《立法法》的立法缺陷与完善

2022-09-12

素有我国“小宪法”之称的《立法法》于2000年颁布实施, 它是我国重要的宪法性法律。该法对规范我国立法活动发挥了重要作用, 但随着时代进步, 它也慢慢暴露出了一些缺陷。2015年《立法法》修正案对该法进行了一些修改, 弥补了一些缺陷, 但《立法法》仍有进一步完善的必要。

一、《立法法》的立法缺陷

(一) 立法语言不严谨

法律用语严谨、通俗易懂是立法技术的一大要求, 《立法法》第7条第2款和第3款分别规定了全国人大和全国人大常委会制定和修改的法律。在这两款法条中都用了“基本法律”、“法律”这两个词, 但没有做明确的区分, 该法对这两个词的表述不够明确, 比较模糊, 这导致二者立法权的界限较模糊。

法律语言应当具有准确性、一致性, 从这些特点来看, 《立法法》第7条第2款和第3款的表述也有问题。《立法法》是我国立法机关立法的法律依据所在。它对“基本法律”、“法律”的表述和使用应当严谨、准确, 不能随意替换使用这两个词。“基本法律”和“法律”的位阶不同, 法律效力也不同, 它们是由不同的主体, 依据不同的权限和程序制定的。而《立法法》第7条却混淆使用二者, 这难免给人们造成误导, 使人难以界定全国人大和全国人大常委会的立法权限。

(二) 法律保留范围较狭窄

《立法法》第8条规定了十个只能制定法律的事项, 第9条规定了授权保留的范围, 从而确立了我国立法中的法律保留原则。法律保留原则确定了行政机关必须经中央权力机关授权才能立法的范围, 这是我国立法活动的一个重要原则, 虽然它有力地保障了公民的基本权利, 控制了行政权力的运行。但是, 在法律保留范围之外, 行政机关无须授权即可自主立法。这样, 法律保留的范围就显得尤为关键。

我国《立法法》的法律保留范围比较狭窄, 这尤其表现在对公民基本权利的保留方面。公民基本权利是个人作为一国公民所享有的基本政治、经济、文化和社会生活的权利, 是宪法专章确认和保障的最为重要的权利, 它应是法律保留的首要事项。而《立法法》只在三个方面进行了法律保留, 即对公民政治权利的剥夺、对限制人身自由的强制措施和处罚以及对非国有财产的征收。我国公民的基本权利远不止此, 将公民的平等权、宗教信仰自由权等基本权利排除在法律保留范围之外, 无疑是对公民基本权利的变相侵害。

(三) 法律解释制度不科学

《立法法》在第42———47条规定了法律解释制度, 包括法律解释权、法律解释要求的提出、草案与议程等内容, 从法条文内容来看, 此制度的规定还存在着缺陷。

《立法法》规定全国人大常委会享有法律解释权, 并规定了法律需要由全国人大常委会解释的两种情形。但《立法法》对全国人大常委会如何行使解释权, 没有做出规定。法律解释是法律的一部分, 而不是创制新的法律, 所以它必须遵循法律、不能违背立法本意。由全国人大常委会解释自身制定的法律, 能够较容易地理解立法者本意, 将解释行为与立法本意等同起来。但是, 当它解释全国人大制定的基本法律时, 误解甚至歪曲立法者立法本意的可能性就会大大增加, 这样就会增加正确适用法律的障碍。

(四) 授权国务院立法的范围过宽

《立法法》第9条规定了中央权力机关授权国务院立法的事项范围, 同时, 《立法法》对禁止授权的事项也作了具体的规定。但是, 禁止授权的事项范围过于狭窄, 仅限于“有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度”等事项。第8条第2项中关于各级人大、政府、法院和检察院的产生、组织和职权的事项, 未被明确排除在可授权范围之外。

我国的人民政府、法院和检察院都由人大产生, 它们要受人大的监督, 并对它负责。因此, 《立法法》第8条第2项中的事项也理应由全国人大立法规定, 若由国务院经授权制定有关的行政法规, 显然不符合立法原意。

二、《立法法》修正案的进步

2015年两会提出了关于修改《立法法》的决定草案, 决定草案从完善授权立法;公布立法规划;扩大地方立法权等方面对现行《立法法》做了多处实质性修改, 是《立法法》颁布实施14年来的一大进步。

(一) 完善授权立法

我国《立法法》规定了只能通过全国人大及其常委会立法规范的十个事项, 同时, 也规定了可以授权国务院立法的事项, 但是仔细研读现行《立法法》就不难发现, 该法并未对授权立法的原则、形式、期限等问题作出明确规定。针对这些问题, 草案规定, 授权决定应有明确的授权原则、期限、事项、范围、目的等。

草案的这一规定为全国人大及其常委会授权国务院立法附加了条件, 授权操作起来更复杂了, 但授权事项、范围却更明晰了, 而且草案明确规定授权立法的时间一般不得超过5年。这样可以有效避免无期限的授权, 可以督促立法机关及时立法, 以适应现实需要。

(二) 公布立法规划

《立法法》修正案草案规定了, 全国人大常委会编制立法规划和立法计划要认真研究代表议案, 广泛征求民意。这种广泛征求意见, 公布立法规划、立法计划的方式, 可以让公众及时了解我国法律变更的趋势, 也可以促进公众对权力机关的立法工作进行监督, 督促立法机关积极立法, 科学立法。

(三) 扩大地方立法权

目前我国《立法法》没有对设区的市的立法权进行专门规定, 但随着经济的发展, 设区的市普遍存在制定本地区地方性法规的需要, 为此草案在对地方性法规的立法主体进行界定时, 增加了旧法中没有的“其他设区的市”。草案的这一规定, 既可以发挥地方积极性, 让其制定适合本地区发展的地方性法规, 又能适应各地法制环境发展不平衡的特点, 符合现代法治的要求。

三、《立法法》进一步完善的建议

虽然草案对现行《立法法》作出了一些修改, 有了很大进步, 然而草案仍有一些没有提及但还需要完善的地方。

(一) 规范使用法律用语

目前, 《立法法》存在模糊使用法律用语的问题, 这会误导立法机关的立法活动, 给人们适用法律带来不便。因此, 应该规范使用法律用语, 比如, 该用“基本法律”时就不要随意省略“基本”二字, 该用“法律”一词时, 也不要随意加上“基本”二字。做到法律用语严谨、准确, 不给人误解的可能。这样才能保证我国立法活动的严肃性, 保证我国大、小宪法的统一性。

(二) 将“尊重和保障人权”写入《立法法》

我国宪法中有“国家尊重和保障人权”这一内容, 这体现了宪法的人权保护思想, 也顺应了国际人权保护的发展趋势。宪法是我国的根本大法, 是母法, 《立法法》是根据宪法制定的, 当然要符合宪法的立法思想。再者, 《立法法》作为我国的“小宪法”, 也应当与宪法的立法主题保持一致。将“国家尊重和保障人权”写入《立法法》, 让人民群众真正感受到法律面前人人平等, 真正享受到人权, 权益真正受到保护, 对促进我国立法工作的开展, 和促进我国社会的发展都有重要意义。

(三) 规范法律解释制度

现行《立法法》规定的法律解释机构是全国人大常委会, 它不仅要解释自己制定的法律, 还要解释全国人大制定的法律。这难免导致它在解释时误解人大的立法原意, 给我们适用法律带来不便。

故本文认为, 在今后的法律解释活动中, 应当让制定机关对自己制定的法律进行解释, 实行“谁制定, 谁解释, 谁负责”制度。首先, 制定机关对自己制定的法律最为了解, 由它们进行解释不会出现误解甚至曲解立法原意的现象, 更有利于我们适用法律。其次, 制定机关肯定有该法的解释权, 不会出现越权解释的现象。而由其他机关来解释法律, 难保不出现越权解释的现象。越权的法律解释等于无效的法律, 这不仅浪费公共资源, 还有损国家法律的权威。再次, 由立法机关进行解释, 并由其对自己的解释行为负责, 在法律的适用过程中可以更好地追责。不会出现立法机关和解释机关相互推卸责任的现象。

摘要：我国《立法法》存在立法语言不严谨、法律保留范围较狭窄、国务院授权立法范围过宽、法律解释制度不科学等问题。《立法法》修正案 (草案) 对部分问题进行了修改, 有了较大进步, 但并未涉及所有问题, 我国《立法法》还有待进一步完善。

关键词：立法权限,法律保留,授权立法,法律解释,修改