农村宅基地法律制度论文

作者简介：袁锦秀（1953-），女，湖南郴州人，湖南人文科技学院政治与法律系教授，研究方向：民商法学；苏慧，女，（1990-），湖南长沙人，湖南大学法学院研究生。湖南人文科技学院政法系，湖南娄底417000【摘要】农村宅基地使用权是一项独立的用益物权与农民生活息息相关。下面小编整理了一些《农村宅基地法律制度论文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。

农村宅基地法律制度论文 篇1：

我国农村宅基地法律制度的改革与完善

摘 要：大多数农村已无土地可供宅基地建设的现实，实际上宣告了当前农村无偿批划宅基地福利制度的终结。无论从农村内部发展的需求来看，还是从农村与城镇化的关系来看，都要求改革与完善农村宅基地法律制度。法律并未禁止农民买卖房屋为改革提供了可能性，生产力发展的必然要求、平等与人权原则的体现、解决目前宅基地体制性问题的需要则为改革的必要动力。改革的路径表现为改革宅基地所有权制度，允许农村建设用地直接入市；完善的路径表现为建立健全农村房屋拆迁法规，解决目前法律对农村房屋抵押规定不清的问题。

关键词：农村宅基地；法律制度；集体所有权；立法改革；农业现代化

我国是一个未完全工业化的国家，绝大部分人口尚在农村居住，农村建设用地总量是城镇建设用地总量的4.6倍。[1]302宅基地是农村建设用地的主要组成部分，也是农地非农化的主要组成部分，改革与完善我国农村宅基地法律制度，对遏制土地违法行为，规范土地管理秩序，推动工业化、城镇化和农业现代化协调发展，具有非常重要的现实意义。

一、我国农村宅基地立法改革的可能性

1.法律并未禁止农民买卖房屋。1954年宪法作为新中国的第一部宪法，有许多内容被学界广为肯定。它规定农民对宅基地具有所有权，农民可根据自己的意志买卖、处分宅基地。现行宪法虽未提及公民的宅基地和房屋，但明确规定国家依法保护公民的私有财产权和继承权。农民的房屋显然属于公民合法的私有财产，所有权人应该具有处分权。现行土地管理法规定，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。显然，以上法律并未禁止农民买卖房屋。

2.行政法规、规章及政策对农民房屋买卖只是作了相对禁止性规定。1962年中共八届十中全会颁布的《农村人民公社工作条例修正草案》规定，宅基地属集体所有，不准出租买卖，但房屋属于社员所有，社员有买卖或租赁房屋的权利。1963年《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》规定：宅基地上的房屋永远归社员所有，所有人有买卖或租赁的权利；房屋出卖后，宅基地的使用权随之转移给新房主。1995年原国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》规定，接受转让、购买房屋取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定的标准，按有关规定处理后允许继续使用的，可暂确定给予土地使用权。1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定，城市居民不得在农村购买宅基地，2004年国务院、国土资源部又发文强调了类似观点。由此可见，房屋与宅基地在集体组织内部是可以转让的，只是对城镇居民作了相对禁止性规定。行政法规、规章的效力低于法律，并且未绝对禁止农村房屋买卖，这为立法改革宅基地制度提供了可能性。

二、我国农村宅基地立法改革的必要性

1.对我国宅基地法律制度进行改革和完善，是生产关系变革的必然要求。历史唯物主义认为，生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑。我国宅基地法律制度是计划经济时代的产物，属于上层建筑的范畴。20世纪80年代以来，我国进行了经济体制改革，市场经济体制取代了计划经济体制，生产资料的公有制、私有制、共有制等多种所有制并存的局面取代了单一的公有制，市场成为社会产品和生产力要素配置的主要形式。生产关系的这一重大变化必然要求作为上层建筑内容之一的宅基地法律制度发生相应的变革，以适应市场经济发展的要求。而目前禁止宅基地上市流转的规定使进城务工人员的宅基地发生“财产沉淀”，而其在城市又买不起房子；城市房价居高不下，加大了工业化的成本，这些均与禁止宅基地上市流转有因果关系。这严重地阻碍了我国城市化的进程，不利于对农民财产权和迁徙权的保护与实现，不利于生产力的向前发展。

2.现行农村宅基地制度违背了我国公民在法律面前一律平等的基本原则。我国宪法第33条规定，“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，“国家尊重和保障人权”。现行宅基地制度规定，农民的房子属于私有，宅基地属于集体所有，房子的转让范围限于集体组织内部。但市民却可以对私有房屋自由转让。这种房产的“一国两制”，使农民处于低人一等的地位，实际上剥夺了农民对房产的部分财产权。这违背了宪法的“平等”、“人权”原则。这种城乡分割的二元制度犹如一堵无形的墙，将农村与城市一分为二，既严重阻碍了农村经济的发展，又严重阻碍了城镇化的进程。

3.宅基地集体所有权模糊，权利主体缺位。农村宅基地“一宅两制”，房屋私有，宅基地集体所有，看起来规定清晰，实际情况并非如此。按照现有法律规定，宅基地可以归村民小组、村或者乡集体所有，由村民小组、村委会、村（乡）集体经济组织行使管理权。但在什么情况下由哪级组织行使管理权，法律缺乏具体操作性规定。于是，实践中就出现了操作的明显随意性。这种情况导致了两种极端现象，一是有利益时各权利主体主动出击，越俎代庖；二是需要维权或服务时各权利主体集体退却，做“缩头乌龟”。当然，这与我国目前农村集体经济组织的地位、职责不清，集体所有权主体没有真正发育起来密切相关。所有权主体“多头”，实质上也是一种所有权主体不清，进而造成另一种所有权主体缺位的情况。另外，这与我们的宣传也有极大的关系。平时对集体所有权缺乏足够的宣传，相当一些农民甚至基层干部没有真正搞清农村土地究竟归谁所有，农民集体所有权意识被大大淡化。农村宅基地所有权不清，已成为农民权利易被侵害、低效使用的首要原因，已严重不适应市场经济发展的要求。

4.解决目前农村宅基地存在问题的需要。①农民宅基地用益物权和房屋财产权均不完整，亟需法律规范。《物权法》将农民宅基地使用权界定为用益物权，而用益物权包含三个权能，即占有、使用和收益的权利。但《物权法》对宅基地使用权仅明确了占有和使用权，未提及收益的权利，这使农民的宅基地权利先天不足，缺乏完整性。宅基地上的房屋属于农民私有，农民应当具有转让权，但目前行政法规将宅基地转让局限于集体经济组织成员内部。然而集体成员是可以无偿申请宅基地的，谁还有必要再购买房屋或者宅基地使用权？这种制度设计使农民房屋合法完成交易的几率极低，使房产的价值无法正常体现，极大地限制了农民的房屋财产权。这对土地资源的保护和节约利用都十分不利。②宅基地隐形交易日益活跃，限制流转政策流于形式。目前，法规政策虽然禁止宅基地向集体之外流转，但实际上宅基地的集体外流转已相当普遍，尤其是在城市郊区和发达地区，农民通过房屋租赁、房屋买卖、合作建房等形式，自然实现了宅基地的流转。由于现行法律法规严重滞后，对现实中大量存在的隐形交易缺乏规范和指导，造成了两种严重后果：一是隐形交易扰乱了土地市场的正常秩序，二是非法交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷，增加了土地管理的难度。③宅基地闲置浪费问题突出，农房抵押试点兴起，“小产权房”开发屡禁不止，“拆房圈地”逐渐蔓延。由于工业化的快速发展，农村人口加快了向城镇的流动，全国2亿亩农村宅基地中有10%—15%处于闲置状态，约两三千万亩。而现行法律不允许对宅基地设立抵押权，但对宅基地之上的房屋能否设立抵押权没有规定。于是浙江等地的市级城市先后出台了农民房屋抵押管理办法，开始了以房融资的抵押试点工作，实际上这是对农村宅基地不能抵押规定的挑战。“小产权房”问题更是举世瞩目，全国小产权房面积已达66亿平方米左右，与大产权房面积之比为1：3。[2]小产权房问题已成为危及社会安定的大问题，必须从制度上彻底解决。最近几年，还有一种现象值得注意，就是各地由于建设用地指标吃紧，通过整理宅基地、农民集中居住、宅基地换房等途径，将整理出的土地转换为城镇和工业建设用地（指标），即“拆房圈地”现象。这样做虽有推动城镇化的作用，但农民的房产权益和就业权利却受到了损害。

三、我国农村宅基地法律制度的改革与完善

目前，关于我国农村宅基地法律制度改革的观点可谓多种多样，而且还似乎各有道理。实际上，任何事物都是一个复杂的复合体（系统），对同一事物观察的角度不同会得出不同的结论，我们应力争多角度地对事物进行综合分析，从中找出主要矛盾。事物都是一分为二的，任何制度设计都不可能是尽善尽美的，就我国农村宅基地法律制度而言，比较不同的制度设计，我们应选弊最轻者而取之。衡量利弊的根本标准则是看这种制度对生产力促进作用的大小，而建设一套对生产力发展最有利的农村宅基地制度，是我们农村宅基地法律制度改革的基本思路。

1.赋予农户宅基地明晰的土地所有权。农村宅基地作为农地的形式之一，其产权改革应与整个农地保持统一。而农地产权创新的路径应取决于以下几个基本原则：①土地的产权必须是有效的产权，即法律界定清楚，有人格化的对应主体通过产权实现自身利益的最大化。②土地产权的变革必须立足于农村生产力的发展水平，变革后的产权必须是对农村生产力的发展最有利的。③土地产权应当是受行政权约束的产权，同时这种约束应有一定的度，限制在明确的范围之内，有助于最大限度地调动产权主体的积极性与创造性，使土地利用的效率最大化。目前的集体土地所有制显然不符合第①个原则，是一种无效的产权制度，因而必须改革。根据以上基本原则的要求，我国农地产权创新的基本思路应该是：将农村土地所有权一分为二，即政治所有权与经济所有权，前者归国家，后者归农户，原集体土地所有权分解归入政治所有权和经济所有权。孙中山先生曾经指出，政治就是管理众人之事。政治所有权就是政府基于政治管理而享有的对土地一定的收益和处分权。它主要包括宏观管理权、政策指导权、协调监督权、收益分享权、终极处分权。经济所有权是农户基于对土地的经营使用而享有的占有、使用、收益和一定的处分权。它主要包括占有支配权、经营使用权、自主决策权、成果收益权、流转处分权、继承权等。与此相适应，农村宅基地的政治所有权归国家，经济所有权归农户。宅基地政治所有权主要表现为国家依法享有对宅基地的规划控制权、流转管理权、税收调节权和最终处置权。宅基地经济所有权的主要内容有：农户依法享有在宅基地上建房、居住、买卖、租赁、抵押、继承等权利。由于集体土地所有权主体并没有真正发育起来，将宅基地经济所有权明确赋予农户，对保障和实现农户宅基地的财产权、加快城镇化的进程具有重要意义。

2.建立农村宅基地流转制度，培育农村宅基地流转市场。长期以来，我国农村实行“一户一宅”制度，凡是没有宅基地的农户，只要符合相关政策，按照一定的程序，都可以向集体申请无偿批划一处宅基地，这成为全国农村集体成员所普遍享有的一种福利。笔者通过调查发现，自1984年实行家庭承包制以来，大部分村落的规模都向外扩张了一倍以上，现在除了各农户承包的责任田外，已无多余的土地用于宅基地建设。这就是目前农村宅基地建设的基本“宅情”。这种无地可批的情况实际上宣告了已实行50年的“一户一宅”福利制度的终结，在集体成员内部出现了“几户一宅”的情况。于是就出现了非常尴尬的情况：有的农户由于新增人口等原因急需一处宅基地，但由于集体已无地可批而申请不到宅基地；同时由于农民进城务工等原因村内有一定数量的宅基地被“闲置”。造成这种“需要”与“闲置”同时并存的主要原因是现行的宅基地法律制度已经过时，已经不能适应“分田到户”与国家实行对耕地越来越严厉的保护政策。破解这个困局的唯一出路就是建立农村宅基地流转制度，培养农村宅基地流转市场。赋予农户宅基地经济所有权以后，明晰的产权为宅基地的流转提供了制度前提。接下来的问题是怎么确定流转的范围，或者说在什么范围流转才是合理的？我们认为，将宅基地的流转范围限定在集体成员内部或者各集体成员之间都是不合理的。因为现行的宅基地乃至整个土地制度都是计划经济的产物，已与市场经济的规则与要求不相适应。市场经济的活力来自于自由竞争，没有竞争就没有市场。与此相适应，市场经济必须是开放的经济，必须打破地区壁垒。随着工业化的快速发展，大量农民进城务工，他们需要有房子，需要在城镇安家，否则在城镇便没有“根”，要奔走于农村和城镇之间，加大了生活成本。面对城市的高房价，他们需要通过市场处分自己在农村的房产，实现在城市安家的愿望。这种市场如果没有城镇人口的参与便不是真正的市场。另外还有一种流动，即城镇人口向农村的流动必须引起我们的关注。农村人可以在城镇买房子，城镇人口为什么不能在农村买房子？从公民权利平等的角度看，限制城镇人口在农村购房是没有法理依据的；从社会效益的角度看，城镇人口向农村流动，客观上在城镇腾出了一定的“地盘”，为城镇容纳更多的务工人员提供了有利条件，如果限制宅基地向城镇人口流转，那么就会限制城镇人口向农村流动，同时对农村人口向城镇流动也会产生不利的影响，不利于农民将农村的房产置换为货币到城镇安家，这种社会效益显然是负面的。由此可见，宅基地不但应当向农民放开流转，而且应当向城镇人口放开流转，这才是唯一正确的抉择。那种认为如果放开农村宅基地流转，有人可能会囤积宅基地或者搞房产开发，进一步加剧农村宅基地紧张局面的担心是多余的。因为国家完全可以通过税收的方式对这种情况予以调节，将它控制在适当的范围之内。

3.实行农村建设用地直接入市制度，彻底解决“小产权房”问题。农村宅基地的全面流转必须以农村建设用地的全面流转为前提。根据目前我国的土地管理制度，农村建设用地（乡镇企业用地除外）是不能流转的，只有通过征收变为国有土地后才能流转。如此地方政府低价从农民手中拿地，然后高价出卖，垄断土地一级市场，赚取巨额利润，形成土地财政现象。地方政府对利益的角逐进一步激励了圈地卖地行为，这对我国耕地的保护十分不利。所以，必须对建设用地由国家垄断的制度进行改革，实行农村建设用地不必经过国家征收而直接入市的制度，形成在市场规律的调节下国有和集体所有的建设用地“同地同价同权”的格局。由于土地资源的稀缺性，建设用地的价格可能会有所走高，但用地量将会下降，土地利用效率将会提高，这对保护耕地资源、减少土地浪费十分有利。当然，这可能加大我国城镇化的成本。我们认为，这种加大是必要的，多年来我们对农村欠账太多，中央提出工业要反哺农业，城市要带动农村发展，这就是具体的途径之一。党的十七届三中全会提出，要建立城乡统一的建设用地市场，改革农村集体建设用地使用制度，我们认为当前应当做好两个方面的工作：一是修改《土地管理法》，废除对集体建设用地歧视性规定，规定集体建设用地与国有建设用地同地同权，可以直接入市；二是要规范农村集体建设用地开发，对其条件、范围、方式、程序等作出明确规定；开发必须符合土地利用总体规划和年度利用总体规划，依法交纳税费；明确规定农户对土地处分权的范围和内容，农户受益权的行使和保障等内容。农村建设用地直接入市制度，将使“小产权房”问题迎刃而解。

4.建立健全农村房屋拆迁法规，规范“拆房圈地”活动。最近几年，农村房屋拆迁明显增多，导致的纠纷与矛盾也明显增多，群众上访、民事、刑事案件数量上升，不断有人身伤亡事件发生。另外，《国有土地上房屋征收与补偿条例》于2011年1月生效实施，使城镇存量土地开发成本大为增加，这一定程度上加剧了农村“拆房圈地”活动。因此，急需出台国家层面的农村房屋拆迁法律法规，规范以各种名义在农村广泛存在的“拆房圈地”活动。不仅对农民的房屋要按重置价给予补偿，而且对宅基地使用权（将来可以是经济所有权）也要给予合理补偿。农村拆迁也是政府的征收行为，应当以公共利益的需要为前提，其它拆迁应当纳入商业性拆迁，适用市场的自愿性规则，排除强制性拆迁。许多地方在没有工业化支撑、违背农民意愿的情况下强迫农民“上楼”，其中隐藏着巨大的社会风险，必须引起我们的高度重视。

5.开展农村房屋与宅基地使用权抵押试点，解决农村发展的“融资难”问题。农地所有权的改革是一项较大的系统工程，可能需要较长的时间过程，但农村的发展问题却刻不容缓。目前农村发展缓慢，其中一个重要原因是农民缺乏启动资金，即使有了项目也无能为力。如果解决了农村房屋和宅基地的抵押融资问题，则就是解决了农村发展的一个基础性问题。在现有的法律框架下，房屋属于农民私有，农民拥有宅基地的使用权，这已经具备了宅基地抵押的法理基础。现行的《担保法》第37条将宅基地排除在可抵押的范围之外，但对宅基地之上的房屋是否能够抵押没有明确的规定，所以可以对房屋抵押先行试点，待成熟后再修改担保法的相关规定，允许对宅基地设立抵押权，彻底实现房地一致的原则。具体来说应当做好以下两方面的工作：第一，对农民的房屋和宅基地进行丈量登记，确立房屋的产权。农村宅基地的丈量发证工作2004年10月已基本结束，全国发证覆盖率平均达到71%。[1]305现在的主要任务是要对宅基地之上的房屋进行确权登记，可以借鉴城市房地产登记管理办法，建立农民房屋财产登记制度和登记体系，颁发房屋产权证书，用法律的形式将产权明晰化、确定化，为房屋抵押奠定法律基础。第二，制定抵押管理细则，就抵押的条件、范围、抵押权的实现等作出明确的试行规定。我们建议只要农户具有所有权的房屋都可以设立抵押权，因为现在具有两套以上房屋的农户在全国还是少数，如果将抵押权限制在第二套以上房屋，则实际上是限制了大多数农户抵押融资的权利。如果农户在唯一的住房上设立抵押权，那么抵押权人如何实现抵押权则是一个问题。因为农户的住宅涉及农户的生存权问题，世界上许多国家法律规定对涉及公民生存权的标的物一般是不允许强制执行的。有鉴于此，可以规定，如果农户在唯一的住房上设立抵押权，到期不能偿还债务的，根据合同约定，房屋所有权转归抵押权人，抵押人和抵押权人形成新的租赁关系，抵押人有权长期租赁该房屋；在抵押担保合同中要预先约定租金的数量、交付形式、违约责任等内容。在农村房屋抵押试点的过程中，可将购买抵押房屋者的身份向所有公民放开（包括城镇居民），只不过要规定在同等条件下，集体经济组织的成员有优先购买权。

参考文献：

[1]韩俊.中国农村土地问题调查[M].上海：上海世纪出版股份有限公司，远东出版社，2009.

[2]张云华.完善与改革农村宅基地制度研究[M] .北京：中国农业出版社，2011：12.

[责任编辑：张亚茹]

作者：汪东升

农村宅基地法律制度论文 篇2：

农村宅基地使用权流转法律制度的构建

作者简介：袁锦秀（1953-），女，湖南郴州人，湖南人文科技学院政治与法律系教授，研究方向：民商法学；苏慧，女，（1990-），湖南长沙人，湖南大学法学院研究生。湖南人文科技学院政法系，湖南娄底417000

【摘要】农村宅基地使用权是一项独立的用益物权与农民生活息息相关。宅基地使用权流转已在实践中突破法律界限，因此明确宅基地的集体所有权和农民的用益物权，修改现行法律、制定宅基地流转的制度，要明确农村宅基地受让主体范围、使用权流转方式；建立农村土地交易市场实现宅基地使用权流转；建立有期限有偿回收制度，解决土地闲置问题；完善农村社会保障制度以社会保障代替宅基地保障；构建合理的农村宅基地使用权流转法律制度，对实现宅基地正常流转至关重要

【关键词】宅基地使用权流转；法律；构建

一、农村宅基地使用权流转的概况

在《物权法》第152条这样界定：宅基地使用权就是指农村集体经济组织成员依法享有在集体所有的土地上建造个人住宅和其他附属设施的权利①。将宅基地使用权由主体转移至另一受让主体，实现主体之间的转移就是宅基地使用权的流转。宅基地使用权流转的各种方式包括让与、出租、赠与、抵押、入股等。但是根据《物权法》、《担保法》及《土地管理法》的相关规定，宅基地使用权人的权利只有占有、使用、部分收益权和部分处分权。

农村宅基地使用权流转问题在法律界和实务界一直引发争议。学者们反对宅基地使用权流转的原因很大程度上是基于宅基地使用权的保障功能和福利性质，是为了避免土地性质改变，交易失控，最终危及农村治安和社会稳定。然而农村宅基地使用权地下市场已经形成，中国法律规定落后的局面亟待解决，最终实现宅基地使用权的合法化，盘活农村经济。

二、农村宅基地使用权流转法律制度的构建

民法认为，农民拥有宅基地使用权就能够在宅基地上建住房并且处分其住宅。如果农民处于某种紧急况需要出卖房屋则根据房随地走的原则只能将土地使用权与房屋一同出售，且出售对象仅限于本集体内部组织成员。但在一些发达地区的农村及城乡结合部已经出现了宅基地转让、出租、抵押、宅基地入股及土地整理并房屋置换。法律现象已经存在，相应的法律规范也就呼之欲出。实现农村宅基地使用权的流转需要考虑以下方面：

（一）明确宅基地的集体所有权和农民的用益物权

1宅基地的所有权归集体经济组织宅基地的所有权归农民集体经济组织，这是显而易见的

但是，由于我国法律对于这个所有权归属没有明确规定，并且集体经济组织中的分支过于复杂，包括村集体和城镇集体等等，这种权利归属反而变得十分模糊。甚至有一些地区认为宅基地所有权归国家，从而出现一些基层政府越俎代庖与民争利的现象。我们现在摆在第一位的任务就是完善相关法律制度，明确农村宅基地所有权的归属。这种规定应当根据实际情况具体到哪一级哪一个地区的村集体，同时，应当明确农村集体经济组织对于宅基地所有权的管理权利和管理义务。最后，这些法律规定应当明确我国集体经济组织的土地所有权与国家土地所有权应当同权同价。

2农民对宅基地使用权具有用益物权

农民对于其所拥有的宅基地使用权具有用益物权，这是来自物权法的明确规定。但是，众所周知，用益物权包括占有权使用权收益权。但是我国物权法中却规定了农民对于宅基地只有占有使用的权利，而无收益权。宅基地以及地上房屋是农民的主要财产，但由于农民对于宅基地使用权无收益和处分的权利，根据房地一体的原则，这也限制了地上房屋的买卖和出租。在这些农村改革试点中，对于宅基地和地上房屋进行买卖获得收益后往往只对房屋进行补偿，农民未能真正享受土地出让获得的收益。

（二）修改现行法律，制定宅基地流转的具体制度

我国现行法律对于农村宅基地的规定仅限于宪法，物权法和土地管理法以及民法通则的一些十分简单粗略的规定，除此之外就是一些省市自己制定的效力和位阶仅比较低的暂行规定。而土地管理法中关于一户只能拥有一处宅基地和限制房屋买卖禁止宅基地使用权流转的规定也早就不符合历史和现实。通过继承，一户农民会拥有多处宅基地，土地的隐形流转也早就存在。因此，应当及时制定允许宅基地流转的制度，这些制度的内容包括：

1明确农村宅基地受让主体范围

农村最低生活保障制度在广大农村开始试点并逐步建立起来，而宅基地制度的福利性质逐渐减弱。如果仍旧依照现行法律规定宅基地只能在农村集体经济组织内部成员之间流转，基于农村集体经济组织成员均可依法免费申请宅基地，在农村显然无法形成有效的宅基地流转市场，宅基地流转毫无价值。只有突破这个主体限制，将宅基地主体扩大到城镇居民，制定法律允许城市居民取得宅基地使用权，是集体经济组织的成员，才能逐步建立一个健康有效的宅基地流转市场。当然，为了避免城市居民炒卖宅基地，应当对城市居民受让宅基地使用权的面积数量加以法律控制。既确保农民住宅用地，也适当将宅基地引向拥挤的城市。力求达到城市住房压力与农村住宅空置的平衡。至于城市居民以外的主体能否取得宅基地使用权还需要深入分析。

2明确农村宅基地使用权流转方式

由于城市居民无法通过申请获得农村宅基地，所以法律在扩大宅基地受让主体的同时要增加宅基地流转的方式。将农民通过原始申请获得的宅基地排除在外之后还有入股、抵押、出卖、租赁、继承。由于我国奉行一户一宅的政策和房随地走的原则，因此宅基地上的住宅买卖之后，宅基地使用权应当一同转让。但是为了避免失地农民陷入失去生活保障的困境，转让宅基地必须符合严格的条件例如生活不受影响的证明，宅基地转让后所得价金由农民和村集体按比例分配，受让主体禁止改变土地用途，为防止倒卖土地，宅基地使用权出卖后一定时间内不得再次出卖。并且买卖合同需要在有关土地管理部门备案。

（1）入股方式：宅基地使用权入股一般是通过两种方式。一种是以集体经济组织名义将宅基地使用权作价入股与投资者创办企业。另外一种方式是将宅基地使用权作价创办股份有限公司。宅基地收入除去基础费用之后由宅基地使用人企业和村集体三方分红。当然，宅基地使用权流转在短期内可能造成地方政府因无法征收宅基地而导致收入减少财政失衡，但从长远来看，允许宅基地使用权流转不仅能发挥土地的财产本质还能够增加农民收入，促进农村经济发展。

（2）抵押方式：抵押权设立的依据是合法的抵押权合同。宅基地使用权人与受让人之间订立合法的宅基地使用权流转合同，抵押权即成立，但必须保证集体组织成员的优先权。抵押权的主体应当扩展城镇人口。就抵押权的实现方面，法律应放开对受让人身份的限制。法律应当允许宅基地使用权进行抵押当农民抵押自己的宅基地同时宅基地使用权一同抵押，这样有利于及时解决资金困难扩大融资渠道，盘活农村经济发展。

（3）出租方式：宅基地使用权人通过与受让人签订宅基地使用权租赁合同。通过合同自行约定租赁的期限费用但不得改变宅基地使用权的用途，签订的租赁合同必须向有关的土地管理部门进行备案。

（4）置换方式：在广东地区曾有一个“双弃模式”，即农民放弃宅基地使用权获得城市住房，放弃土地承包经营权获得城市最低生活保障金。这种双弃模式有利于促进城镇化建设有有利于保障农民的生活。

（5）继承和赠与方式：依照民法规定，村民可以通过继承和赠与而获取宅基地。城市居民也应当能够成为继承与赠与的主体，但是为了防止一户多宅的现象和恶意流转现象的发生，法律应当要求继承房屋的主体缴纳一定数额的价金。

3宅基地使用权流转过程的管理监督制度

对宅基地使用权流转过程的管理和监督就是对宅基地使用权流转过程进行监督管理。对矛盾纠纷予以解决。为了防止宅基地使用权流转过程中的一些主体违反法律规定暗中交易，改变宅基地的用途，将集体所有的宅基地甚至是耕地转变为建设用地，或者是受让土地而不进行开发，任由国家土地流失的现象发生，应当建立处理宅基地使用权流转纠纷的仲裁机构，以仲裁方式配合司法部门解决宅基地流转过程中的各种矛盾纠纷。

（三）建立农村土地交易市场实现宅基地使用权流转

为了实现农村宅基地使用权的合法流转，而不是仅仅限于纸上谈兵，就应当建立一个合法长期的土地交易的合理平台。北大经济研究中心周其仁主任建议将农村建设用地包括农村宅基地集中起来建立土地交易市场。这些土地交易场所通过法律批准设立，是实现宅基地使用权流转的专门场所，旨在实现土地同价同权公开交易。进入土地交易场所的土地必须满足三个条件：1、土地所有人拥有合法的土地使用权。2、土地用途是农村建设用地而非耕地或农地。3、土地是建设规划节约而来的土地。这样才能有效防止耕地减少，土地性质和用途改变等问题。但是创办土地交易所也同样存在一定风险和难处。例如如何确认那些使用权存在争议的土地，转让宅基地使用权所得的价金在村民之间按什么比例分配，以及如何确保农村宅基地使用权的交易费用完全由农民受惠而不受侵占和盘剥。这些问题需要在土地交易所进行试点的过程中逐步解决。

1宅基地使用权随房屋流转

房随地走是我国农村移转房屋所遵循的原则。在转移房屋所有权时，房屋所占的土地也一并转移。但是法律对于房屋转移并没有明确规定。如果不明确规定宅基地使用权流转合法化，那么对于房屋受让人来说，他所取得的房屋所有权也是不完整的。

2宅基地使用权单独流转

宅基地使用权能否单独流转法律并没明确的规定。在发达地区的农村及城乡结合部，这种宅基地的隐性市场发展得越来越庞大，农民基于经济利益的驱使自发地出卖自己多余的宅基地使用权。社会现象他已经存在，但法律规定却相对空白。极易产生纠纷，扰乱社会治安。

（四）建立有期限有偿回收制度，解决土地闲置问题

根据我国现行法律规定，一户只能拥有一处农村宅基地。②然而，在广大农村集体组织成员基于赠与继承买受等方式获得宅基地一户多宅现象超过批准面积建房及未经批准违法占地建房的现象十分严重。一方面超标的的宅基地无法收回，另一方面需要宅基地的村民增加，而土地并未增加，则土地更为紧张。这种超标的行为与一户一宅规定相违背。而使用权是一项他物权，期限特定。因而只能通过有偿有期限地使用农村宅基地的方式解决这个一户多宅的问题。宅基地使用权的有偿是指农民通过合理方式获得多余一户的宅基地使用权后应当按照一定比例和期限缴纳合理对价，对于超过批准建造的面积而建造的房屋应当对超出部分缴纳费用。而有期限是指农民宅基地使用权在闲置的较长时间未能得到合理利用，则可以由国家负责收回，另行分配给其他依法申请宅基地的村民。宅基地的功能在有明显的保障性，而一户多宅的现象显然超越了保障功能而造成土地的闲置和浪费，只有通过有偿有期限使用农村宅基地才能解决这一问题。

（五）完善農村社会保障制度以社会保障代替宅基地保障

鉴于农村宅基地使用权的社会保障制度具有福利性质，一些持反对意见的专家学者担忧农民在转让自己的宅基地之后，失去生活保障，从而对社会治安造成影响。其实这种忧虑是多余的，原因如下：

1限制宅基地使用权流转不是保障生活的主要方式

农民作为一种理性经济人，如果无法保障自己的生活就不会轻易转让自己的住宅和宅基地使用权。与此同时，如果农民处在急需资金解决生活困境的情况下，禁止宅基地使用权转让也显然不能解决问题。故不应以保障农民生活为由禁止宅基地使用权流转。

2以全面社会保障代替土地保障剔除宅基地保障

由于社会保障制度是利用国家公共财产对生活处于社会平均标准以下的人予以救济，保障基本生活。社会人的权利是平等的，因此这一项社会保障制度应当惠及每一个中国人，因此建立遍及农村的社会保障制度既是基于社会公平的需要也是实现农村宅基地使用权合法流转的必要前提，建立多层次的社会保障体系包括医保，最低生活保障和养老保险，这有这样，才能把农民从土地上解放出来，把土地从福利性质中解放出来。

注释：

①<物权法>第一百五十二条规定

②苏号朋宅基地使用权纠纷的类型研究[J]科学决策，2011（3）

作者：袁锦秀

农村宅基地法律制度论文 篇3：

我国农村土地法律制度的构建与改进

摘要：随着市场经济的发展，农村土地法律制度逐渐暴露出其滞后性。如土地产权制度，农村家庭联产承包责任制度，农村土地承包经营权流转制度。十八届三中全会的《决定》对土地法律制度从经营权流转、土地征用、补偿制度等方面进行了创新，推进了土地法律制度的进步。

关键词：农村土地；法律制度；改进

土地法律制度是调整人们在开发、利用、保护、管理土地过程中所发生的以土地为内容的各种社会关系的法律规范的总称。其目的是实现国家根据特定经济条件对土地分类利用，并协调和改善国家土地利用状况，以发挥土地的最大功效。我国农村土地法律制度包括诸多方面。

一、我国市场经济体制下的农村土地法律制度

（一）中国农村土地产权制度

我国《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《中华人民共和国土地管理法》第八条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《土地管理法》第十一条规定：“农民集体所有的土地由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”

（二）农村土地家庭联产承包责任制度

《土地承包法规定》：“国家实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。” 第四条规定：“ 农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。”

（三）农村土地承包经营权流转制度

《土地承包法》规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。但应遵循如下原则：（一）平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；（三）流转的期限不得超过承包期的剩余期限；（四）受让方须有农业经营能力；（五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。

二、我国农村土地法律制度中的缺陷

（一）土地产权法律制度

土地产权主体模糊不清、位置虚置。《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”该法中将集体界定为乡、村和村民小组三种。也就是所谓的三级所有。表面上规定了农村土地集体所有权的代表，但实际上各个主体的权利和边界并不清晰。这就存在三级都有权，三级都越权的情形。

（二）农村土地家庭联产承包责任制度

家庭承包经营体制一定程度上不利于农民进入市场。在家庭承包经营模式下，农户经营规模小，生产的农产品数量有限，市场参与和竞争能力弱，难以预测市场的需求变化。再加上分散农户的组织化程度低，不可能影响市场的价格运动的方向。在市场竞争中，农户在农业生产前、产后的交易中处于不利的地位，只能是价格上的被动接受者，缺乏讨价还价和自我保护的能力。市场不能带动农业的发展，农民不能平等地参与市场交易活动。农民承包经营土地处分权的缺失。

（三）农村土地承包经营权流转制度

该制度最突出的表现在法律、法规不完善。《农村土地承包法》规定了招标、拍卖、公开协商等流转方式，但是对程序如何、如何运行却是空白，这不仅降低了法律本身的可操作性，法律对其不可控风险的增加，而且增加了土地承包经营权流转出现纠纷的几率。其次，政府角色定位不当。农村土地流转格局之所以不规范，重要原因在于土地流转双重性和无序性。法律明确规定：土地承包经营权流转主体是承包方，可在实际操作中，地方政府打着“招商引资、规模经营”等旗号，不经农户同意，超越职权，代签流转合同，农户的流转主体地位实际被抢占。

三、十八届三中全会中有关土地改革的对策建议

（一）赋予承包经营权抵押、担保和入股发展农业产业化经营权。

《决定》第20條规定：“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”《决定》扩大了承包经营权的权能，新增了抵押、担保功能。今后，农民可利用承包经营权获得金融支持。而“允许农民以承包经营权入股，来发展农业产业化经营”，意味着农户与农户、农户与其它主体之间可通过土地股份化，实现联合，推进农业产业化。这一改革举措是对集体经济产权制度和相关法律的重大突破。

（二）建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

《决定》提出：“建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。”这意味着农民拥有的土地承包经营权、宅基地使用权等农村产权可以跨集体经济组织流转和按市场经济法则流转，有利于激发农村产权生机活力、促进农村产权优化配置，也有利于保障农民群众财产权益、促进农村人口优化布局。建立农村产权流转交易市场后，农村承包地、宅基地、林地、集体资产等，就可以在交易市场上公开、公正的交易。

（三）符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地可以入市。

《决定》提出：建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。今后农村建设用地可以入市，意味着征地将越来越少，而土地交易越来越多。经营性建设用地可以平等买卖，而不是政府来征地，然后由政府出让。这自然就保障了农民的收益和财产权益。

四、结语

十八届三中全会的《决定》对土地法律制度从经营权流转、土地征用、补偿制度等方面进行了创新，充分调动农民的积极性，但农村土地法律制度改革任重而道远。

【参考文献】

[1]陈曦.《当代中国农村土地法律制度发展研究》[D].南京师范大学，2013年4月

[2]陈宏亮.《浅析农村土地法律制度及其完善对策》[J].法商研究，2010年1月

[3]俞文莉.《城市化进程中农村土地法律制度的创新》[J].资源配置，2011年5月

作者简介：刘云娟（1990-）女，山西人，北京交通大学法学院硕士研究生，研究方向为经济法学。

作者：刘云娟