政府投资项目绩效审计

第一篇：政府投资项目绩效审计

徐州市审计机关政府投资项目绩效审计操作指南（试行）

第一条 为进一步规范本市政府投资项目绩效审计工作，规范审计操作，保证工作质量，提高工作效率，根据《徐州市审计机关绩效审计通用操作指南》，结合政府投资项目绩效审计特点，制定本指南。

第二条 政府投资项目是指由政府通过财政性资金投资、银行贷款以及发行债券等形式，组织兴建的固定资产投资的工程建设项目。

第三条

政府投资项目绩效审计是指政府审计机关对投资资金的真实性、合法性进行审计的基础上，分析评价其投入、管理和使用的经济性、效率性和效果性，并提出改进建议的专项审计行为。

所谓“经济性”，是指在充分考虑工程质量的前提下尽量减少投资成本，即少支出。

所谓“效率性”，是指项目建设与其所用的资源(如土地、建筑材料、机械、人工等)之间的关系，即一定的投入所能得到的最大产出，或一定的产出所需的最少投入，即支出合理。

所谓“效果性”，是指项目的预期结果和实际结果之间的关系，也就是说，项目在多大程度上达到政策目标、经营目标以及其他预期效果，即支出得当。

第四条

政府投资项目绩效审计的目标是通过项目资金的绩效审计，在保证项目资金真实、合规的基础上，揭露项目资金管理中存在的效益性问题，提出加强和完善项目资金管理的建议，促进项目资金合理、有效的使用、规范管理，促进项目的后续运营达到预期效果，促进项目达到公共服务目标，提高资金的使用效益、使用效率和使用效果。

第五条

政府投资项目绩效审计选项应遵循《徐州市审计机关绩效审计通用操作指南(试行)》所确定的原则和重点关注的内容。

第一,利用财务资料和非财务资料,对资源管理的经济性、效率性和效果性作出评价;

第二,对一个单位、一个计划和项目的总的业绩作出报告;

第三,对提高政府部门的经济性、效率性和效果性提出总的建议。

第六条

政府投资项目绩效审计审前调查应重点关注：

(1)建设单位(或代建单位)职责范围或业务经营范围、机构设置、人员编制情况、财务会计机构及其工作情况;

(2)项目立项及可行性研究报告批准情况;

(3)项目概算或预算的批准与调整情况;

(4)基本建设程序执行情况;

(5)项目勘察、设计、施工、监理、采购、供货等方面的招投标和承发包情况;

(6)建设资金筹措计划与实际筹集、到位情况;

(7)工程现场管理、工程财务核算、工程物资收发、工程价款结算、工程合同管理等内部控制制度的建立情况;

(8)工程竣工验收、决算及投入使用、管理情况;

(9)其他需要了解的情况。

第七条 政府投资项目绩效审计根据审计目标确定审计范围和审计重点。审计范围主要包括建设资金的筹集、管理和使用效益情况，根据工作需要可延伸审计设计、监理、施工、设备材料采购、征迁以及其他与项目建设有关的经济活动。

审计重点包括以下三个方面：

(一)经济性。审查项目立项决策的科学性和可行性，工程建设成本的节约性和建设资金筹集成本与使用成本的节约性。

(二)效率性。审查项目建设与其所用的资源(如土地、建筑材料、机械、人工等)之间的关系。

(三)效果性。项目投资目标的实现情况，是否达到预定的效果，是否取得预定的效益，包括经济效益，社会效益、环境效益等相关内容。

第八条

政府投资项目绩效审计评价的主要依据有：

(一)国家相关的法律、行政法规和规章制度;

(二)国家制定的国民经济发展的方针政策;

(三)政府确定的项目建设单位部门职责和绩效目标;

(四)政府或项目建设单位制定的年度工作计划和中长期发展规划;

(五)项目建设单位申报的部门预算相关材料和财政部门的预算批复文件;

(六)项目建设单位申报的项目预算论证材料和项目验收报告;

(七)政府年度财政收支决算和项目建设单位部门年度收支决算报告;

(八)财政部门制定的绩效评价管理制度、办法及工作规范;

(九)其他相关材料。

第九条 政府投资项目绩效审计绩效评价内容主要有：

(一)项目交付使用前指标。

1.资金筹集。主要反映项目资金来源是否合规、资金数额和到位时间是否按计划进行、是否满足项目进度需要，可设置资金筹集合规性、资金到位率和及时性等指标。

2.资金使用。主要反映与项目相关的财务管理制度和措施是否健全，项目预算管理、资金管理、财务监督等关键制度和管理环节是否有效，项目资金使用是否合理、资金使用的效果性如何。可设置财务内控制度健全有效性、资金使用范围合规性、资金支出结构合理性、资金支出合法性、提前(延期)还贷增减利息支出、建设投资增减额、是否存在无效投资和损失浪费现象等指标。

3.投资决策指标。主要反映项目论证是否充分可行、项目立项设计和决策等环节是否规范，可设置项目科学性和可行性、投资决策程序规范性等指标。

4.是建设管理指标。主要反映项目内控制度是否健全并得到有效执行，项目完成进度是否与预期(设计)目标一致，项目质量是否达到规定的标准，功能是否达到设计要求，项目建设是否存在超规模、超标准、超概算，有无擅自增加建设内容等。

(二)项目交付使用后指标。

1.经济效益指标。经济发展是社会发展的物质基础和前提，尤其是竞争性投资项目，必须重视其经济效益方面的评价考核。该项可设置财务净现值、财务净现值率、投资回收期及相关经济收入等指标。

二是社会效益指标。可设置政策符合性、社会就业、社会人文、社会满意度和其他社会影响等指标。

三是环境效益指标。可设置是否执行了“三同时”制度、环境质量、废弃物再利用等指标。

第十条 政府投资项目绩效审计内容与方法

(一)审计内容

审计内容总体上包括项目决策、建设准备、建设实施、竣工验收和投人运行五个阶段，具体实施中可根据审计的类型确定侧重点。

1.在项目决策阶段，主要审查项目的立项报告、可行性研究报告、环境影响报告的申请审批程序，审查有无违反决策程序、擅自立项的行为，各个环节有无省略或遗漏;审查重要环节的论证研究是否充分和科学，编制深度是否达到要求等。

前期资料的审查应把握科学性，检查立项决策的科学、正确性，具体审查项目是否进行了充分的必要的可行性研究，可行性研究内容是否齐全，深度能否达到规定的要求并满足设计需要;项目决策、勘察、规划、设计各阶段的审批程序是否规范、有效，能否在保证质量的前提下有效控制建设项目的投资，特别要重点分析设计变更是否合规。

2.在工程建设准备阶段，主要审查勘察设计单位资质、报批程序是否符合要求，设计文件是否齐全，勘察设计规模、设计标准是否符合初步设计批复的要求，是否合理;项目建设用地审批手续和程序是否合规，拆迁程序是否合规，是否取得拆迁许可证;是否按规定缴纳各项前期费用;是否办理了规划许可证、施工许可证;对于涉及老百姓切身利益的土地补偿、安置补偿和房屋拆迁补偿等资金是否按规定支付等问题应重点关注。

3.在工程建设实施阶段，主要审查概算执行、招投标管理，合同管理、施工管理、质量管理、资金管理、造价管理、工期管理等几方面，揭露因管理乱等造成的损失和浪费问题。建设实施阶段是进行投资效益审计的重要关注点，该阶段比较集中地反映了投资的经济性和效率性。

审查建设项目管理应把握规范性，审查的重点环节和内容：一是设计、监理、施工单位选择和材料采购供应环节，检查项目招投标是否按“公开、公正、公平”等原则进行，有无因“暗箱操作”、虚假招标、违法分包或层层转包谋取利益，虚假合同，垫资招标或压低造价等，造成损失浪费、质量隐患以及影响工期等问题;同时，将招投标过程中存在的各种违法违规行为与审计是否存在腐败行为结合起来，发现案件线索。二是工程施工和质量环节，检查是否实施有效的项目法人责任制度、建设监理制度，监理是否忠实履行职责，是否存在偷工减料、高估冒算、质次价高等问题，工程建设是否按设计内容全部施工完成。

4.在竣工验收阶段，主要审查竣工财务决算报表的编制依据和方法是否符合国家有关基本建设财务管理的规定，项目验收是否按国家规定的时间和程序进行，环境保护设施是否同时验收，工程是否按规定的比例预留了质保金等。

对公共工程项目资金使用效率的评价应把握经济性，审查重点：一是资金的来源、管理、使用和到位情况，分析建设资金的实际来源渠道、数额、到位时间是否满足工程进度的要求，分析资金使用是否合规，有无存在资金滞留、挤占、挪用、截留等违规违纪问题。二是资金结算情况，将竣工决算审计应当作为投资效益审计的重点，审查工程造价和价款结算是否真实、合法，要重视资金拨付、结算中存在的异常现象。通过审查项目的工程总量，对照最初预算及项目实施中的变更情况，核准工程的实际造价和各种税费的计提是否正确，确定建设成本的真实性、合法性。

5.在投入运行阶段，主要审查项目的经营能力、管理能力和赢利能力，以及项目的社会效益、环境效益等内容。

项目竣工运营期绩效评价是对项目建成投产(或交付使用)的建设项目实际取得的经济社会效益及环境影响进行综合评估、评价。主要从是否达到了预期目标或达到目标的程度、成本效益分析评价、对社会经济实际影响、项目可持续性等方面对项目进行评价。

(二)审计方法

政府投资项目绩效审计方法除可采用审阅、访谈、抽样调查、观察、分析、问题解析法、碰头会、绘制结构关系图等方法，还可以采用调查询问、调查问卷、拍摄照片、走访权威机构、专家访谈等方法。 政府投资项目绩效审计根据具体项目情况可采用以下评价方法：

1.成本--效益比较法。针对财政支出确定的目标，在目标效益相同的情况下，对支出项目中发生的各种正常开支、额外开支和特殊费用等进行比较，以最小成本取得最大效益为优。

2.目标预定与实施效果比较法。通过比较财政支出所产生的实际结果与预定的目标，分析完成(或未完成)目标的因素，从而评价财政支出绩效。

3.摊提计算法。研究某项支出通过年度盈余得以回收的时限，即计算投资回收期或投资风险。摊提时间越短，风险越小。

4.最低成本法。在某项公共支出不易观测或计算其效益大小的情况下，可采取比较多个功能和目的相近的方案，评价和选择成本最低的方案。

5.因素分析法。通过列举分析所有影响收益及成本的内外因素。

6.历史动态比较法。将历史上各时期的公共支出按一定原则和类别分类排列，分析比较，确定公共支出效率变化的情况。

7.横向比较法。将相同或近似的支出项目通过比较其在不同地区间的实施执行情况来分析判断支出的绩效。

8.专家评议与问卷调查法(公众评判法)。通过若干相关领域的专家对财政支出绩效进行分析，同时，设计不同的调查问卷，发给一定数量人员填写，最后汇总分析各方意见进行评价判断。

9.数理模型法。在科学设计评价指标体系、建立基础数据库和综合运用比较、因素分析和成本一效益分析法等评价方法的基础上，建立部门预算或项目支出绩效评价的数理模型，利用开发的绩效评价软件系统和计算机信息处理技术来处置、评定绩效目标完成情况。

10.其它方法。

第十一条

政府投资项目绩效审计报告按照《徐州市审计机关绩效审计通用操作指南(试行)》要求撰写。

第十二条 本指南对审计工作底稿、审计抽样、内部控制测评等未作规范，审计人员应参照审计署公布的审计准则及《徐州市审计局审计项目质量控制办法》执行。

第十三条 本操作指南就政府投资项目绩效审计的程序、方法、标准、审计内容、审计报告等提供指导，本指南未涉及到的部分，请参照《徐州市审计机关绩效审计通用操作指南(试行)》，其他尚未涉及的特殊情况审计人员应当运用其专业判断。

第十四条 本指南由徐州市审计局负责解释。

第十五条 本指南自发布之日起施行。

附件：

政府投资项目绩效评价参考指标

一、项目建设的合规性评价

合规性是对建设项目进行效益评价的基础，主要以我国现行的法律、法规为评价依据，针对项目的前期阶段、准备阶段和施工过程中涉及的“四制”及资金使用方面进行评价，前期和准备阶段以定性指标为主、资金使用方面适当地采用了定量指标。

(一)项目前期工作阶段(决策分析阶段)

主要审查立项程序是否合规，审批手续是否齐全，有无违反决策程序、擅自立项的行为发生;审查项目前期论证工作的充分性，论证结果是否具有科学性和公正性。防止可行性论证变为“可批性论证”的倾向，杜绝“三边”工程。具体可采用以下九项指标：

1.是否严格执行基本建设程序;

2.项目立项的资料是否齐全，手续是否完备;

3.可行性研究报告编制的内容是否完整、真实、科学，是否具有可持续性;

4.可研报告的报批程序是否符合规定，手续是否完备;

5.是否编报建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记;

6.环境影响评价工作是否由取得相应资格证书单位承担;

7.环评报告是否经过有关部门评估;

8.是否有建设项目用地预审;

9.项目决策的依据是否充分。

(二)工程建设准备阶段

主要包含规划、征地、拆迁、报建等环节。对该阶段进行合规性评价主要法规依据为《中华人民共和国城市规划法》、《建设项目选址规划管理办法》、《中华人民共和国土地管理法》、《城市房屋拆迁安置条例》、《工程建设项目报建管理办法》等。具体可采用以下指标：

1.规划选址方面

是否办理了建设工程规划许可证;是否有在批准临时使用的土地上建设永久性建筑物、构筑物和其他设施的行为;是否有城市规划行政主管部门的建设项目选址意见书。

2.征地方面

建设项目是否存在化整为零征地的行为，违规征地的面积;是否存在先征待用建设用地的行为，先征待用的面积;是否按规定支付了土地补偿费和安置补助费，补偿的标准;是否存在压低补偿标准的问题(补偿差额=按规定应予补偿金额-实际补偿金额);是否存在超额补偿的问题(超额补偿金额=实际补偿金额-按规定应予补偿金额);单位投资占用耕地面积(单位投资占用耕地=项目占用耕地面积/项目总投资)。

3.拆迁方面(主要是城市拆迁，农村房屋拆迁可参照征地部分指标评价)拆迁人是否办理了拆迁许可证;是否存在超拆迁许可证规定的拆迁范围拆迁，超拆面积(超拆面积=实际拆迁面积-应拆迁面积);是否存在房屋拆迁管理部门作为拆迁人的行为;委托拆迁的拆迁人是否向被委托的拆迁单位出具委托书并订立拆迁委托合同;是否存在被委托的拆迁单位转让拆迁业务的行为，转让的金额;拆迁人是否与被拆迁人订立拆迁补偿安置协议，未订立拆迁补偿安置金额;是否存在强行拆迁的问题，强行拆迁的数量;是否存在压低或超额补偿标准的问题(补偿差额=按规定应予补偿金额-实际补偿金额);是否存在拆迁人挪用补偿安置资金的行为，挪用的金额。

4.建设单位是否履行了报建手续。

(三)工程建设实施阶段

主要包含勘察、设计(初步设计和施工图设计，重大项目和技术复杂项目，可增加技术设计)、设计文件审批、工程施工、生产准备(试动转)。该阶段的合规性评价以资金流开始，用关于资金使用的法律法规等规定与资金的实际运行相对比，从资金的流人、使用和流出三个环节查找资金使用中的问题，防止资金使用的跑、冒、滴、漏和流向错误。

1.项目管理方面

所依据法规主要为《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国合同法》、《建设工程勘察设计管理条例》、《关于固定资产项目试行资本金制度的通知》、《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》等法律、法规和规章。如，招投标管理可采用以下指标：

有无将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标(招投标率=招标项目合同值/总合同值);

有无违法限制或者排斥本地区、本系统以外的法人或者其他组织参加投标;招标代理机构是否具备规定的条件;

招标公告的内容、发布招标公告的方式是否符合规定;邀请招标单位是否少于三个;

投标人是否少于三个，若少于三个，招标人是否按照规定重新招标;中标人是否符合规定条件(违规中标额=违规金额/中标项目总金额);招标文件编制的内容是否符合规定。

2.资金使用和成本核算方面

主要法规依据为《中华人民共和国会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《财政部基本建设财务管理规定》等财务方面的法律、法规和规章。具体可采用以下指标(以定量指标为主)：

(1)资金使用方面

是否按规定设置独立的财务管理机构或指定专人负责基本建设财务工作;

对基本建设活动中的材料、设备采购、存货、各项财产物资是否及时做原始记录;

建设资金是否按年度计划及时足额到位;

建设资金滞留闲置金额(滞留闲置比率=滞留闲置金额/总投资额);

建设资金转移、挪用金额(转移、挪用比率=转移、挪用金额/到位资金);建设资金挤占、侵占金额(挤占、侵占比率=挤占、侵占金额/到位资金);虚列工程支出金额(虚列成本率=虚列工程支出金额/总成本);

漏缴税费金额;

管理费、招待费是否超支(管理费、招待费超支金额=实际发生的管理费用-概算批复的管理费);

超付工程款金额(超付工程款比率=超付工程款金额/全部应付工程款)。

(2)财务核算方面

是否执行国家财务规定的开支范围和标准;

工程经济活动是否全部纳入财务核算;

违规列支金额(收据、白条或其他不合规票据)，违规列支比率=违规列支金额/工程成本;

成本是否按规定归集(财务核算合规率=合规资金/资金总额)。

二、项目管理情况评价

项目管理主要评价建设单位是否为确保项目的经济性、效率性和效果性而建立健全了有效的内部控制，管理是否采用了最佳实务。通过对概算的执行、勘察设计管理、招投标管理，合同管理、施工管理、质量管理、资金管理、造价管理、工期管理、竣工验收等十个方面的检查，揭露因管理混乱等造成的损失和浪费问题，分析各项经济活动指标是否遵循经济高效的原则，提高了工作效率，节约了社会资源。

1.概算执行：项目是否按批准的建设内容和建设规模进行建设(提高建设标准、降低建设标准);有无超规模建设或甩项未建项目(扩大规模、减小规模，也可以金额或面积或比率来表示);未实施建设内容是否经过有关部门批准。

2.勘察设计管理：设计收费是否符合国家规定的收费标准(设计取费差额=实际设计取费-按收费标准应取费);设计变更审批手续是否齐全。

3.招投标管理：是否存在未按规定进行招投标的现象(实行邀请招标额、未实行招标额、肢解招标额);是否存在无必备资质单位中标的现象(设计单位违规中标额、施工单位违规中标额、监理单位违规中标额、设备材料供应单位违规中标额);是否存在违法分包、转包的现象，违法分包、转包投资的金额;是否存在一家投标多家陪标的现象，违规投标的金额。

4.合同管理：合同签订是否规范(非标准文本签订合同数量，非标准文本签订率=非标准文本签订合同数量/签订合同的总数量);有无以合法的形式签订损害国家利益、社会利益或其他人的合法利益的合同;有无与招投标文件中约定的主要条款相违背的合同条款;在具体实施过程中，合同双方是否全面准确地履行合同(合同变更数量、合同变更率=合同变更数量/合同签订总数量，合同变更金额、合同变更率=合同变更金额/合同总金额)。

5.施工管理：施工是否违反环保等有关规定;是否出现安全事故;施工组织设计、施工方案是否合理。

6.工程质量指标：是否建立了三级质量保证体系;工程质量合格品率=单项工程合格数量/全部单项工程数量;工程质量优良品率=单项工程优良数量/全部单项工程数量

7.资金管理：资金到位率=实际到位资金/计划到位资金;工程款支付比率=实际支付工程款/审定工程结算值;建设单位是否预留了质保金，预留的比例。

8.造价管理：建安工程费用偏差=建安工程实际发生费用-建安工程合同规定费用;设备购置费用偏差=设备购置实际发生费用-设备购置合同规定费用;建设投资偏差=建设投资实际完成额-建设投资计划完成额;非生产性投资占总投资的比例是否符合规定。以上前三项指标可以引申出相对指标，即偏差程度指标。

9.工期管理：进度偏差=工程实际完成时间-工程计划完成时间;进度偏差程度=工程实际完成时间/工程计划完成时间

10.竣工验收管理指标：是否进行了竣工验收;有关主管部门是否都参加了项目的竣工验收工作;竣工验收的依据是否充分;与主体工程相配套的环境保护设施是否同时验收。

三、经济效益评价

主要从经济性、效率性、效果性三个方面考虑，以定量指标为主，具体指标有：

1.财务净现值(NPV)

这项指标是国际上通用的财务效益指标，是将项目寿命期内各年的财务净现金流量按照规定的折现率折现到项目实施初期的价值之和。它反映的是项目在整个寿命期内的获利能力。

(t=0,1,„，n)

显然，NPV=0，意味着折现效益流量仅够补偿费用流量而无剩余，NPV>0则有剩余，NPV<0则效益不足以补偿费用，也即直至计算期末投资仍然未能被全部回收。

2.财务净现值率(NPVR)

这是一个相对指标，它弥补了NPV中反映绝对效果的缺陷，是上述财务净现值(NPV)与项目总投资现值(Ip)之比。它表示项目单位投资现值能够获得净收益现值的能力。其计算公式为：

NPVR=NPV/Ip×lO0%

一般而言，NPVR较高的方案较为有利，但如将其用作比选标准，则须考虑有关条件和约束。

3.财务内部收益率(IRR，又称内部报酬率或预期收益率)

这项指标是投资决策时的重要依据，是指项目寿命内的逐年现金流人现值总额与现金流出现值总额相等页累计净现值等于零时的折现率。其计算公式如下：

式中项目计算期内各年(期)的净现金流量(亦即各期的资金回收额)，解出IRR(须通过解析求得)。

当项目的财务内部收益率大于或等于基准收益率时，说明该项目获利能力大于或接近于该行业现有生产企业的平均收益水平，项目是合格的。反之，低于这个水平，则项目不合格。

4.投资回收期

投资回收期(T)又称投资返本年限，是以项目的净收益回收全部投资(包括固定资产投资和流动资金)所需要的时间，通常以年来表示，一般是从建设开始年份算起，它是反映项目财务上投资回收能力，兼顾盈利能力和投资风险性的重要指标，属于静态指标。由于行业和地区的差异，对该指标的使用须视具体情况灵活掌握。

投资回收期=投资总额/年平均利润

一般认为，投资回收期越短越好。当然，投资回收期不应超过项目或固定资产综合寿命。

5.投资利润率(税后)或投资利税率(税前)

投资利润率=年利润/总投资×100%

6.单位功能投资 =建设投资/设计服务能力或设施规模

7.实际达到能力年限

该指标是指项目从建成投产之日起达到设计生产能力为止所经历的全部时间。将该指标与前评估中(可研和概算文件中预测的达产年限)相减，正值表示实际达产年限长于设计达产年限;负值则表示其短于设计达产年限。

四、社会效益评价

主要评价项目促进国民经济、地区经济和部门经济发展，以及技术进步、节约时间、节约自然资源、收入分配和社会劳动就业等方面。具体可采用以下几个指标：

(一)定量指标和分析

1.就业效益指标：直接就业效益=本项目就业人数/本项目投资

该指标由于各地的就业压力不同，在具体操作时，可分别按行业、地区相应的平均就业效益水平作为衡量的标准。

2.收入分配效益类指标：

员工分配效益=员工收益/项目总收益

企业分配效益=企业收益/项目总收益

地方分配效益=地方从项目获益/项目总收益

3.节约自然资源类指标：

单位投资占用耕地=项目占用耕地面积/项目总投资

单位产品生产耗水量=项目年生产耗水量/主要产品生产量

(二)定性分析

1.项目对科技进步及节约时间的贡献。如对于先进性技术或新开发工艺技术，其推广应用的前景以及对国家、地区及部门科技进步有何影响;项目有无节约时间的效益(该项指标尤其适用于交通类项目)。

2.对地方经济及国民经济发展的影响。

五、环境效益评价

主要依据为《中华人民共和国环境保护法》、《建设项目环境保护管理条例》、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》等与环境保护有关的法律法规。通常可以采用下列指标：

项目对自然环境已知的各种不利影响是否都已采取了措施，有哪些未采取措施，其中近期和远期的影响如何;

项目有无破坏森林、植被、导致水土流失、影响野生动植物保护和破坏生态平衡等问题，其影响程度;

是否按国家规定缴纳超标准排污费;

是否引进不符合我国环境保护规定要求的技术和设备;

是否存在将产生严重污染的生产设备转移给没有污染防治能力的单位使用的行为;

是否执行了“三同时”制度;

建设项目试生产期间，建设单位是否对环境保护设施运行情况和建设项目对环境的影响进行过监测;

环境质量(优、良、轻度污染、严重污染);废弃物再利用指标。

另外，对于有些政府投资项目是以发挥公共服务作用为主，本身的经济效益体现不出来或者为零，对这类的项目效益评价则不能只用财务指标来衡量、评价，要重点对其社会效益、生态环境效益进行评价，分析影响项目社会效果发挥的诸多因素，以便更好地促进公共项目投资效益的提高。社会效益、环境效益应通过社会调查和国民经济综合指标的分析，评价项目建成后对社会的经济文明、政治文明、生态环境文明等方面所产生的影响，以及对提高城市品位、改善投资环境和人民生活的作用等方面进行评价。

第二篇：香港政府绩效审计研究与借鉴

香港政府绩效审计研究与借鉴 容提要20世纪70年代以来，政府绩效审计日益成为现代国家审计发展的主流。在发达国家，通常占审计工作比重的三分之二。我国国家审计目前仍以传统的财务审计为主，绩效审计处于试验阶段。深圳审计机关率先开始了政府绩效审计实践，不仅检查财政收支的真实、合法，而且调查资金运用的节约、效率和效果，评价其经济和社会效益。本文介绍香港政府绩效审计的实际运作及相关制度，研究其特点借鉴其方法;阐述政府绩效审计在世界的发展和我国的趋势，提出开创这一新的审计业务领域的对策;分析深圳开展政府绩效审计的环境、条件和初步成果，设想当前和今后的具体工作。基于经验，重在实用。可供审计人员认识和操作政府绩效审计参考，也希望有助于领导及有关方面指导和支持审计工作。

政府绩效审计发生于20世纪40年代，发展于70年代。各国对绩效审计的称谓不尽相同，如英国 “现金价值审计”(Valve for Money Auditing)，加拿大“综合审计”(Comprehensive Auditing)，澳大利亚“效率审计”(Efficiency Auditing)，瑞典“效益审计”(Effectiveness Auditing)等。最高审计机关国际组织在1986年第12届国际会议上，建议以“绩效审计” (Performance Auditing)统一名称。这届国际会议发表了《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》，指出：“除了合规性审计，还有另一种类型的审计，它涉及对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价，这就是绩效审计。”

香港的政府绩效审计，称为衡工量值审计。

一、香港衡工量值审计

2002年10月，香港审计署署长向立法会主席提交了第三十九号报告书。二十年来，香港审计署(以下简称审计署)每半年提交一份衡工量值审计报告，对受审核机构履行职务的节约、效率和效益情况进行评价，提出改进意见和建议。第三十九号报告书将当年3月至9月所完成的衡工量值审计项目分章成册，提交立法会，并同时载于审计署互联网网页，向社会公布。

这一期的衡工量值审计完成了11个项目：收取利得税，海关征税，公共图书馆管理，港岛南区污水处理工程，中小企业特别信贷，惩教署住所管理，都市固体废物管理，新界小型房屋批建，小学教育;其中小学教育分为三项：小学学位的规划和提供，小学的管理，提供有成效的小学教育。从以上所列项目，显示审计范围之广泛，审计内容之丰富。不妨列示其中一个项目的审计结果，如小学学位的规划和提供。

香港政府为所有6至15岁的儿童提供九年免费基础教育，前六年是小学。2001-02学年年初，香港约有47.8万名小学生，分别就读于690所资助学校、41所官立学校和63所私立学校。政府每年为每名小学生提供的经费约为2 600元;2002-03财政年度，小学教育的经常财政拨款为117亿元。小学学位的规划和提供，是按照有关标准，每32名6至11岁的儿童为一个全日制班，按居住地区就近入学。审计署进行这个项目的审计，是检查教育署规划和提供官立及资助小学学位的实际情况，以确定是否有可改善之处。经过该项审计发现一些问题并提出建议：

(1)由于未来数年儿童人口不断下降，教育署建校计划将导致学位过剩。正在策划兴建的69所学校中，在7个地区22所的学位供应将严重过剩达到18%至75%的程度。如果搁置其中18所新校的建造，可节省13.68亿元。审计署建议暂停在学位严重过剩地区兴建新校。

(2)在2001-02学年，326所全日制小学中有106所有空置教室，其中30所空置达7间以上，而大部分学校的地点相当接近。审计署建议把位置相近而又大量空置教室的学校合并及逐步停办。

(3)在所有官立及资助小学开办的11742个班级中，有4782个超额收生，其中286个超额7人以上;有5354个收生不足，其中942个空位7人以上。超额收生会影响教学质量，收生不足则因政府按班分配的资源未能物尽其用。审计署建议减少超额收生和把收生严重不足的班级合并。

以及：有些乡村小学因设施欠佳或人数较少，可以标准学校取代; 官立小学经办费用较高，可考虑部分地区学位严重过剩而适当减少官立小学数目，等等。

衡工量值审计的内容和作用，由此可见一斑。当然，它并非一项简单的业务，需要成熟的机制和充足的资源，是一个社会的经济发展、民主意识、行政管理达到相当水准时才得以普遍开展的。下面逐一分析香港衡工量值审计的法律保障、专业运作和社会支持。

(一)香港审计署的职能

《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第五十八条规定：香港特别行政区设立审计署，独立工作，对行政长官负责。香港审计署前称核数署，是香港历史最悠久的政府部门之一，早在1844年便委任了第一位核数首长。1971年制定的《核数条例》，规定了审计署署长的任命、任期、职责和权力，明确他对政府帐目和公共基金进行审计，并向立法会主席提交报告;他可查阅政府部门任何资料，也可要求任何公职人员作出解释，在履行职务时，不受任何个人和机构的控制。这一《核数条例》几经修订，至今还是审计署署长执行任务的法律根据。

现在特区政府实行高官问责制的行政架构中，审计署署长仍然是由行政长官直接领导的主要官员之一。审计署目前设副署长一人，助理署长五人。署内分五个科，各由一位助理署长负责主管。总部行政科负责行政、专业技术及特别事务、电脑审计等工作;其他四个业务科，称为中央帐务审计科、一般帐务审计科、社会服务审计科和工程及土地审计科，分别负责既定范围的政府部门、法定机构和基金帐目的审计工作。截至2002年8月，审计署共有204人，其中首长级13人，专业审计师51人，半专业审计师即审查主任100人，文书及其他辅助人员40人。

审计署署长的每一份报告书都会开宗明义提及审计署的使命：向立法会及公营机构提供独立、专业及优质的审计服务，确保公共资源得以有效率及有效益的使用，以提升香港公营部门的问责性。审计署进行两类工作承担自己的使命，一类是审核帐目是否妥善的工作，另一类是衡工量值式审计工作。前者每年须向立法会提交一份报告书，工作量约占审计署整体工作量的三分之一;后者提交两份报告书，工作量约占三分之二。

(1)审核帐目是否妥善的工作。即传统的财务审计，通过审核会计帐目及其他相关资料，确认财务收支的真实性与合规性。按照规定，库务署署长应于每一财政年度结束后的五个月内，向审计署署长送交各项年度帐表，包括政府一般收入和政府管理的各项基金的帐目，以供审核。此外，审计署署长也负责审核香港房屋委员会、五个营运基金、六十多个法定和非法定基金的帐目，以及审查受政府补助机构的帐目。

审核帐目是否妥善的工作依照每年预先制定的工作程序表进行，七个月内完成。由于政府收支数量庞大、种类繁多，审计采取抽样方法，深入检查个别部门可能存在的问题以及内部管理制度，而不必揭露所有财务收支的每个错弊。审计的目的，是在总体上保证政府的财政及会计帐项，一般都准确妥当，且符合公认的会计标准。每年10月，审计署署长向立法会主席提交上一财政年度政府帐目是否妥善的审计报告书。

(2)衡工量值式审计工作。就任何决策局、政府部门、专责机构、其他公众团体、公共机构或帐目须受审核的机构，在履行职务时所达到的节省程度、效率和效益进行审查。现在的审查工作，依据政府帐目委员会1998年2月11日提交临时立法会的一套准则进行。该准则包含以下要点：

审计署署长向立法会提交报告时应享有很大自由，可以促请立法会注意审计中发现的任何情况，并指出所牵涉的财政问题;

审计署署长如果在审计中发现有关人员制定政策目标和作出决定时可能缺乏充分可靠的证据，可以进行调查，并将存在问题的事实报告立法会;

审计署署长还可以查核有关方面在厘定政策目标及作出决策时，是否有适当的权力;

可以查核有关方面有无作出恰当的安排，能否选择和评估其他推行政策的办法;

可以查核既定的政策目标是否明确界定，有关的执行决定和人员行为是否符合既定目标;

可以查核各项不同的政策目标及其推行办法，是否有冲突或可能有冲突;

可以查核有关方面将政策目标演绎为行动目标和成效标准方面，进展和效用如何。

审计署署长并无权力质询政策目标的利弊，除准则另有指明外也不得质询政策目标的制订方法，他可以就这些方法的节省程度、效率和效益，提出质询。

衡工量值审计基本上依循国际公认的最佳做法，并参照英国国家审计署的工作方法。审计署按照每年预先制定的工作程序表，以有组织的方法进行衡工量值审计。一项完整的审计分策划、调查、报告三个阶段，依次为选择审计项目，以适当方法和步骤实施审计，撰写、确定审计报告。衡工量值审计结果每年向立法会报告两次，分别为4月和10月。报告书提交立法会后，会交付政府帐目委员会根据《立法会议事规则》进行审议。

(二)衡工量值审计过程

审计署七十年代中期开始衡工量值审计，从小到大，由少至多，八十年代形成规范。可以沿着三个操作阶段分析衡工量值审计的进行过程。

1.策划阶段

衡工量值审计的对象和内容是广泛而多样的。按照审计署的工作范围，可审核机构包括政府总部的11个决策局，几十个政府部门，几十个有关机构，还有其他公共机构，以及它们的下属机构。何况，这些众多机构繁杂的工作内容可以列出难以胜数的审计项目，多数审计项目都要涉及两个以上的机构，而由于有的受审核机构业务活动具有广阔的辐射面，审计人员不得不相应扩大自己的工作范围和工作量。但审计资源是有限的，常常是缺乏的。因此，要尽可能合理地、有效地使用审计资源，安排和分配好一定时间如一个年度的工作量。效率和效益审计的第一步，是审计的效率和效益。

审计署有自己选择项目的方法。首先，进行一般性考察，收集和评估受审核机构的有关资料，了解它们的主要活动及资源状况，以此为基础制订衡工量值审计的五年战略计划。除了受审核机构的基本情况，制订计划还要充分考虑立法会、政府以及媒体和公众的意见和要求，并参考以往的审计计划与执行。五年计划是滚动式的，逐年检查及推进，可视为一个审计项目库。这样就为未来的审计工作提供了一个方向，准备了长期的任务，以此在年度和项目上进行合理的分配，也有利于用发展的眼光筹集和优化审计资源。

其次，在五年战略计划的基础上，制订每年的审计工作程序表。选择年度审计项目有五个标准：重要性——在政府管理、资源运用或社会需求等方面较为重要;风险性——较有可能存在问题;时间性——更需要及时解决;增值性——可改善的空间比较大;可行性——根据现有审计资源适合进行工作。审计署按照这五个标准进行项目评分，编排出大约20个项目的优先次序，成为下一个年度的项目计划。五年计划和年度计划自下而上提出，最后由高级管理层研究确定。

2.调查阶段

首先，为执行一个特定审计项目而组成的审计组，会与受审核机构的负责人及相关人员举行初次会议，说明这项审计的目的和内容，并听取有关情况的介绍。审计人员从此开始了与受审核单位互动而公开的调查工作，并努力将良好的合作关系贯穿于整个审计过程。接着进行初步调查和研究。审计人员先要了解受审核机构的职能、资源和运作机制，才能检查、衡量它的产出和效果。依照政府帐目委员会提出的准则，衡工量值审计不对政策目标的优劣以及政策目标的制订方法发表意见，但可以调查在制订政策和作出决定时，受审核机构是否有足够的根据，是否有相应的权力，推行政策的活动是否符合既定的目标，所采取的办法是否适当，以及全部工作的进展和成效。所以，审计人员需要通过阅读有关法律、规章、决定、报告等文件资料，以及座谈、询问，掌握受审核机构的基本情况。

经过初步研究，如果确认该项审计有充分理由进行下去，全面调查就可以展开了，而初步研究也为随后的详细审查明确了目标和范围。全面调查是一个审计项目的主要工作，大部分的人力和时间投入在这个环节上。审计人员会采取各种审计方法扩展和深入，一般也要象财务收支审计那样审核会计资料，更多的则是超越传统的做法，多方面、多途径的了解情况。比如要审阅更多种类的文件档案，要实地察看某些事物，要访问有关的人员，甚至需要进行问卷调查，尤其要统计和分析许多数据。全面审计是为了达到审计目标而收集充分、可靠和相关的证据，为形成审计结论提供合理的基础。审计人员通过审阅、复查、核对及复印、摘录等方法取得文件证据，通过直接观察及拍照、画图、备忘录等取得实物证据，还通过整理、汇总、计算、比较、推理取得分析性证据。证据通常说明某些事项在节约、效率或效益方面存在一定的问题，如经费超支、计划延误、未达到政策目标等等，而问题的产生可能由于制度漏洞、决策失当、管理不善、或者人为疏忽。这一切工作，都会记录在审计人员的工作底稿上，同时也会始终与受审核机构有关人员交换意见而确认或修改、补充自己的想法。

3.报告阶段

调查工作完成以后，审计组撰写审计报告初稿，初稿包含了有关事项的基本情况和调查结果，以及初步的审计意见和建议。报告初稿由审计署助理署长以上的高级官员审阅后，送交受审核机构，然后，召开会议征询他们的意见。审计报告会按照一定程序受到严格的质量检查，以保证其内容客观、公正、完整、均衡、有建设性。审计署的高级官员付出许多时间和精力研究、推敲报告书，并将受审核机构的正式回应纳入报告的最后定稿。

以半年为期的一份衡工量值审计报告书通常包含10个项目，是提交报告前3月至9月或10月至2月间完成的审计工作的结果。各项目分章列出标题印在目录上，而每一章都装订成单独的一册;每册约50页，另有附录。翻开一册特定项目的审计报告书，分别为摘要、正文和附录。摘要除简单说明受审核机构的职能、资源和政策目标外，即列出审计查明的主要问题，同时表明审计署的意见，另外还提出审计署的若干建议，最后反映受审核机构回应的意见。正文分若干部分，以划分为小段的简洁文字表述，并常有图表及照片辅助说明。正文的第一部分是引言，介绍审计的背景，审计的目的和范围，以及往往不止一家受审核机构各自的总体回应。正文的其余部分逐一报告具体的审计事项。每一个审计事项首先用一句话说明该项审计的目的，然后依次阐明这一事项的背景和现状，审计发现的不当或可改善之处及审计署的意见，审计署的建议，受审核机构的回应。审计署的意见通常是指出问题，作出结论，而审计署的建议则针对性的提出改进办法，帮助解决问题。受审核机构一般都会同意审计署的建议，并表明要采取相应的措施，对有些问题也会做出适当解释。附录主要是从受审核机构取得的相关调查资料，以及审计人员根据调查资料作出的分析、统计图表等，对正文中的审计意见和建议给以支持。

(三)政府帐目委员会的作用

审计署署长的报告书提交立法会后，由立法会下设的政府帐目委员会(以下简称帐委会)审议研究。

1.帐委会的职责

帐委会根据《香港特别行政区立法会议事规则》第72条的规定成立，专门负责研究审计署署长提交的关于政府帐目和衡工量值的审计报告。帐委会由1名主席、1名副主席和5名委员组成，7名成员均为立法会议员。帐委会就审计报告书所提出的事项召开会议和举行公开聆讯，可以传召任何有关的政府官员出席解释，也可以要求与审计事项有关的任何非政府组织人士前来应讯，他们须对自己提供的解释、资料、记录或文件负责。在审议研究过程中，帐委会会要求审计署署长和财经事务及库务局局长给予协助。帐委会须在审计报告书提交立法会之后的三个月内审议研究完毕，就某些事项作出结论及建议，向立法会提交报告。而政府有关部门则必须在此后的三个月内向立法会提交复文，就帐委会报告提及的事项作出改进或准备改进的答复。

帐委会与审计署有共同的目标，他们在承担职责和完成任务上是相辅相成的。帐委会同审计署经常沟通与协商，也会向审计署署长提供衡工量值审计项目方面的建议。帐委会依据审计报告所提事项举行公开聆讯，进行审议研究并撰写报告书，审计署则通过帐委会的结论与建议提高审计结果的效益。两者以不同的角度和方式，对公共开支的合规和有效进行监督，向立法会及公众做出交代。

2.帐委会的工作

由于每期衡工量值审计报告包含许多事项、涉及许多方面，帐委会通常不会审议报告提出的所有事项，而是选择它认为较严重的反常情形或弊端进行调查。如对三十九号报告书的11个项目，经初步研究后，决定对其中6个项目深入调查。帐委会内部开会审议这些项目，在需要时举行公开聆讯，邀请有关的官员和人士到帐委会席前应迅。各项聆讯议题会事先通知不同的时间，有不同的参加者，新闻界及普通市民可以入场旁听。在公开聆讯中，帐委会根据审计报告反映的问题提出质疑，有关的各方人士作出回答。公开聆讯过程的录音记录存放于立法会图书馆，供市民听取。就三十九号衡工量值审计报告，帐委会召开了14次会议和9次公开聆讯。在公开聆讯中，听取了39名人士，包括5名决策局局长和9名部门首长的陈词。通过审议和聆讯，帐委会证实了有关审计事项的事实真相后，便会作出自己的判断，拟定报告书的结论及建议。

帐委会的报告书在审计报告之后三个月提交，一大本，近500页，分正文和附录两部分。正文首先简要声明帐委会的设立、组成及工作程序，再用一定篇幅反映政府对以往报告书的结论及建议的回应。政府的回应以政府复文分别不同事项逐一载于报告书中，说明有的事项有关部门已采取办法纠正或改进，也有的事项政府解释不采取行动的理由，以及这些事项的最新进展和帐委会的意见与要求。正文的大部分内容是关于帐委会所选择深入调查的审计项目，这些审计项目的问题分章节提出，然后列明聆讯时各有关人士的陈诉和答复，最后是帐委会的若干结论及建议。正文的最后，是帐委会主席、副主席和各位委员的亲笔署名。附录大都是有关官员对于某件事项作出说明或提供资料的函件。

3.社会反响

审计署和帐委会的报告书向立法会提交之日，也是对香港媒体和市民公开之时，他们可以从各种渠道看到、听到报告书的内容。作为纳税人的广大市民，非常关注公共资源的管理和运用，对于审计署揭示的问题，特别是政府开支的明显差错或关系民生密切的审计事项，反响较大，也普遍认同审计署和帐委会的建议。新闻媒体往往及时表达、推动了社会的舆论，对政府有关部门和机构改进工作，起到了督促作用。今年2月，帐委会第三十九号报告书一出，各家报纸纷纷报道，并刊登帐委会主席手拿报告书的照片。报道标题反映主要事实引人注目，如“长者疗养院宿位需轮候31个月，七千老人未及入住已逝世”，“中小企业用贷款添坏帐”，“小学空置课室未善用挨批”等等。

被揭示存在问题的部门和机构，对审计署、帐委会报告的态度和行动都是积极的，甚至行政长官也出来支持审计报告，表示应该改进工作，不能容忍缺点继续下去。审计署不久前审查了政府物料的采购与管理，以电脑程序计算出政府物料供应货仓1631项物品的年度储货周转率，发现其中80%的物品未达到每年周转五次的目标，因此而增加资金占用3 530万元。其中更有194项物品计440万元，储货周转率低于每年0.01次，其平均存货量可供使用100年以上。于是，审计署对存货过剩及其他问题提出改善建议，包括尽快处置过剩物品。政府物料供应处接纳了建议，很快举行拍卖会，拍卖了多余的库存物品。

(四)衡工量值审计的特点

1.审计署的独立地位

独立行使审计监督权，是审计机关履行职责的根本保证，世界各国对此都有明确的法律规定。但由于国情不同，各国的国家审计体制有所区别，因而产生审计独立性方面的一定差异。目前，世界上160多个国家和地区的审计体制大致分为四种类型：第一种立法型，审计机关隶属于立法机构，直接对议会负责并报告工作，完全独立于行政部门;第二种司法型，审计机关属于司法系列，拥有一定的司法权限;第三种独立型，审计机关独立于立法、司法和行政之外，直接对法律负责;第四种行政型，审计机关属于行政系列，是国家行政机构的一部分，对政府负责并报告工作。国家审计机关主要审计政府财政，独立于行政部门符合三权分立、相互制衡的需要，更具有独立性和权威性。因此，许多发达国家和发展中国家的审计机关都属于议会，立法型审计体制成为主流。即使属于行政部门的审计机关，也越来越多的在为立法机构服务。在世界审计体制背景下比较分析香港审计署的独立地位，更可以看出它的一些特点，以及这些特点对衡工量值审计的影响。

审计署隶属特别行政区政府，对行政长官负责，审计署署长是行政长官任命的政府主要官员之一。但是，根据法律规定，其一，审计署署长直接向立法会提交审计报告，不必经过行政长官及其他政府官员的审定和批准;其二，审计署独立工作，依法安排和执行审计业务，无须听命于任何机构或个人;其三，审计署署长在提交报告时享有很大的自由，可以揭示对于政府部门和公共机构的审计过程中，发现的任何情况和涉及的财政问题;其四，审计署署长职位不属于公务员编制，他的被撤职或被退职须尽快向立法会报告说明，其薪酬由行政长官指定，不纳入审计署个人薪金帐目。这些规定，使属于行政系列的审计署有了相当的超脱和独立，能够在衡工量值审计中不负使命，积极的发现和揭示政府的财政问题，确保公共资源的有效运用。

审计署并无权力对受审核机构下达具有法律约束力的文书，指出其存在的问题并要求改正，如同我国内地审计机关所做的那样。审计署的工作是发现问题，并在审计报告书中就发现问题提出意见和建议，以此发挥监督作用。这种作用在一个法制健全、行政公开的社会里，会因为议会和舆论的监督而得到加强和扩大。立法会专门成立政府帐目委员会这个常设委员会，处理审计报告即处理审计报告所提事项，实际上同审计署一样，也是对政府公共开支的合法有效进行审查。而由于帐委会是立法机构的组成部分，负有对政府权力制衡和执法监督的职责，因此更具有权威性和约束力。由具有专业背景的议员组成的帐委会，在研究审议审计报告时，会对审计意见和建议的正确、合理作出判断，因此也是对审计工作本身的监督。审计署提出的报告和帐委会审议的结论，需要也会引起媒体的传播、公众的议论，社会越是民主，言论越是自由，舆论监督的作用就越明显。

2.有组织的方法

审计署按照有组织的方法进行衡工量值审计，确保工作进度和质量受到控制。审计工作依循国际公认的最佳做法，参照采用英国国家审计署的方法进行。目前国际上还没有统一的绩效审计准则，1991年修订的《最高审计机关国际组织审计准则》含有对绩效审计的要求，可用于指导绩效审计，而一些发达国家的绩效审计准则及经验，提供了可以借鉴的方法。英国称绩效审计为“现金价值审计”(Valve for Money Auditing)，内地也有译为“价值为本审计”的，香港则译为“衡工量值”审计。英国国家审计署认为现金价值审计中的现金价值=经济性×效率×效益，该国1983年颁布的《国家审计法》对绩效审计的定义是：检查某一组织为履行职能而运用资源的经济性、效率及效益。英国国家审计署对议会负责，绩效审计首先是为了就政府财政收支和资源管理的经济、效率和效益情况，向议会提出独立的资料、保证和建议。其次也帮助被审计单位采取必要的措施改进工作，提高效益。因为国家审计署资源有限，只能把注意力放在那些耗用资源最多、效益最难衡量的项目上。国家审计署把绩效审计分为四类：对可能发生严重损失浪费、效率低下、控制薄弱的环节进行有选择的审计;对重点项目的审计;对标准管理业务的审计;小范围而无须向议会报告的审计。英国议会的公共帐目委员会负责审议审计报告，向被审计单位提出质疑，再将他们的结论报告议会。

衡工量值审计按照策划、调查和报告三阶段进行的具体过程，也是源自于英国。英国国家审计署的绩效审计计划按四个步骤编制：调查了解审计对象概况;记录整理资料;各业务部门编制五年期滚动式战略计划;综合、调整各业务部门计划后编制总体计划。审计实施一是初步研究，确定调查的必要性;二是全面调查，深入地检查并收集有关证据;三是编制工作底稿，用以反映完成的审计工作、发现的问题和处理的依据。审计报告要求简练清楚，从组织报告大纲开始，再撰写报告初稿，务必正确、完整、客观公正;然后送被审计单位征求意见，经修正和审定，并附上被审计单位的回应，提交议会，不涉及保密事项的，可交出版方面公开发表。英国的绩效审计开展时间很长，有一套较为成熟的程序和方法，香港的衡工量值审计参照实行，有其历史原因，也适合所处的政治和社会环境，应该是顺理成章的。

同其他国家先进的政府绩效审计一样，香港衡工量值审计精心组织，进行得严谨细致，讲求效率。比如，审计署下达2002-03年度衡工量值审计的指标，不仅有项目数即20项，而且有用人时数即180760小时，工作量计算精确到时。审计人员通常采用抽样方法节约时间和成本，根据具体的审计目标选择样本的结构、规模。并大量使用计算机进行辅助审计，显著提高工作效率和准确性。

3.与受审核机构的合作

对于传统的财务审计，有一个通俗的称呼，叫做“查账”。这也说明，财务审计主要是审查会计资料，包括会计报表、帐簿和凭证等，也需要询问和调查，但只是辅助性的工作，并且是围绕会计数据展开的。因此，审计人员所接触的，大都是被审计单位财务部门的会计人员。绩效审计的范围和内容要广泛的多，工作方式和方法也灵活多样，尤其需要被审计单位多方面的配合帮助。衡工量值审计强调与受审核机构的充分合作，把调查阶段称为是一个互动而公开的过程。因为衡工量值审计不像审核帐目是否妥善的工作，能以严格的法规和公认的会计标准去判别和处理财政财务收支事项。它没有统一的标准和固定的模式，需要对受审核机构的制度和运作有足够的了解，需要与相关人员进行有效的沟通，才能恰当的确定评价指标和审计内容。良好的合作关系可以使审计人员取得有用的资料、信息和意见，而且，许多审计项目要进行跨部门的调查研究，广泛的交流与协作是非常必要的。

更重要的是，衡工量值审计的目的，是为了帮助受审核机构改进工作，提高绩效水平，而这一目的的实现，有赖于受审核机构对于审计工作的认同和接纳。所以，在不影响审计独立性的前提下，审计人员在调查阶段的各个环节，会公开自己的工作，多层次、多方面的与人磋商，表现出同受审核机构互动互助的过程。审计署将衡工量值审计的实施称为调查而不是审计，不仅体现了一种友善的态度，更是反映了这项工作的性质和特点。而承载审计结果的审计报告书，经过与受审核机构交换意见，就审计事项发表的意见和建议，总是力求公允持平、具体可行，利于有关方面接受改进，从而使政府部门和公共机构的工作得到尽量的增值。

4.充足的资源保障

绩效审计需要比财务审计更多的资源，特别是审计人员的以较多知识和较强能力构成的综合素质。每一个衡工量值审计项目的负责人，都必须由高级审计师担任。审计署十分清楚所需的资源主要是人手，在全署人员配置中，有80%是业务人员，而业务人员中，有40%是高级审计人员。而且，审计署非常重视业务培训，通过持续培训促进审计人员更新知识、提高技能。每年还选派人员到海外培训，由英国国家审计署和美国审计总署提供帮助，到有关机构进行衡工量值审计方面的实习，以吸收先进的方法和技术。另外，也有充足的经费保证衡工量值审计的开展。2001-02年度用于衡工量值审计的实际开支为6 640万元，占审计署公务开支的50%，是审核帐目是否妥善工作的2.3倍，近几年均是这样的比例。

二、我国政府绩效审计趋势

今年是我国审计机关成立二十周年，在总结经验、展望未来的时候，面对着政府绩效审计的历史性课题。这是一个可以在认识上探讨的课题，更是一个需要在实践中探索的课题，近年来经济、政治和社会的发展已经推动了它的进程。目前，我国财务审计占主导地位，在今后相当长的时间里，对财政财务收支真实性、合规性的审计，仍然是审计机关的主要工作。但是，新的形势和环境以及审计工作自身的进步，正在吸引审计人员把目光和努力投向政府绩效审计这个新的业务领域。

(一)国外政府绩效审计实践

绩效审计是从一些国家的政府审计实践中出现并逐步形成规范的，比如美国、英国、瑞典、加拿大、澳大利亚等，都是绩效审计比较成熟的国家，亚洲的日本、韩国、印度、巴基斯坦、新加坡等，绩效审计也有相当的发展。

1.政府绩效审计的形成

可以说，绩效审计是财务审计的扩展和深入。审计产生的前提是受托管理，之所以有审计监督，无非是为了审查评价受托人履行经济责任的情况，以保护受托资产的安全完整。财务审计检查资产管理的真实合法，绩效审计则进一步，检查资产管理的有效运用。事实上，财务审计如果或多或少涉及到成本效益、投入产出，那就已经是绩效审计的内容了。然而，绩效审计作为审计事业的一个发展阶段，是从20世纪40年代开始的，它的形成与政府职能的扩大有关。30年代资本主义再度爆发经济危机之后，主张国家全面干预经济活动的凯恩斯主义引导了资本主义世界，政府通过财政政策和货币政策进行宏观调控，在社会经济生活中发挥越来越大的作用。随着公共开支的日益增加和公营企业的大批涌现，占用了巨额的财政资金，加重了纳税人的负担，引起了公众对公共资源节约和效益的关注，要求对受托管理这些资源的政府官员所负的经济责任进行审查。具有独立地位和专业资格的审计机关承担了这个任务，从而把财务审计推进到绩效审计的范围。例如美国是最早开展政府绩效审计的国家，美国审计总署60年代就把注意力转向了经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)即“三E”审计，70年代绩效审计已占其工作量的86%以上。过去的十多年里，绩效审计有力地削减了美国政府的预算和可避免开支，提高税收1 000多亿美元;美国审计总署每年发表1000多份报告，审计官员在国会作证300多次。美国及其他一些发达国家的绩效审计取得了显著的成绩，产生了广泛的影响，他们的经验和制定的规范，推动了世界范围的政府绩效审计。

绩效审计的形成，不仅由于经济的发展，而且依赖民主的增强。正如杨时展教授所说：“在民主启蒙时期，人民只要求取之于民的能有所限度，过此限度，人民有权拒绝，至于取之于民的如何花费，人民并不过问;随着社会的发展，民主意识的增长，人民逐渐要求取之于民的必须用之于民，不按人民意志来使用，人民就要求他负政治责任;随着社会的再进一步发展，民主权利的再进一步增长，人民又进而要求，一切取之于民的，必须经济有效地用之于民，用于民而不经济，用于民而没有达到人民预期的效果，政府仍要负责任。”由于承担的义务越来越大，可用的资源却越来越少，再伴随机构扩大、费用增加和效率下降，政府也陷入了财政困境。70年代末80年代初以来席卷全球的行政改革，发出了评估政府绩效、减少和优化政府职能的普遍呼声。通过绩效审计发现问题，改进工作，帮助立法机构及整个社会监督政府，更加成为必然。审计内容的扩大和要求的提高，促使审计与管理相融合，吸收经济管理、统计、计算机、工程等其他学科的知识和技术，并吸纳多种专业人员，为绩效审计的广泛开展提供了技术支持。

2.政府绩效审计的内容

绩效审计称谓有别，定义也很多，最高审计机关国际组织以及各国的最高审计机关有着措辞不同的定义。例如巴基斯坦审计长公署认为：绩效审计是对一个组织的经营活动所做的评价，检查其资源管理是否符合经济性、效率性和效果性，是否符合经济责任的要求。称谓和定义的不同，多少反映了各国绩效审计实践的一些差异。但得到公认的是，绩效审计的内容概括为三个要素：经济(即节约)、效率、效果(也可称为效益)。经济是成本向投入的转换率，是否以最低的成本取得一定质量的资源，即花得少;效率是投入向产出的转换率，是否以最小的投入取得一定的产出，或者以一定的投入取得最大的产出，即花得好;效果是产出向效益的转换率，是否达到了预期的目标，即花得值。举例来说，对一家医院建设项目进行绩效审计，第一检查经济性，根据投标、合同以及项目控制程序，确定医院及其附属设施是否根据要求，按照规定的时间，用最低的成本或在批准的费用范围内建成，有无浪费;第二检查效率性，病房、病床、手术室和设备的使用，医疗和行政管理人员的配备及结构，服务的完善，维护、管理和资源分配的适当等;第三检查效果性，是否满足了居民就医和增进健康的需要，比如病人排队等候现象的减少，手术次数的增加，诊断和治愈比例的提高等。

实际上，经济、效率和效果三者之间往往没有明确的界限，很难完全分开，审计人员总是综合起来检查的。各国的绩效审计之所以有些差异，也是因为侧重的内容不同，尤其与财务审计结合进行的时候，更显出各自的特色。美、英两国的绩效审计强调“三E”;澳大利亚在“三E”的解释上有自己的特点，其经济性和效率性审计除了针对机构还针对个人，效果性审计侧重更为有效的管理;德国的绩效审计除强调效果性之外，还强调列入预算事项的事前经济分析;瑞典绩效审计侧重业务活动的效果效率和组织、管理制度的健全合理;印度的绩效审计强调经营事项、计划或项目进行过程中的经济性、效率性和效果性;等等。这当然也说明，经济、效率和效果，是绩效审计的基本内容。

3.政府绩效审计的困难

至今延续了半个世纪的绩效审计，在促进政府改善管理、提高公共资金使用效益方面，已经发挥了巨大的作用，显示了广阔的发展前景。在它的发展过程中，还存在一些困难和需要解决的问题。首先在于审计的客体。政府部门的活动主要是公共管理，范围涉及城市建设、社会治安、文化教育、医疗卫生、环境保护等许多方面，而且提供的服务一般是无形的、非赢利性的，加上常有的政治原因及各种利害关系的影响，导致政府部门目标的多样性和模糊性。有时在一种情况下某一目标受到重视，在另一种情况下又改为重视另一目标，即使既定的目标，也会随时间的推移和条件的变化而模糊起来。甚至在某种情况下没有规定的目标，各种资源的运用由政府部门自行安排，于是审计人员要从调查研究中推断其目标。因此，审计机关有时难以确定绩效审计的目标和判别经济责任的界限。

其次在于审计的主体。绩效审计操作一开始就会遇到与审计目标相关联的评价标准问题，千差万别的审计对象，经济、效率和效果的多种诉求，需要审计人员建立适合特定项目的正确的评价标准，这是一项审计成功的起点。审计取证是又一个问题。财务审计通常是从会计资料上获取证据的，较为简单容易，而作为绩效审计对象的政府管理活动广泛复杂，其绩效又具有间接性和延续性，即便使用多种审计方法和技术，收集的资料总是有限的，何况有些资料根本就无法取得。而不取得充分可靠的证据，就难以保证审计结论的客观公正。最大的原因还是受到审计资源的限制。审计机关的独立地位、制度建设、人员素质、技术配备和资金支持等方面的资源状况，都可能制约绩效审计的开展。

最后在于审计的环境。绩效审计的环境影响包括政治、经济、法律、科技、社会及文化教育等各个方面。比如政治环境的影响，是否具备有利于进行绩效审计的审计体制以及预算管理体制等制度条件。绩效审计是国家监督政府的行为，在有法律规定的基础上，还要依靠政治力量从上而下的推行，如果立法机构不能给予强有力的支持，行政部门又缺乏绩效意识、忽视改善绩效，绩效审计就很难普遍推开。又比如社会环境的影响，公众能够在多大程度上参与国家事务、关注政府财政收支，还有整个社会的民主意识、道德风气和信用状况，以及对绩效审计的认可。在会计资料及其他数据多有虚假的情况下，审计人员仅仅为确认财务收支和经济活动的真实性，就需要付出额外的劳动，不必要的增加了绩效审计的投入和难度。可见，在发展中国家开展绩效审计，较之发达国家有更多的困难。

(二)我国开展绩效审计现状

对于绩效审计的概念，我国的审计人员过去可能有点陌生，但绩效审计所包含的许多内容，在某些审计实践中也曾经涉及到，有的审计项目的主题，就属于绩效审计，称为经济效益审计。

1.我国的经济效益审计 我国设立审计机关，实行审计监督制度，是研究制定1982年《中华人民共和国宪法》时提上议事日程的。这部宪法规定了审计机关的职责和权限，确立了审计监督的法律地位。1983年国家审计署和各级地方审计机关成立，开辟了中国审计走向现代化的道路。这条路是一步一步走出来的。最初的审计工作，基本上依照财务检查的方式方法进行。由于政府管理着千千万万的国有企业，而这些企业又正处于涉及中央和地方、国家和集体利益调整的经济体制改革进程之中，国家需要审计机关检查监督企业，以维护经济秩序，增加财政收入，保证改革开放的顺利进行。然而财务审计也会牵涉到企业的经营和管理，旧体制下的一些损失浪费和决策失误触目惊心，早期的经济效益审计正是由此开始的。80年代中期，有些审计机关安排了一定数量的企业经济效益审计，揭露损失浪费，还运用经济活动分析的方法审查评价企业的经营和管理。在形成规模的厂长(经理)离任经济责任审计、企业承包经营责任审计中，也多少含有经济效益的内容。这些经济效益审计取得了初步成果，帮助企业加强了管理，也帮助政府了解了情况，但限于审计的客观环境和主观条件，经济效益审计并没有在以后的时期得以深入开展。1991年全国审计工作会议提出，要继续开展财务审计，并逐步向检查内部控制制度和经济效益方面延伸，并没有再专项布置经济效益审计的任务。

随着我国改革开放的推进和社会主义市场经济体制的建立，政府管理企业的观念和方式明显的改变了，政府审计也需要转变工作的角度。1995年《中华人民共和国审计法》颁布实施，我国的审计工作转入以政府财政收支特别是预算执行审计为主导的轨道，审计对象的重点发生了变化。审计财政收支从来就是各国审计机关的基本职责，无论财务审计还是效益审计，都是在履行这一职责，而效益审计是在财务审计基础上的进步。《审计法》明确规定，对财政收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督，就已经包含了效益审计的内容。当前财政预算执行审计的深入和发展，不断的提出了对财政资金使用效益审计的要求，部门预算执行情况的审计，专项资金的审计，政府投资项目的审计，都可以在真实性的基础上，进一步做经济性、效率性和效果性的检查和评价。特别值得一提的是，近年来广泛开展的党政领导干部任期经济责任审计，审计的目标和范围往往会超越传统的财务收支审计，带有效益审计的成分。经济责任审计是要通过对财政财务收支和经营管理活动的检查，评价接受审计的领导人所负经济责任的情况，是合规有效或者相反。一个部门，尤其是一个地方的领导，他的管理目标和社会经济责任，不可能只有财务收支的真实性和合规性，必然还有效益性，比如经济决策、经济计划等，都有效益目标。如果局限于财务审计，经济责任的评价是不完整的，就好像我们只要求一个领导人不违反财经法规和会计制度，而不需要他创造业绩。因此，财务审计和效益审计的结合，也是任期经济责任审计向纵深发展的充分条件。

2.政府绩效审计的环境正在改变

改革开放二十多年来，我国经济持续高速增长，整个社会发生了前所未有的变化，许多事物以及对这些事物的认识已经今非昔比。我国加入WTO以后，正式融入全球经济一体化之中，进一步的体制改革将不可避免。WTO首先是国际上政府间的协议，其规则中所蕴含的公平、高效和透明的精神会注入我国的政治文化，对转变政府职能将会产生重大而深远的影响。在过去的计划经济体制下，我国的行政机关是整个社会运转的中心，掌握着政治、经济、社会几乎全部的权力，政府通过层层设置机构和发布大量详尽的计划、指令、规定进行管理，而机构膨胀、人浮于事和滥用权力成为伴生的现象。入世以后，政府将由权力型向责任型转变，由管制型向服务型转变，会从市场竞争中逐步退出，致力于宏观调控和公共管理，为社会提供优质高效的服务。近来的政府行政体制改革，正是沿着这样的方向推进的。 而随着民主与法治的极大进步，公众参政议政的意识和能力也日益增强，不仅要求政府转变作风、提高效率和惩治腐败，而且希望委托给政府管理的公共资源，能够合理有效的运用。公众越来越关注诸如国有资产大量流失、行政经费不断增加等等问题，也纷纷指责那些铺张浪费、官僚主义的严重现象。人民要求政府公开、公平、公正的办事，向人民或人民的代表公布财政开支及其使用的结果和效益，要求对政府部门履行职责的情况进行监督。已经有更多的法律和制度、措施，反映了立法监督、社会监督和舆论监督的时代要求，绩效审计的政治和社会环境正在发生积极的变化。

3.政府绩效审计势在必行

公共资源运用的如何，需要对投入和产出的结果进行分析评价。政府的部门和官员被赋予了责任，同时也必须接受履行责任状况的检查和监督，否则，责任的承担就无法落实。法律规定审计机关对各职能部门和单位财政财务收支的真实、合法、效益进行审计监督，并受政府委托，每年向人大常委会提出本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告。立法机构和社会公众比以往任何时候都期望从审计报告中得到信息，预算分配是否规范，资金使用是否得当，政府投资是否节省和有效。财政资金取之于民，用之于民，政府怎么花钱，人民要知道，人大要监督。各级党政领导也更加重视和支持审计工作，要求把绩效审计提上日程，促进优化政府职能，改善行政管理。

与绩效审计相关联，政府财政部门近几年加强了预算管理，开始科学合理的编制部门预算，为绩效审计的比较和评价提供了标准。并且，财政部门正在探索绩效预算的应用，以结果为导向，把拨款和绩效联系起来，一个项目用多少钱，办哪些事，达到什么样的经济效益和社会效益，都要在预算里反映出来。这样，立法机构和公众关注的焦点，不再只是公共资源的投入，更加是公共资源的产出和公共产品的提供，而政府也会逐步从合规性受托责任转移到绩效性受托责任，如同香港特区政府面对绩效审计所承担的责任那样。财政部门以及其他政府部门绩效意识的建立和导向，将使绩效审计得以顺利推行。

(三)政府绩效审计的对策

加拿大前审计长埃尼斯M.戴依。FCA受世界银行的委托，进行了近一年的调查，写出《亚洲发展中国家和工业化国家的绩效审计——谋求发展的机会》的调查报告，对于亚洲发展中国家开展绩效审计提出了很有价值的参考意见。要点如下：

必须具有开展绩效审计的真正需求，并且了解可能带来的效益;

必须有政治和政府的支持;

最高审计机关领导任期要长;

吸取其他最高审计机关绩效审计的经验和教训;

开展绩效审计的目的以及发展态势十分明确;

已有审计法规和一定的发展能力;

良好的政治和经济环境;

政府委任了有水平的最高审计机关领导人;

必要的人力和财务资源;

对审计人员的激励和培训;

有财务审计基础。

那么，根据我国的国情和审计工作现状，应该怎样开展政府绩效审计呢?

1.学习

首先是确立对于绩效审计必然性和必要性的认识。通过了解国外绩效审计产生的背景、当前的走向和发挥的作用，可以确认它是政府审计发展的必然趋势。尽管我国的审计工作目前和今后一段时间仍然以财务审计为主，但不可避免的会逐渐融入政府绩效审计的世界潮流，这根本上是由我国政治、经济和社会的发展形势所决定的。我国是社会主义国家，国有经济至今占据绝对地位，但随着市场经济的建立和政府职能的转变，审计力量已经主要投向财政资金而不再是国企资金，企业的审计将按照市场规则，大量的由中介机构进行。财政资金的运用，无论盈利或非盈利，同样有效益的问题，由于其数额巨大，关系重要，影响广泛，较之国企资金，更加需要核查经济性、效率性和效果性的情况。现在，改变了的审计环境和发展着的审计工作，都要求审计机关在真实、合法的基础上，对财政资金的效益进行审计。

其次是借鉴国外的成功经验，结合实际进行研究并制定规范。一些国家几十年的政府绩效审计积累了丰富的经验，而且大都形成了可供操作的审计规范。例如美国，审计总署1972年就制定了包含绩效审计内容的《政府审计准则》，其后经三次修订更趋完善，有两章分别为绩效审计现场作业准则、绩效审计报告准则，详细规定了绩效审计的操作步骤和要求。1986年最高审计机关悉尼国际会议发表有关绩效审计的声明，明确了绩效审计的定义、目标和范围、局限性、审计对象和审计计划、组织工作和培训、资料的收集和分析、报告程序、人力资源的利用等，为各国开展政府绩效审计提供了指导。国外绩效审计的方法、案例和整套规范，多年来已经大量的翻译介绍到我国，许多专家学者写了书籍和文章予以阐述，不少审计机关还成立课题组，专门研究政府绩效审计，而我国审计机关走出去、请进来的国际交流，经常的内容就是政府绩效审计。已经做了的工作，为今后更加广泛深入的学习和研讨，也为我国绩效审计的规范化建设，准备了充分的条件。

再次是培训审计人员。绩效审计比财务审计要花费更多的时间和人力，但是它更加需要人员的质量而不是数量。绩效审计要求审计人员具有较高的专业水准，较宽的知识结构，判断力和综合分析能力，负责任而又善于沟通和协调，对于执行绩效审计项目的骨干人员尤其如此。在我国审计工作已有了二十年的历史而大批院校毕业生源源不断补充进来的情况下，这并不是一件非常困难的事情，但是必须进行专门的培训，使至少先有一部分人理解并能够操作绩效审计。培训的方式可以多样化，讲座、办班、考察和读书，都可以得到绩效审计的知识和技能，有条件也可以选派人员到发达国家和地区培训实习。在职培训的同时，也要适应绩效审计多元化的需要，逐步调整改善审计人员的结构，吸收除审计、会计以外的其他相关专业人员进入审计机关。美国审计总署5200人中，有2500名是会计师，1500名是经济师、律师、工程师、电子计算机专家等。

2.实践

也许，就全国范围来讲，试验性的绩效审计可以从较大城市开始，如直辖市、计划单列市和省会城市等。这些地方审计覆盖面不大，审计资源比较集中，相对来说，财政资金充裕，可选择审计项目丰富，政府运作较为规范，立法机构态度积极，社会关注和支持的程度也较高。对于最初的绩效审计，选择项目至关重要。一般要考虑两方面的相关因素：一方面是项目的重要性和风险性即可能存在较大问题及有较大的可改善空间;另一方面是审计机关力所能及，包括明确的审计目标，适当的评价标准，可获得的信息和资料，还有足以胜任的审计人员。研究审计对象和选择审计项目是很重要的工作，在审计准备阶段，要比以往的财务审计增加成倍的调查和分析，才可以把特定的绩效审计项目有把握的纳入年度计划并作出审计方案，如果仅凭经验和习惯去布置绩效审计任务，一旦执行就会遇到许多情况不明的困惑。普遍认为，绩效审计应循着由小到大、由浅入深、由简单而复杂的路线逐步推进，尽量减少审计成本和审计风险。公共资源用途广泛，政府部门职能各异，审计机关只能量力而行，对每项绩效审计的目标和范围作出恰当的限定，并非一定随着审计对象管理活动的多样性和社会效益的间接性，无限的延长审计时间、延伸审计空间。为了避免出现事倍功半的审计结果，可以选择一项财政资金使用的某个方面或某个环节，进行专项绩效审计，也完全可以在经济性、效率性和效果性的某一方面有所侧重。

审计实施阶段占用了主要的工作时间，如果目标不明确，方法不得当，或者审计组分工失措、作风松散等等，本身就没有绩效要求的审计更难取得审计的绩效。所以，审计机关的管理层要能够控制和指导全部审计过程，不使偏离目标和浪费资源，并帮助审计人员适时调整策略和积累经验。审计报告阶段将汇总所有的审计结果，外界只能通过审计报告知道审计所做的工作，审计发现的问题，以及审计的结论和建议，可见审计报告撰写、讨论和审定的责任之重大。目前绩效审计报告的写法暂无一定之规，通常应首先说明审计的目标、范围和方法，然后主要报告审计结果，并需要阐明审计的依据和结论，再提出审计建议，有必要还须反映被审计及有关单位的意见。美国绩效审计报告准则对报告表述的要求是：完整、准确、客观和有说服力，并尽可能通俗易懂和简练。需要指出的是，与许多国家不同，法律授权我国审计机关对被审计单位下达审计意见书，对审计事项作出评价，并对违法、违规行为下达审计决定书，依法给予处理和处罚，绩效审计并无例外。那么，直接督促被审计单位改进工作，又向政府、人大报告审计结果，可能成为我国绩效审计的一个特点。

我国开展政府绩效审计的初期，除了安排一定数量单独的绩效审计项目外，也可以在其他项目里包含绩效审计的内容，把绩效审计同财政财务收支审计、专项资金审计、政府投资项目审计和经济责任审计结合起来，同时进行真实、合法、效益的检查和评价。在其他类型和方式的审计中适当增加绩效审计的成分，既可以开拓这些审计的广度和深度，提升审计成果的质量，又可以突破传统财务审计方法，培养训练审计人员。2003年的全国审计工作会议上，审计长首次明确，效益审计是更高层次的审计目标，是审计工作的发展方向。并且指出：效益审计也要注意突出重点。从当前情况看，要重点抓住财政专项资金和重要的政府投资项目。这些资金和项目具有财政投入大，政策性强，社会关注的特点，有的还直接关系到人民群众的切身利益和社会稳定。而且从以往情况看，由于管理和机制等方面的原因，这些方面存在的问题也不少。由此入手开展效益审计，容易取得效果，实现突破，摸索积累经验。

3.宣传

宣传的第一个对象是审计对象，即被审计单位。审计工作通常被认为是批评性的，通过监督服务于经济和社会的发展。这当然是审计机关的职责所在，何况目的也是积极的。但不同的审计类型和方式，发挥的作用有所区别，财务审计重在防护，绩效审计则重在促进。财务审计强调的是真实合法，绩效审计强调的是效益，它的目标是管理活动和资金运用的最优化，这显然与被审计单位的追求是一致的。因此在绩效审计中，审计人员以及被审计单位的相关人员，都需要转变观念，共同致力于审计工作的建设性作用。在审计方法上，绩效审计不限于查账，更多的是了解事实、收集数据，进行分析和评估。所以，绩效审计的实施一般称为调查而不是检查，较易于切入被审计单位本身的工作，得到有关人员的配合。审计人员在了解基本情况、确定审计目标、建立评价标准、取得审计证据、形成审计结论以至提出审计建议等一系列工作环节上，都需要听取被审计单位管理层、执行层等各方面的意见，整个过程都在沟通、合作与协商。由此可见，审计人员要会宣传绩效审计，尽量吸收被审计单位人员的参与，以争取充分的理解和支持。当然也需要注意，审计机关是一个超脱于政府决策和执行活动的监督部门，审计人员在工作中必须保持应有的独立性，不可以放弃职责去违背事实或降低标准。

我国各级审计机关隶属于政府，对本级政府负责并报告工作，每年预算执行和其他财政收支的审计情况，要经政府批准和委托，再向人大常委会报告。因此，绩效审计首先必须得到政府和党政领导的重视和支持，才可能创造一个良好的政治环境。应该看到，这几年审计工作不断发展，审计权威日益提高，党政领导越来越注意发挥审计监督在维护经济秩序和加强廉政建设方面的作用。审计机关要进一步通过宣传做工作，通过工作做宣传，使党政领导清楚，绩效审计能够在转变和优化政府职能，提高公共资源使用效益，服务社会大众等许多方面，发挥更加积极的作用。审计机关要更主动、密切的联系人大及有关部门，把绩效审计作为一个经常性的汇报和讨论的题目。还可以尝试建立一个专家咨询网络，在一些专业性很强的绩效审计项目上，及时听取专家意见，必要时聘请专家参加审计。新闻界会关注绩效审计的内容和结果，审计人员要善于通过媒体宣传审计成果，普及绩效意识，争取广泛的信任和支持。在政府、人大和媒体等各方面的推动下，绩效审计一定会逐渐走入社会、走入公众。

三、深圳政府绩效审计进展

2001年《深圳经济特区审计监督条例》公布实施，规定审计机关对政府各部门进行绩效审计，每年向本级政府提出绩效审计报告，并受政府委托，向人大常委会报告绩效审计工作情况。2002年深圳市审计局首次开展了政府绩效审计，在深圳市三届人大常委会第二十二次会议上，提交了2002年度绩效审计工作报告。借鉴香港的经验，吸取先进的方法，从深圳的实际情况出发，可以更好更快的推进深圳的政府绩效审计工作。

(一)深圳政府绩效审计的开端

深圳市审计局(以下简称审计局)进行的第一个绩效审计项目，是市属医院医疗设备的采购及使用和管理。 1.选择项目

经过初步的调查和筛选，确定这个项目，首先是考虑了它的重要性和实用性，又特别顾及到初次进行绩效审计的自身能力，此外还有相关单位的接受和支持。在2002年3月深圳市第三届人民代表大会第三次会议上，代表们在审议本年度政府投资项目计划时，对某医院购置价值4 000万元的核磁共振设备预算提出质疑，认为综合利用全市各医院同类设备的配置，已经可以满足市民看病需要，根据资源共享以节约财政支出的现实情况，目前不必再添置此类设备。这项预算被暂缓安排，同时引起了审计局的注意。在当年的预算执行审计实施过程中，审计人员根据了解的情况，初步提出了5个绩效审计备选项目，分别涉及交通、环保、城管、医疗和农业的财政投入。考虑到医疗设备购置所受到的关注，负责绩效审计选项的审计人员走访了数家医院，对医疗设备的采购和管理使用情况作了初步调查，认为该项目在增值性等方面较优于其他项目，而主管部门也愿意积极配合，于是提出了意见，由审计局研究确定立项。

审计局布置由财政处负责这项绩效审计任务，尽量收集该项审计的背景资料，包括所涉及部门和单位的有关运作机制、制度规定和管理状况等，还从财政局取得了有关投资、拨款的全部资料。审计人员与主管部门商讨，建立了该项绩效审计的考核指标，并编制了取证表格，在此基础上，制定了审计方案。

2.实施审计

这项审计并没有集中许多人力，而是重在确定审计组骨干人员。2002年8月至11月，4名审计人员组成审计组，对深圳市人民医院等12家市属医院及卫生局的有关事项进行了深入调查。审计组先选点进行制度测试，试用考核指标。根据实际发现的问题，适当修正审计目标和评价标准，调整审计方案，进一步明确审计内容和工作步骤。在审计过程中，注意按照统一的标准规范审计工作，设计审计取证表格，对所有被审计单位实施审计取证，获取并核实数据。对审计中确定的重点设备和部门，加强现场观测和实地调查，同时注意与被审计单位的沟通，以各种方式征询他们的意见。现场工作完成后，对审计取得的数据和资料进行汇总、综合和分析，从中找出影响财政资金使用绩效的问题和制度执行上的薄弱环节。经与被审计单位和有关专家交换意见，初步形成审计结果。

1999年至2002年，市财政局在市属各医院经费预算中拨出专项购置费11 619万元，在政府投资计划中投入市属医院医疗设备购置9 450万元，共计21 069万元，占同期市属医院医疗设备采购总额的51.9%.审计发现，财政资金用于购置医疗设备并无明确的目标和规划，基本上是由医院各自申请纳入预算。由于对医疗设备购置尚无立足于现实、着眼于发展的统一规划，对各医院提交的申请项目又没有建立评价制度，加上编制预算的财政局同主管的卫生局缺乏沟通，财政资金的使用和分配，很难在总体上合理有效，也因此会出现人大会议否决单项预算的情况。此外，医疗设备从申请到招标，环节过多，程序繁琐，一般需要3个月以上的时间，不利于及时满足医院诊断和治疗的需要。又因为医疗设备的专业性和特殊性，申请、招标和采购的一些作法也需要改进。

经审计调查，截至2002年6月，12家市属医院10万元以上医疗设备共1150台(件)，价值61 383万元，总体使用情况较好，尤其综合医院的常规检测设备使用效率较高，并且主管部门也制订了医疗设备管理制度。但无论主管部门的统一管理还是各医院的实际运作，都存在一些问题。例如，《深圳市医疗卫生机构仪器设备管理暂行规定》要求，各医院定期向主管部门报送设备情况报表，并对设备的使用及效益进行日常考核，将考核结果报主管部门。但一方面大部分医院没有进行设备考核和效益分析，另一方面主管部门也未制定效益考核的具体办法和指标，对各医院报送资料没能及时统计分析并充分利用。总而言之，重购置、轻管理，对使用效益关注不够。又例如，部分大型医疗设备利用率偏低，有的处于闲置或半闲置状态，审计所列举的事例反映了明显的浪费现象。这其中有的因为使用不当，也有的申请购置时就缺乏科学依据，可行性研究比较随意。还有其他问题，如设备的资料管理不完备，会计核算不规范，因此影响了医疗设备的管理和考核，等等。

针对发现的问题，审计人员提出了以下建议：(1)改变各医院多头申购医疗设备的状况，建立统一的医疗设备申购制度和配置规划;(2)加强卫生系统的信息化建设，建立医疗设备管理数据库;(3)建立医疗设备采购、管理及效益考核的专家评审制度;(4)主管部门下达考核指标，严格管理规章，各医院切实做好基础工作; (5)对现存利用效益不高的设备，研究解决办法，统筹安排使用。卫生局和各医院积极配合了这项绩效审计，认为审计结果客观公正，所提建议适当可行，并已采取具体措施改进有关工作。

3.报告结果

市属医院医疗设备采购及使用和管理情况的审计结果，分基本评价、主要问题、审计建议和被审计单位反馈意见四部分整理成文，再汇总其他绩效审计项目完成情况，一并上报市政府。经市政府同意，形成《深圳市2002年度绩效审计工作报告》，提交市人大常委会。报告首先由人大计划预算委员会进行审议，并向人大常委会提出初审报告。委员会对审计局的绩效审计工作给予充分肯定，认为审计的程序比较合理，内容比较全面，结论具有指导意义，工作富有成效。初审报告指出，“这是我市乃至全国政府审计系统的一项创新工作，对于科学评价财政资金使用所达到的经济、效率和效果程度，规范预算执行，转变部门和单位使用财政资金的观念，不断改善部门和行业的管理水平，提高财政资金使用效益，具有重要意义。”并且对进一步做好绩效审计工作，提出了四条意见：一是对绩效审计工作报告中提出的各项问题和建议，市政府及其有关部门要认真研究，制定切实可行的措施，认真进行整改，并将整改情况书面报告市人大常委会;二是大力提倡和牢固树立绩效意识;三是建立绩效审计的责任追究机制;四是进一步完善绩效审计工作制度，扩大绩效审计工作面。人大常委会结合初审报告，对绩效审计揭示的问题进行了审议，并将审议结果函告政府及有关部门加以整改。

绩效审计结果引起了人大常委会的热烈讨论，普遍要求加大绩效审计力度，把人民群众关心、财政投入大的政府部门和投资项目作为审计重点。绩效审计报告和人大常委会的审议结果被媒体广泛报道，有关方面也非常重视。审计局不仅对被审计单位下达了审计意见书，提出问题并要求改进，而且促进了人大监督和舆论监督，并通过这些更高层次、更大范围的监督支持了审计工作，进一步发挥了建设性作用，开辟了审计监督的新局面。

(二)深圳政府绩效审计的准备

深圳作为一个已经发展了二十多年的经济特区，为在我国率先开展绩效审计提供了较为有利的经济、政治和社会环境。2002年，拥有500万常住人口(其中户籍人口140万)的深圳市，实现国内生产总值2 239亿元，人均4.6万元(折合5 561美元)，地方财政收入304亿元，人均6千元，若再加上其他政府掌握的财政资金，可支配财力达600多亿。各项经济社会指标基本达到中等收入国家水平，综合各种可比、不可比因素，测算目前深圳的经济总量和人均国内生产总值，约相当于香港的三分之一。初建特区直到现在，深圳坚持了小政府、大社会的行政管理模式，市场经济较为发展，政府职能较倾向于公共服务。深圳1992年就取得了经济特区立法权，深圳市民也具备一定的民主意识和效益观念。与经济和社会的发展相适应，相对充裕的深圳财政已逐步构建起公共财政的框架，不断加大了对教育、环保和基础设施等方面的投入，同时全面推行部门预算，明细支出计划，优化财政资金的分配使用。总之，这些条件，成为深圳开展政府绩效审计的客观基础，而在主观上，还需要许多的努力。

1.立法支持

《深圳经济特区审计监督条例》根据了《审计法》关于对财政收支效益性审计的规定，提出了绩效审计的概念，“是指审计机关在对政府各部门财务收支及其经济活动的真实性、合法性进行审计的基础上审查其在履行职责时财政资金所达到的经济、效率和效果的程度，并进行分析、评价和提出改进意见的专项审计行为”。《条例》还进一步规定，审计机关应当在每年第四季度提交绩效审计报告，把绩效审计特别的提到了与预算执行审计相当的重要性。据此，绩效审计成为深圳审计机关每年的法定审计项目。

深圳市人大计划预算委员会担当了同香港立法会政府帐目委员会同样的职责，审议绩效审计报告，并就此向人大常委会提出报告。在绩效审计方面，计划预算委员会与审计机关有共同的目标，通过审议和提出建议，提高了审计机关的作用。近年来，计划预算委员会同审计机关合作，派人考察香港及国外的绩效审计，并经常交换工作意见，从认识和操作两个层面，把对绩效审计的立法支持具体化。

2.资源配置

在2001年深圳政府机构改革过程中，为适应加强和改进审计监督的需要，审计机关扩充了机构，增加了人员，调整和优化了资源配置。市审计局新建政府投资审计和经济责任审计两个直属专业局，内设机构也更集中于财政资金的审计，各区审计局也比照扩大调整了机构和编制。深圳审计机关在组建十八年后，从此达到一个新的工作平台，更加能够承担开拓绩效审计的历史性任务。

一方面，审计机关通过竞争上岗和双向选择，优化了现有人员的组合，增强了审计力量。另一方面，由于增加编制而大量招进公务员，改善了专业结构，提高了业务能力。如市审计局一年内面向全国招考了28名公务员，其中工程、金融、法律、计算机和经济管理等专业人员19名，占新进人员的三分之二。多元化的审计人员组合，为绩效审计的开展供应了优质资源。

3.人员培训

2002年以来，深圳审计机关已多次组织了绩效审计的考察和培训。2001年11月，由审计局和人大法制委员会、计划预算委员会组成的审计考察团访问了丹麦国家审计署，听取了丹麦政府绩效审计情况的介绍。2002年4月，审计局会同计划预算委员会到香港考察，访问了香港审计署和政府帐目委员会，就绩效审计进行学习和交流。8月，审计局和内部审计协会举办了为期两天的绩效审计培训班，请香港中文大学教授来深讲课。11月，审计局派出由18名业务骨干组成的绩效审计培训团赴澳大利亚，听取专家学者讲课，并访问了当地审计机关。此外，审计局还召开业务会议，由完成了绩效审计任务的审计人员介绍经验和体会，进行专题研讨。

(三)深圳政府绩效审计的设想

1990年，审计署审计科研所一位年轻的审计人员编著了一本《世界审计史》，献给曾经、正在和将来献身于中华民族审计事业的人们。在“绩效审计的发展”这一章的结尾，写下了这样一段话：“绩效审计目前正成为一股风糜全球的浪潮，成为现代国家审计发展的不可逆转的大趋势。它引起的最重大的变革，将不仅是审计范围的根本变动，而且是推动整个世界国家审计向深度的空前发展。因此，能否不失时机地选择并接受绩效审计，是衡量一个国家的国家审计是否具有活力的标志之一。许多国家的审计长正是在历史的这一转折点上，勇敢的接受挑战，为本国国家审计的发展，作出了里程碑式的贡献。”到了新世纪的今天，中国审计比以往任何时候都迫近了这个激动人心的挑战，我们能够也必须开始自己的实践。深圳审计机关去年已经迈出了政府绩效审计的第一步，今年以至于今后，将会有更为积极的发展。

1.2003年绩效审计项目安排

去年，由市审计局财政处成功的进行了医疗设备采购及使用和管理的绩效审计，在此实践基础上，今年将扩大绩效审计的范围，增加绩效审计的项目。2003年度审计项目计划已经制订下达，确定从主辅两方面开展绩效审计工作：主要方面，选择若干项目专门实施绩效审计，提交独立的绩效审计报告;辅助方面，在某些专项资金、重点部门和重点投资的财务审计中，向绩效审计延伸，除检查真实性、合规性外，适当调查评价财政资金运用的经济、效率和效果。出于积极稳妥、逐步推进的考虑，近期的绩效审计基本上由市审计局组织进行，各区审计局根据实际情况，量力试行。市审计局立项实施的绩效审计，主要由与财政审计特别是预算执行审计密切相关的业务部门承担，如财政处、行政处、资金处和政府投资审计专业局。

为积极开拓政府绩效审计这一重大而创新的业务，限于审计资源，今年市审计局适量压缩了一般性的财务审计，并在项目进行的时间上作了恰当安排。上半年大量开展常规审计，并结合财政资金审计进行调查研究，提出绩效审计备选项目，下半年则集中力量组织实施确定的绩效审计项目。目前有关业务处和专业局已指定资深审计人员负责绩效审计选项，他们参考以往审计结果，分析当前审计情况，再进一步收集研究相关信息和资料，正列出可选项目，现大致集中在教育、环保、城管等几个领域。各业务处和专业局提出的备选项目，将统一由局业务会论证、比较和筛选，最后作为今年绩效审计任务正式立项，暂未选择项目则可纳入备选项目库，以为今后所用。

2.基于应用的研究与培训

这份“香港政府绩效审计研究”，就是着眼于应用的调研报告，从实际运作过程介绍了香港政府的绩效审计，提炼了其中的要点和特点，概括了世界范围绩效审计的发展和经验，分析了我国及深圳绩效审计的现状和条件，提出了实践绩效审计的对策以及本部门可行性计划。因此，对于审计人员认识和操作绩效审计，是一份可供实用的参考材料。在调研期间，我与香港审计署和一些审计理论界的专家建立了联系，说明了深圳审计机关开展绩效审计的准备和设想，希望能够得到他们在应用研究和人员培训方面的帮助，并且长期合作，交流信息和经验，共同促进绩效审计在实践中发展。

在今年2月的全市审计工作会议上，我讲解了政府绩效审计的发生发展和基本内容，也提出了我市当前绩效审计的指导思想、目标和任务，把绩效审计纳入了年度审计项目计划。3月，市审计局召开专业会议，由财政处介绍了去年实施的绩效审计项目，总结了经验和做法。我们还将采取请进来和走出去两种方式加快绩效审计培训，请内地和香港的专家学者前来授课、交流，也选拔业务骨干出境出国培训和考察。绩效审计的理论研究也会随着业务的开展不断深入，反过来指导实践，从而提升业务的水平和质量。

3.规范化建设

绩效审计要在实践中逐步发展，也要在实践中逐步规范，规范化是绩效审计走向成熟的道路。目前深圳审计机关根据业务进展需要进行的规范化建设，主要有以下几个方面。首先，是在广泛调查财政资金分布和运用情况的基础上，备选一批较为符合绩效审计条件的项目，建立绩效审计项目库，实行滚动式年度项目计划，以便充分有效地连续组织进行绩效审计。其次，根据选择的审计对象和确定的审计目标，建立适当的评价标准，评价标准将依据法律、规则、政策、计划以及合理的意见综合而成，没有适当的评价标准，将难以得出科学合理的审计结果。再次，参照国外的审计准则，从自己绩效审计的实际需要出发，制定可操作的绩效审计实施规则和报告规则，规范工作程序和各种审计文书。最后，适时研究下达审计机关关于绩效审计的规定或办法，正确指导和推进绩效审计工作，待条件成熟时，由政府或人大制定发布有关法规，使绩效审计规范化达到法制化的程度。

第三篇：对我国政府绩效审计的思考[精选]

审计作为一种监督管理活动，从根本上讲是为维护财产所有人或出资人(股东、债权人、纳税人等)的利益服务的。对政府审计来说，其实际是代表纳税人(人民或公众)在监督政府对财政资金或公共资源的管理和使用。作为出资人，他们不仅应该知道政府将钱用在那里，而且还应该知道其实际的使用效果如何。这就要求，国家审计机关不但要对政府的财政、财

务收支进行审计，以检查其资金使用是否在国家预算范围内——这被称为合规性审计或财务审计;而且还要对财政资金的使用效果进行审计，以检查其是否存在无效率或低效率现象—这被称为绩效审计。

政府绩效审计就是国家审计机关依据其职责利用专门的审计方法和依据一定的审计标准，对被审计单位资源利用的经济性、效率性、效果性进行监督与评价。

一、我国政府绩效审计的制约因素

(一)政府绩效审计的基础比较薄弱。

开展政府绩效审计有几个重要的前提条件：一是基于相对完善的政府预算管理体系下的财务审计已经相对成熟，形成了一套完整财务报告体系和与之配套的报表审计体系，财务审计已经实现了规范化和制度化。二是法律制度相对完善，财政财务活动中的违法违规问题相对较少，合规性已经不是审计的主要关注目标。我国的现状是经济生活中违法乱纪行为还大量存在，审计机关每年都揭露大量的违规行为，反腐败仍是审计机关的一项重要任务。进行的财务审计还没有实现对所审计单位会计报表发表意见，主要还是针对有关制度法规的遵守情况进行检查。而且由于政府会计制度还不完善，加之相关的财务报表未经过审计，会计资料的真实性还没有得到保证，开展绩效审计的基础比较薄弱。

(二)政府绩效审计尚没有明确适用的绩效标准。

在政府绩效审计过程中必须有一个指导审计活动、衡量审计事实、鉴定经济效益质量的标准，这就是绩效标准。绩效标准是管理部门或审计人员对实际效果进行衡量或评价的鉴定要点，是衡量经济效益优劣的尺度，是审计人员分析、评价并出具审计意见的依据。评价标准有两大类：一类是规范性标准，如有关的法规、制度、相关程序要求等强制性的标准;另一类是用来衡量绩效的计量标准和其他良好实务与规范化控制模式等非强制性标准。从我国的审计传统来看，使用强制性标准审计人员与被审计单位都容易接受，而要使用非强制性标准就会有一定的困难。这一方面是由于非强制性标准的不统

一、约束力与说服力弱等原因，另一方面是由于我国公共部门的管理水平还比较低，对规范化的控制模式和良好实务的认同程度不够有关。在这种条件下，对非强制性标准的使用就还需要有一个渐进的过程。

(三)审计方法、审计人员结构均有待优化。

与财务收支真实合法审计相比，政府绩效审计是面向未来的审计，要求审计人员在揭露问题的基础上，要进行趋势分析，并提出解决问题的方案。在具体的审计方法上，要根据审计目标而定，并没有固定通用的方式方法，往往要运用多学科的知识，对审计目标进行分析评价，为审计结论提供科学依据。这些学科领域包括：公共管理和现代预算制度，成本效益与经济分析学的分析方法，应用统计学与计算机技术，心理调查技术与其他行为科学，包括政治学在内的社会科学等等。而我们现有的审计人才多具备丰富的财经、审计方面知识和经验，其他具备如法律、计算机、工程等知识的人才相对欠缺，这也成为制约我国绩效审计开展的一个方面。

三、对我国政府绩效审计未来发展的几点建议

(一)积极推动政府预算管理制度的完善。

政府预算管理制度直接影响绩效审计的开展。当前我国正在探索绩效预算制度，这一制度的实施，将对政府支出提出相对明确的绩效要求与考核标准，这就为审计机关开展绩效审计创造了良好的条件。反过来，绩效审计的开展也为绩效预算的实施提供了支持。通过绩效审计可以对项目或单位的绩效水平作出客观的评价，为下期预算提供决策基础，也便于考核预算单位的责任履行情况。当前审计机关应积极与财政部门配合，共同促进绩效预算制度的建立。

(二)积极促进政府管理水平的提高。

绩效审计归根到底还是对政府经济责任履行情况的监督。而监督的一个重要条件是政府及其部门(单位、项目)应有一个事先确定的责任目标，如果没有一个事先明确的责任目标，事后的审计监督也就难以进行。而要有一个明确的项目或单位工作责任目标，需要政府管理水平发展到一定程度之后才能实现。我国的政府正在进行职能转变，在这个转变的同时也伴随着管理水平的提高，其中的一个重要内容就是正在建立责任政府。责任政府的形成，对于开展中国式的绩效审计将创造有利的条件。在这个过程中，审计机关也应通过自己的工作积极推动政府管理水平的提高。如通过绩效审计揭示政府在预算管理、投

第四篇：政府投资项目审计

突出重点 注重结合 全力服务“和谐××”建设进程

××县审计局

近年来，随着××经济的快速发展和建设投资规模的持续增长，政府投资审计的任务越来越重，要求越来越高。面对新的形式和新的要求，××县审计局始终坚持以科学发展观为统领，把探索政府投资项目审计新思路、新方法作为促进自身工作的重要抓手，进一步增强审计人员的效能意识和服务意识，改进工作作风，提高审计工作质量和效率，充分发挥审计作为国家经济社会运行的“免疫系统”功能，实现了项目竣工决算审计项目范围的不断扩大，并凭借由工作带来的巨大审计效能，掌握了全县政府投资项目审计监督的主动权，成为全县所有政府投资项目审计监督的必经关口。近两年来，审计投资项目

个，报审金额

万元，审定金额

万元，审减投资额

万元，最高项目审减率37.7%。通过审计使建设单位无计划、超计划建设、资金使用不合理及高估冒算等得到了有效控制，为深入揭露政府投资项目中存在的问题，进一步规范政府投资项目审计行为，促进全县经济社会全面繁荣发展做出了应有的贡献。我们主要做了以下几个方面的工作：

一、多管齐下，推进政府投资行为规范化。

一是加强政府投资审计的宣传力度。提高社会各界对开展固定资产投资审计的重要性和必要性的认识，进一步扩大政府投资审计的影响力;宣传开展政府投资项目审计的主要内容、查出的问题及取得的成果，让社会各界看到政府投资项目审计在规范建筑市场秩序和节约建设资金等方面起到的重要作用，让政府投资建设单位积极主动的接受审计。

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第五篇：审计专报--政府投资项目审计成果及审计建议

〖审计专报〗

2014年政府投资项目审计成果及审计建议

2014年区审计局积极探索审计工作新思路、新方法，突破观念约束、力量限制等因素的影响，把践行党的群众路线、服务重大民生工程建设作为政府投资审计工作的重点，大胆创新审计模式，把区委、区政府“五区托一城”发展战略及工作部署落到了实处。全年审计政府投资项目资金8.13亿元，审减工程造价6971万元，分别是去年同期的2.6倍和1.8倍，节约了财政资金，化解了工程建设领域风险，审计成果得到有效利用和转化，经济效益和社会效益十分显著。

一、审计成果及工作经验

(一)区委、区政府高度重视政府投资项目审计工作，在人才队伍、规章制度建设等方面鼎力支持，保障了审计业务正常开展，确保了审计质量和效率。2014年上半年，区政府研究出台了《关于进一步加强政府投资项目审计监督工作的意见》，规范、理顺了政府投资项目监督与管理程序，明确了审计监督的独立性和权威性，化解了审计风险，为审计业务的开展提供了制度保障;下半年，在人员编制控制严格的形势下，为政府投资审计开绿灯，调剂解决了6名编制名额，充实了审计力量，为投资审计工作的开展奠定了人才基础。

(二)突出重点，创新审计模式，提前介入审计监督。

1 2014年工作重点是开展政府投资项目招标前控制价审计工作。对全区政府投资项目，纳入审计计划进行动态监督，在招标前，对拟招标项目的工程量清单进行审计，以审计结果作为制定招标文件的唯一依据，从而规范了招标程序，堵塞了招标、合同环节预算造价的漏洞，同时也为工程竣工决算审计提供了依据。全年对153个单体项目招标控制价进行了审计，其中：义务教育均衡发展工程项目104个，教育学区工程项目17个，城建道路项目16个，其他民生项目16个。全年标前审计资金总额7.55亿元，净审减造价6202万元，其中：通过审计修改调整设计方案、核实材料价格等核减工程造价6327万元，为保证工程质量，采纳审计建议合理调整结构、材料等增加造价125万元。我局开展招标前控制价审计的工作经验和审计方法，山东省审计厅网站以《临沂市河东区政府投资项目审计助推义务教育均衡发展》为案例在全省宣传推广。

(三)全面审计，将全部政府投资项目纳入审计视野，实行审计全覆盖。工程竣工决算审计是审计监督的最后一个环节，也是最重要的环节。今年对凤凰大街等工程进行了竣工决算审计，其中凤凰大街工程结算报审价5799万元，审计确认价5030万元，审减769万元。另外，还对部分重点项目招标开标过程进行现场监督，对东城新区中昇大街、智诚路、青年路、凤翔街、智圣路五条道路绿化工程预算进行了审核，参与了市、区重点项目东外环路等地上附着物的拆迁复查工作，参与完成了信访案件查证、重点项目考核、招

2 商引资项目考核认定等临时性工作，保障了全区重大项目建设顺利推进。

二、审计发现的问题及审计建议

审计结果表明，区委、区政府高度重视政府投资项目监管工作，规范政府投资行为，已逐步建立了科学、民主的政府投资决策和实施程序。但在审计实践中也发现，我区政府投资项目监管尚存在不完善之处，工程建设领域潜在风险亦不容忽视。为此，针对审计发现的问题，建议如下：

(一)进一步完善政府投资项目集体决策程序。贯彻落实民主集中制原则，规范决策行为，完善决策机制，是《国务院全面推进依法行政实施纲要》的基本要求。今年省审计厅省管干部经济责任审计工作方案，把决策制度执行方面是否存在政府投资项目未按规定进行集体决策问题，作为重要审计内容，列为必审事项。建议在现有议事规则基础上进一步细化政府投资项目集体决策程序，使政府投资项目建设有法可依、有章可循。

(二)建立健全政府性债务特别是政府投资形成的债务风险预警、风险防控和应急处置三大机制。

12月17日，山东省公布《加强政府性债务管理的实施意见》，明确对市县级政府债务实施“不救助”的原则，要求市县级政府要按照分级负责和“谁举借、谁使用、谁偿还”原则，落实偿债责任和风险防控责任。如果市县级政府出现偿债困难，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务，确实不能自行偿还

3 时，要及时启动债务风险应急处置预案和责任追究机制。这是省政府贯彻落实国务院43号文件精神的具体举措。与此对应的还有规范举债融资机制、对地方政府性债务实行规模控制和预算管理的若干规定。财政部配套出台《地方政府存量债务纳入预算管理甄别办法》。审计署全国地方政府性债务审计以及今年省审计厅省管干部经济责任审计工作方案，均将建立偿债准备金制度和风险控制机制纳入审计重点。我区近几年政府投资已形成一定规模的存量债务，应该按照国务院及省部有关规定，加快建立健全债务管控机制，实现对存量债务的有效化解和新增投资项目形成债务的控制。

(三)进一步完善政府投资项目各环节管理机制。 审计发现，我区近年来政府投资项目设计、招标、合同、施工、监理、工程造价财务管理等若干环节均存在不同程度的管理弱项，必须进一步完善政府投资项目管理机制。

一是设计环节。存在的问题是：有的项目设计考虑不周全，不同程度存在因设计不合理，图纸无审核造成费工费料甚至延误项目推进速度等现象。比如，审计人员对某项目进行招标前控制价审核时，发现该项目地基基础部分设计钢筋含量不符合常规，经审查图纸，发现设计人员将该项目6层框架结构的基础，设计成30层高层建筑的厚筏板基础，附带3.9米基底埋深。项目所在地地质良好，在确保建筑质量的情况下，完全可以设计成独立基础，因此建议修改设计方案。项目单位采纳审计建议，调整为独立基础，仅此一项，节约钢材115吨，减少混凝土600多方，连同由此节约的人

4 工费用等，合计降低土建造价100多万元。

建设项目前期工作，特别是设计环节，是建设程序重要一环。建议加大项目前期工作深度，严格图纸审查程序，促进提高设计的质量和深度，重点关注设计方案对工程质量及造价的影响，达到技术与经济的统一，杜绝施工阶段随意变更项目增加投资，从源头上防止超概算的现象，有效提高财政资金使用效益。

二是招投标环节。存在的主要问题：

1、因急需赶工期，施工前不按照规定实行招投标，先开工再补招标手续的项目普遍存在;

2、多数项目图纸设计、监理未进行招投标，由主管部门或建设单位直接指定;依照招标投标法的规定，不仅施工要招标，勘察设计、监理和设备采购都应招标。

3、个别工程项目分(转)包，无资质单位和个人挂靠有资质单位承接设计或施工。建议加强项目建设单位管理，严格执行招投标法，真正做到公开、公平、公正，同等条件下，优先选择业绩好、信用好、技术高的单位。

三是合同环节。存在的主要问题：

1、有的主体工程签订了合同，但是水电安装、装饰、零星附属工程未签定合同，有的在实质性内容改变时也不按规定重新签合同。

2、个别合同条款签订有明显将风险转嫁给区政府或建设单位的现象。如：工程实行清单计价招标的，但在合同条款内又表明材料价格变动、工程变更、设计变更、政策性调整等据实结算。有的项目甚至以牵头部门临时会议纪要的形式，任意改变合同约定条款。

3、个别项目甚至是重点项目，存在以项

5 目合作框架协议代替合同的现象。

4、个别垫资项目，合同未具体约定资金利息条款，施工方多数要求以抬高工程造价的形式体现，潜在风险较大。

建议实行合同备案审查制，由区政府法制办公室(或政府法律顾问)认真审查招投标文件，协助相关单位共同审查重大项目合同与投标书、招标文件的一致性，并着重对合同专业条款中合同价款及调整、工程量确认、工程变更、竣工结算及补充条款的具体约定等进行审查，以避免将来产生争议，影响施工进度和工程造价。

四是工程监理环节。存在的问题：有的工程监理履行职责不到位，不负责任，现场签证走过场;有的建设项目应实行工程监理却没有实行，有的尽管实行了工程监理，但工程监理机构，却并不是通过招投标的方式确定。建议凡政府投融资建设项目的监理机构，必须通过招投标的方式确定，建设管理部门要加强对工程监理机构的监督检查，严把监理资质关，实行监理人员持证上岗，促使监理机构有效履行职责。对不认真履行监理职责的，要实施责任追究，并实行不信任制度。

五是工程变更签证环节。建议严格控制施工现场签证，按投资额确定项目变更审批额度，对超过额度部分，须经审查确认，重要的签证须经甲方、监理、设计、监督部门四位一体共同确认方可纳入决算，以防止工程管理人员与施工单位通过变更签证来增加投资情况的发生。确需进行的设计修改，引起工程量变化需要增加投资的，应当按程序报批。

6 六是政府投资项目财务管理环节。建议进一步研究完善工程拨款方式、结算方式、资产移交方式，盘活财政资金，提高财政资金的使用效益。加强对工程造价咨询机构的管理，严禁高估冒算。严格实行竣工决算必审制，项目合同条款要明确工程造价以审计机关依法作出的审计结论作为结算依据，审计机关出具项目工程结算或竣工决算审计结论之前，建设单位或财政部门要预留不少于工程总造价20%的工程款。

三、关于2015年政府投资项目审计工作。

最近，我局组织力量对2015年全区拟新建项目和2015年以前已竣工拟决算审计项目进行了摸底调查。调查结果显示，明年拟决算审计项目170个，招标价13.55亿元(结算价应大于此)，拟新建项目65个，投资概算21.5亿元，新建项目均需进行招标控制价审计。

鉴于明年审计任务繁重，针对目前审计专业人员力量不足的现状，我局计划整合审计力量，采取多种方式加大审计力度：

一是增编招考工程造价专业审计人员，建立一支稳定的投资审计队伍;今年下半年区政府已经批准增加6名编制，计划明年初尽快到岗到位。

二是委托有资质的中介机构分项目实施审计，或临时聘用富有经验的不同行业专家联合审计。我局已参照市审计局有关规定制定相应管理考核办法。聘请中介机构参与审计的经费，请区政府在2015年预算中给予安排。

7 三是严格按照区政府《关于进一步加强政府投资项目审计监督工作的意见》要求，独立履行审计监督职责，2015年审计人员不再参与项目建设管理工作，不能既当裁判员又当运动员，以保证审计过程客观性和审计结果的公正性。建议项目建设牵头部门要勇于担当，履职尽责，正确处理审计监督与项目建设管理的职责关系，理解支持审计，杜绝拿审计做“挡箭牌”的现象，维护审计的独立性。

2014年12月22日