农村信用社改革的出路

第一篇：农村信用社改革的出路

浅析农村信用社农户小额信贷问题与出路

摘要：近几年来，农村信用社农户小额信贷业务成功运行不仅使其成为农村信用社发展的现实选择，而且成为广大农户脱 贫致富的法宝。但是，仍存在日益扩大的信贷资金需求与有限的信贷资金供给之间的矛盾、单一的金融服务和金融产 品与多元化、多层次贷款需求之间的矛盾以及小额信贷的扶贫性质与农村信用社商业化运作之间的矛盾这三大主要 矛盾，阻碍着农村信用社农户小额信贷业务的发展壮大。本文认为解决这些矛盾的出路在于探索科学的运行机制，构 建完善的制度保障体系和提供有效的政策支持。

关键词： 农村信用社;农户小额信贷;矛盾;出路

为了优化农户贷款环境，199

9、2000年中国人民银行相继制定并颁布了《农村信用社农户小额信用贷款管理暂行办法》、《农村信用社农户小额信用贷款管理指导意见》，提出农村信用社要适时开办农户小额信用贷款，简化贷款手续，方便农民借贷。这标志着中央银行决定在正规金融制度框架内开展过去主要由非政府机构或组织实施的贷款方式，并希望通过金融创新的方式改善缺乏抵押和担保能力的中低收入群体的金融服务。在中央银行的推动下，全面试行并推广小额信贷活动在2002年得到了较大发展。据中央银行的统计，到2002年底，全国就有30710个农村信用社开办了此贷款项目，占农村信用社总数的92.6%;两种小额贷款余额共近1000亿元，获贷农户5986万户;评定信用村46885个，信用乡镇1736个。农村信用社正以主力军的身份出现在小额信贷的舞台上。但农信社小额信贷既面临良好的发展机遇，也存在问题和挑战，需要我们在制度和政策层面上加深对该问题的研究。

一、双赢的信贷方式——农村信用社农户小额信贷

1.农户小额信贷——农村信用社发展的现实选择。从市场营销的一般原理看，农村信用社农户小额信贷是农信社积极开展贷款营销活动的有效途径。市场营销学理论认为，要实现某一机构目标，关键在于确定目标市场的需求情况，能比竞争者更有效率地更快捷地为消费者提供其所需要的产品和服务。就农村信用社而言，贷款业务是其最主要的盈利来源，农村应该是其最主要的市场，因此能否抓住并赢得一般农户，关系着各家农村信用社今后业务发展与竞争成败。农村市场主体——农民大多数以家庭为作业单位，进行小规模经营，资金需求额度较小，又无有效抵押物作担保品。因而，改变了过去金融机构追求抵押、担保，寻找大户的贷款方式，采取了分散、小额贷款形式，按照农户信用等级或采取联保方式发放的小额贷款是农村信用社为农村市场提供的最适合的产品。农信社若要不顾自身经营能力、经济实力和公共关系盲目去抢占城市市场，无异于舍本逐末，得不偿失。

从农户小额信贷的实施效果看，农村信用社农户小额信贷促进了农村信用社资产的优化和自身业务的健康发展，进一步增强支农实力，形成良性循环。如今的农村信用社已经是商业化了的独立经济主体，以追求利润的最大化为首要目标。因此，如果农村信用社开展农户小额信贷不能为其带来任何好处的话，其必然会退出小额信贷市场。但是从现实的情况来看，农村信用社开展农户小额信贷的热情不断高涨。这无疑源于农户小额信贷业务的成功实践。

通过部分实证分析得出的结论证明了这一点，其结论为：从风险的角度看，小额农贷的风险低于企业贷款，而对利息收入的贡献却大于企业贷款;从农户小额信贷与企业贷款的成本收益比较来看，如果考虑坏账损失这一风险成本因素在内，农户小额信贷总体收益率反而比企业贷款总体收益率高10.643个百分点。因此，作为我国农村金融中坚力量的农村信用社开展农户小额信贷业务不仅是顺应时代潮流，不断满足农户贷款需求的一种积极表现，同时也是培育自身新的金融业务点和盈利点的需要。

2.农村信用社农户小额信贷——农户脱贫致富的法宝

首先，农信社小额信贷极大地改善了农户贷款环境，而且有效降低了交易成本。由于村委会成员对本村村民的具体情况比较了解，农村信用社小额信用贷款业务采取与村委会成员合作组成信用评定小组 (有些地区信用社还建立了村信贷协管员制度)对农户进行全面的信用等级评定的方式，并采用“一次核定，随用随贷，余额控制，周转使用”的贷款方式，使农户在规定的信用额度范围内随时可以获得贷款。这种贷款方式对于农户来说，简化了贷款手续，免除了传统商业贷款活动中借款可能发生的公证费、资产评估费、招待费等，也不需要承担国际经典小额贷款模式所涉及的强制储蓄成本、缴纳小组基金的成本、频繁参加小组会议和频繁还款的交通成本及机会成本等;对于农村信用社来说，避免了因信息不对称而产生的“逆向选择”“道德风险”，克服了金融机构与农户贷款博弈中长期存在的问题，极大地提高了农户获取贷款的可能性。

其次，实践证明，农村信用社开展的小额信贷业务，在有效缓解农村金融抑制，促进农村产业结构调整，增加农民收入方面起到了支持“三农”中坚金融力量的作用。随着农村经济发展和改革的深入，尤其是中国加入WTO之后，农业发展有了新的要求，中国农业必须进行战略性结构调整。而农村信用社小额信贷无疑为支持农村产业结构调整和农业产业化发展提供了资金保障。宜春市农信社开展农户小额信贷成效显著。2006年，全市小额信贷累计投向渔业4 000多万元，蔬菜1 400多万元，蘑菇700多万元，蛋鸡680万元，鸡场420万元，木业220万元。仅大埠水产养殖区投放贷款达850万元，接近40%农户得到了贷款支持，新增精养渔池400hm2，新增黄颡鱼套养面积333.3hm2，促进了养殖业超常规发展，极大地推动了农业支柱产业的建设。通过调查，在当地通过贷款发展渔业的农户，户平收入增加2000元，人平纯收入达到了3400元，比上年增加400元。

二、三大主要矛盾——农村信用社农户小额信贷发展的“拦路虎”

1.日益扩大的信贷资金需求与有限的信贷资金供给之间的矛盾。从资金供给方面看，截至2002年底，全国信用社不良贷款5 147亿元，占总贷款额的37%，已有19 542家信用社资不抵债，占机构总数的55%。巨额亏损严重削弱了信用社的资金投放能力。央行为弥补信用社贷款资金的不足，采取了输血型的再贷款，但资金规模远不能满足，而且农户小额信贷对农村信用社来说毕竟还是个新事物，处于试行阶段，要其把大部分信贷资金转向小额信贷对于一向具有“城市化偏好”的农村信用社来说确实还需要时间和勇气。

从资金需求方面看，信用社小额信贷的成功运行，是解除我国需求型金融抑制的最佳途径。一方面说明农村信用社的借贷资金不再遥不可及，另一方面，许多由于获得了小额信贷资金支持而走上了脱贫致富道路的农户已经成为当地农民致富的活广告，在这种示范效应下，需要农村信用社信贷资金的农户肯定会越来越多。随着该项业务的不断发展，农户的资

金需求额也会越来越大。

2.单一的金融服务和金融产品与多元化、多层次贷款需求之间的矛盾

(1)期限。目前的农户小额信贷并未能建立起一种农村信用社向农户提供中长期贷款，满足农户多方面需求的有效机制。由于农信社自身资金实力有限，现阶段农户小额信贷资金主要来自于央行的支农再贷款，而支农再贷款的期限一般较短，为6个月、9个月，最长为一年，并规定不得展期。

(2)利率。小额信贷的利率问题是其能否实现可持续发展的关键所在，也是借贷双方都比较关注的问题。如果利率过低，小额信用贷款又会再次成为寻租的对象，中低收入农户又会面临再一次被边缘化的可能。如果利率过高，则会加重农户借贷成本，打消向农村信用社申请贷款的念头。比较合理的做法是根据自身的实际经营成本和农户的还贷能力实行浮动利率。

(3)金额。由于农产品需求结构多元化，农户的生产也不再局限于粮食生产，还要进行经济作物、特色养殖、花卉种植等，因此农户的贷款需求与以往相比大大增加。但是农村信用社在设定农户小额贷款金额时，非但没能充分考虑到农户的实际贷款需求变化，而且从农村信用社或者信贷人员自身利益出发，为降低信贷风险，存在人为压低贷款额的现象。

3.小额信贷的扶贫性质与农村信用社商业化运作之间的矛盾。从全社会的角度来看，农村信用社小额信贷，无疑是一箭双雕的好事喜事，它既为中低收入群体提供了信贷服务，为其脱贫致富创造条件，又为农村信用社带来了新的可能的利润增长点。但是，从农村信用社的角度来说，太多的利益外溢，因为其经济行为所产生的社会收益是无法体现在其收益表上的，也就是外部化了，而且在现有体制下又得不到合理补偿，甚至还有可能承担部分社会成本。因为在没有完善的保障制度，特别是农业保险和农业贷款担保制度尚未广泛建立的情况下，农村信用社可能会承担本应通过保险由社会共同承担的风险。这也就是为什么在农村信用社开展农户小额信贷的过程中仍出现严重的“扶富不扶贫”的现象。据报道，80%左右的农户小额信用贷款实际上是投向了高收人农户，在对中低收人农户发放贷款时，农村信用社仍然较为谨慎，中低收人农户可获得性仍然没有较大的改观。在经济发达地区更是如此，因为发达地区小额信贷资金机会成本会很高，农村信用社有更多的资金投向渠道。我曾对宜春市某农村信用联社农户小额信贷业务开展情况进行了调查。就该信用联社发放农户小额信贷的总量来看，呈现出上升趋势，从2003年的2900万增加到2006年的3400万，增长率为1.47%。但从其所占该农村联社当年贷款总额来看，该信用联社2003年的贷款总额为18.294亿元，2006年为19.218亿元，增长率为6.24%，明显高于农户小额贷款的增长速度，而且农户小额贷款所占总贷款的份额几乎是微乎其微的，分别只占1.59%和1.74%。

三、三大有效措施——农村信用社小额信贷发展的出路

1.探索科学的运行机制——科学设计农户小额信贷的利率、期限和金额。一要本着为农户着想、为农民服务的宗旨，依据风险大小、信用高低和农户的偿还能力，适当控制贷款利率的浮动，实行差别贷款利率;二要根据农业生产的实际，合理确定贷款期限，使农业生产周期与农业资金周转速度相衔接，坚决克服人为缩短贷款期限和违背农户意愿安排贷款的做法;三要确定符合农户资金实际需求的贷款额。农户小额信贷以“小”为特征，主要解决单个农户的资金需求，防止“垒大户”造成的信贷风险。但小额信贷也不是越小越好，发放的

贷款额应至少能维持农户整个生产周期的资金投入量。

2.构建完善的保障制度——建立新型农业保险和农业贷款担保制度。农业的双风险性使我们在小额信用贷款的推广过程中，为保证小额信用贷款的良性循环，应规定农户投资的农业项目向保险公司投保。这是一种将自然灾害经济损失转嫁给社会的有效途径，并且符合分摊风险的互助原理。当今世界上许多国家都开展了农业保险业务，我国自1992年由中国人民保险公司开展农业保险以来，在很多地方进行了试点，但由于商业保险机构的商业利润动机和实际政策功能之间的矛盾，使其发展困难重重。实践证明，这种商业化的农业保险模式是不符合我国农业发展形势的。这就要求我们建立起符合我国农村实际情况的新型农业保险制度。可以建立专门的政策性农业保险公司，明确界定农业保险公司的性质，专门办理农业种植业和养殖业保险，确定农业保险的法律地位，确定其主要经营目标不是盈利，其经营目的、方式和规则等与商业保险不同。

3.提供有力的政策支撑——给予优惠政策，引入竞争机制，给中低收入人口特别是贫困人口提供贷款，具有社会性，能增加社会福利。西方国家社会实践表明，给穷人贷一美元比给富人贷同等数额的款能产生更大的社会效益。如果农信社的农户小额信贷将服务群体扩大到贫困者或低收入人群，则不再是完全意义上的商业行为，而且带有公共品性质。按照微观经济学的原理，由于存在搭便车的现象，公共品的供给永远是低于最佳供应水平，即公共品的供给是不足的。因此农村信用社在没有任何外部条件激励的情况下，向贫困者提供小额信贷显然是没有动力的。作为反贫困主体的国家，不能将带有反贫困性质的业务完全推给已商业化的农村信用社，应通过减少税费或资金的优惠来帮助农村信用社发展小额信贷。如在再贷款利率方面给以适当的优惠以降低农村信用社的资金成本或调整支农再贷款期限以适应农业生产周期，或实行税收优惠政策，减免小额信贷营业税与所得税，鼓励农村信用社多发放小额贷款。同时，进一步加大对农村信用社的信贷资金支持，允许像邮政储蓄等机构进入农村小额信贷市场。这样不仅可以减低因农户业务不断扩大而带来的资金压力，而且通过竞争，不断完善我国农村小额信贷市场，提高其运行的效率和质量。

参考文献：

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[4]闫永夫.中国农村金融业——现象剖析与走向探索[M].北京：中国金融出版社，2004.

第二篇：关于农村金融体制改革中农村信用社改革的思考

摘要：本文通过当前对农村信用社的几种创新模式及其存在的缺陷以及通过改革给农民带来的好处的阐述，提出了几点意见和看法。

关键词：农村信用社改革三农产权创新

农村金融体制和农村信用社改革事关农民、农业和农村经济发展的大局。今年我国金融体制改革的一件大事就是深化农村信用社改革。农村信用社是我国金融体系的重要组成部分，是农村金融的主力军和联系广大农民群众的金融纽带，在促进农业和农村经济发展，帮助农民发展生产、增加收入等方面，发挥着重要的作用。下面是本人就当前农村金融体制改革中的农村信用社改革的有关问题讨论几点意见和看法。

一.当前的三种创新模式及其缺陷

进入2000年，在中国人民银行的推动下，农村信用社领域进行了三种模式的试点：原有农村信用社框架内的重组模式;即2000—2001年进行的以县为单位统一法人、组建省联社为标志的江苏模式：股份制模式，即2001年在信用社基础上改组成立的常熟、张家港、江阴三市农村商业银行模式;农村合作银行模式，即2003年4月在农村信用社基础上改组的浙江鄞州农村合作银行试点模式。

实行县一级法人体制后的农村信用社，仍然沿袭的是农村信用社原有产权结构特征。同时农村信用社实际上是依靠政府的隐形担保而生存，政府通过中央银行实施的监管，现实地演变成为一种行政干预，农村信用社基本上蜕变成准国有银行机构。在这种情况下，中央银行主导下的对作为“准国有”组织的农村信用社的改组，实际上仅是准国有组织内部的改组。这种结构内的修修补补，不是一种有利于产权明晰的重组过程，也不是一种把现行农村信用社进一步推进规范化的合作制的过程。这个过程的实现，没有完成对农村信用社准国有金融机构性质的改变。因此，向县一级法人的过渡，只能算是一种次优选择。

苏南三市农村信用社，改制为股份制农村商业银行，在明晰产权、强化约束机制和增进绩效等方面的制度绩效明显，但是也有一定缺陷。因为如果在全国范围内统一对农村信用社进行股份制改造，在传统农区和经济欠发达地区必将产生农村金融抑制，作为弱质产业的农业和农村中小型企业，在信贷的效益选择机制面前，必然受到歧视，金融支持不足。同时这种模式并没有解决农村信用社在经营过程中存在的多元目标的冲突问题，中央要支农，地方要发展，监管部门要防范风险，农村信用社自身要生存。这些目标在实现过程中难以保持一致，缺乏单一经营目标造成农村信用社经营思维混乱和经营者的机会主义问题。在这种多重目标的冲突中，地方政府常常通过行政干预获得地方利益，同时向农村信用社转移成本，然后是农村信用社通过问题暴露把成本汇总，形成不良资产和经营亏损，再把这个风险包袱转移给中央，中央监管当局通过履行最后贷款人的职能或某种形式的补贴化解农村信用社的风险，从而增加了改制成本。

对于浙江宁波鄞州农村合作银行的股份合作制模式，尽管能够实现追求一定盈利和为社员服务并举，对中国大部分农村地区而言均是一种可行的金融制度安排，但是实行股份合作制后，由于自然人股东众多，股权分散，他们对农村信用社的所有权难以体现，这表明农村信用社所有者缺位的旧病仍不能有效避免。

二.增强服务功能

基于农村信用社存在的主要问题，此次深化农村信用社改革试点，重要的是解决两个问题：一是产权关系;二是管理体制。考虑到我国农村经济发展的不平衡，各地信用社的经营状况差异较大，改革方案提出，要按照股权结构多样化、投资主体多元化原则，根据不同地区情况，分别进行股份制、股份合作制和完善合作制的试点。把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农村经济发展服务的社区性地方金融机构。同时，也要因地制宜地确定农村信用社的组织形式。包括在经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社的资产规模较大且已商业化经营的少数地区，可以组建股份制或股份合作制银行机构;在人口相对稠密或粮棉商品基地县，可以县为单位将农村信用社和县联社各为法人改为统一法人;其他地区可在完善合作制的基础上，继续实行乡镇农村信用社、县联社各为法人的体制;加大对高风险农村信用社的兼并重组，对少数严重资不低债的，可考虑予以撤销。

对于金融机构的设置，银监会有关领导多次指出，农村信用社改革要坚持服务“三农”的经营方向，即使是实行了股份制改造的机构，也要根据当地农村产业结构状况，确定一定比例的资金用于支农，其信贷资金大部分要用于支持本地区农业和农民。与以往不同，此次试点方案明确提出将农村信用社的管理责任交由省级政府负责。需要强调的是，这种管理不是直接干预农村信用社的业务经营活动，而只是间接的、宏观的管理。实践也证明，地方政府对金融业的“过度介入”，特别是农村信用社交由地、县、乡政府管理，容易导致对农村信用社业务经营的不适当干预，冲击农村信用社正常的业务经营。因此，改革方案明确要求，省级政府不能把农村信用社的管理权下放给地(市)和县、乡政府。

三.给农民带来的好处

1.明晰产权：让农民真正成为信用社的主人

产权关系是农村信用社改革试点的核心和基础。长期以来，信用社的产权在表面上是明确的，一般认为是“法人产权”，由广大农民、乡镇个私企业入股组成。但实际上，法人产权是一个模糊不清的概念，导致产权边界不明确，产权监护人不落实，产权监护人不固定等情况。“这样一来，入股农民对产权的使用权、让渡权、处置权和收益权等都受到各种禁止或限制，不能形成独立的产权并与信用社建立稳定的利益机制。”

以法人为单位改革信用社产权制度、解决信用社“谁出资、谁管理、谁负责”的问题，这是这次信用社改革试点的重点之一。我国各地经济发展水平不一，信用社的经营状况又千差万别，因此，信用社产权改革试点将按照股权结构多元化、投资主体多元化的原则，分别进行股份制、股份合作制和完善合作制的试点，从而明晰信用社产权关系，完善信用社法人治理结构，使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体，让农民真正成为信用社责权利相结合的主人。

2.理顺体制：让农民的利益得到保护

长期以来，信用社管理体制多次变更，一直未成定制。信用社和入股农民为此付出了很大的代价。上个世纪50年代初期，信用社由中国人民银行统一管理，50、60年代先后交给人民公社和贫下中农管理;从1979年至1996年由中国农业银行领导和管理，1997年后到中国银行业监督管理委员会成立前又由人民银行管理。 在实际操作中，人民银行同时承担了监管和行业管理职责。这一方面使人民银行超越了有关法律规定的职责范围，另一方面在人民银行的直接管理下，信用社处于一种“保护性陷阱”中，适得其反，影响了信用社的生存和发展能力，最终使广大农民不能得到信用社有力的金融服务和支持。这次信用

社改革试点明确将管理和监管职责分开，省级政府负责信用社的管理，国家专门机构负责信用社的监管。从当前各方的情况来看，把信用社交由省级政府管理有利于明确管理责任，有利于为信用社创造良好的发展环境，有利于保护广大农民的利益。过去多年的实践还证明，地方政府对金融业的“过度介入”特别是将信用社交由地(市)、县政府管理，容易导致对信用社业务经营不适当的干预，干扰信用社正常的业务经营。因此，这次改革试点要求省级政府对信用社坚持依法管理，按照政企分开原则，实施宏观的、间接的管理，不能把对信用社的管理权由省级政府下放到地(市)和县、乡政府。

3.强化服务：让农民切实享受金融服务

事实上，近年来各地信用社积极开办农户小额信用贷款和农户联保贷款，将信用社支持重点转向广大农户发展生产、改善生活，加大对农民和农业的信贷投入，在支持“三农”经济发展中发挥了重要的、不可替代的作用。截至今年6月末，全国信用社农户贷款余额5552亿元，其中农户小额信用贷款1141亿元，农户联保贷款458亿元，全国90%以上的信用社开办了农户小额信用贷款和农户联保贷款，6000多万农户得到信用社小额贷款支持。但是，与广大农民群众的需求和农村经济发展的需要相比，信用社在服务方式、融资渠道和服务手段等方面还有很大差距，农民贷款难的问题在不少地区还不同程度地存在。这次信用社改革试点的最终目的，就是要让信用社为广大农民提供有力的金融扶持，增加支农投入，帮助农民发展生产增加收入，促进农业和农村经济发展。改革方案明确规定，对农户小额信用贷款利率不上浮，个别风险较大的可小幅上浮，对受灾地区的农户贷款，还可适当下浮。这对于广大农民来说，无疑是利好消息。改革方案还明确提出在大力推广小额信用贷款等各种行之有效的支农服务做法和经验的同时，进一步加大支农资金投放力度，合理确定贷款投向，支持农民发展生产，促进农村产业结构调整;进一步拓宽支农服务领域，创新服务品种，增加服务手段让信用社真正成为亿万农民脱贫致富奔小康的好帮手

四.改革任重道远

尽管信用社改革已取得了初步的成效，但要达到理想的目标，还需作长期性的制度安排和改革实践。应依据各地区农村经济发展的特点，进一步规范农村金融机构。

南京农业大学财政金融研究所褚保金指出，从江苏的实践看，所有者缺位的问题未得到实质性解决，由此便产生一些消极影响，与此相关的治理结构的有效运行受到质疑。目前的产权安排不能有效解决所有人缺位和内部人控制问题，因此治理结构的有效运行受到质疑，“三会制度”难保不会重蹈覆辙，无论信用社经营状况如何，社员存在“搭便车”心理，认为不会对自身的利益产生重大影响。另外这种产权制度的安排，容易导致内部人控制。也不存在为社员服务的内在动力，通过外部监管来推动支农目标的实现其监管成本可能较高。

还有专家认为，目前推出的农村信用社改革方案只是一个目标有限的试点。首先从该方案的实施过程来看，它需要各方面的配合。如银监会对农村信用社改造成为股份制和股份合作制有着较高的资本金和资本充足率的要求，而由于过去许多农村信用社承担了过重的农业政策性负担，没有外界的支持，自身难以改造。目前，央行已表态，将利用发放专项再贷款或专项中央银行票据等方式帮助试点地区农村信用社化解部分历史包袱。同时，地方财政也应尽快制定出另外50%存量不良资产的“买单办法”;再如农村信用社划归省政府管理，如果没有相关的金融配套措施，也很难实施到位。譬如没有农业保险、农村存款保险机制，一旦发生大面积的系统风险，地方政府很难承担救助责任。其次，即使方案得到实施，要想达到最终期望的目的，也还有进一步改良的余地。

如方案重点解决了中央政府和省政府之间的权力与责任的划分，但问题的实质是如何使

改制后的农村信用社真正有积极性按商业条件运作，为此需要尽量减少政府的股权，积极引入多元化负责的股东，把农村信用社的基本决策权交还给所有者、董事会和由其任命的管理层。再如如何保证股份合作制银行为了盈利，将资金运作非农化?将来有无必要更进一步下降管理层次，建立地市级管理的农业合作制银行以更好地满足基层农业的金融服务需求?另外，我国目前尚未针对农村金融机构的相关法律。取而代之以中国人民银行制度并负责实施的一些规定，以及各级信用社参照中国人民银行拟订的范本制订的章程，而这些规定和章程的法律效力比较低。按照法律经济学的理论逻辑，法律在经济运行中的基本功能是为市场交易提供了强制性的行为规范，使参与交易的各经济主体形成稳定的收益预期，从而减少交易成本，提高经济效率。具体到农村信用社，若法律机制不健全，则可能导致信用社内部的交易规则、信用社和人民银行、地方政府的交易规则不规范，阻碍经济效率的提到。因而有必要尽快出台相关法律，对违规行为给予必要的惩罚措施。

作为一繁重而复杂的系统工程，农信社改革因其积重难返，也就注定了改革过程中必然充斥着现实与传统的冲撞，习惯与创新的妥协，甚至是一次次的试过重来。让我们祝试点改革一路走好，早日在全国推开。

第三篇：深化农村信用社改革的关键

一是转换经营机制

这次改革，国家给予了农信社包括资金支持、财政补贴、税收优惠等多项扶持政策，有效地减轻了历史包袱，资产质量、财务状况有了明显好转。但是，改革的目的并不是单纯的“输血”，而是培育和恢复“造血”功能。即在给予农信社政策扶持的同时，激励和引导其切实转换经营管理机制

，逐步走上长期、可持续发展的良性轨道。目前，对于已经落实了国家扶持政策的大多数农信社来说，必须切实将工作重点转到转换经营机制，完善法人治理方面，否则，改革扶持政策所产生的积极效应将付诸东流，改革就可能前功尽弃。因此，巩固改革成果、促进发展的关键在于切实转换经营机制，完善法人治理结构。

转换经营机制，首先是制定和完善内部管理制度，如贷款、投资管理责任制，规范业务工作流程和岗位监督，推行严格的问责制，加强内部稽核审计，推行全员竞争上岗用工制度，等等。在这些制度的基础上，通过建立一种动态的激励、约束、奖惩的机制，使这些制度得到贯彻和落实，并最终形成一种固化的良性的运作方式，促进农信社业务快速发展和经营效益的根本改善。

完善法人治理结构，重在建立健全不同产权模式和组织形式下的法人治理结构，明确划分各级联社、农信社社员代表大会、理事会、监事会以及理事长、主任、监事长的职责，完善议事制度和决策程序，增加“三会”透明度，形成权责统

一、运转协调、有效制衡、行为规范的治理形式和组织制度。尤其要强化社员(股东)的股权意识和监事会的监督职能，形成对高级管理层的制衡，弱化农信社内部人控制行为。

2、实施有效监管

一是坚持分类监管的原则。对农村商业银行、农村合作银行、省级联社、县统一法人社和两级法人社，区别不同情况，采取不同的监管标准和监管方法。二是突出监管重点。当前，针对农信社管理薄弱的现状，要把合规性监管放在农信社监管的首位，作为防范经营风险的重中之重，同时加强风险性监管。三是加大处罚力度。对于监管中发现的问题，要依法依规严肃处理，严格责任追究制，真正使监管有权威、有作用、有成效。四是以监管促发展。把审慎监管与业务创新和搞活经营有机结合，以监管促发展，在发展中防范风险。五是多管齐下。监管部门、人民银行、地方政府、省级联社都要按照各自的职责分工发挥监督管理职能，加强相互间的配合、交流和沟通，共同促进农信社规范、稳定、健康、持续地发展。

3、理顺管理体制

目前，农信社管理体制改革已经基本到位，除天津、上海和北京外，其他省份都选择了省联社作为政府行使管理职责的机构。省联社已开始履行自己的管理职责，取得了一定成效，但是，以下两个方面需高度重视,着力解决：一是省联社如何履行好管理、指导、协调、服务的职责，“管什么、如何管”，需要在实践中不断的探索和完善。二是新的管理体制的建立，省联社管理、监管部门监管、农信社自主管理三者之间必然有一个磨合的过程，但应努力缩短这一过程的时间,要在进一步明确各自职能的基础上,积极探索适合中国国情,有利于农信社健康发展和服务于“三农”发展需要的新体制、新机制。

4、增强支农服务

农信社必须牢固树立为“三农”服务的方向，要适应新时期农业和农村经济发展的新要求，顺时、顺势调整服务重点，拓宽服务领域，改善服务方式，增加服务品种，增强服务功能。各级监管部门和地方政府管理部门，应按照市场引导和政策指导相结合的原则，督促农信社坚持为农服务的经营方向。要区分不同类型合作金融机构，加强对支农工作的监督和指导，对改制为银行类的机构，也要根据当地农业产值在经济总量中的比重，因地制宜、实事求是地明确一定比例的资金用于支持“三农”，并加强对支农情况的监督和检查。

5、重视人才建设

制约未来农信社发展的关键所在，是高管人员的素质不适应和专业人才的缺乏。加强农信社人才队伍建设，是增强农信社市场竞争能力的客观需要，可以说无论如何重视都不为过。以上问题既是目前农信社改革过程中亟需解决的问题，又是农信社可持续、健康发展的长远措施，事关农信社改革最终目标的实现。

第四篇：促进农村信用社改革发展的建议

【提纲】

一、改市农信社发展仍存在一些问题。

二、农村信用社改革建议及对策

1、协调各级政府关系，尽快落实扶持政策

2、加强信合员工培训，造就“敬业爱岗”队伍

3、加大清收盘活力度，提高农信社经营效益。

4、完善各项考核办法，增强优患意识和责任感

5、深化产权制度改革，完善法人治理结构。

6、改善农村金融服务，加大金融支农力度。

促进农村信用社改革发展的建议

05春金融专科057090002开小秀

【内容提要】今年是我国经济改革30周年，农村金融改革也走过了30年历程。在这30年中，农信社作为农村金融的重要组成部分，也发生了一些重大变化。我国从2003年启动农村信用社改革至今已历时5年，基层农信联社这几年的改革进程及成效如何?笔者深入桐城市对农村信用社开展了调查研究。

【主题词】农村金融改革基层农信联社 股本金

【正文】

一、2003年以来的试点改革取得了明显成效：资本充足率大幅提高，抗风险能力有了较大变化;不良贷款率下降，资产质量明显改善。农信社经过2003年以来的改革发展，已经初步改变了以往资产质量低、金融风险大、经营效益低下的局面，农村合作金融的命运出现了转机。该县农村信用社自2004年启动改革试点工作以来，取得了重要进展和阶段性成果，产权改革稳步推进，经营机制开始转换，资产质量持续提高，风险状况初步控制;资本充足率从-13.4%提升到14.76%;财务状况持续好转，2004年盈余26万元，2005年盈余151万元，2006年实现盈余340万元，2007年有望实现盈余500万元以上;总体上步入了良性发展轨道。

一、改市农信社发展仍存在一些问题。

一方面股本金结构不合理，稳定性差。股金总额中，自然人股占股金总额的76.96%，法人股占股金总额的23.04%;另一方面在存在大量富余资金的情况下，受农业弱质产业、严格的贷款责任追究制度、县域经济基础薄弱等因素影响，信用社仍然存在“贷款难”和“难贷款”的矛盾，影响其经营成果继续扩大。同时，农信社法人治理有待加强，化解历史包袱、改善资产质量的难度仍然较大。这些阻碍了农信社的发展。

要解决农信社发展中的困难，应采取如下措施：

一是加快农业产业化、规模化经营。要发挥政府引导作用，积极推广农村经济合作组织、农业产业化龙头企业等规模化生产方式，形成经济聚合作用，降低农村信用社信贷风险，提高其贷款积极性。最终实现将分散的、无效的金融需求，转化为规模的、有效的金融需求。二是进一步完善政策，加大对农村信用社的政策支持。2003年以来，农信社改革试点过程中，国家在化解农信社历史包袱的同时，在财政补贴和税收减免政策等方面也采取了相应的措施，并在促进农信社加快改革发展，进一步加大支农力度方面取得突出效果。要在此基础上，进一步发挥财税政策、货币政策、市场准入政策的作用，构建扶持有力、导向明确、激励有效，协调配套的政策扶持体系，逐步形成引导农村金融机构提高支农主动性和积极性的长效机制。国家政策上要考虑给农信社以公益法人、免税团体的待遇。

三是适应形势要求，探索新的信贷管理制度和运行机制。要改进贷款管理方式。如适当提高农户小额信用贷款的授信额度;适当扩大基层农信社信贷授权;实行差别利率，对贷款量大、信用好的客户，可给予适当利率优惠;简化不必要的贷款手续，提高信贷工作效率。建立健全内部经营机制与激励机制。在建立贷款责任追究制的同时，应当逐步建立更为科学、责权利相结合的贷款激励机制，将贷款面、贷款额、收息率和不良贷款下降等指标纳入信用社考核的重要内容，将信贷员的经济收入与贷款效益挂钩，促使信贷人员主动营销贷款;抓紧试行对小企业信用贷款和联保贷款，对符合条件、有市场、有效益、有信用的小企业，采取授信贷款或保证贷款的方式，提供快捷便利的信贷服务。

四是拓展资产运用渠道，实现资产多元化。加快由单纯经营信贷业务向资产多元化的转变;对有效益、资金需求量大而单独一家联社贷款不足的项目，县级信用联社可采取社团贷款等形式，满足企业的合理资金需求;省级联社应加强对市、县级联社富余资金的资金调剂，适当提高资金调剂利率，既为资金富余的基层联社找到解决出路，提高经营效益，又能帮助资金短缺的基层联社解决支农资金不足的矛盾;在风险防范的前提下，省级联社应加强行业指导和咨询，通过组织资金拆借、购买国债、创新信贷品种，拓展资金营运外延。

五是加快产权制度和机制转换，优化农信社发展环境。巩固和发展农信社改革试点成果，进一步完善治理结构和经营机制，形成一套符合市场化需要的、有效的约束和激励机制，激发农信社的内在经营活力;深化农村信用社产权制度改革，把农村信用社逐步办成为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构;在现有县联社一级法人的基础上，待条件成熟后组建农村合作银行;在“三会”人员的组成上，考虑吸收一些熟悉农村金融的非员工社员，提高“三会”的民主决策能力;在股金结构上，建议根据区域经济发展实际，实行股权适当集中，鼓励民营企业、农业龙头企业和有实力的农村个体户入大股，允许经营管理者提高入股额，逐步培养一批大股东社员，增强股东关注信用社发展责任感，提高其参与信用社管理的积极性。

二、农村信用社改革建议及对策

(一)协调各级政府关系，尽快落实扶持政策

一是省政府及省联社要为信用社改革和发展创造优良的信用环境。废除和制止少数部门出台针对农村信用社的限制性、歧视性做法，鼓励和引导将农村政策性业务交由农村信用社办理，特别是财政性、事业性单位的存款引导其存入信用社，同时建议银监会要会同有关部门加快研究邮储资金适当返还农村的办法，制止金融机构的不正当竞争，让支农资金不外流，增强信用社的支农后劲。，二是信用社要多向政府汇报，请求政府采取有效措施，帮助农村信用社处置不良资产，降低不良贷款比率，加大清收辖内党政干部在农村信用社的借款和介绍、担保贷款的力度，帮助信用社落实原关、停、并、转的企业贷款，防止企业借改革之机逃废信用社债务。三是加快电子化建设步伐，尽快实现全省、全国通存通竞，提高信用社竞争能力，争取实现改革和发展的“双丰收”。

(二)加强信合员工培训，造就“敬业爱岗”队伍

加快发展是我县农村信用社摆脱困境、赢得主动的第一要务。我们要加强学习培训，不断

提高工作人员素质，是做好信用社工作的必要条件。一是制定计划，组织人员系统地学习有关金融业务知识和法律知识，提高员工专业水平;二是理论联系实际，认真学习案例，调查研究，在学习中提高，在实践中创新;三是及时总结和推广清收工作的成功经验，表彰先进人物，打造一支团结拼搏、学习创新的团队。四是坚持以人为本，强化人本管理理念，继续做好员工的再教育工作，大力弘扬以“敬业”为核心的思想理念，造就一支具有“勤奋、忠诚、严谨、开拓”精神的员工队伍;

(三)加大清收盘活力度，提高农信社经营效益。

由于历史的原因，我县信用社的资产质量不容乐观。盘活贷款存量，改善信用社资产质量，是我县农信社目前重中之重的首要工作。我将继续组织完善好有关清收盘活的做法和奖惩制度，逐级分解落实不良贷款任务，责任到人，专项考核，进一步加大行政的、经济的、法律的清收盘活的力度。同时，在实际工作中，坚持以效益为中心，从各个经营环节上下苦功，依法合规经营的基础上，稳扎稳打，不断优化资产结构，锁定不良贷款存量，大力减少不合理资金占用，同时积极开办新的业务品种，使农村信用社的资产实现多元化，全面提高资产盈利水平，实实在在地把经营效益提高到一个新水平。

(四)完善各项考核办法，增强优患意识和责任感

在狠抓“以法治社和以德治社”工作的同时，进一步做好深入细致的思想政治工作，加大考核力度，完善考核办法和措施，在落实好服务“三农”的各项工作举措中，要结合铜鼓实际帮助农民朋友进行产业结构的调整，实实在在地为农民朋友提供好产前、产中、产后的农村金融和信息服务，促进农民增产增收，增强员工的优患意识和责任感，把全体信合员工的思想统一到发展农村信合事业这一主题上来。

(五)深化产权制度改革，完善法人治理结构。

经过一段时间的改革试点，农村信用社的产权制度框架已经初步形成。下一步要将工作重点转向建立合理、科学、有效的法人治理结构。一是进一步完善股权设置。结合当地实际，合理确定入股起点，积极吸收种养殖大户、私营业主、企业法人等有能力、有愿望参与农村信用社管理的投资人入股，提高农村信用社的决策和管理能力。既要防止因股权过于集中被少数大股东控制，又要防止因股权过于分散被内部人控制。二是按照现代企业制度的要求，进一步健全法人治理结构，明确职责分工，形成决策、执行、监督相互制衡的治理结构。要解放思想，大胆创新，努力探索符合我国农村和农村信用社实际的有效治理结构。三是进一步加强制度建设，科学合理地制定有关工作程序和议事规则，增加决策透明度，提高运行效率。

(六)改善农村金融服务，加大金融支农力度。

农村信用社要进一步改善农村金融服务，加大金融支农力度。无论采取何种产权模式，选择何种组织形式，都要坚持服务“三农”的经营方向，信贷资金大部分要用于支持本地区农业和农民，即使是实行了股份制改造的机构，也要根据当地农村产业结构状况，确定一定比例资金用于支农。加大推广农户小额信用贷款的力度，进一步完善农户联保贷款办法，健全、完善农村信用社资金结算体系，大力发展银行卡等现代支付工具，不断探索代理保险、证券、委托理财、信息咨询服务等新的金融支农服务方式。人民银行要会同有关部门抓紧提出解决

老少边穷地区农村金融服务问题的意见，为深化农村信用社改革试点和农村金融改革的整体推进创造条件。

我国改革开放30年的经验证明，存量改革成功的关键在于正确的定位和多元化的产权构建。未来农村信用社改革的基本趋势，是鼓励各地区农信社寻找符合本地区发展特点的产权模式和组织形式，坚持产权制度改革模式的多元化和组织形式的多样性;同时，明确农信社的功能定位，承认我国农村信用社的商业化和股份化趋势，不再执著于“合作制”的原教旨主义观念。农信社应定位于建立真正的社区银行，吸引民间资本参与，扩大投资股的比重，改善内部治理结构，使农信社真正成为独立经营的市场主体。同时，未来的农信社还要加强跨区域的资源整合和竞争，打破地区垄断局面，进一步提升其竞争实力。

第五篇：当前农村信用社改革应予关注的问题

1 进一步明确信用社改革的目标

根据各个地区的实际情况，逐步满足多样化的农村金融需求是信用社改革 的根本目标，而暂时解决信用社的经营困难，处理目前的累计亏损和不良资产 只应是阶段性目标。由于地区的差异，强调统一的管理模式或必须是什么样的 所有制形式，显然不是一种符合实际的改革思路

2 管理体制及监管模式的确立问题和信用社的监管体制如何设置，是改革中的一大难题

建立全国统一的联社 管理体制是一种集聚风险的制度设计。继续保持 3.8 万家产权独立的信用社由 中央银行监管并负责业务管理、指导也不现实。 既然设立全国联社体制存在障碍， 中央银行集中担负监管和业务管理又面 临各种实际困难，那么地方政府承担信

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用社经营管理和部分监管责任显然就成 了信用社改革的题中之义。如何建立地方金融管理 及监管体系，确立中央与地 方即统一又分散、各负其责的金融监管体系，又不仅仅只是信用社改革所能够 解决的问题，这将涉及整个银行业监管体系的改革及银行业自身如何重组的问 题。比如国有商业银行是否拆分和如何拆分、中小型银行的发展、现有地方商 业银行的管理和监管问题、储蓄保险制度的建立等等。 “地方金融”已经成为我们经济生活中不可回避的现实问题， 因此适时地 提出地方金融管理与监管体系建设问题已经成为当前金融改革的一项重要内 容。地方政府不仅对辖区内的金融体系的安全和稳定“守土有责”，建立地方 金融管理和监管体系也体现了实事求是和因地制宜的改革方针。因此，信用社 的地方管理问题并不是简单的下放管理和监管权限的问题，而是涉及到整个银 行业的改革战略和制度创新的问题。

3信用社改革应采取分散决策

近来，不少改革建议都提出了要求地方政府承担管理信用社责任的问题。但是如果信用社改革始终采取中央制定统一方案，地方政府负责实施的模式， 显然不符合权利与义务对等的原则。分散风险应该与分散决策相结合，只是分 散风险而不分散决策，难以真正达到风险分散的目的。

4对信用社的扶持和经营限制应予权衡

政府对于未来信用社的经营是否要给予政策扶持， 各个方面的意见分歧较 大。一些同志认为市场经济条件下，所有的金融机构应该处于同等的竞争地位， 政府不应予以扶持。我们同意信用社在机制改革完善之后应该具备可持续发展 的能力。但是，信用社在目前的经营活动中还受到各种限制。比如监管的时候 完全依照商业银行的法规进行管理，但在业务开展方面却又无法享有一般商业 银行的待遇。像金融工具应用的限制、只能给农户农业生产贷款的经营范围的 限制等。一些行政事业机构下发文件明确规定不允许其基层机构将资金存于信 用社，也不允许委托信用社进行代管、代收、代付等业务。此外，信用社地处 乡村地区，经营活动具有金额小、活动半径大、经营成本高的特点，而信用社 的资金来源中个人储蓄一般要占到 60-70%或者更高，因此其资金成本也高于其 他的商业银行。 地方政府要负担起信用社未来的管理和监管责任，一个基本的前提是：过 去的不良资产和累积亏损如何解决。中央政府必须对当前信用社近 4000 亿元的 累积亏损和呆坏帐提出有效的解

决办法，地方政府才具备改革信用社、建立新 的管理和监管体系的基础。现有的改革方案中对此已经提出了一些解决的办法， 比如通过中央财政逐年补贴、给予税收优惠、中央银行给予再贷款等等手段都 应是值得考虑的。在实施过程中还应依据各省市自治区的实际情况分步实施， 可以采取对不同的改革模式、不同的经济发展水平采取不同的政策和不同的扶 持措施。 除了上述的限制和信用社自身利益的经营特点，未来政府是否对信用 社给予政策扶持还取决于其产权制度如何重构、如何定性、管理体制如何设置 等问题。但是，需要明确的是：如果不对信用社经营进行补贴，那么在监管和经营管理方面就应取消其已经设定的各种限制，并应根据其特殊的经营环境给 予更为灵活的利率决定条件及储蓄动员的空间。如果鉴于部分地区信用社的实 际状况而必须对其经营活动进行一定限制，那么政府就应该给予相应的政策扶持，否则，这些限制会成为一些信用社的借口，使其不愿意为农村经济发展提 供优质、有效的服务。否则将会影响信用社动员资源为“三农”服务的积极性， 使其在竞争中失去可持续发展的条件。

5 地方政府承担职责应以储蓄保险体系的建立为前提

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与地方金融管理体系建设相配合的一条重要措施是： 应尽快建立多层次存款保险制度和金融风险防范基金，以降低和分散中央银行 (其实是中央财政)所担负的银行机构的全部风险。

6应逐步扩大贷款利率自由化改革的试验

在改革试验过程中应允许并鼓励国有商业银行参与贷款利率自由化的试验，只要国有商业 银行愿意参与到对农户和农业生产的贷款之中，也允许其利率依据资 金供求状况浮动。 7信用社改革与整个农村金融体系相配套

就目前农村发展的金融需求来看，仅仅是信用社还难以独立支撑。满足农 村经济发展的多样化的金融需求，需要多样化的服务供给组织。因此，认为只 要解决了农村信用社的问题，农村金融问题就可以迎刃而解是一种过于简单的 政策思路。况且，信用社问题的彻底解决还将受到整个银行业和监管体系改革 的影响。