中，既要从宏观上把握好立法的原则、方向和思路，又要从微观上处理好立法的覆盖面、管理监督和衔接配套等具体问题。这样，社会保险立法才能有实质性的进步和发展。

(一)社会保险立法的宏观构想

1.注重经济体制的过渡性与立法的超前性

我国社会保险立法很多都是计划经济的产物，因此带有浓厚的国家保险和企业保险的特征，现在社会保险制度改革就要打破传统的格局，建立适应市场经济要求的以“国家、社会、企业和个人多方共担”的社会化保险体制。但我国现行立法表现出“需要什么，制定什么”的现象，我们认为这样会打击进行科学立法的热情和对立法的预测。.注重城乡二元结构与社会保险立法一体化

市场经济的发展，需要有统一的社会保障制度，以利于生产要素在企业之间、地区之间和城乡之间的合理流动，因此，社会保障立法一体化是市场经济的必然要求。但我国的城乡二元结构由于长期受城乡制度性差异和体制性阻隔的制约，将长期存在。我们认为，在构建统一的社会保险立法的设计中要承认并考虑到城乡二元结构的存在，这样才有利于社会保险立法的发展。

3.注重与国际社会保险制度接轨

我国入世，给我国的社会保险立法也带来一定的冲击和挑战。根据我国加入WTO的承诺，我国的商业保险业务将逐步向外资商业保险公司开放，由于其实力强、服务规范、涉及养老保险、医疗保险的保险品种多，回报率稳定等优势，必然与我国的社会保险事业形成竞争，如果我国还不加强社会保险立法的改革和完善，与国际接轨，势必会在与外资商业保险机构的竞争中处于劣势的地位。

(二)社会保险立法的微观运行

1.扩大社会保险立法的覆盖范围

我们认为应当扩大社会保险的覆盖范围，将前述的灵活就业人员也纳入我国的社会保险的范畴，使更多的人享受到社会保险的待遇，促进统一劳动力市场的形成。

2.加强社会保险基金的监管

首先，要调整管理机构的设置，明确中央和地方的责、权、利，交由统一的劳动保障部门负责，实行统一管理监督，确定统一的收费标准。其次，要完善监督机制，既要设立内部监督，又要设立外部监督，即建立管理部门、企业、个人组成的监督机构，使社会保险的参与人与享受主体对社会保险基金的管理、收支有较清楚的了解，增加透明度，发挥积极性。

(三)解决好社会保险立法与相关配套法律的衔接问题

由于社会保险立法是一个复杂的问题，涉及到诸多方面，所以不仅需要制定好相关领域的专门法，还要解决好与其他法律部门的协调问题。

结论

总之，我国的社会保险改革与制度建设，急切需要通过社会保险立法来规范，但现阶段指望制定一部完美的社会保险法律显然是不现实的。在社会保险制度的设计上，应以科学的眼光从理性的角度设计制度，使法律确实具有可行性，避免法律成为简单的摆设甚至起到阻碍劳动者利益实现的相反效果。在尽可能地制定一部较好的社会保险法律的同时，加快社会保险改革步伐及相关法规建设，仍然是确立这一制度并使之不断走向完善的重要条件。

第二篇：XX 市加强地方立法工作存在的问题 及对策建议调研报告

依法治国，立法先行。地方立法是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，是社会主义民主政治建设的重要内容。习近平总书记强调，要坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。其中，发挥立法的引领和推动作用，作为新时代下我国立法工作的重要指导方针，自党的十八大后就基本得以确立。XX 市人大常委会自获得立法权以来，以习近平法治思想为指导，全面贯彻十九届五中全会精神，深入落实习近平总书记关于全面依法治国的新理念新思想新战略，认真领会栗战书委员长在第二十六次全国地方立法工作座谈会上的讲话精神，扎实做好“六稳”工作，落实“六保”任务，坚持科学、民主、依法立法，充分发挥地方立法的引领和推动作用，坚持立法服务大局，加强重点领域立法，以良法促善治，为推进全面依法治市、推进社会治理体系和治理能力现代化建设起到了重要作用。

一、发挥立法引领作用的必要性 (一)发挥立法引领作用是高质量立法的根本路径。立法是对社会资源、社会利益的一次分配活动。立法质量的高低，不仅关系到立法对社会资源、社会利益的分配是否科学、合理，而且直接关系到法律的实施效果。地方立法立足本地经济社会发展实际，是依据上位法制定的，是对上位法的补充和细化，只有切实发挥地方立法引领作用，才能增强地方性法规针对性和可执行性，才能切实研究清楚法规所调整的社会关系，科学严密地设计法规规范，才能不断提高地方立法的精细化水平，真正做到以高质量立法护航高质量发展。

(二)发挥立法引领作用是突出地方立法特色的必然要求。突出地方特色，服务地方经济社会发展是地方立法的灵魂。所谓立法特色就是立法必须精准反映本地的经济、政治、文化等实际情况，体现出调整范围的特定地域性和规范内容的独有性;就是要以本地发展的需要，以问题为导向，注重解决本地的突出问题，就是从实际出发，立人民群众满意的法，突出地方立法的针对性和引领性作用，增强法规的针对性和有效性，贯彻落实好新发展理念，提升地方治理能力和水平。

(三)发挥立法引领作用是推进改革的有力保障。习近平总书记强调“凡属重大改革都要于法有据，在整个改革过程

中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”立法的重要功能是通过创制规则调整社会关系和社会事务，法律作为全社会一体遵循的规范，具有稳定性。改革要突破原有的体制和规则，具有变动性。在改革攻坚的关键时期，需要通过地方立法凝聚改革共识、推动制度创新、引领改革发展，把立法优势转化为改革发展优势，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。

二、我市地方立法工作开展情况 (一)坚持党的领导，牢牢把握正确的政治方向。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治域根本的保证。立法是国家权力机关的重要政治活动，是地方人大的重要职责。地方立法工作必须突出政治引领，把握正确的政治方向，以政治坚定确保方向正确、行动自觉。XX市人大常委会在立法工作中始终坚持党的领导，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，根据市委的部署和重大决策，积极服从和服务于市委工作大局，确保地方立法工作始终沿着正确的政治方向前进。履职以来，地方立法工作持续推进，开局良好。坚持将立法计划和五年立法规划报请市委研究讨论。建立健全立法工作向市委请示报告制

度，找准地方立法工作的切入点、结合点、着力点，把市委决策不折不扣地贯彻到立法工作中，把党的路线、方针、政策贯彻落实到立法工作的全过程和各方面。

(二)围绕重点领域立法，发挥立法引领作用。XX 市人大常委会始终坚持立法决策与改革决策相衔接的原则，紧紧围绕五大发展理念和地方党委确定的“三市”建设的总目标，突出重点领域立法，发挥地方立法主动性和积极性，与上位法相配套，突出地方特色立法，促进了本地区经济社会的全面协调可持续发展。围绕“两汉三国真美 XX”历史文化名城建设的总体目标，加强城乡建设领域立法，出台的《XX 市户外广告和招牌设置管理条例》规范了我市户外广告设施和招牌的设置，从根本上美化了我市城乡景观风貌，改善了XX 对外形象。颁布实施《XX 市汉江流域水环境保护条例》是我市环境保护方面的首部地方性法规，在修改审议过程中，充分运用法律规范冲突的解决规则，针对“违法采砂”行政法律责任的规定，积极争取省人大、省政府对 XX 立法工作的支持，有力解决了打击违法采砂处罚力度不够，违法采砂成本过低，法规震慑力度不强等问题，取得了有效遏制违法行为的良好法律和社会效果，对保护和改善汉江流域水环境，提供了有力的法治保障。水利部网站专门就此进行了宣传报道。审议通过的《XX 市张骞墓保护条例》明确了张骞墓的法律地位，确立了保护体制，正确处理了依法保护与“让文物

活起来”的关系，地方特色鲜明，为提升 XX“张骞故里丝路原点”城市影响力，推进 XX 融入“一带一路”提供了法律保障，开创了地方立法对世界文化遗产保护的生动 XX 实践。围绕打赢蓝天保卫战，审议通过的《XX 市大气污染防治条例》明确了政府职责和部门职责，强化重污染天气预报预警和应急措施，增加了“落后产能淘汰”、“自行监测”、“重点排污单位”等规定。对于加强大气污染防治、保护和改善大气环境质量，打赢我市蓝天保卫战将起到明显的推动作用。正在审议的《XX 市养犬管理条例》，以夯实相关部门管理责任为重点，以提升城市治理体系和治理能力现代化建设水平为目的，科学划分养犬管理区域，严格规范养犬行为，引导公民文明养犬，增强法规实施有效性，妥善处理现实情况与法规施行后冲突，切实维护人民群众切身利益和社会的和谐稳定。

(三)健全立法机制，着力提高立法质量。市人大常委会按照“党委领导，人大主导，政府协同，社会各方有序参与”的工作模式，发挥人大及其常委会主导作用，依靠政府支撑作用，利用专家学者的智囊作用，努力夯实立法工作基础，形成了立法工作的整体合力。围绕“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面的立法需求，科学编制了立法规划和立法计划，建立健全立法工作规程和法规草案征集意见办法等各项制度，制定地方立法咨询专家管理制度，确定立法咨询专家 24 名、规范性文件备案审查法律顾问 6 名和

17 个基层立法联系点，为立法集中民智、凝聚共识、反映人民意志提供了有力保障。同时，抓住提高立法质量这个关键，以“不抵触、有特色、可操作”为立法原则，以“少而精、小而特”为立法要求。坚持以问题为导向，选好立法项目，做到“针对问题立法，立法解决问题”。坚持调查研究，有针对性地确定立法项目，努力增强法规的针对性和有效性，立解决实际问题的法。坚持统筹兼顾，协调处理好社会公共利益与私人利益、长远利益与眼前利益、整体利益和局部利益、共同利益和特殊利益的关系，贯彻落实新发展理念立法。坚决防范权力滥用，既确保行政权力依法有效行使，又对行政权力的行使加以规范、制约和监督，明确其责任，做到有权就有责，权责要对等，用权受监督，确保公民、法人和其他社会组织的合法权利不受侵害。立法体现了“站得住、行得通、真管用”的价值理念，立法的针对性、实效性和可行性不断增强，立法的引领作用得到了充分发挥。

三、我市当前地方立法工作存在的问题 在我市获得地方立法权以来，虽然制定出台了五部法规，取得了一定的成效。但成绩值得总结，问题不容忽视，改进工作永无止境。

(一)对地方立法的认识有待进一步明确。主要表现在一是法律理想主义倾向显现。对地方立法的呼吁和热情很高，

寄希望所有社会治理中的难题都能通过立法来实现。提出的部分立法项目建议超出了设区的市立法权限。二是社会各方面尚不擅长于通过地方立法的形式来规范社会管理。有的认为设区的市获得地方立法权就是“赋权”，误读了国家赋予设区的市立法权的初衷，对地方立法工作准备不足。

(二)立法质量有待进一步提升。随着经济社会发展，人民群众对立法的期盼已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。习近平总书记对地方人大及其常委会工作作出重要指示强调：“创造性地做好立法、监督等工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务”。因此，推进立法精细化，是当前提高地方立法质量的关键。目前我们工作中的短板主要体现在，立法问题导向不够明确，法规的针对性和可操作性不够强，立法体例和结构仍存在片面追求“大而全”的现象等问题，有待进一步解决。

(二)立法工作机制有待进一步规范。要保证立法工作规范有序进行，必须有一套科学合理、行之有效的工作机制。授予地方立法权以来，我们大部分规章制度都是在立法过程中依事而定、依势而定，缺乏前瞻性和系统性的考量。五年来，我们制定出台了《XX 市人大常委会立法咨询专家库管理办法》《XX 市人大常委会基层立法联系点管理规定》《XX市人大常委会立法工作规程》《XX 市人大常委会制定地方

性法规公开征集意见办法》《XX 市人大常委会地方性法规实施情况报告办法》等制度，但是从长远规划来看还远远不够。例如，立法项目库管理制度、法规实施后的委托第三方评估制度等等，都需要我们尽快制定出台，确保后续工作有章可循，规范开展。

四、加强地方立法工作，在新时代展现新作为 (一)以党的领导为统领，贯彻落实习近平法治思想，把握正确政治方向。党的领导是人民当家作主、依法治国的根本保证，是中国特色社会主义法治之魂，是加强民主法制建设、做好立法工作的根本保证。习近平法治思想是在党的十八大以来进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想的实践中形成和丰富发展的，是顺应实现中华民族伟大复兴时代要求应运而生的重大理论创新成果，是马克思主义法治理论中国化最新成果，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是新时代全面依法治国的根本遵循和行动指南。在立法工作中，首要的是吃透习近平法治思想精髓要义，坚持党的领导，准确把握党中央精神，确保党的路线方针政策和决策部署在立法工作中得到全面贯彻落实，以法律来保障坚持中国特色社会主义道路不动摇，坚持和完善中国特色社会主义制度不动摇。当前，为了适应全面从严治党，不断加强党的建设的要求，面对立法工作任

务越来越重，要求越来越高，难度越来越大，节奏越来越加快的新形势。我们要进一步增强坚持党对立法工作领导的政治自觉，牢固树立增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，把习近平法治思想贯彻到立法工作的各个方面。要紧紧围绕市委确定的全市工作大局谋划地方立法工作，为追赶超越、助推“六稳”“六保”提供坚实的法制保障。要坚持立法工作向市委请示报告制度，立法计划、立法规划、拟表决通过的法规草案等重要工作事项，都要及时向市委请示报告，市委提出的立法工作建议，要认真研究落实。立法工作中的重大复杂疑难问题要积极争取市委支持，在市委的领导下统筹协调解决。要进一步完善人大主导立法工作的机制，加大组织起草重要法规草案的工作力度，加强对立法工作的组织协调。市人大法制委、常委会法工委作为专门立法工作机构，要发挥好参谋助手作用，敢于担当，在工作中全面贯彻落实市委重大决策部署。

(二)以精细化立法为抓手，切实提高地方立法质量。赋予设区的市地方立法权主要是为了充分发挥地方积极性，让地方依据本地实际更好进行治理，并就国家尚未立法或者不需要立法的地方性事务进行规范，对国家立法予以补充。栗战书委员长在第二十六次全国地方立法工作座谈会上强调，要紧密结合地方实际，突出地方立法特色，善于通过“小切口”解决实际问题，可以搞一些“大块头”，也要搞一些“小

快灵”，增强立法的针对性、适用性、可操作性。作为地方立法工作机构，我们必须将精细化的要求贯穿项目选择、方案设计、表达形式三个环节，努力实现精准立项、精良设计、精炼表达。精准立项，明确哪些社会问题需要用上升为地方性法规。立法项目的选择应当是需要立法解决且适合立法解决的问题。具体来说，应当符合三个条件：立法需求具有客观性，即社会矛盾在现实生活中客观存在，并且已经或可能影响到改革发展稳定或人民群众切身利益;其他治理手段解决效果不佳，必须且适合用法律手段来规范调整;尚无可以援用的上位法，而且属于设区的市地方立法权限范围。精良设计，明确提供什么样的法规解决方案。法规解决方案应是务实的、有效的。这就需要紧扣问题关键，增强方案设计的针对性;明确方案的具体要素和实施方式，增强方案的可操作性;保证具备实施条件，增强落实方案的可能性;保证方案的内外逻辑严密，增强与其他法律法规、其他治理手段的协调性;与上位法不抵触，确保方案的合法性。精炼表达，明确以什么样的形式来表达立法意图。为确保立法的严肃性和权威性，法规在表达上有特定的要求。如果上位法尚无规定，可以依照实际需要制定地方性法规，那么就要突出地方特色，最大限度减少无实质性内容的条款。在用语上，也要务求规范、统一、严谨、简明。

(三)以人民为中心，为经济社会发展提供法治保障。我们在工作中要一如既往地坚持立法为了人民、立法依靠人民的宗旨，积极回应人民群众对立法工作的新要求、新期待，把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到地方立法的全过程。市人大法制委、常委会法工委作为地方立法机构，在法规整体布局上要重视统筹安排，在权力责任规定上要重视以民为本，在权利义务规范上要重视协调统一，在法律责任设定上要重视过罚相当，在立法程序适用上要重视依法办事，在立法技术规范上要重视科学严谨。当前，XX 发展站在新的历史起点上，迫切需要地方立法发挥引领、保障和推动作用。伴随着“十四五”规划全面深化改革的纵深推进，必然涉及社会结构深刻变动、利益格局深刻调整，各种社会矛盾易发多发、交织叠加，我们必须善于运用法治思维和法治方式，通过立法妥善调整和处理各种社会关系、利益关系，在法治轨道上有效应对和化解社会矛盾，促进社会公平正义。因此，要坚持以立法为引领，发挥好法律法规“稳定器”和“指南针”的作用，最大限度地凝聚社会共识、引领改革方向、统一民众行动，保证改革取得预期的成效，为我市发展提供坚强有力的法治保障。

赋予设区的市地方立法权是全面推进依法治国的重要举措，为坚持和完善人民代表大会制度注入了新的活力，是地方法治发展的里程碑。只要我们深入贯彻落实十九届五中

全会精神，牢固树立习近平法治思想，把脉 XX 发展，结合本地实际，回应群众期盼，就能进一步发挥地方立法引领作用，进一步提高立法质量，为新时代经济社会发展保驾护航。

第三篇：中国反垄断立法的现状与问题[范文]

市场经济的正常运行，需要建立和保持一个有效的竞争政策。中国建立和完善社会主义市场经济体制，同样离不开有效的竞争政策。竞争政策的目标与任务就是保护和促进竞争，使市场竞争与价格机制发挥有效的调控功能。当然，保护和促进竞争政策的目标与任务，是在法律的基础上实现的，贯彻实施竞争政策的主管部门也要依法行事。因此，建立和完善各项有关市场竞争的法律法规，特别是反垄断法律制度，就成为建立有效竞争制度、保护和促进竞争的基础和起点，这对于从计划经济向市场经济转轨的国家来说，显得更为重要。

中国目前尚无一部专门的反垄断法。但是，现行的法律规定中已对垄断和限制竞争行为作出一系列法律规范，分布在不同的法律、法规、规章之中，主要有《反不正当竞争法》以及相关的《价格法》、《招标投标法》、《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》等，它们涉及到禁止滥用市场支配地位、禁止卡特尔(限制竞争协议)和地区封锁和行业垄断等方面。虽然这些法律规定是不系统和零乱的，但表明中国的竞争法规范已具有雏形或者说已经初步形成。根据九届全国人大常委会立法规划的要求，国家经贸委、国家工商总局负责起草《反垄断法》草案。下面我就中国的反垄断立法有关问题作一介绍。

一、关于垄断的界定

如何界定垄断是中国反垄断立法要解决的首要问题，它关系到反垄断法的调整范围。对垄断的定义，存在两种意见。一种意见认为，世界上绝大多数国家的反垄断立法中，垄断的定义都是指经济性垄断，我国的立法应与国际惯例接轨。行政性垄断是体制转轨时期的特殊问题，可通过在适用范围中增加相关规定加以解决，不必给垄断自制一个新的定义。另一种意见认为，行政性垄断是目前我国主要的垄断形式，送审稿中也设专章对行政性垄断进行了规制。因此，垄断的定义应既涵盖经济性垄断也涵盖行政性垄断。同时，对于定义的方式，也有两种意见。一种意见主张采取形式逻辑的定义，例如刑法关于犯罪的定义，民法通则关于民法的定义，合同法关于合同的定义等，以实现法律概念的明确、清晰、具体和可操作性。另一种意见认为，可采取经验的方法，对西方市场经济国家成熟的垄断形式加以概括，结合中国国情用列举方法表明法律对垄断的禁止态度。

我认为，对垄断进行定义，应当考虑以下因素：一是世界各国现行反垄断法，对垄断没有一个统一的定义，从而导致中国立法客观上缺乏可参考借鉴的权威样板;二是垄断概念的形成，具有浓郁的民族特色，如美国以反托拉斯为代表，德国以反卡特尔为代表，日本以反私人垄断为代表，中国则以反行政垄断为特色，一般不易模仿，也不易搬用;三是垄断涵盖的内容，实质上是一个国家在特定时期内经济发展状况的反映。各国立法者及反垄断执法者，往往将规模经济、经济情势和世界贸易中的市场份额等因素纳入垄断认定的视野，也在客观上使垄断定义因国家不同而不同，甚至一个国家内也会因经济发展阶段的不同而不同;四是引进外来的规则、制度，必须符合中国国情，结合中国实际。

从中国国情出发，同时尽量与大多数国家反垄断法对垄断的定义保持一致，中国反垄断法对垄断的中国反垄断立法的现状与问题定义可以采取列举的方式。包括垄断协议、滥用市场支配地位、企业过度集中和滥用行政权力等方式导致的排除或限制竞争，损害其他经营者、消费者权益，危害社会公共利益的行为。

二、关于反垄断法的适用范围

科学、合理地界定中国反垄断法的调整范围是反垄断立法的重点和难点之一。对此问题，主要涉及到三个问题，一是反垄断法是否应适用于所有垄断，包括经济性垄断、自然垄断和行政性垄断;二是对那些涉及自然垄断、公共利益的行业或者领域如铁路运输、电信、电力、煤气、供水等是否予以豁免，以避免社会资源浪费，即反垄断法的适用除外;三是反垄断法是否具有域外效力。

根据中国的具体情况并借鉴有关国家的立法经验，反垄断法首先应将国家机关滥用权力对市场竞争产生不利影响的行政性垄断包含在调整范围之内。其次，随着科学技术和社会生产力的发展，缩小适用除外的范围是各国反垄断法发展的一种趋势。例如，公用事业(含电力、电信、铁路、民航等)传统上被认为是自然垄断行业，豁免适用反垄断法。但近年来，许多国家在这些行业引入竞争机制，放松管制，允许新的竞争者进入，同时限定这些行业适用除外的行为范围，即并非自然垄断行业中的所有行为都适用除外，侵害消费者权益的行为同样要适用反垄断法。对这些应当列入竞争的行业，如果在立法中仍将其作为反垄断的例外，就有可能使这些领域继续缺乏竞争而贻误迅速发展的良机。最后，为适应经济全球化，赋予反垄断法域外效力已成为世界各国立法的趋势。因此，中国反垄断立法既要将一般市场经济国家反垄断法所规制的经济垄断和自然垄断纳入调整范围，也要将中国转轨时期特有的行政性垄断纳入反垄断法的调整范围之内。同时，为了适应中国加入WTO的新形势，还应当对反垄断法的域外效力作出明确规定。

三、关于垄断协议

禁止垄断协议是世界各国反垄断法的核心内容。简单地说，这种协议是指企业间订立的能够导致限制或者排除竞争的协议。垄断协议的核心是共谋，不论其有无书面形式。因此，协议可以是书面的，也可以是口头的，还包括限制竞争的协调性行为，即当事人虽然没有明确地订立限制竞争的协议，但是他们出于限制竞争的目的，彼此心照不宣地协调其市场行为。垄断协议削弱了市场主体间的竞争和市场经济的活力，在各种垄断行为中危害性较大，且实际发生的数量和执法机关查处的数量都远远高于其他垄断行为的数量，因此禁止垄断协议成为世界各国反垄断法的核心内容之一。

反垄断法并不是对所有的限制竞争协议都采取禁止的原则，根据协议对竞争的影响程度，它们基本上被分为两类。一类适用本身违法原则，凡是属于这个范畴的限制竞争协议，不管协议的具体情况如何，都被认为违法。它适用于对市场竞争有严重不利影响的行为，主要是价格卡特尔、生产数量卡特尔、分割销售市场的卡特尔等，适用本身违法原则。因此，中国反垄断立法中关于禁止垄断协议应对下列行为进行规制：确定、维持或者变更商品的价格、串通投标、限制商品的生产或销售数量、分割销售市场或者原材料采购市场、限制购买新技术或者新设备、联合抵制市场交易等。

另一类则适用合理原则，凡是属于这一范畴的协议都应当进行个案审查，即根据它们对市场竞争的影响程度判断其是否具有违法性。对于虽限制竞争但有利于整体经济发展与社会公共利益协议给予豁免，是各国反垄断法的通行做法。因此，对有利于国民经济发展与社会公共利益的协议可以被依法豁免。如经营者为了改进技术、提高产品质量、提高效率、降低成本、统一商品规格或者型号、共同研究开发商品或者市场的共同行为，中小企业为提高经营效率、增强竞争能力而进行的共同行为，经营者为适应市场变化，制止销售量严重下降或者生产明显过剩的共同行为，经营者为促进生产经营的合理化，分工协作进行专业化发展的共同行为。

四、关于滥用市场支配地位

对市场支配地位进行规制，是各国反垄断法的另一项重要内容。在对市场支配地位的规制上，有两种不同的立法原则。一种是低度立法原则。反垄断法并不规制市场支配地位本身，只有滥用市场支配地位，限制了竞争，反垄断法才予以规制。如德国、韩国、波兰、匈牙利、台湾等大多数国家或地区均采用低度立法，不规制市场支配地位，但禁止滥用市场支配地位;另一种是高度立法原则。反垄断法对市场支配地位本身也进行规制，即对达到市场支配地位的企业要强制解散，消除市场支配地位。或者达到市场支配地位后，应向反垄断执法机构申报，如果执法机构认为该市场支配地位限制了竞争或使竞争受到了削弱，反垄断执法机构可依法作出解散的决定。美国、日本以前实行高度立法原则，规定拥有市场支配地位即违法，即本身违法原则，随着经济的发展和形势的变化，也开始转向合理原则，即市场支配地位本身并不违法，当其滥用了市场支配地位，限制了竞争才违法。

从世界各国反垄断立法的发展趋势看，反垄断立法逐渐集中在垄断行为上，相对淡化对市场支配地位的规制。从中国经济发展的现状看，规模经济发展不够，企业竞争力低，国家的政策导向是发展大企业、大集团，鼓励发展规模经济。因此，中国应顺应世界各国反垄断立法的发展趋势，采取低度立法原则，规定达到一定规模的企业不得滥用其市场支配地位，排除或限制竞争。这样既可以防止出现垄断，促进竞争，建立竞争性的市场结构，又可以促进规模经济的形成和发展，还可防止规模经济形成后产生垄断，从而窒息竞争。

五、关于行政性垄断

行政性垄断是指政府及其所属部门滥用行政权力限制竞争的行为。行政性垄断是计划经济的产物，是由计划经济向市场经济转型时期的特殊现象。同经济性垄断相比，行政性垄断具有以下特点：实施垄断的主体不同;实施垄断的方式不同;保护的直接对象不同;产生的条件不同;二者性质不同;危害性不同;承担法律责任主体不同;承担责任方式不同。行政性垄断行为的主体是政府及其所属部门，手段主要是滥用行政权力，目的是保护本地区或本部门的利益。由于有行政权力作后盾，这种行为较之经济性垄断更具危害性，且难以对其进行有效的规制、监管和惩处。

行政性垄断是中国反垄断立法的难点之一，对于反垄断法是否对行政性垄断进行规制，存在不同的意见。一种意见认为，行政性垄断的存在是计划经济的产物，其根源是体制问题，不是法律所能解决得了的，行政性垄断归根到底是一种滥用行政权的行为，应主要通过推进经济体制和政治体制改革来解决。市场经济国家反垄断法所规范的垄断，都是指经济性垄断，没有行政性垄断一说。因此，反垄断法不应对行政性垄断进行规制。另一种意见认为，中国反垄断法应当将行政性垄断作为规制的重点。虽然行政性垄断是计划经济的产物，但同经济垄断一样对竞争和消费者利益的危害非常大。行政性垄断扼杀新的市场经济体制，破坏经济发展活力，且容易导致腐败，直接影响了市场的公平竞争。当前我国市场经济活动中行政性垄断问题十分突出，反垄断法不能对此视而不见，应当对行政性垄断作出禁止性规定。

应当说，行政性垄断是经济体制改革和政治体制改革所要解决的问题，不是一部反垄断法所能解决得了的。但是，行政性垄断与经济性垄断一样，都是一种限制竞争的行为，破坏的是社会主义市场经济竞争机制，损害的是企业和消费者的合法权益，而且行政性垄断具有转化为经济性垄断的可能性和危险性。当前行政性垄断现象极为严重，危害性极大，而现行《反不正当竞争法》对行政性垄断的规制又缺乏系统性、权威性和可操作性，因而反垄断法不能对此视而不见。应当对行政性垄断作出禁止性规定。由于历史和体制的原因，俄罗斯及东欧国家十分重视反行政性垄断问题，俄罗斯、匈牙利、保加利亚等国的反垄断立法都对此作出了明确规定，这一经验值得我们借鉴。

六、关于企业集中的控制

在国外的反垄断立法中，企业集中是指企业兼并或经济力量集中。将企业兼并纳入反垄断法的调整范围十分必要，也非常重要。

一是从经济学的角度看。兼并可以实现企业间的优化组合，同时也可能导致市场支配地位的产生，增加市场进入壁垒，减少竞争者进入市场的机会，从而损害消费者的利益。美国《横向合并准则》对兼并可能产生的后果概括为两个方面：一是市场上只有少数几个企业存在，背后在价格、产量方面搞协调;二是如果一家企业规模很大，市场占有率达到35%以上，就有能力涨价，并减少生产数量。

二是从国际立法惯例看。多数市场经济国家为了防止经济力量的过度集中，维护市场竞争秩序，都对企业兼并作出规制。如美国的《克莱顿法》、德国的《反对限制竞争法》、欧盟的《企业合并控制条例》、日本《禁止垄断法》、台湾(地区)《公平交易法》等。俄罗斯、匈牙利、波兰等转轨国家反垄断法也对企业兼并作了明确规定。世界上只有香港地区的反垄断法律制度没有对企业合并作出规制。对企业兼并的控制是反垄断法的三大支柱之一，不规制兼并就不能有效遏制垄断。

三是从兼并和卡特尔、滥用市场支配地位的关系看。首先，影响市场竞争的兼并和卡特尔产生的后果相同，而且兼并对市场的影响是长期的，没有理由只禁止卡特尔而不控制企业的兼并。其次，企业占有市场支配地位时，有控制产量、价格的垄断趋势，对其进行监督十分困难，与其事后采取分拆等方法进行补救，不如事先对其兼并行为进行控制。如对价格的管制成本很高，什么样的价格是合理的，政府很难断定，最好的方式就是引入竞争，从而形成竞争性的市场结构。企业兼并也会产生或加强市场支配地位，阻碍、限制或消灭竞争，因此，应将企业兼并纳入反垄断法调整范围。

关于企业集中，一些部门、行业和企业表达了某种程度的担忧，认为反垄断法对企业集中的规制，应当与当前国有大企业或企业集团的结构调整相衔接，妥善处理两者关系。鉴于铁路、民航、核工业等行业的特殊性，这些行业应当暂不适用反垄断法对企业兼并的规定，或者在反垄断法中规定作为特殊审批的对象。

反垄断法对企业集中的控制，并不防碍规模经济的发展，相反，它有利于促进企业通过公平竞争尽快形成规模经济和提高竞争力。规模经济与反垄断实际上并不矛盾。首先，从企业规模经济的形成看，在市场经济条件下，除了少数公益性或带有自然垄断特点的企业外，绝大多数企业的规模经济是在反垄断法的保障下通过有效竞争实现的。其次，从反垄断法的内容看，各国反垄断法并不限制或禁止适度的企业规模或市场优势，而是反对、限制或禁止那些以其规模或市场优势来限制竞争、搞垄断并获取垄断利润、不利于资源优化配置和国民经济运行的行为。当然，有利于改善市场竞争条件，有利于国民经济和社会公共利益的企业集中，反垄断法应作出特殊批准的规定。

七、关于反垄断法执法机构的设置

关于反垄断执法机构的设置，有三种意见。第一种意见是，应当设立专门的反垄断执法机关，赋予其独立性和权威性。第二种意见是，不设立专门的执法机关，而由现有的有关行政机关各司其职，共同执法。可以设立反垄断委员会，作为议事机构，协调有关部门执法。第三种意见是，可对现有的行政机关依其职权进行确认，在其内部设立相对独立的专门机构，具体负责反垄断执法。

考察世界主要国家设立反垄断执法机构的经验，可以概括为法定机构，法定程序，独立行使职权，严格统一执法。具有代表性的机构有：美国的司法部和联邦贸易委员会，日本的公正交易委员会，德国的联邦经济部和卡特尔局，法国的经济、财政和工业部与竞争委员会，俄罗斯的联邦反垄断机构，乌克兰的反垄断委员会等等。尽管机构设置各具特色，但比较一致的是这些反垄断执法机构都具有强有力的执法手段，而且不受其他部门的干预。他们的经验值得我们借鉴。

总之，反垄断立法固然重要，但建立能够保证反垄断法有效实施的执法体制更为重要。徒法不足以自行，反垄断法本身不能创造一个公正和自由的市场环境，而是必须借助于一个独立、高效、权威的反垄断执法机构。如果没有这样一个机构，反垄断法不过是一纸空文。中国的反垄断法不仅要对经营者的垄断行为进行规制，还要对政府部门滥用权力限制竞争的行为进行规制，因此，需要通过反垄断立法建立一个有效的、具有相当独立性和足够权威性的反垄断执法机构，以保证反垄断法得到有效和统一地实施。

第四篇：留守儿童问题之国外经验借鉴与立法建议

日期：2013-05-30

来源：《法制博览》2013年04期

农民工进城务工成为时代的标志之一，但同时也产生了留守儿童问题，这一问题对我国儿童权益的保护造成巨大威胁。在本文中，通过对留守儿童问题国外经验、制度的借鉴，并通过对留守儿童问题产生原因的简要分析，对留守儿童问题提出了相关的立法建议，旨在有效地应对留守儿童问题所带来的不利影响，为早日解决留守儿童问题打下基础。

一、留守儿童问题概况

自从改革开放以来，我国经济飞速发展，大量农民工进城务工，为我国经济发展做出巨大贡献。但同时，由于户籍、经济、文化等各方面因素，又造成了另一个新时代的阶段性社会问题——留守儿童问题。留守儿童在最应该接受良好教育的时候，却被各种不良信息与社会危险淹没，无法得到应得的教育与家庭温暖，这对我国的人才培养，社会稳定，经济发展等均造成严重损失。尤其是近几年，随着中国社会转型速度不断加快，留守儿童的数量与日俱增，相关的媒体报道也越来越多，这一问题也就随之得到了越来越多的关注。但到底如何应对留守儿童问题最具成效，至今也没有一个统一的结论。

二、留守儿童问题之国外经验借鉴

在留守儿童问题的研究上，中国可谓“走在世界前沿”，这并不是说中国在这个问题上多有远见或多有看法，而是在于其他国家，尤其是西方的发达国家根本不存在留守儿童问题，也几乎没有相关的文献可供参考。这也说明留守儿童问题是由于社会制度，家庭结构，文化传统，思维方式等原因在特定历史时期形成的特殊问题。下面就让我们看看，到底是由于什么原因使得中外在这个问题上差异如此之大。①

(一)美国

美国没有户籍制度，更不存在留守儿童问题。②对于美国人来说，从一个州跑到另一个州去，甚至从东海岸跑到西海岸，都像吃饭一样简单。那么，美国人没有户籍制度，没有户口，没有派出所、居委会、村委会、街道委员会等一系列机构，那国家岂不要大乱?显然没有，美国有它进行管理的制度方法，且对我们有很高的借鉴意义。

1.由政府提供全方位全自动服务

只要你是美国公民，只要你迁徙到了一个新的地方，你就自动拥有了当地居民的政治权利，当然也要负起相应的义务，这些都不要你做任何申请登记，相反，当地政府会主动找到你让你行使相关权利，履行相关义务。选举时，选举人还会向你寄选举资料，请求你的支持，这就很大程度上方便了公民的迁徙。

2.驾照管理制度

美国绝大部分人都有驾照，这个基本起到了我国的身份证的作用。既然美国没有户籍制度，那就要建立相关的管理制度，不然必定会陷入混乱，而这种管理制度就是美国各级政府从DMV(美国机动车辆处)获取公民信息。美国公民每迁移到一个地方，都要在15天内向DMV做登记，否则会视为无效驾驶。只有那些老人，或者无法办理驾驶证的残疾人等才会去办身份证，而且身份证也是去DMV办。中国的户籍永远是限定在一个地方的，而美国则是全国范围内自由迁徙的，不受任何多余的限制，因此，留守儿童的问题产生的基础就不存在了。

3.社会保障卡制度

在美国，每个人都有一个社会保障号码，且要伴之一生，一个人一生的就业，开工资，缴保险，缴税以及各种社会福利都要依赖于此卡，且无论公民迁徙到那里，都可以平等的享受社会福利，而不像中国这样，只能在你的户口所在地享受社会福利，这也揭示了留守儿童产生的根源：并非父母不想带孩子，而是带上孩子后，孩子无法享受迁入地的各种社会福利，无法拥有良好的教育资源，这反而不利于孩子的教育，而且会给家庭带来沉重的经济压力。但相反，如果规定迁出地的孩子都能享受与当地孩子完全相同的教育、医疗等各方面资源的话，留守儿童问题也会很大程度上得到缓解。

4.强力的儿童权益保障制度

在美国，儿童权益受到强力保护，如美国法律规定，不可让12岁以下的孩子脱离监护独处，否则会追究监护人的责任。对孩子的疏于照顾甚至会导致父母丧失监护权。

(二)澳大利亚

澳大利亚建立了儿童独立代表人制度，这种制度给了孩子以更多的权利，而对于父母，也只是规定了大量的义务，权利却相对较少。这样，也有利于孩子的权利得到充分的保护，澳大利亚也几乎没有留守儿童问题的存在。我国留守儿童问题的根源之一也就在于对未成年人保护的不力，无法令留守儿童的各项权利得到保障。所以，对未成年人保护法进行修订，加大对儿童、特别是留守儿童的保护力度，如教育资源的平等享有，改进校车制度、营养餐的规定等，都有利于留守儿童问题的解决。

(三)加拿大

加拿大各省都有儿童保护法，如加拿大安大略省的《儿童福利法》规定，如果孩子在家遭到虐待，儿童保护组织有权将孩子从家中带走，并由法庭取得临时监护权，直到法庭审理了虐待儿童的案件并作出判决为止。另外，还有加拿大的非官方社团开办的儿童健康记录卡，会将孩子的接种疫苗，受伤情况，过敏情况，家族病史等都记录在案，这些都是值得我们学习的。我国广泛存在对未成年人权益忽视的现象，所以，增强社会保护留守儿童的意识，也是留守儿童问题应对中的一个重点。

(四)国外经验之借鉴

1.加强对儿童权益之保护力度及完善保护方法

上文中提到的国家无一不是把儿童权益的保护放到了一个很高的高度，并予以儿童充分的权利，不仅在家庭，父母方面为儿童提供了充分的保护，并给予孩子众多的社会救济权利。这不仅是一个制度上的问题，更是一个思想意识上的问题：只有给予留守儿童足够，多方面的保护才能更全面的保护留守儿童，这需要政府，社会，家庭等各方面的共同努力，也是我国现阶段最需要加强的方面。

2.强化国家行政、立法职责③

这一点在以上国家中都体现得非常明显，只有将国家的职责最大化，制定更加合理的政策，颁布更加合理的法律，更加高效、合理的执政，才能从国家层面降低甚至消除留守儿童问题带来的影响。

3.合理的制度保障

如美国的驾照管理制度，社会保障卡制度，澳大利亚的儿童独立代表人制度等。一个合理的制度，很可能从根本上解决一个社会问题。而我国现阶段的户籍制度明显是不合理的：当地户籍与公民享有的权益无法脱钩就是造成留守儿童问题广泛存在的重大原因之一。当然，他国的制度我国无法照搬，但我们应该积极地借鉴有利因素，逐渐从制度的完善上完成到思想完善上的过渡过程。

三、留守儿童问题之立法建议

我国留守儿童形成的原因十分复杂，但究其根本还是在于两点：首先，国家户籍制度缺乏合理性，当地户籍制度与各项社会资源的紧密挂钩使得留守儿童问题难以解决。其次，国家的立法保护不完善，现有的涉及留守儿童保护的法律法规如《民法通则》《未成年人保护法》等的规定往往仅是原则性规定，太过笼统，可执行性差，政府职责并不明确，未颁布专门针对留守儿童问题的法律法规，在法律层面上无法为留守儿童提供有力的保护。另外，我国缺乏行之有效的应对留守儿童问题的具体制度对策，且整个国家尚未形成一种重视儿童权益保护的社会意识。要缓解这一问题，应从以下几方面入手：

(一)推进户籍制度改革的步伐

要想从根本上缓解留守儿童问题，依然必须从户籍制度改革入手。

1.必须缩小我国东西、城乡资源配置的差异

促进西部大开发，完善农村、小乡镇的基础设施，发展乡镇工业，继续发展“三农”事业，提高农民待遇，丰富农村、小乡镇、小城市的经济、社会、文化资源，缓解人口迁徙压力。这样既有利于缓解大城市的人口、资源、经济压力，又有利于农村、小乡镇、小城市的发展、还可以为户籍制度的改革创造出良好条件。只有全国的资源配置实现逐步平均化，才能为户籍制度改革铺平道路。

2.将户籍制度与各项社会资源，如社会保障、养老金、退休金等脱钩④

关于各项社会福利的确定应确定一套完整的标准，如看公民是否在此地有固定居所，是否有固定工作、固定收入，是否纳税等，而非根据其户口所在地和户口类型来确定。政府应下设专门的社会资源管理机关，让符合条件的留守儿童也可以免费享受城市的教育资源、文化资源等。

3.彻底改革1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》

建立全新的户籍制度，并将户籍制度赋予新的意义，即仅应作为统计学的数据，方便人口管理，而非社会资源的评定标准。

(二)出台关于留守儿童保护具体措施的全国性文件

1.应建立起寄宿制为基础的，以学校为主体的留守儿童保护方案供地方执行参考

我国应尽快建立起以学校为主体，以寄宿制为基础的留守儿童教育制度。以学校为载体，为留守儿童举办学习、娱乐活动、提供营养餐、加强思想政治教育、提供心理健康咨询等，从而加强对留守儿童的教育与关爱。在留守儿童父母不在身边，无法得到父母关爱的情况下，由学校作为关爱主体，通过国家资金集中支持，建立起一整套完整的学校监护制度，有利于资源的有利配置，方便学校管理，且留守儿童的安全、学习、生活也能得到保障，可以说是现阶段最有力、最有实效、可实施性最强的方法。

2.考虑到不同地区的具体状况，对于确实因特殊条件无法实行寄宿制或不利于实行寄宿制的，应当提供完善“家庭监护”的具体方法，供无法实行寄宿制的地区实行

如“职业监护人”制度的设立，监护人的教育的加强，留守儿童自身权益的保全措施的完善，国家对家庭监护的经济支持(如免费亲情电话的开通，必要的监护补助，对职业监护人的补助等)，监护人实行监护的具体标准、要求的确定等。通过这些方法可以另无法享受学校寄宿制的留守儿童通过监护制度的完善得到最大限度的保护与发展。

3.要在全国范围内建立对留守儿童社会关爱的具体衡量标准⑤

如社区中留守儿童活动室统一标准、社区中健身器材设施标准、社会资金支持鼓励制度(如对为留守儿童教育发展事业提供资金支持的企事业单位、社会团体等应予以表彰)等等。这旨在在寄宿制或家庭监护制的基础上，从社会层面对留守儿童给予更全方位的关注，保障留守儿童更好的成长。

然而，应当注意的是，虽然推行全国性统一标准势在必行，但各地依然要根据其自身情况实行，并将其不同于全国性标准的实施方案统一报上级相关部门审批，保证实施的质量。有能力按照全国性标准实施的，应当按照全国性标准实施。

(三)建立留守儿童关爱之相应配套制度

对于上述的寄宿制教育制度，国家对家庭监护经济支持方面的制度等必须同时建立起相关的配套机制，如资金募集制度，监督监管制度等以保障其实施效果。首先，政府必须保证留守儿童相关事宜的资金充足，在国家财政划拨的同时，还必须通过其他渠道如募集社会资金，充分发挥慈善事业对留守儿童问题解决的积极作用等，这是留守儿童权益得到保障的基础前提。另外，国家必须加大对留守儿童资金使用的监督力度，杜绝腐败现象，确保相关资金到位并发挥实效。此外，国家还必须明确相关的问责制度，明确政府的责任。

四、结语

留守儿童问题的解决是一个长期的任务：户籍制度的改革势在必行，但也不可急于求成，而应在探索、实验中发现正确的方法，并逐步、稳健的实现改革;应尽快出台能够行之有效的应对留守儿童问题的具体全国性政策性措施，如上文提到的寄宿制改革，从而在短期内有效地缓解留守儿童问题产生的不良影响，并辅之以相应的配套措施以保证实施效果。相信通过社会各方的共同努力，全国5800万留守孩子一定会有一个更好的明天。

第五篇：医改存在的问题与对策

医药卫生体制改革存在的问题与对策

2009年实施医药卫生体制改革以来，我市上下都进行了积极的探索，取得了一定成绩，但对照国家和省、市的要求，对照人民群众的期望，还存在着一定差距，亟需研究解决相关突出问题和薄弱环节，并需要在运行中逐步解决，使之更趋完善。

(一)存在的主要问题

1、基层卫技人员短缺问题较为突出

根据卫生系统的情况，各医疗卫生机构和专业公共卫生机构的人员编制太少，加之人才引进困难，远远不能适应当前工作需要，致使医务人员紧缺，其工作量大大增加，每个医务人员每月只能休息3-4天，因此急需增加人员编制。再加之资源配置不合理，多年来的城乡二元结构，导致城乡之间和区域之间的医疗卫生服务存在明显差距，我市大部分医疗卫生技术人员、床位和医疗设备集中在城镇，而近80%的卫生资源又集中在市、县大医院，农村和城市社区缺医少药的局面没有根本扭转。同时人才培养和使用机制不完善，根据事业单位绩效工资制度实施要求，医疗机构要根据编制数设岗，大多数医疗卫生单位取得中级、高级职称的医务人员面临无岗位可聘的困境，因此不能获得相应职务级别的工资，此举将严重影响医务人员的工作积极性，可能导致高级职称医务人员外流，因此急需结合各县实际，在人才引进、培养和使用方面进行一些积极探索。

2、政府投入相对不足

医药卫生体制五项重点改革时间紧、任务重，基本药物以零差率销售减少了基层卫生院和职工业务收入，受地方财力的影响，医院人员绩效工资、自身运转及发展等费用大部分需要医院自己创收，再加上建立基本药物制度、实施绩效工资改革、提高城镇居民医保和新农合住院补偿比例、推进基层医疗卫生机构和村卫生室建设、职工住房、乡村医生养老保险等，都需要进一步加大政府投入。

3、基本药物不能满足临床用药需要

网上集中采购药品的操作设置不合理，配送不及时，同时由于地区差异、南方用药习惯、发病率等因素，国家规定的307中基本药物品种少，不能满足临床用药的需要，主要是常见病、多发病、地方病用药，如呼吸、消化、妇产科、外用药等。

4、一些行业不正之风依然存在

药价虚高，医务人员收受药品回扣和“红包”，医疗机构过度检查、过度用药、过度治疗等问题的长期存在，势必影响医改的顺利推进，削弱改革的实际效果。

5、基本医疗保障制度不完善

农民工等流动就业人员基本医疗保险关系跨制度、跨地区转移接续工作，市内异地安置退休人员为重点的就地就医、就地结算服务和市内基本医疗保险异地就医联网结算“一卡通”等都急需完善。

6、乡村卫生一体化尚未实施

对乡村医生工作经费补助没有明确，对村卫生室建设规划及建设投入资金没有明确，村卫生室如实行药品零差率，药品供应没有资金保障，乡村医生因社区卫生服务机构(乡镇卫生院)实行药品零差率，对他们的业务收入造成直接影响，并且他们无养老保障，导致他们多次上访，要求实行药品零差率和纳入一体化管理。

7、医疗资源配置不合理。

政府投入的非均衡性和不公平性，政府卫生投入长期重城市、轻农村，重大医院、轻小医院，重一般医疗服务、轻公共卫生。虽然近几年来情况有所改观，但城乡医疗资源仍然严重不平衡，差距仍然非常大。县级医院、乡镇卫生院医疗服务水平尚不能满足居住在乡镇、农村的相当部分病人要求，患了重症疾病和疑难病症只能到大中城市看病，这就使得到大中型医院看病的患者集中，导致群众看病贵，看病难。

8、基本公共卫生服务问题突出，任务艰巨。

居民健康档案建立速度过快(2010年建立人口数20%，2011年建立人口数的50%)，各级医疗机构的人员和设备都无法支撑基本公共卫生服务工作的运转。群众对此也不理解，不配合基本公共卫生服务工作。公共卫生服务专业人员太少，无法满足基本公共卫生服务项目工作要求，乡村医生素质高低不平，使村级提供的基本公共卫生服务水平不齐，难以保证质量。人员流动性大，每年有20%以上人口到外地打工，难以建立健康档案，也很难对他们进行健康体检和随访，难以保证任务的完成。

(二)对策和建议

为更好的贯彻落实我市医改工作会议精神，让更多的老百姓享受到实惠，建议如下：

1、 建议各级政府按规定配足公共卫生人员，放宽医疗单位编制控制，每年安排一定计划，公开招录卫技人员充实队伍，加强人才培养及制度建设，确保基层卫生院人才需求，同时对局聘、院聘人员多，可实行医改编制到县，通过考试、考绩统筹解决，同时对乡镇卫生院在技术人才配备上实行倾斜，建立合理的人才流动机制，以进一步缓解基层卫技人员紧缺的现状。

2、建议落实政府及部门职责，各级政府及部门要切实承担起发展医疗卫生事业，增进人民健康的责任，加强农村卫生服务体系建设，建立稳定的财政经费保障机制，实行财政化债，解决乡医老有所养问题，保证医改工作的正常运行。

3、建议加强督查考核，把督查考核作为推动医改工作的重要抓手，建立健全逐级督查、定期督查、随机抽查等制度，确保责任到岗到人到位，并建立健全绩效考核分配机制以及稳定增长的财政保障机制，发挥激励导向作用，充分调动医务人员的工作积极性，使各项改革任务按时、保质、保量完成。

4、建议完善药品集中采购平台建设，组建集中配送机构，实行统一采购和配送，确保农村医疗用药供应，增加基本药物目录，真正解决群众看病用药需求。

5、建议各级药品监管和物价部门积极参与改革，把好药品生产、流通体制改革的关口，加强药品生产企业及采购商的价格监管，同时继续积极推进医疗费用支付改革和公立医院改革试点工作，实行病种临床路径管理，规范医务人员的诊疗行为，从而控制医疗费用增长过快，进一步减轻群众用药负担。

6、进一步完善职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新农合等制度，使之与医改相协调，制定“一卡通”，实行网上直报。

7、合理配置、调整医疗资源。实施医疗机构设置规划，必须控制医疗资源总量，及时调整医疗资源布局和结构。卫生行政部门通过实施《规划》，合理配置、调整资源，引导医疗机构以人民健康需求为导向，走注重质量和效益、以内涵建设为主的发展道路，促进医疗服务供需平衡，实现健康、协调和可持续发展。严格执行医疗机构准入标准，对不符合有关规定的门诊部和诊所要限期整改;根据医疗服务需求，鼓励多元办医，积极鼓励发展有一定规模和水平的专科医疗机构，尤其是支持兴办民营专科医院、老年护理、康复医疗等非营利性医疗机构;及时调整乡镇医疗机构布局，充实和发展村卫生所，不断完善农村医疗服务网络。

8、加强公共卫生人才队伍的建设，加强人员业务知识的培训，不断提高人才队伍的素质，加强公共卫生服务项目工作的宣传力度，对责任单位和责任人进行严格考核后兑现报酬，从而保证任务顺利完成。

于都县卫生局

二○一一年十一月十七日