海岛立法分析论文

【摘要】“十二五”是我国海洋经济发展的关键时期。随着海洋经济的全面发展，海岛经济对经济发展的促进作用越来越大。因此，积极探索海岛发展模式、改善海岛居住环境、维护海岛权益、保护海岛生态系统对促进我国经济发展非常重要。本文从基础概念着手，对我国海岛的经济发展模式进行探讨。今天小编为大家精心挑选了关于《海岛立法分析论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

海岛立法分析论文 篇1：

海岛生态安全体系构建研究

摘要：海岛生态安全日益成为关注焦点，但海岛自然灾害频发，人类无序开发对我国海岛生态造成威胁。生态安全研究的紧迫性和必要性越来越大，生态安全作为国家或地区安全的有机组成部分，其重要性日益突出。因此，有必要构建起点、线、面相协调的海岛生态安全体系，完善基于海洋权益的综合立法保护体系、构建海岛开发和环境影响评价制度体系、加强防灾减灾设施建设等，以局部带动整体进行生态治理和修复。

关键词：海岛；生态安全；体系

我国《中华人民共和国海岛保护法》定义海岛为：四面环海水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域，包括有居民海岛和无居民海岛。《全国海岛保护规划》载明，我国拥有面积大于500平米的海岛7300多个，海岛陆域总面积近8万平方千米，海岛岸线总长14000多千米。海岛生态环境安全是指海岛生存和发展所需的生态环境不受或少受破坏与威胁的状态。海岛生态安全的重要性在于它涉及海岛的经济发展与环境保护的需要，同时也涉及国家领土与国防安全。海岛的生态安全问題主要有两个方面：即国家安全和环境安全。生态安全研究的紧迫性和必要性越来越大，海岛生态安全作为国家或地区安全的有机组成部分，其重要性日益突出。

一、保护海岛生态安全的重要性

海岛是重要的海上国土，其生态安全是国家生态安全的重要组成部分，其特殊的地理位置也决定了海岛的生态安全尤其应该得到重视。

（一）海岛生态安全是维护海洋权益的保证

海岛是划分内水、领海及其他管辖海域的重要标志，并与毗邻海域共同构成国家领土的重要组成部分，是建设海军、建造军事基地和设施的重要场地，有着重要的军事价值。按国际法规定，海岛与陆地一样可以享有领海、毗连区、专属经济区及大陆架的权利，这些权利涉及大片的海域领土，具有巨大的国防军事及经济利益。因此对有争议的海岛实行实际的开发和管理，对于维护我国国家安全有着重要的意义。

（二）海岛生态安全是发展海洋经济的依托

海洋经济是开发利用海洋的各类海洋产业及相关经济活动的总和，海岛是海洋经济发展的一个重要区域，海岛资源的开发及合理利用是海洋经济可持续发展的重要基础，海洋经济的发展水平直接关系到沿海地区经济发展速度。国家相继批复了平潭综合实验区、广东横琴开发区和浙江舟山群岛新区，标志着我国海洋经济向海岛进一步拓展。社会经济的发展与海岛生态环境承载力之间存在着必然的联系，要实现海岛经济社会的可持续发展，必须协调经济发展与保护生态环境的一致性，这对于经济的可持续发展起着重要的作用。

（三）海岛生态的脆弱性、不可再生性难以依靠自身解决

海岛生态系统是一个集陆地、湿地和海洋三类生态系统特征于一体的特殊系统，与其他生态系统相比，更加复杂。海岛一般面积狭小，地域结构简单，相对隔离，生态系统食物链层次低，生物多样性少，生态系统不够稳定，容易遭到损害，物种消失、环境改变都会对海岛的整个生态系统造成很大的影响，一旦生境遭到破坏就难以或根本不能恢复。

二、海岛生态面临的威胁因素

（一）自然灾害频发

海岛特殊的自然条件也会使自然灾害频发，发生在海岛的自然灾害的类型有：热带气旋（包括热带风暴、强热带风暴和台风）、大风、暴雨、强冷空气、雾、干旱等气象灾害，以及风暴潮、赤潮等海洋灾害。全球气候异常也会带来海平面上升，引起海岸滩涂湿地、红树林和珊瑚礁等生态群丧失，海岸侵蚀，造成海岛生态环境系统的失衡。

（二）人类无节制、无序开发资源

海岛资源含：土地资源、生物资源、矿产资源、旅游资源、港口资源等等，作为人类开发海洋的天然平台，其生态系统不可避免的受到人类活动的干扰。人类开发利用风险已经成为海岛生态系统的头号风险源。海岛开发初期方式粗放、开发层次低、缺乏监管，大多依照经济优先的开发原则，开发秩序异常紊乱，对于无居民海岛的开发更是无序可循。不仅造成我国国有性资产流失，海岛生物多样性消失，海域污染严重，而且使海岛资源没有科学合理和有效的利用。

（三）海岛基础设施落后

我国海岛经济基础薄弱，其基础设施滞后于海岛经济的发展，主要问题有：

1.海岛交通条件差。海岛的交通开发建设时间较短，地域不广阔，发展水平有限；

2.邮电通信设备能力低。海岛与外界联系不通畅，信息获得存在一定时间差；

3.电力供应紧张。供电能力不满足目前及今后一个时期全区经济社会发展的需要；

4.淡水资源缺乏。用水需求猛增与水资源供应紧缺存在矛盾，海水淡化技术水平低；

5.政府公共服务保障能力不足。基础设施资金投入不足，防灾减灾能力弱。

三、现阶段海岛生态安全体系的不足

（一）海岛生态安全相关法律法规不健全

我国目前缺少关于海岛生态安全的专门立法，对于规范已开发的海岛的行为所依据和使用的法律渊源比较混乱。其中主要是我国的《环境保护法》以及其他补充性的且针对大陆污染特点而制定的相关法律法规。这些法律法规适用在海岛这一特殊生态环境显然是有其矛盾之处的。我国海岛生态安全保护工作是处在地方政府部门的自发自治管理之下的，而且地方性法规水平不一，无统一标准。

（二）海岛资源开发及管理制度不完善

我国海岛开发缺乏规划，在具体开发行为中，存在资源破坏严重、资源利用单一、行为随意性大等问题，无序、无度开发现象造成生态承载力的负担和环境的破坏。引起这些问题的主要原因在于我国现行的海岛资源开发及管理制度不完善。目前我国海岛开发管理体制是根据海洋自然资源属性开发的，缺乏综合协调管理能力，相比较国外，我国海岛开发许可制度与环境影响评价制度尚不完备，对于正在开发的和已经开发的区域缺乏生态监管和预警机制。

（三）海岛防灾减灾体系不牢固

近年来，我国海岛自然灾害呈现种类多、危害性大的特点。气象灾害、地质灾害、洪涝灾害等发生频率高，蓝藻、赤潮、农作物和森林病虫害、森林火灾也不时发生，海岛防灾减灾面临的形势十分严峻。我国海岛防灾减灾工作存在疏漏之处：综合防灾减灾工作的规范化、系统化、法制化建设仍需加强，执法监督机制有待完善；各类灾害监测基础设施设备不先进，预报预警能力有待提高；农村抗灾设施不健全，抵御灾害的能力较弱；灾害信息系统管理不成熟，部门之间存在不协调现象；灾后社会救济制度亟待完善。

（四）海岛生态整治修复工程面临困境

由于我国传统海岛粗放型的开发模式，对资源破坏十分严重，导致全国海岛彻底完成整治修复的资金缺口达到数百亿到近千亿元。虽然我国海岛生态修复研究虽然已得到有关部门的重视，并且出台了《海岛生态整治修复技术指南》，但目前该项目刚刚起步，仍处于基础性启动阶段，尚未总结出适合海岛整治修复的一般性理论，对海岛生态整治修复模式研究不够深入，修复的科技手段以及实践应用尚不成熟。

四、海岛生态安全体系构建

对于海岛管理，首先要以分类和分区管理为原则，引起沿海地区和社会大众的认知程度，进一步建设和培育依法用岛的社会氛围。海岛生态的可持续发展，要将生态安全评价、预警、监测、政策和管理方式等有机结合起来，构建点、线、面相协调的生态安全体系。

（一）完善基于海洋权益的生态安全立法保护体系

根据《联合国海洋法公约》规定，各国的海洋权益主要由各国沿海陆地所决定（包括海岛的陆地），因此海岛在海洋划界的地位愈加重要。由于我国缺少海岛管理与保护的综合法律体系，导致我国与周边国家在海岛的主权问题上存在矛盾分歧。因此，要在海岛立法中宣示无居民海岛属于国家所有并纳入我国有效行政管理内。要完善《海岛保护法》的内容，增加其他有针对性的法律法规，针对污染源和生态要素立法，针对生态安全保护级别立法，突出生态保护的重点区域，克服现行海岛保护法律的局限性，解决管理部门分散、政出多门、利益纷争和力量分散等问题。

（二）构建完善的海岛开发和环境影响评价制度体系

从国外立法中可以看出，海岛开发许可制度可以把影响环境资源的各种开发、建设、经营、排污活动纳入国家统一管理的轨道，并将其严格控制在法律规定范围，使国家能够有效地进行环境资源管理。海岛的开发与海岛生态环境联系密切，必须要因岛制宜，合理规划，将重点转移到生态建设工程上来，鼓励使用绿色环保节能的新能源、新材料、新技术。海岛环境影响评价制度是开发前对海岛生态环境以及资源特点进行调查和分析，从而选择一种适宜的方式。在海岛的开发利用过程中进行长期跟踪监测。海岛环境影响评价制度要辅之以科学的生态监管和预警技术系统。建立科学的海岛生态监管、预警系统。利用航空遥感、卫星遥感、船舶巡航和登岛调查等手段，建立全国统一的海岛数据库，构建监管指标体系，结合监管技术和预警技术，定期检测海岛开发过程中有无对生态造成破坏的情况，对遭破坏的区域发布预警信息，并根据反馈的信息及时作出解决方案。

（三）建立海岛防灾减灾综合管理体系

海岛自然灾害造成的危害损失除了与本身的强烈性和不可预知性有关，一个不容忽视的原因是海岛的防灾减灾能力弱，基础设施条件差。因此，要加强海岛的基础设施建设，增加资金投入，完善电力供应需求，加强防灾减灾工程的建设；全面开展海洋防灾减灾资源普查和海洋灾害风险综合调查评估研究；构建海洋灾害监测预警机制；规范海洋灾害新闻发布，建立海洋灾后恢复和评估技术体系；开展多层次的专业化教育，增强公众防灾减灾意识，强化管理人员责任意识。着力开展生态工程建设，根据海岛生态特点，进一步推进物种多样性的防护林体系建设。防护林体系能够起到防风固沙、涵养水源、保持水上的功能，并且能够抵御海啸、风暴潮的侵袭，对于维护海岛生态安全、人民生命财产安全有着重要的作用。

（四）加强生态自然保护区和修复工程建设

我国海岛众多，生态特点多样。应建立示范区，研究建立海岛生态建设实验基地和无居民海岛开发利用示范基地，采取以点带面，以局部推动全局的治理模式，对于海岛进行分类、分区管理。我国已经建立涉及海岛的自然保护区和特别保护区共57个，包含805个海岛，其中海洋自然保护区48个，包含524个海岛；海洋特别保护区9个，包含281个海岛。建立自然保护区和生态功能区对轻度受损的生态系统比较有效，对中度和重度受损的生态系统的恢复必须进行人类的适度干预。利用生物技术、物理化学技术等科技手段，根据生态修复理论，通过优化重组，人为进行修复。因而衍生出生态修复。2012年通过的《全国海岛保护规划》提出生态修复工作的目标是：通过试点推广方式，完成50个较为典型的生态受损海岛的生态修复工作。因此，各地方政府和海洋行政主管部门要重视海岛生态整治修复，合理利用海岛，对开发利用的海岛生态实施补偿，减少生态破坏，建立一套海岛生态修复与保护的监督管理机制，加强海岛生态保护与生态修复。

总之，海岛生态安全关乎国家、社会的安全稳定，关乎海洋经济的可持续发展。国家要对海岛的生态安全問题提高重视，从构建海岛生态安全体系入手，完善海岛的基础设施建设，提高防灾减灾能力，加强生态自然保护区和修复工程建设，规范人类开发海岛的行为，使之有法可依，从而最大程度上对海岛进行保护，使经济效益与生态环境承载力之间达到平衡，走出一条适合我国海岛特点的生态安全保护和治理的特色之路。

参考文献：

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4.宋婷，朱晓燕.国外海岛生态环境保护法律制度对我国的启示[J].海洋开发与管理，2005（16）.

5.陈吉泉，李博，马志军等.生态学家面临的挑战———问题与途径[M].高等教育出版社，2005.

（作者单位：浙江海洋学院管理学院）

作者：吴玮　全永波

海岛立法分析论文 篇2：

浅谈中国海岛经济发展模式

【摘要】 “十二五”是我国海洋经济发展的关键时期。随着海洋经济的全面发展，海岛经济对经济发展的促进作用越来越大。因此，积极探索海岛发展模式、改善海岛居住环境、维护海岛权益、保护海岛生态系统对促进我国经济发展非常重要。本文从基础概念着手，对我国海岛的经济发展模式进行探讨。

【关键词】 海岛 经济 发展模式

海岛是国土的重要组成部分，是国家发展海洋经济的前沿阵地。随着海洋经济的蓬勃发展，海岛建设已成为世界各国普遍关注的焦点。我国近岸海域有着丰富的天然岛屿资源，在缓解陆域土地资源紧张形势的同时，也是我国拓展空间、走向外海的重要依托。当前，我国的海岛发展面临着新的形势、新的机遇和挑战。加强对海岛的开发、建设、保护与管理，对我国的经济建设有着极其深远的影响。

一、我国海岛的基本情况

我国是世界上海岛数量最多的国家之一。目前，我国拥有面积大于500平方米的海岛7300多个，海岛陆域总面积近8万平方千米，海岛岸线总长14000多千米。从我国的四个海域来看，我国的海岛主要分布在东海和南海，跨及温带、亚热带和热带海域。海岛上生物种类繁多，不同区域的海岛和附近海域的生物群落、地理位置共同形成了独具特色的生态环境体系，为我国的渔业养殖、资源开发、港口运输、科学考察和旅游业的发展都储备了大量的优势资源。目前，我国在海岛开发的过程中，面临着以下几方面的问题：第一，海岛生态环境破坏严重。我国部分沿海地区在发展经济的过程中存在炸岛炸礁、填海连岛、采石挖砂、乱围乱垦等破坏海岛生态环境的活动，对我国海岛的地貌、生态系统、物资资源、生态环境都造成了严重的破坏；第二，海岛的开发秩序比较混乱。当前，无居民海岛开发利用缺乏统一规划和科学管理，在开发过程中存在无序过度开发，一些单位和个人随意占有、使用、买卖和出让无居民海岛，造成国有资源性资产流失；第三，海岛保护力度不足。随着海洋权益争夺日趋激烈，我国周边一些海岛具有很高的权益、国防价值，这些特殊用途海岛需要严格保护，但由于缺乏有力的保护与管理，有些海岛已经遭受破坏，存在严重的国家安全隐患；第四，海岛经济社会发展滞后。海岛基础建设薄弱，水、电、交通等基础设施建设不完善，基本生活保障能力不足，防灾减灾能力缺乏，居民生活条件艰苦，边远海岛的困难尤其突出。

二、海岛的价值地位及发展模式的探讨

随着海洋经济的快速发展，海岛的开发使用价值也开始逐渐被重视。海岛保护法的出台，将海岛保护管理工作纳入了法制轨道，对于保护海岛及其周边海域的生态环境，合理开发利用海岛资源，维护国家海洋权益都具有十分重要的意义。当前，我国的海岛是中国经济社会发展中一个非常特殊的区域，在国家权益、安全、资源、生态等方面具有十分重要的地位。

下面将从海岛的海洋权益价值、军事价值、经济价值和科学研究价值等方面进行分析，并基于此对海岛的发展模式进行探讨。

1、具有海洋权益价值海岛的发展模式

根据《联合国海洋法公约》确定的领海和岛屿制度，海岛在确定国家领海基线、划分内水、领海、毗邻区和专属经济区时具有关键性作用。因此，海岛的重要性已不仅仅局限于海岛本身的经济、军事价值，而且直接关系到沿海各国管辖海域的划分、海洋法律制度和海洋权益的确立。我国当前具有海洋权益价值的海岛有乌丘岛、大洲岛、永兴岛、南沙群岛、钓鱼岛等岛屿。

1982年，联合国海洋法公约会议通过的《联合国海洋法公约》确立了岛屿制度。按照公约规定，凡有人居住可以维持经济生活的岛屿，可以同大陆一样，划定12海里领海、200海里专属经济区和按照自然延伸原则扩展到大陆架边缘的更加广阔的大陆架。按此规定，一个开阔海域的小岛可以拥有430000平方千米面积的专属经济区和更加广阔的大陆架，拥有该岛的国家将对这一广大区域的生物资源和海底矿产资源拥有主权权利。中国对南海诸岛，特别是南沙群岛的主权拥有不仅涉及到海岛、沙洲、滩、暗沙的主权归属，而且也涉及到南沙群岛周围广大海域的管辖权及其自然资源的主权权利的获得。和平解决海洋权益争端，维护双边关系和地区形势稳定，是中国处理海洋问题的重要政策，是我国在双边交往中多次重申和平解决海洋权益争端的政策和愿望。目前，我国周边海洋形势严峻复杂，维护海洋权益的形势非常严峻。要做好该类海岛的保护和发展工作，首先需要进一步完善我国的海洋立法。虽然我国制定了《领海及毗连区法》、《专属经济区和大陆架法》、《海岛保护法》等法律法规，但从操作性方面来看仍需细化。其次，在完善海洋立法的同时，要加强我国海上执法力量建设，整合现有海上执法队伍。再次，我国应建立海上安全保障体系，维护我国海洋权益。最后，要加强海岛经济发展模式的学术交流，这对和平稳定发展海岛经济具有积极的推动作用。

2、具有军事价值海岛的发展模式

海岛是国防安全的天然屏障。以海岛作为军事基地可以使防御体系向海洋纵深延伸，大大扩展防御的范围，海岛上的观测站可以最先发现并监视进攻的敌人，为大陆防御争取时间。海洋上有众多的海峡、运河，它们是重要的海洋战略通道，对战略物质、兵员的输送有着重大影响。

分布于大洋边缘呈链条状或弧形排列的海岛群（亦称岛链），构成了大陆边缘与大洋相对分割的地理格局。在海岛上建立连续多个相互呼应的军事基地，可形成封锁他国军事力量的锁链。我国的永兴岛、南沙群岛、长山群岛等岛屿都具有重要的军事价值。对于该类海岛，我们应加强军事部署，建立现代化的监控系统，以有效保证我国国防安全。

3、具有经济价值海岛的发展模式

海岛的经济价值是指海岛的资源开发和利用价值。“21世纪是海洋世纪”已成为众多国家的共识。开发和利用海洋资源已成为临海国家经济和社会发展的重要战略。海岛及其周围海域是个巨大的能源宝库，拥有丰富的渔业资源、旅游资源、岛陆生物资源、矿产和海盐资源以及再生能源等，为发展海洋经济提供了得天独厚的优势。同时，良好的建港条件和区位优势，可带动海岛外向型经济和高技术产业发展，成为海洋开发的海中基地。另外，海岛经济作为国民经济、海洋经济的重要组成部分，其发展对于海洋经济的进一步增长具有不可替代的作用，且海岛可以作为海洋经济向远海发展的踏板，对海洋经济的“远”发展具有重要意义。

（1）港口交通运输发展模式。随着我国加入WTO，对外贸易增长迅速，海洋交通运输业也迎来了新的发展阶段，涌现了一大批具有世界影响力的海运公司。但在航运业蓬勃发展的同时，也存在以下两方面的问题。首先是港口建设无序，部分沿海地区航运条件不突出，腹地有限仍投入巨资兴建港口。其次，已建港口竞争激烈，港口布局密集。例如，我国渤海地区已建设成为世界最为密集的港口群之一。

目前我国具有建设港口发展运输业的海岛有舟山群岛、庙岛群岛、东山岛、万山群岛、永兴岛等。海岛四面环海，具有发展航运的独特优势。在发展港口运输业的同时，应同时发展海洋渔业、临港工业、港口现代物流业以及港口现代服务业等产业。

（2）矿产资源开发发展模式。随着陆域资源的逐渐枯竭以及近海多种资源种类开发程度已达饱和，一些资源衰退严重，已经处于不可持续利用的边缘。未来人类对资源能源的需求继续呈刚性增长。海岛矿产资源必将是未来海洋资源利用开发的新领域。在开发海岛矿产资源时，我们应坚持可持续发展模式，开发保护并重。目前，我国大部分海岛资源的开发是以该海岛附近地区的经济状况为基础，沿海地域的经济状况决定着海岛资源开发的潜力。因此，海岛在经济发展中应充分利用周边有利的经济环境，采取海岛大陆一体化的经济发展模式。当前，我国具有矿产资源开发价值的海岛有岱山、南海诸岛、西沙群岛、钓鱼岛诸岛、曹妃甸诸岛、滨州近岸岛群等。

（3）海洋新兴产业发展模式。随着海洋经济的发展，越来越多的海洋新兴产业正在蓬勃发展，主要包括海水利用业、海洋生物医药和功能食品业、海洋电力业和海洋现代服务业等。目前，中国海洋新兴产业发展开始步入快车道，在海洋经济中的比重不断提升。根据海岛的地理优势、自然气候、资源状况，我们可以因地制宜，发展相应的海洋新兴产业。首先是海水利用业，现阶段我国海水利用包括三类方式：一是海水淡化利用，通过脱除海水中的盐分获得淡水；二是海水直接利用，用海水替代淡水用于工业冷却、烟气海水脱硫等产业；三是海水化学资源利用，从海水中获取多种化学元素、化学品及其深加工产品。其次是海洋电力业，海洋电力产业主要源于海洋可再生能源的发现和应用，包括海洋潮汐能、波浪能、海流能、温差能、海洋生物能和海上风能等。由于海岛四面环海，获得以上能源十分便利。

（4）海岛旅游业发展模式。海岛旅游对于发展海岛经济、社会文化、资源环境等方面都会产生巨大的影响，可以促进海岛的经济发展和社会进步。由于我国海岛类型多样，加上海岛的旅游资源、地理位置、经济状况以及社会文化的差异，因此海岛旅游开发应根据实际情况制定合适的发展模式。例如，大黑山岛、秦山岛、大鹿岛等具有特殊社会文化的海岛可以以宣传地方文化特色为目的开发海岛旅游业；庙岛群岛、长山列岛、涠洲岛等岛屿可以以自然历史遗迹为重点开发海岛旅游业；舟山群岛、庙岛群岛、大笔架山岛等岛屿可以以美丽的自然风光为卖点发展旅游业。

4、具有海岛的科学研究价值海岛的发展模式

海岛的科学研究价值是指海岛在对专业人员的教学和实习，研究海岛生物、海岛地貌、地质作用过程、人文遗迹，以及进行科普教育等方面所具有的价值。由于具有科学研究价值的海岛蕴藏着丰富的生物资源和生态环境资源，为我国的科学研究提供了十分宝贵的资源。因此对于该类海岛，我们可以采取建立海岛生态保护区的模式进行开发。首先，要有针对性地划定各类珍稀与濒危动物的自然保护区，并进行规划保护。其次，要对划定的保护区进行保护，改善海岛生态系统，促进濒危生物繁衍生息。海岛保护一方面要对生态环境状态良好的海岛进行保护，使其免受环境恶化和生态退化；另一方面要对环境破坏严重的海岛进行修复，恢复其生态功能。例如，舟山五峙山鸟岛自然保护区、三亚珊瑚礁自然保护区、浙江南麂列岛海洋自然保护区等。

三、结论

本文对我国海岛的情况及发展模式进行了初步的概述和浅显的分析，探讨了部分海岛可采用的经济发展模式。海岛经济作为我国经济发展的一个增长点，对促进我国的经济发展有着积极的作用。对于海岛的发展，我们应该根据岛屿的基本特点，进行科学规划，建立合适的经济发展模式，促进我国海岛可持续发展。

【参考文献】

[1] 张耀光、陶文东：中国海岛县产业结构演进特点研究[J].经济地理2003，23（1）.

[2] 罗迎新、陈碧珊：中国海岛县经济开发模式的探讨——以广东南澳县为例[J].嘉应学院学报（哲学社会科学），2008（26）.

[3] 谢文明：海南生态经济发展的主导产业模式[J].海南师范学院学报，2000（1）.

[4] 王明舜：我国海岛经济发展的基本模式与选择策略[J].中国海洋大学学报（社会科学版），2009（4）.

[5] 杨文鹤：中国海岛[M].海洋出版社，2000.

[6] 刘容子、齐连明：中国无居民海岛价值体系研究[M].海洋出版社，2006.

[7] 韩立民、卢宁：关于海陆一体化的理论思考[J].太平洋学报，2007（8）.

（责任编辑：刘小菊）

作者：宣磊

海岛立法分析论文 篇3：

无居民海岛可持续发展的法治保障研究

[摘要]我国海域辽阔，海岛众多，大量的无居民海岛资源亟待保护与利用。2009年《海岛保护法》的颁布是我国海洋法制建设史的里程碑。加强对无居民海岛的保护与管理，规范开发利用秩序，必须结合《海岛保护法》的有关规定，进一步完善无居民海岛的权属制度，健全对无居民海岛的保护立法，建立合理利用元居民海岛的法律制度。

[关键词]无居民海岛；海岛权属；海岛保护；海岛开发

我国是海洋大国，海域辽阔，海岛众多，198811995年，经原国家计委、科技部、国家海洋局等部委及各沿海省市共同调查统计，我国面积在500m²以上的海岛共6500多个，其中绝大部分为尚未开发的无居民海岛。在已经或正在进行开发的无居民海岛中，存在权属不清、管理混乱、盲目开发等一系列问题，海岛地区经济发展因此相对落后。比如填海造地、擅自炸岛、炸礁、开山采石等掠夺性活动，严重改变了海岛的自然性状，破坏了环境资源，甚至导致海岛数量不断减少。据初步调查统计，与上世纪90年代相比，辽宁省海岛已消失40多个，约占海岛总数的18％。海岛开发活动关系国家主权和国防安全。我们认为，加强对无居民海岛管理，保护无居民海岛自然资源和生态环境，促进无居民海岛的可持续发展，应充分重视无居民海岛保护与利用的法律制度建设。

2003年国家海洋局、民政部、总参谋部联合颁布《无居民海岛保护与利用管理规定》(以下简称《管理规定》)，这是我国无居民海岛相关法治进程的起点。同年，海岛保护法列入十届全国人大常委会立法规划，全国人大环境与资源保护委员会成立海岛保护法起草领导小组，启动海岛立法工作。2009年12月26日，第十一届全国人大常委会第十二次会议以155票赞成、9票弃权的表决结果通过《中华人民共和国海岛保护法》(以下简称《海岛保护法》)，并于2010年3月1日正式实施。这是我国首次以立法的形式，明确海岛的保护与管理，规范海岛开发利用秩序，在我国海洋法制建设史上具有里程碑意义。《海岛保护法》第三章第三节“无居民海岛的保护”及其他章节中的相关规定初步建立起我国无居民海岛保护与利用的基本法律制度，因此，在今后较长时期内，根据《海岛保护法》进一步明确操作规程及完善配套制度，是推进无居民海岛保护与利用法治化进程的重点议题。本文结合2009年《海岛保护法》，从无居民海岛权属、保护及利用等法律制度人手，论述无居民海岛保护与开发中的重要法律问题，以期进一步加强对元居民海岛的资源保护，规范开发利用秩序，提升无居民海岛管理的法治化水平。

一、无居民海岛权属的法律制度

无居民海岛权属的法律制度是保护与利用海岛的基础。自然资源不等同于其他的一般物，其承载着多样化的社会功能。自然资源固然是个人追逐经济效益的目标，但是保持自然资源的可持续利用与实现社会公共利益的目标也同等重要，仅凭民法中物权规则不足以解决自然资源开发利用过程中的功利化问题，因此自然资源权属制度既有私法的因素，也有公法的成分，带有公私兼顾的性质。自然资源权属法律制度在内容上包括两个方面：一是自然资源所有权制度；二是与自然资源利用有关的权利制度，或称自然资源使用权制度。

《海岛保护法》第57条第(二)项规定，“无居民海岛，是指不属于居民户籍管理的住址登记地的海岛”。相当长时期内，对于无居民海岛所有权主体的确定在制度与理论上缺乏共识。一些单位和个人将无居民海岛视为无主地，随意占用、使用和出让，还有一些地方政府依据《森林法》规定，将一些无居民海岛上的林地确认为集体所有。例如自上个世纪80年代以来，宁波市下属的沿海县级政府将118个离陆地或者距有居民海岛较近的无居民海岛上的林地2100多公顷确认为临近的乡、村民集体所有，并发放林权证；2003年青岛市黄岛区政府也将两个面积分别为8公顷和2.3公顷的海岛林地分别确权给临近的村集体。《海岛保护法》第4条规定，“无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权”。我们认为确立无居民海岛的国家所有权具有合理I生与正当性：(1)符合《宪法》的规定。《宪法》第9条是我国自然资源权属的宪法依据，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”。基于法的文义解释，无居民海岛不属于由法律规定可以归集体所有的五种自然资源，但是可以列入国家所有自然资源的“等”之内。(2)有利于无居民海岛的保护与利用。海岛是海洋生态系统的主要组成部分，其资源、环境与周围海域融为一体，海洋价值突出，生态极其脆弱，加之无居民海岛的利用具有投入大、回报低的弊端，缺乏对集体组织成员的利益诱因，这决定了集体土地所有权不适合无居民海岛。(3)保障无居民海岛的政治价值。无居民海岛是海陆兼备的海上疆土，具有极其重要的地缘政治意义和重大战略价值，构成国防前沿阵地，是国家安全的重要屏障，且直接涉及国家主权，所以对无居民海岛的利用将会受到大量义务性规范乃至禁止性规范的制约。由此我们认为，对于在《海岛保护法》颁布前已经被确认给集体所有的元居民海岛上的林地，可作为历史遗留问题，通过逐步国有化等方式妥善处理。

除自然资源所有权之外，与自然资源利用有关的权利主要分为两种类型：一类纯粹属于传统民法的用益物权范畴；一类则是准物权或特别法上的物权，自然资源使用权制度可适当借助公权力，以运用公私兼备的方法。国家享有无居民海岛的所有权，即享有对无居民海岛占有、使用、收益及处分的权利，无居民海岛的合理利用通过所有权与使用权分离得以实现。无居民海岛使用权是基于无居民海岛所有权派生出来的一种权利，或者说无居民海岛使用权依据无居民海岛所有权的存在而存在。无居民海岛作为一种自然资源，使用权除纯粹私法意义上的用益物权之外，还包括带有公法性质的准物权特征，应通过特殊制度安排对无居民海岛使用权中原本含有的用益物权的属性“去公留私”，使之“物权化”。

第一，无居民海岛使用权登记制度。海岛使用权的外观应以登记为要件，申请者取得海岛使用权的请求获得批准后，应在登记机关的登记簿上予以登记，以确定权利。海岛权利一经登记，即具有法律效力，登记的权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。海岛权属登记的性质应以强制性登记为宜，不宜采取自愿原则。海岛使用权的取得、变更与丧失必须申请登记，无居民海岛使用权人不得擅自改变经批准的海岛用途，确需改变的，应当重新报批准机关批准。

第二，无居民海岛使用权的期限。无居民海岛使用权是支付对价后使用海岛的权利，该权利建立在海岛资源的国家所有权之上，为避免给所有权人造成永久性负担，无居民

海岛使用权应有—定期限。《管理规定》第15条第2款规定，“无居民海岛利用期限最长不得超过50年”，部分沿海省市行政规范中对无居民海岛使用权期限也加以规定，例如2008年《青岛市无居民海岛管理条例》第20条第3款规定，“无居民海岛经营性利用期限最长不得超过50年”。也有学者建议参照我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，将无居民海岛比照适用综合或者其他用地的标准，确定使用权人的最长使用期限为50年。《海岛保护法》未对无居民海岛使用权的期限予以规定。我们认为，期限过短不利于海岛可持续发展，造成过度开发，但是“一视同仁”，将所有项目设定50年最长期限容易导致管理混乱，加剧环境恶化，甚至会导致“寻租”、“创租”行为。因此，应借鉴2004年《宁波市无居民海岛管理条例》第12条“旅游、娱乐项目的无居民海岛使用权最高期限为40年，其他项目为50年”，对用岛期限按不同项目分别设定最长期限。

第三，海岛使用权期满后地上建筑物的归属。依据大陆法系国家的地上权理论，建筑物属于地上权人，即海岛土地利用人所有；按照英美法系国家的租赁地产权理论，租期结束后，地上建筑物全部由海岛土地所有人无偿获得。在无居民海岛上的建筑物，使用期结束后如归使用权人行使建筑物所有权，甚为不便，且造成海岛所有权人的负担；如果在使用期满后建筑物无偿归海岛所有权人，对使用权人又不公平，导致建筑物修建的粗制滥造，片面追求低成本。我们建议，参考借鉴我国台湾地区及澳大利亚新南威尔士的《劳德哈伍岛法》的相关规定，承认使用权人的取回权，即在海岛使用权消灭时，使用权人可以取回其工作物及竹木，但应恢复海岛原状。海岛使用人的建筑物所有权因海岛使用权存续期间届满而消灭，海岛所有权人应按该建筑物的时价做出相应补偿，合同另有约定的，从其约定。海岛所有权人在海岛存续期间届满前，可以要求使用权人在建筑物可得使用的期限内，延长海岛使用权的期间，如果使用人拒绝延长，不得请求补偿。

第四，无居民海岛使用权的处分权能。海岛使用权人取得的无居民海岛使用权应包括对部分处分权内容，即可以转让、出租、抵押和继承。但是，《海岛保护法》和《管理规定》均未指出获得海岛使用权可再转让，立法采取比较模糊的态度。大陆法系国家的地上权，英美法系国家的租赁地产权，都允许权利人自由处分其权利。无居民海岛使用权的不可流动性不利于无居民海岛的保护与利用，会造成自然资源的浪费，因此必须建立和完善无居民海岛使用权转让制度。无居民海岛的转让应当到有关部门进行登记，实行实名占有制，并且如果是通过划拨取得的无居民海岛转让，必须在转化为有偿出让的无居民海岛使用权后，才能进行转让。只要无居民海岛使用权依法可以转让，附有一定的经济价值，就可以成为抵押的标的，亦可出租、继承。同时，海岛使用权与地上权及租赁地产权并不完全相同，不是纯粹私法意义上的权利，带有较强的公法色彩，例如海岛开发需要一定的投资能力，主管部门通常在综合考虑申请者的资信状况、经营能力、使用计划、环保措施方案等情况的基础上，决定是否授予海岛使用权。因此无居民海岛使用权人经许可获得海岛使用权后也不可自由处分，应在获得原批准机构的允许后，方可对海岛使用权进行转让、出租、抵押，以免出现对海岛使用权投机炒作，以致产生浪费资源、破坏环境等问题。

二、无居民海岛保护的法律制度

法律名称的斟酌是《海岛保护法》立法过程中的焦点问题。有的认为，应当命名为“海岛法”，也有的认为应当命名为“海岛生态保护法”或“海岛环境保护法”，最后草案三次审议稿以及最后表决稿，都保留了“海岛保护法”的名称。我们认为，“海岛保护法”这一名称充分体现了立法的价值取向与主要内容，即我国海岛法律制度的“先保护，后开发”、“重点保护，适度开发”等原则，保护是法治化的核心，而且保护不限于生态保护或环境保护。

开发利用无居民海岛应当坚持科学规划、保护优先、合理开发、永续利用的原则。我国海岛的保护级别可分为三大类：(1)保护利用类。例如浙江海岛破坏严重，岛屿离岸较近，交通便利，且开发利用较早，目前大多处于开发过度状态，对周围环境和生态造成严重影响和破坏。这些海岛可归为保护利用类，应采取措施进行整治，定期监督检查。海岛生态和周围海域环境得以恢复后，再根据统一的规划与功能区划，制定合理的利用计划。(2)适度利用类。例如广东省汕头市南澳县无人海岛众多，开发前景广阔，这些偏远海岛至今未有任何开发利用活动的，可归入适度利用类。部分近岸的海岛已有开发利用，尚未产生恶劣生态影响的，也可归入适度利用类。对于该类海岛，海洋行政管理部门应加强监督检查，及时采取措施，严防出现过度开发利用的后果。(3)严格保护类。例如浙江金塘岛、登步岛，建有领海基点标志、各种测量标志、观测台站、验潮站以及导航设施的海岛，为特殊用途海岛，应归为严格保护类。在国家级自然保护区、海洋特别保护区以及国家级、省级风景名胜区的核心区以及缓冲区内的海岛，也可归为严格保护类。在该类海岛上，应严格禁止或限制任何形式的开发利用活动。

无居民海岛基本上是后两类，根据《海岛保护法》规定，无居民海岛保护是指无居民海岛生态保护及特殊用途海岛保护。无居民海岛生态保护是指海岛自然资源和生态系统的保护，主要包括以下内容：(1)建立无居民海岛物种等级制度；(2)加强对海岛生态、景观、历史及人文遗迹的保护；(3)加强无居民海岛污染防治措施；(4)限制建筑物和设施的建设总量、高度以及与海岸线的距离；(5)禁止因临时性利用而建筑永久性建筑物和设施，在旅游度假区及周边海域不得建筑居民定居场所和生产性养殖活动等。特殊用途海岛保护是对领海基点所在海岛、国防用途海岛、海洋自然保护区内的海岛等具有特殊用途或特殊保护价值的海岛的保护。这些海岛对于生态安全及科学研究，具有重要意义，因此实施比普通海岛更为严格的生态保护制度。《海岛保护法》第37条规定：(1)领海基点所在的海岛，应当由海岛所在省、自治区、直辖市人民政府划定保护范围，报国务院海洋主管部门备案。领海基点及其保护范围周边应当设置明显标志。(2)禁止在领海基点保护范围内进行工程建设以及其他可能改变该区域地形、地貌的活动，确需进行以保护领海基点为目的的工程建设的，应当经过科学论证，报国务院海洋主管部门同意后依法办理审批手续。(3)国家建立领海基点所在地海岛自然生态系统监视、监测和定期维护制度。(4)禁止损毁或者擅自移动领海基点标志。《海岛保护法》第38条对国防用途的无居民海岛也规定不得破坏自然地形、地貌，任何单位和个人不得将国防用途无居民海岛用于与国防无关的目的。国防用途终止时，经军事主管机关批准后，应当将海岛和该岛有关生态保护的资料等一并移交该海岛所在省、自治区、直辖市人民政府管理。国务院、国务院有关部门

和沿海省、自治区、直辖市人民政府，根据海岛自然资源、自然景观以及历史、人文遗迹保护的需要，对具有特殊保护价值的海岛及其周边海域，依法批准设立海洋自然保护区或者海洋特别保护区。

三、无居民海岛利用的法律制度

强调对无居民海岛的保护并不是放弃对其的开发利用，党的十六大、十七大确定了“实施海洋开发”、“发展海洋产业”的战略，对无居民海岛的利用提出新的标准和更高要求。

第一，无居民海岛开发利用许可制度。我国法律区分未经批准利用的无居民海岛和经批准利用的无居民海岛两种：前者依据《海岛保护法》第28条，“未经批准利用的无居民海岛，应当维持现状；禁止采石、挖海砂、采伐林木以及进行生产、建设、旅游等活动”；后者依据第31条第1款，“从事全国海岛保护规划确定的可利用无居民海岛的开发利用活动，应当遵守可利用无居民海岛保护和利用规划，采取严格的生态保护措施，避免造成海岛及其周边海域生态系统破坏”，并且根据无居民海岛的具体分类及开发活动的环境影响情况，须获得省级政府或国务院的审批。

第二，无居民海岛有偿使用制度。对海岛资源实行有偿使用制度，不仅与发达国家做法一致，与我国现行法律规定的精神也相吻合。《厦门市无居民海岛保护与利用管理办法》第14条规定，“经营性利用无居民海岛，应当通过招标、拍卖或者其他公平竞争的方式取得经营权。”《海岛保护法》第30条进一步区分经营性与非经营性无居民海岛并规定，“除国防、公务、教学、防灾减灾、非经营性公用基础设施建设、基础测绘、气象观测等非经营性公益事业用岛外，经依法批准利用无居民海岛的，应当缴纳无居民海岛使用金。”无居民海岛使用金应当纳入财政管理，用于海岛保护和生态修复。海岛使用金支付的方式，大致可分为从量征收与从价征收两种：前者是按照海岛的面积征收使用金；后者是按照海岛的使用价值或使用海岛所获得的经营收入的一定比例征收使用金，发达国家多采取后者计算土地租金。海岛的面积虽大小有别，但影响海岛价值的更重要的因素还是海岛的地理位置、岛上环境与资源等情况，根据海岛的使用价值收取使用金更公平合理。在海岛使用权出让之前，应由具有评估资格的估价部门，根据特定的评估因素，例如海岛所处的地理位置、周边环境、岛上基础设施、自然资源等情况，估算出海岛的价值，招标、拍卖、海岛租金的确定等，都以此为依据。这一制度可以保护使用权人的利益，保证其支付的海岛对价较为公平合理。收取的海岛使用金应当用于海岛的保护项目，归人海岛保护专项资金，用于海岛的保护、生态修复和科学研究活动。

第三，海岛保护规划制度。《海岛保护法》和《无居民海岛保护与管理规定》都规定了海岛保护与利用规划制度。我国无居民海岛保护和利用规划均按照有利于保护和改善海岛生态系统、有利于海岛经济社会的可持续发展原则编制。规划期限一般为20年，海岛保护规划一经批准，必须严格执行，涉及公众利益的部分应当向社会公布，接受公众监督，但是涉及国家秘密的除外。确立公众参与制度有助于海岛管理工作公开、透明，置于公众的监督之下。知情权是公众参与制度的重要内容之·，同时公众参与制度还包括公众对有关海岛开发的决策参与权及通过有效司法和行政程序寻求法律救济和补偿的权利。当海岛生态破坏或环境权益受到侵害时，公民或组织可以通过司法和行政程序，使受侵害的环境权益得到赔偿或补偿，相关的环境公益诉讼制度亟待建立。《海岛保护法》第9、10、11、12条对国家实行海岛保护规划的具体部门和程序予以规定，但是没有明确划定标准。我们建议，应根据海岛的自然属性、发展现状并结合未来发展的需要，选择和划分无居民海岛的功能区划，以统筹兼顾经济、社会和生态三大效益，突出主导功能。功能区划定后即可划定出可利用无居民海岛，按照海岛保护规划，申请人可通过法律规定的程序，依法缴纳使用金取得海岛使用权，达成“岛主”的愿望。

四、结语

无居民海岛具有重要的经济价值、生态价值和国防价值。因为无居民海岛使用权设立、权利内容、转让以及相关制度的构建都十分重要，必须坚持在国家综合管制的前提下，使无居民海岛资源通过市场机制的作用得到合理的开发利用。无居民海岛的权属制度中应完善无居民海岛使用权登记制度、使用权期限、使用权期限满后建筑物归属及处分权能等问题，落实无居民海岛的保护制度，以及无居民海岛开发许可、有偿使用制度，严格执行海岛保护规划。

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[责任编辑　张桂霞]

作者：闫海 宝丽