农业用地论文范文

本论文主题涵盖三篇精品范文，主要包括《农业用地论文范文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。编者按：近年来，随着农业现代化水平的不断提升，新的农业生产经营方式不断涌现，规模经营水平和生态环境要求不断提高，用地出现新情况、新需求，面临新形势、新要求。

第一篇：农业用地论文范文

农业用地供给侧改革的可行举措探讨

摘要通过梳理我国农业用地在利用中所存在的制度层面、利用层面、管理层面和其他层面的问题，结合我国推进农业用地实行供给侧改革的目的，从4个方面制度供给、利用供给、管理供给和其他供给提出我国在实行农业用地供给侧改革的可行举措，为我国推进农业用地的供给侧改革提供理论依据。

关键词农业用地;供给侧改革;城镇化

A

Key wordsAgricultural land; Supplyside reform; Urbanization

我国经济发展进入新常态，当前及今后一段时期内，在适度增加总需求的同时，强化以供给侧为核心的经济结构性改革，全面提升供给体系的质量和效率，实现经济永续发展成为摆在国人面前的主要问题。供给侧改革，是从提高供给质量出发，用改革的办法推进产业结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好地满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展[1]。在当前国家全面推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的进程中，如何利用好国内庞大的农村市场，实现农业用地经济变革，将是我国深化改革的重头戏。笔者从制度层面、利用层面、管理层面和其他层面分析了农业用地利用中的问题，结合农业用地供给侧改革的目的，提出了推进农业用地供给侧改革的一些可行举措。

1农业用地利用中的问题与争论

1.1制度层面

我国农村土地实行土地所有权归集体所有，土地承包经营权归农户所有。近年来完成对农民宅基地使用权的确权颁证及进一步对农业用地进行确权，在事实上形成一种永佃权。但不可否认的是，农业用地的家庭承包经营制的“长久不变”，直接制约了农业用地的高效流转，进而妨碍了农业的规模化发展，影响着我国农业的健康发展。

农业用地在制度层面的另一个争论是究竟应该保护家庭经营还是推进公司化经营。虽然在农村养殖业和若干经济作物的经营中，公司化经营显现了其优势，但在主要农产品种植中，公司化运作的成效尚未得到可信证明。到底是利用外部资本运作，鼓励公司化经营农地，还是借鉴日本、韩国以及我国台湾地区的小规模农场、农协组织为主的生产经营方式，这同样牵扯到农地流转到底是走向规模化，还是精细化，或者兼而有之[2]。

此外，农业用地征收中的级差收益分配矛盾也是一个重要问题。关于此问题，学术争论的焦点集中在农地转用中地权、级差收益的处置问题，甚至还包括转用后的农地用途权的归属，即政府、开发商、村集体、农民4大主体的分配问题。由于土地的区位级差明显，农业用地征收所表现出的问题就不仅仅是收益分配的经济问题，而是由此引发的社会公平和连带的维稳等社会问题，甚至还将严重地影响社会公共利益。

1.2利用层面

近年来，我国农业发展迅速，农业综合生产能力有了明显提高，粮食12年连续增产，年产量也多年来稳定在6 000亿kg以上。然而，必须要看到我国农业用地在利用中存在的诸多问题，主要表现在4个方面。

1.2.1质量严重退化，优质劳动力逐渐流失。我国人地矛盾一直十分突出，近几年的快速发展，使得城市周边优质农用地被大量占用，而新开垦土地肥力有限。以耕地为例，我国现有耕地的70%～80%存在养分不足问题，此外，土壤污染退化、土壤的侵蚀等也都严重威胁到土壤的总量和土壤的质量。于此同时，受城镇劳动力缺口吸引，农业从业劳动力却在逐渐流失，根据《人力资源蓝皮书：中国人力资源发展报告(2014)》显示，近30年我国年均流失20万优质农业从业劳动力[3]。

1.2.2科技、经济集聚度差，利用成本高企。我国农业用地利用上，限于农民素质及农村基础设施薄弱，我国农业用地的科技投入力度和经济规模的集聚度不高。此外，我国农业用地的种子、种苗、肥料、农药等农用生产资料产品和农膜、农机、农业工程设施设备等农用工程物资使用成本近年来逐渐攀高，有些区域甚至出现了农业用地的“出不抵入”。

1.2.3农产品输出质量参差，品牌化程度低。尽管我国粮食年产连创新高，但我国仍是一个粮食进口大国，大米、豆类等主要粮食来源对进口依赖度极高。我国国情实际导致我国农产品质量各地参差，进而高附加值农产品输出十分低下。以有机农作物消费为例，我国有机农作物消费额仅占常规食品销售额的0.1%，与发达国家平均水平2%相比，相差20倍。此外，我国农产品的另一个特点是品牌化程度低，这就导致农产品的市场竞争力和质量安全保障较差。

1.2.4污染问题。作为农业用地使用的延伸问题，如使用化肥、农药造成的水资源及环境污染，以及农业用地的“人-地-经济-政策”配置不协调等[4]。

1.3管理层面我国农业用地在管理层面存在着规划、立法、操作和保障上都存在一些现实问题，具体表现在以下4个方面：

①规划上，土地利用总体规划是政府控制土地利用的重要手段。然而，落实到农业用地的乡镇级土地利用总体规划的编制和实施却大都进展缓慢，且欠缺前瞻性和科学性。

②立法上，农用地使用权流转相关法规一直未见出台，致使政府无法对农村集体非农土地使用权流转实行有效的管理，从而影响了土地资源的有效配置及农业用地利用市场规范。

③操作上，农业用地利用的一个突出特点是分布分散，各用地单元的特点突出，而目前我国对农业用地的管理也缺乏差别化管理，农业用地在利用中出现问题的“一刀切”和“放任”2种态度并立，这也导致了农业用地问题频仍[5]。

④保障上，农业用地管理上缺乏激励制度。由于农村集体的权利主体虚化，致使农业用地管理中村民的普遍参与积极性不足[6]。耕地利用的收益低挫伤了农民的积极性，且耕地保护政策的收益落不到失地农民身上。以农村征地为例，现行制度仅涉及“政府-村集体-失地农民”3个利益端，广大村集体其他个体仅参与相关听证，并无实际利益分割，故而导致相关国家法令规定的听证会也逐步沦为形式。

1.4其他层面我国农业用地由于其在权利属性上的特殊，导致了其在利用和转用过程中的诸多困窘。一方面，上至国家下至个人，都希望通过激发农业用地潜力来实现其利用效益的最大化，囿于相关法律、政策约束，在实际利用中却一直欠缺活力;另一方面，国家和地方、政府和个人在农用地的利用中，一直在做着利益博弈，农村用地利用者又处在“等政策”和“违法用”的两可之间，地位十分尴尬。此外，农业用地利用中还存在缺乏配套设施及保障机制的问题[7]。尽管近年来国家在农业用地的基础设施上投入大量资源，收效也颇为显著。然而针对农业用地利用的多领域、多部门、系统性配套还有缺陷，尤其是一些软环境的配置，例如帮助乡镇企业用地升级或退出的制度保障等，还未见专门政策出台。

2推进农业用地供给侧改革的目的

2.1适应和引领经济增长新常态

现阶段，以结构性能过剩为特征的“供给失灵”是经济新常态的典型特征。经济增速显著下降，是资源配置低效的供给结构与市场有效需求所代表的生产和消费脱节产生的“供给失灵”。我国农村不仅有着广阔的市场诉求，同样也充斥着广阔发展前景。充分审视、利用现有资源，推进农业用地的供给侧改革，精准定位特色产业发展方向，提升农村经济创新力和生产力，是主动适应和引领农村经济发展新常态的必然选择。

2.2助力需求端结构调整

供给侧结构性改革的目标是化解过剩产能，提升有效供给能力。广大农村地区有广阔的需求市场，农业用地的供给侧变革紧抓农产品供给与需求，依靠自身专业技术优势，大力发展生态畜牧业和优质果蔬业，完善基础设施建设，按照资源变资产、资金变股金和农民变股东的“三变”改革要求，在需求端谋求结构调整，通过创新引领主动调整供给端达到引领需求端的目标，形成“供需平衡”的理想状态。

2.3推进城镇化发展

2014年我国城镇化率已达到56.11%，这是我国经济结构性变化的根本推动力。相对于广大农业用地而言，作为农村经济发展和城镇化进程的载体，快速的城镇化发展不仅在客观上产生规模巨大的物质需求，同时也因为城市化的发展产生极大的消费推动力，推动居民消费对经济增长和结构升级的促进作用，从而进一步推进城镇化的二次发展，产生良性互动。

3推进农业用地供给侧改革的一些可行举措

3.1制度供给

3.1.1全面完善承包经营权的归属确认。国家自2014年起计划用5a左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作。从已颁证地区看，承包农户对土地财产权利的认知度增加，流转比例也大大增加，可见土地制度变迁的边际效益仍然为正[8]。全面完善承包经营权的归属确认，不仅有助于农户提高财产权的认知度和流转意愿，还有助于国家引导土地经营权有序流转，加快培育新型农业经营主体，促进家庭农场、专业大户等规模经营农户的形成。

3.1.2差别化推进生产经营方式。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。鉴于此，农业用地生产经营方式应紧抓各地实际，加快农业结构调整步伐，促进农地资源和其他生产要素优化配置及农业用地的高效利用。此外，还应注意拓展推动经营主体范围，引导多元资本参与土地流转，推进农业的“招商引资”，推动新品种、新技术、新设备、新模式、新技术应用，加快农业科技进步和农产品市场扩大的步伐，增强农业抵抗风险能力。

3.1.3创新农业用地征收制度。其一，界定征地范围，明确操作程序，缩小征地范围，严格征地程序，建立包括征地补偿、安置方案、就业保障以及征地报批前协商制度在内的多项补充制度，健全完善被征地农民社会保障制度。其二，研究土地增值收益合理分配机制，包括合理调整提高补偿标准，规范土地增值收益用途。将一定比例土地增值收益用于被征地农民社会保障、就业培训支出等。其三，探索农业用地与国有建设用地权利同享机制，将国有土地的出让、租赁、入股，完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制纳入到农业用地的征收制度中。最后，还应注意远郊和近郊、城中村征地补偿差异化，远郊村要采取“人员安置、农田流转与金钱补偿”相结合的方式，而近郊和城中村征地要采取“宅基地或耕地换取公租房加金钱补偿”的方法，保障被征地农民经济来源不受征地带来的负面影响。

3.2利用供给

3.2.1建立农业用地的良性发展机制。严格落实耕地保护政策，健全农业标准化生产制度。既要做好土地开发、整理、复垦工作，保证好耕地的动态平衡，又要实行减量化和清洁化农业生产模式。健全工商资本租赁农地的监管和风险防范机制，建立严格的资格审查、项目监管和定期督查机制，禁止以农业为名圈占土地从事非农建设，防止农用地的“非粮化”流失。

3.2.2加快农业用地的信息技术融合机制。其一，完善农业用地基础设施，加大农用地的资金和政策倾斜力度，并鼓励社会资本以PPP模式参与农田水利工程建设和运营维护，完善农田水利保障设施。其二，推进农业生产的现代化，在农产品生产过程中加大科技投入，延伸农产品上下游产业链，既要建设好农业生产资料配送网络，形成良性竞争，降低农业生产资料成本，又要搭建各类农业生产服务平台，加强政策法律咨询、市场信息、病虫害防治、测土配方施肥、种养过程监控等服务推广，减少农业成本交易成本。其三，运用互联网、大数据等信息技术，积极发展定制生产，满足多样化、个性化消费需求，并建立健全农产品质量安全可追溯体系。其四，整合优化农产品生产服务系统，发展契合农业实际发展的农作物良种繁育、农业生产动态监测、环境监控等信息技术等专业化服务。

3.2.3做好农业用地的复合利用。其一，鼓励产业结构的复合利用，构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式、复合型现代农业经营体系。依托农村秀美风光，加大农业用地的医疗、健康、养老、旅游、休闲、观光等用途用地的复合利用力度。其二，加大设施农业推广，有条件的地区可鼓励农用地的立体开发，分层、分类、分期开发利用地下空间资源。其三，增加基础供给的复合利用，以满足公共服务需求、优化结构和调动潜能为方向，积极实施选择性“有效投资”和PPP模式创新，拉动民间资本、社会资金合作供给，带动农业用地的复合利用。

3.2.4培植农产品现代化软环境。努力发展农产品加工、乡村旅游等农村优势产业，实行“减、免、奖、补、扶”优惠政策，定点帮扶项目建设，形成“一站式”办公、一条龙服务，解决农业生产运营中实际问题。加强农产品的研发设计、物流、融资、电子商务、农超对接、小微创业等领域项目服务，带动农业升级和服务水平提升。

3.3管理供给

3.3.1强化机制设计。其一，国家尽快出台相关法规，在制度层面规范农业用地流转行为。其二，明确土地用途，杜绝土地的不正当使用，同时对土地抛荒、土地流转的有偿性、因土地流转而涉及的乡村税费负担，以及各流转形式(转让、出租、入股等)的流转期限等做出相关规定。其三，构建农业用地流转平台，定期公布土地流转信息，并且培育专业的经营权价值评估机构、金融服务支持机构，方便土地的有效、及时流转。其四，强化土地管理中规划的作用，提高政府土地利用管理的效力。

3.3.2加强精细化管理。政府层面，建立以行政村为单元的行政管理地图，统筹农业用地的各用地单位信息，实现差别化管理;村集体层面，全面推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革，赋予农民对集体资产更多权能，发展多种形式的股份合作，释放农业用地经济活力，保障农民正当的财产利益。

3.3.3健全村民参与激励机制。在涉及农村集体土地流转、征占、复垦等过程中，应建立适用于村集体和普惠农村及农户个体的机制，将村民的合法利益纳入进来，提高农民的参与热情。

3.3.4完善粮食主产区利益补偿机制。建立农业投入增长、生态补偿、粮食产业发展保护等机制，增加中央财政对粮食大县的奖励资金，新增农业补贴向主产区和优势产区集中。

3.4其他供给

3.4.1政府应强化宣传引导，提高服务意识。强化“执政为民、科学发展”理念，主动了解、关心农民和市场经济对乡村经济发展的动向，积极创造有助于乡村经济建设的宽松环境。

3.4.2契合新型城镇化建设。结合国家推进新型城镇化的大背景，按照控制数量、提高质量，节约用地、体现特色的要求，支持和发展与相邻城镇主体功能契合、特色产业发展契合、服务“三农”契合的优势产业，通过加强与相邻城镇的统筹规划与功能配套，培育成为文化旅游、商贸物流、资源加工、交通枢纽等专业特色村，进而进一步服务、带动、吸纳周边农村资源，逐步推进新型城镇化建设。

3.4.3倡导农村消费。从企业角度，在加大交通通信、文化娱乐、绿色环保、家电类耐用消费品和家用轿车等方面投资基础上，做好农村的分布式能源、农业废弃物资源化综合利用、垃圾污水处理设施、农村水电路气信息等基础设施建设改造等投资，完善农村消费的生产、物流、售后等服务，升级农村消费。从农村角度，倡导绿色消费、品质消费、时尚消费等先进的消费观念，并逐渐改变以往从众消费、迷信消费、“面子消费”等非理性消费观念，丰富农村消费观。

4结语

农业用地的供给侧的改革，必须重新厘定思路，摒弃以往政府主导、农村执行的做法，重新确立农村的主动性，实现市场化改革，从真正地从市场化配置资源机制角度出发，满足市场化运作要求，创造真正适合农业用地健康发展、惠及近7亿人口福利的一场变革，形成多元的土地发展格局

。同样，实现农业用地的供给侧改革也是通过供给侧的改革来提升经济整体效率的必然选择和应有之意。

参考文献

[1]

胡鞍钢，周绍杰，任皓.供给侧结构性改革：适应和引领中国经济新常态[J].清华大学学报，2016(2)：16-18.

作者：殷兆伟　陈俊华　于晶晶

第二篇：建立设施农业用地保障机制促进现代农业健康发展

编者按：近年来，随着农业现代化水平的不断提升，新的农业生产经营方式不断涌现，规模经营水平和生态环境要求不断提高，用地出现新情况、新需求，面临新形势、新要求。为适应农业现代化发展趋势，建立设施农业用地保障长效机制，促进现代农业健康发展，2019年年底，国家自然资源部会同国家农业农村部印发了《关于设施农业用地管理有关问题的通知》(以下简称《通知》)，同年12月19日，就《通知》出台的有关情况，国家自然资源部耕地保护监督司司长刘明松和农业农村部种植业管理司司长潘文博回答了记者的提问。现摘要刊登，以飨读者。

记者：《通知》的出台是基于怎样的背景和考量?

刘明松：为适应现代农业发展需要，近年来，原国土资源部会同原农业部先后两次制定下发设施农业用地文件，在用地地类划分、用地规模、用地管理方式、服务监管等方面明确支持政策，有力促进了设施农业发展。设施生产中栽培的作物种类和种植方式日益多样化，生产的组织化、规模化程度不断提高，对生产前端的农资农具存放、生产过程中的先进技术应用和智能化管理、生产后端的产品晾晒烘干和分拣包装等设施用地提出了新的需求。随着家庭农场、养殖小区等农业生产模式的兴起和推广，畜禽养殖的规模化比例不断提高，对养殖生产、环保及粪污处置等设施用地提出了新的需求，有的养殖企业建设多层建筑进行生猪生产，而原有政策对此没有涉及。四川、云南等山区省份丘陵多、土地零散、耕地插花现象突出，规模化养殖设施选址完全避让永久基本农田确有困难。这些问题反映出原有设施农业用地政策需要与时俱进，不断改进完善。

此外，从前一时期“大棚房”问题专项清理整治情况看，也有不少地方存在以设施农业为名实质改变土地性质、违法违规占用耕地、建设与农业生产无关设施的问题，一定程度上反映出政策有漏洞、监管有欠缺，有的政策规定需要体现差别化要求。为防止“大棚房”问题反弹，认真贯彻习近平总书记重要指示精神，落实李克强总理等中央领导同志的批示要求，需要研究改进设施农业用地政策，建立长效机制，促进现代农业健康发展。同时，原有的政策管理文件也要过有效期了，需要出台新的用地文件继续支撑设施农业发展。

在这样的背景下，国家自然资源部会同农业农村部研究出台了《通知》。同时，在起草《通知》时还特别注意了措施简明、符合实际，让地方好操作。

一是设施农业用地情形复杂，国家把住总体规定，地方细化管理要求。由于我国区域差异大、设施农业种类繁多、用地形态各异——从大的分类上，有作物种植类、畜禽养殖类和水产养殖类，每一类由于生产方式与自然地理条件不同，在设施兴建与用地需求上都存在很大的差异。如在作物种植上，有日光温室、智能温室及相关分拣包装、存储保鲜等设施，也有规模化大田种植配建的晾晒烘干、农机具存放等设施;在畜禽养殖上，不仅有养殖圈舍，还有检验检疫、粪污处置、洗消转运等设施。因此，国家层面难以对各地用地情况列举式地逐一作出规定，主要是从宏观层面把握大的原则，进行宏观管控，具体要求由地方根据本地实际进行细化。

二是概念明晰，把握政策着力点。为避免概念过多、含义不清，《通知》不再对作物种植和畜禽与水产养殖中，哪些是生产设施，哪些是附属设施和配套设施进行细分，而是以设施建设是否破坏耕地耕作层为问题实质和衡量标准，明确哪些设施可以使用耕地和永久基本农田，哪些不能。考虑种植类和养殖类的生产功能与用地情形不同，在允许使用永久基本农田的基础上，差别化地作出规定。

三是把握各级行权能力，合理划分各项事权。根据行政层级，明确各级职责。县(市、区)自然资源主管部门会同农业农村主管部门主要负责设施农业用地日常管理，包括检查执法。国家、省级自然资源主管部门和农业农村主管部门除了制定政策规定外，还要通过各种技术手段加强设施农业用地监管。合理划分各级事权，压实管理责任。

记者：在原有设施农业用地政策基础上，《通知》在哪些方面作了改进和突破?

刘明松：改进后的政策规定，归纳起来，主要有五个突出的方面：

一是设施农业用地纳入农业内部结构调整范围。考虑到设施农业是从事农产品生产的特点，有别于公路、铁路等基础设施用地，因此《通知》明确，设施农业包括作物种植设施(含规模化大田种植配建的设施)和畜禽水产养殖设施，可以使用一般耕地，不需办理建设用地审批手续，不需落实耕地占补平衡。

二是对一些设施使用永久基本农田作出了规定。考虑到兴建设施有利于提高农业生产力，因此，对于作物种植中一些设施建设破坏耕地耕作层又难以避让永久基本农田的，养殖设施中涉及少量永久基本农田确实难以避让的，在补划同等数量、质量永久基本农田的前提下，允许使用永久基本农田，同时也确保永久基本农田不减少。

三是用地规模实行差别化政策。如前所述，全国各地、各类设施农业用地差异较大，国家层面不再对各类设施农业用地规模作出统一规定，而是由各省(区、市)自然资源主管部门会同农业农村主管部门根据生产规模和建设标准合理地确定设施用地规模，体现各地差别化政策，调研中一些地方也提出了这方面的意愿。需要强调的是，为了巩固近两年开展的“大棚房”问题专项清理整治成果，保持政策衔接，《通知》明确“看护房”继续执行“大棚房”整治整改标准，即南方地区控制在“单层、15平方米以內”，北方地区控制在“单层、22.5平方米以内”，其中严寒地区控制在“单层、30平方米以内”(占地面积超过2亩的农业大棚，其看护房控制在“单层、40平方米以内”)。此外，《通知》还强调各地在制定具体实施办法时，要严守政策界限，不能突破两条底线。第一是必须是直接用于或直接服务于设施农业生产的设施。第二是不得改变设施的性质和用途，特别是不能用于改建住宅、私家庄园、别墅，不能用于餐饮、娱乐、康养等经营性用途。

四是允许养殖设施建设多层建筑。随着技术的进步与规模化经营的发展，近年来一些地方出现建设多层建筑从事养殖生产的情况，从节约资源、集约经营出发，《通知》明确养殖设施允许建设多层建筑。但各地在实施中，建多层养殖设施一定要注意符合相关规划、建设安全和生物防疫等方面要求。

五是简化用地取得方式。设施农业用地不需要审批，设施农业经营者与农村集体经济组织就用地事宜协商一致后即可动工建设，由农村集体经济组织或经营者向乡、镇政府备案，乡、镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。当然，涉及使用并补划永久基本农田的，须事先经县级自然资源主管部门同意后方可动工建设，始终坚持严格的永久基本农田保护制度。

记者：这次专门印发设施农业用地管理的《通知》，对促进设施农业健康稳定发展有什么积极意义?

潘文博：设施农业是现代农业的重要组成部分，促进设施农业发展是推进农业现代化的重要任务。近年来，我国设施农业快速发展，为有效保障我国蔬菜、肉、蛋、奶等农产品季节性均衡供应，增加农民收入，改善城乡居民生活发挥了十分重要的作用。

但是，我国设施农业的整体发展水平不高，机械化、自动化、智能化和标准化程度较低;科技创新能力弱，生物技术、工程信息和信息技术的集成运用不够;资金投入不足，基础设施、机械装备和生产条件不配套;支持措施不尽完善，发展的规模、质量和效益还有待进一步提高。

2010年、2014年，原国土资源部会同原农业部先后制定印发了两个设施农业用地政策文件，为支持和促进设施农业健康发展发挥了重要作用。这次两部门联合制定印发的《通知》是适应现代农业发展新需求，对设施农业用地使用和管理的政策进一步完善，主要体现在三个方面：

一是有利于满足设施农业多样化的用地需求。随着传统农业功能的拓展和设施农业现代化水平的不断提高，对设施农业用地需求发生了很大的变化，现有政策难以满足设施农业发展需要。《通知》的印发实施能够有效解决这些问题，有利于延长产业链，提高产业效益，促进设施农业高质量发展。

二是有利于進一步调动各地发展设施农业的积极性。原有政策文件适用范围较窄，一些标准设定不够灵活，不能适应发展需要。《通知》的印发实施，进一步明确了政策界限，简化了用地取得方式，有助于提振各类经营主体发展设施农业的积极性。

三是有利于设施农业新技术、新装备的推广应用。近年来，设施农业新技术、新装备不断涌现。耕、种、收等环节的新型农机装备应用，水肥一体化等新型栽培技术应用，物联网等信息化手段应用都需要相应的设施农业用地的支持。《通知》的印发实施为设施农业发展提供了有力支撑，有利于加快推进新技术、新装备的推广应用，促进产业转型升级，提升设施农业产业整体竞争力。

(本刊记者摘编)

第三篇：改进完善用地政策促进设施农业健康稳定发展

为适应农业现代化发展趋势，建立设施农业用地保障长效机制，促进现代农业健康发展，自然资源部会同农业农村部印发了《关于设施农业用地管理有关问题的通知》(以下简称《通知》)。2019年12月19日，自然资源部召开媒体座谈会，自然资源部耕地保护监督司司长刘明松、农业农村部种植业管理司司长潘文博对《通知》出台的背景、主要考量、支持政策等问题进行了解读，并回答记者提问。

记者：《通知》出台是基于怎样的背景和考量?

刘明松：为适应现代农业发展需要，原国土资源部会同原农业部先后两次制定下发设施农业用地文件，在用地地类划分、用地规模、用地管理方式、服务监管等方面明确支持政策，有力促进了设施农业发展。近年来，随着农业现代化水平不断提升，农业新的生产经营方式不断涌现，规模经营水平和生态环境要求不断提高，用地出现新情况新需求，面临新形势新要求。设施生产中栽培的作物种类和种植方式日益多样化，生产的组织化、规模化程度不断提高，对生产前端的农资农具存放、生产过程中的先进技术应用和智能化管理、生产后端的产品晾晒烘干和分拣包装等设施用地提出新的需求。随着家庭农场、养殖小区等农业生产模式的兴起和推广，畜禽养殖的规模化比例不断提高，对养殖生产、环保及粪污处置等设施用地提出了新的需求，有的养殖企业建设多层建筑进行生猪生产，原有政策对此沒有涉及。四川、云南等山区省份丘陵多、土地零散、耕地插花现象突出，规模化养殖设施选址完全避让永久基本农田确有困难。这些问题反映出原有设施农业用地政策需要与时俱进，不断改进完善。

此外，从前一时期“大棚房”问题专项清理整治看，也有不少地方存在以设施农业为名实质改变土地性质、违法违规占用耕地、建设与农业生产无关设施的问题，一定程度上反映出政策有漏洞、监管有欠缺，有的政策规定需要体现差别化要求。为防止“大棚房”问题反弹，认真贯彻习近平总书记重要指示精神，落实李克强总理等中央领导同志的批示要求，需要研究改进设施农业用地政策，建立长效机制，促进现代农业健康发展。同时，原有的政策管理文件也已到有效期，需要出台新的用地文件继续支撑设施农业发展。

在这样的背景下，自然资源部会同农业农村部研究出台了《通知》。在《通知》起草过程中，两部进行了大量深入细致的调查研究，部领导多次组织专题研究，反复研讨政策规定。同时，起草《通知》特别注意简明、符合实际，让地方好操作。

一是设施农业用地情形复杂，国家把住总体规定，地方细化管理要求。从调研情况看，由于我国区域差异大、设施农业种类繁多，用地形态各异——从大的分类上，有作物种植类、畜禽养殖类和水产养殖类，每一类由于生产方式与自然地理条件不同，在设施兴建与用地需求上都存在很大差异。如在作物种植上，有日光温室、智能温室及相关分拣包装、存储保鲜等设施，也有规模化大田种植配建的晾晒烘干、农机具存放等设施;在畜禽养殖上，不仅有养殖圈舍，还有检验检疫、粪污处置、洗消转运等设施。因此，国家层面难以对各地用地情况列举式地逐一作出规定，主要是从宏观层面把握大的原则，进行宏观管控，具体要求由地方根据本地实际进行细化。

二是概念明晰，把握政策着力点。为避免概念过多、含义不清，《通知》不再对作物种植和畜禽与水产养殖中，哪些是生产设施、哪些是附属设施和配套设施进行细分，而是以设施建设是否破坏耕地耕作层为问题实质和衡量标准，明确哪些设施可以使用耕地和永久基本农田，哪些不能。考虑种植类和养殖类的生产功能与用地情形不同，在允许使用永久基本农田上，差别化地作出规定。

三是把握各级行权能力，合理划分各项事权。根据行政层级，明确各级职责。市、县自然资源主管部门会同农业农村主管部门主要负责设施农业用地日常管理，包括检查执法。国家、省级自然资源主管部门和农业农村主管部门除了制定政策规定外，要通过各种技术手段加强设施农业用地监管。合理划分各级事权，压实管理责任。

记者：在原有设施农业用地政策基础上，《通知》在哪些方面作了改进突破?

刘明松：在原有设施农业用地管理方式、使用耕地和用地程序等支持政策基础上，《通知》在用地划分、使用永久基本农田范围、用地规模、用地取得等方面进一步改进突破。改进后的政策规定，归纳起来，有5个突出方面：

一是设施农业用地纳入农业内部结构调整范围。考虑到设施农业从事农产品生产的特点，有别于公路、铁路等基础设施用地，因此明确，设施农业包括作物种植设施(含规模化大田种植配建的设施)和畜禽水产养殖设施，可以使用一般耕地，不需办理建设用地审批手续，不需落实耕地占补平衡。

二是对一些设施使用永久基本农田作出规定。考虑到兴建设施有利于提高农业生产力，因此，对于作物种植中一些设施建设破坏耕地耕作层、又难以避让永久基本农田的，养殖设施中涉及少量永久基本农田确实难以避让的，在补划同等数量、质量永久基本农田的前提下，允许使用永久基本农田，同时也确保永久基本农田不减少。

三是用地规模实行差别化政策。如前所述，全国各地、各类设施农业用地差异较大，国家层面不再对各类设施农业用地规模作出统一规定，由各省(区、市)自然资源主管部门会同农业农村主管部门根据生产规模和建设标准合理确定设施用地规模，体现各地差别化政策，调研中一些地方也提出了这方面意愿。需要强调的是，为了巩固2019年刚刚开展的“大棚房”问题专项清理整治成果，保持政策衔接，《通知》明确“看护房”继续执行“大棚房”整治整改标准，即南方地区控制在“单层、15平方米以内”，北方地区控制在“单层、22.5平方米以内”，其中严寒地区控制在“单层、30平方米以内”(占地面积超过2亩的农业大棚，其看护房控制在“单层、40平方米以内”)。

四是允许养殖设施建设多层建筑。随着技术的进步与规模化经营，近年来一些地方出现建设多层建筑从事养殖生产的情况，从节约资源、集约经营出发，《通知》明确养殖设施允许建设多层建筑。但各地在实施中，建多层养殖设施一定要注意符合相关规划、建设安全和生物防疫等方面要求。

五是简化用地取得方式。设施农业用地不需要审批，设施农业经营者与农村集体经济组织就用地事宜协商一致后即可动工建设，由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。当然，涉及使用并补划永久基本农田的，须事先经县级自然资源主管部门同意后方可动工建设，始终坚持严格的永久基本农田保护制度。

记者：这次专门印发设施农业用地管理的《通知》，对促进设施农业健康稳定发展有什么积极意义?

潘文博：设施农业是现代农业的重要组成部分，促进设施农业发展是推进农业现代化的重要任务。近年来，我国设施农业快速发展，为有效保障我国蔬菜、肉蛋奶等农产品季节性均衡供应，增加农民收入，改善城乡居民生活发挥了十分重要的作用。

但是，我国设施农业的整体发展水平不高，机械化、自动化、智能化和标准化程度较低;科技创新能力弱，生物技术、工程信息和信息技术的集成运用不够;资金投入不足、基础设施、机械装备和生产条件不配套;支持措施不尽完善，发展的规模、质量和效益还有待进一步提高。

2010年、2014年，原国土资源部会同原农业部先后制定印发了两个设施农业用地政策文件，为支持和促进设施农业健康发展发挥了重要作用。这次两部门联合制定印发的《通知》是适应现代农业发展新需求，对设施农业用地使用和管理的进一步改进，主要体现在三个方面：

一是有利于满足设施农业多样化的用地需求。随着传统农业功能的拓展和设施农业现代化水平的不断提高，对设施农业用地需求发生了很大变化，現有政策难以满足设施农业发展需要。《通知》的印发实施能够有效解决这些问题，有利于延长产业链，提高产业效益，促进设施农业高质量发展。

二是有利于进一步调动各地发展设施农业的积极性。原有政策文件适用范围较窄，一些标准设定不够灵活，不能适应发展需要。《通知》的印发实施，进一步明确了政策界限，简化了用地取得方式，有助于提振各类经营主体发展设施农业的积极性。

三是有利于设施农业新技术、新装备的推广应用。近年来，设施农业新技术、新装备不断涌现。耕种收等环节的新型农机装备应用，水肥一体化等新型栽培技术应用，物联网等信息化手段应用都需要相应的设施农业用地支持。《通知》的印发实施为设施农业发展提供了有力支撑，有利于加快推进新技术、新装备的推广应用，促进产业转型升级，提升设施农业产业整体竞争力。

记者：各地如何落实《通知》规定，需要注意什么问题?

刘明松：《通知》下发后，政策落实是关键，各地要抓紧做好相关落实工作。

一是省级制定具体实施办法。按照《通知》明确的管理原则和要求，省级自然资源主管部门要会同农业农村主管部门，根据本区域设施农业生产实际，制定具体实施办法，进一步细化设施农业用地范围、明确用地规模、细化用地取得程序。在制定实施办法时，应注意与以往政策的衔接，妥善处理好已建和在建设施问题，确保政策平稳过渡。

二是市、县做好具体实施。市、县自然资源主管部门会同农业农村主管部门，要把服务设施农业用地当作重要工作任务，切实做好日常管理。要把握好设施建设是否破坏耕地耕作层、是否符合允许使用永久基本农田条件等情况，确保符合实际。使用永久基本农田破坏耕地耕作层需要补划的，要严格落实补划。要指导督促乡级政府及时汇交设施农业用地信息，并按要求做好设施农业用地上图入库工作。

三是部、省级强化用地监管。自然资源部将建立设施农业用地监测监管系统，要求各地将设施农业用地信息在监测监管系统中上图入库。部、省级自然资源部门将充分利用卫星遥感影像、现代信息技术等手段，组织开展核实监督，掌握动态趋势，进行实地检查，发现违法违规用地行为的，及时纠正，确保农地农用。

记者：前一阶段在全国开展的“大棚房”问题专项清理整治行动取得了明显成效，这次又印发设施农业用地管理的《通知》，两者之间有什么关系?

潘文博：按照党中央、国务院的部署要求，2018年8月份以来，农业农村部、自然资源部会同有关部门和单位，在全国开展“大棚房”问题专项清理整治行动，全面深入排查，摸清“大棚房”问题底数;坚决整治整改，对排查发现的“大棚房”问题区分情况，分类处置;严格执法问责，严守耕地保护红线，坚决遏制农地非农化。

可以说，专项行动的开展有力有效地堵住了以设施农业为名违法违规用地行为的“后门”。在堵住“后门”的同时还要开好“正门”，要给地方和经营主体以明确的政策信号，什么东西可以搞、应该怎么搞，引导设施农业规范发展。在《通知》起草过程中，我们结合各地各方面对发展设施农业提出的一些用地需求，充分征求了基层主管部门和经营主体的意见建议，综合考虑了各方面因素。一是保持了政策的连续性。既保留了2010年、2014年设施农业用地文件中实践证明行之有效的政策措施，也延续了“大棚房”问题专项整治行动的一些政策举措，比如在看护房用地规模上，继续保持专项行动期间制定的整治整改标准。二是保障了设施农业发展的合理用地需求。《通知》中充分考虑了种植、养殖等不同设施生产形式，产前、产中、产后等不同设施生产环节，一般耕地、永久基本农田等不同用地类型的需要，对直接用于设施农业生产和直接服务于设施农业生产的合理用地需求，提供了全方位的政策保障。三是保护了设施农业稳定发展的良好势头。《通知》主要是从宏观管控方面提出设施农业用地管理的原则要求，在用地规模、建设标准等方面留出了政策空间，有利于各地根据实际情况制定具体细化的实施办法，激发设施农业内部潜力，保持良好发展势头。

各地在制定具体实施办法时，既要立足于促进设施农业健康稳定发展，也要严守政策界限，严防“大棚房”问题回潮反弹，不能突破两条底线。一是必须是直接用于或直接服务于设施农业生产的设施。二是不得改变设施的性质和用途，特别是不能用于改建住宅、私家庄园、别墅，不能用于餐饮、娱乐、康养等经营性用途。同时，要合理确定用地规模和建设标准，既要考虑政策间的衔接性、连续性，也要考虑相邻区域间的一致性、协调性，确保农地农用、农棚农用。

作者：焦思颖