土地储备管理办法的政策解读

土地储备管理办法的政策解读（共8篇）

篇1：土地储备管理办法的政策解读

《土地储备管理办法》解读

国土资源部土地利用管理司 宫玉泉

一、起草过程及指导原则

《土地储备管理办法》（以下简称《办法》）是在国土资源部党组的高度重视和正确领导下，在财政部和中国人民银行的大力支持下，通过总结地方经验，吸收相关研究成果的基础上形成的，凝聚了土地储备制度实践者十几年的经验，凝聚了关注土地储备制度建设的部门、学者及其他社会各界的智慧。从2003年起，我们就着手研究规范土地储备制度的相关政策，2005年深圳土地储备制度研讨会后，根据部领导要求，我们加紧了政策研究的步伐。2006年，《办法》列入部立法计划，4月，部利用司委托北京、杭州、武汉、西安、厦门、南通市国土资源局和山东、浙江省国土资源厅土地利用处等8家单位研究起草《办法》。6月和11月，分别在杭州和武汉召开会议，研究相关热点问题，征求部分市、县国土资源部门、储备机构和相关部门意见。同时，对地方出台的相关法规政策进行了整理研究，对部土地整理中心开展的《土地储备立法研究》专项课题等成果进行了吸收。年底，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）下发后，部利用司、财务司及财政部综合司于2007年1月在苏州联合召开会议，按照文件精神，与部分地方国土、财政、土地储备机构的同志对《办法》进行了进一步修改。4月，我部发函征求了财政部和中国人民银行的意见，经协商，达成共识，联合出台。

根据土地储备发展的状况，按照严格土地管理、加强土地调控、节约集约用地的要求，《办法》着重从国土、财政、银行三部门职能范围出发，最大程度地对土地储备工作予以规范。因此，在起草过程中把握了条原则。一是注重操作规范，通过提炼各地开展土地储备工作的实践经验，将具有最大共性的运作方式上升为政策，从而最大程度地实现土地储备制度运行方式的统一。二是注重管理规范，通过明确土地储备机构、国土资源管理部门、财政、人民银行在土地储备工作中的职能和职责，使各部门和机构能够按照职责分工，各负其责，互相配合，保证土地储备工作的顺利开展。三是注重政策协调，依据土地储备工作的需要，在土地、财政、金融管理现有的制度框架内，使涉及土地储备工作的政策能够取得最大的协调。

二、关于适用《办法》的土地储备机构范围

适用《办法》的机构必须满足五个条件，即市、县人民政府批准成立的，具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位，不包括省和自治区的机构，不包括独立于国土资源部门的机构，也不包括公司性质的机构。主要有几点考虑。一是土地储备与供应的协调，按照法律规定，市、县人民政府是土地供应的主体，国土部门的组织实施主体，所以，只有在土地储备机构与供应主体基本一致的情况下，土地储备资金的收支管理政策、银行贷款偿还才能顺畅地执行。二是土地储备制度的目标。土地储备是以加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力为目的的，要实现这些目标，事业单位更为合适，而公司性质的机构，由于存在营利的要求，与这些目标有一定的冲突。三是金融政策的要求。只有具有独立的法人资格才能开展贷款融资活动。

三、关于土地储备计划与项目实施方案

土地储备实行计划管理，是各地的普遍经验，也是国办发100号文的要求。《办法》提出土地储备计划由国土资源、财政、人民银行三家共同编制，一方面是出于调控市场的考虑，另一方面是出于土地储备规模与资金预算、贷款规模衔接的考虑。土地储备计划由各类具体项目组成，所以要求制定项目实施方案，这与100号文土地储备实行项目预决算管理的精神相一致。

四、关于土地储备的范围与程序

《办法》规定五方面的土地可以纳入储备，但纳入土地储备的程序不同，这些规定的依据是相关法律法规，主要是《土地管理法》、《房地产管理法》、《物权法》和55号令的规定，在这些法律法规中，收回国有土地使用权、实施优先购买权取得、征收土地的原因不同，主体也不同，对这些土地，土地储备机构可以接受政府委托，做些具体的事务性工作，但不能做为主体。土地储备机构可以做为收购土地的主体，但要按市场原则协商确定收购价格，不能强制。

五、关于储备土地的开发与利用

对储备土地进行开发和临时利用是土地储备机构的职责。但具体的开发利用一是要经国土资源部门批准，在批准文件中明确土地储备机构对储备土地拥有的权利，其中，批准同意以储备土地为抵押物融资的，才构成核发土地证书的必要条件，也就是说，对储备土地，不一定是全部发证，只是在有融资需求，并且经过批准才能核发，而且，土地储备取得土地证书后，也不拥有自行转让的权利。对临时利用储备土地的收入，则需按照财综[2007]17号文的要求，实行“收支两条线”管理。

六、关于土地供应

储备土地的供应首先要纳入市、县土地供应计划，其次，由市、县国土资源管理部门统一组织供地，而不是土地储备机构自己供应。其中，对依法办理农用地转用、土地征收后纳入储备的土地，满两年未供应的，仍然等同于征而未供土地处理，所以，按照28号文规定，在下达下一农用地转用计划时要予以扣减。

篇2：土地储备管理办法的政策解读

加强土地储备机构、业务和资金管理，理清土地储备业务与融资的关系，切实防范可能出现的金融风险，保障土地储备工作规范健康运行，是国土资源部、财政部、中国人民银行和中国银行业监督管理委员会联合下发《关于加强土地储备与融资管理的通知》的主要目的。

土地储备制度亟待规范、完善

土地储备制度是落实土地调控、土地供应政策采取的重要措施，是市、县人民政府及国土资源管理部门对依法取得的土地，进行必要的整理和基础设施配套，使之具备供应条件而做出的一种制度安排。自2001年以来，国务院先后印发了《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》、《国务院关于促进节约集约用地的通知》、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》等文件，对规范运行土地储备制度提出了明确要求。国务院相关部门和地方各级政府制订了相应的政策法规，为这项制度的规范健康运行创造了良好的制度环境。实践证明，土地储备制度是严格土地管理不可或缺的重要环节，对稳定房地产市场、保障民生用地、促进经济社会目标的实现发挥了积极而重大的作用。

然而，随着近年来我国经济快速发展，土地管理形势发生了较大变化，土地储备制度运行中遇到一些新的情况和问题，主要表现为以下几方面：一是有关企业或融资平台公司成立的土地储备机构，对规范的土地储备机构造成一定的不利影响，土地储备机构亟待规范管理；二是土地储备机构贷款融资难度加大，土地储备贷款政策需调整完善；三是部分地区土地储备实践操作不规范。有的地方储备土地入库的标准低，土地产权关系不够清晰。个别地方土地储备资金使用不规范，资金监管不到位，存在地方政府挪用土地储备资金问题。

理清土地储备机构与融资平台的关系

根据《土地储备管理办法》的规定，土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源主管部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。目前一些地方政府成立的融资平台公司，以土地储备名义融资用于非土地储备业务，混淆了土地储备的概念。受其影响，正规的土地储备机构不仅贷款难度加大，有的还被地方政府当做融资工具，被迫偿还其他债务，影响土地储备的正常发展，因此，加强储备机构的规范管理、理清土地储备机构与融资平台的关系，控制贷款规模、减少地方政府债务成为相关部门的共识。

《通知》要求，要加强土地储备机构管理，按照《土地储备管理办法》的规定，建立土地储备机构名录制（以下简称“名录”）并定期更新。国土资源部将名录或更新结果抄送财政部、中国人民银行和银监会，地方各级国土资源主管部门将经审核后的名录抄送同级财政部门、人民银行分支机构和银行业监督管理部门。建立名录制的主要目的是为了与其他融资平台相区别，名录以外的各类单位不得享受土地储备的相关政策，银行等金融机构也不得向其发放土地储备贷款。

同时，为强化国土资源主管部门对土地储备机构和储备工作的监管，国土资源部将在土地市场动态监测与监管系统中增加土地储备信息模块，对列入名录的土地储备机构的土地储备运行情况进行监测监管，并将相关信息与财政部门、人民银行分支机构和银监部门共享。

为政府供应“净地”提供有效保障

《通知》要求，土地储备机构应组织开展对储备土地的前期开发。

进行道路、供水、供电、供气、排水、通信、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，应通过公开招标方式选择工程设计、施工和监理等单位，不得通过下设机构进行工程建设。有下设或挂靠从事工程建设机构的，必须与土地储备机构彻底脱钩。

《通知》提出，要加强土地储备及管护工作，强调两点：一是纳入政府储备的土地必须是产权清晰的土地。二是对纳入储备的土地采取自行管护、委托管护、临时利用等管护方式。

保障土地市场平稳健康运行

储备土地规模应确定在合理的范围内，既要符合土地调控的要求，也不能增加过大的资金压力。土地储备机构应加强对当地经济社会发展及土地市场形势分析，根据未来用地需求预测及市场调控的方向，向市、县人民政府及国土资源管理部门提出合理确定储备土地规模、结构及开发的储备计划建议。为此，《通知》要求，每年新纳入储备的土地量，原则上控制在市、县本级前三年平均年供应的储备土地量之内。优先收购储备空闲、低效利用及其他现有建设用地，积极开展工业用地储备。储备土地应优先用于保障性安居工程及其他公益性事业。财政部门会同国土资源主管部门、人民银行分支机构及银行业监督管理部门根据土地储备计划，核定土地储备机构融资规模，并实行融资规模控制卡管理。银行业金融机构批准融资前，应对融资规模控制卡中的已有融资额度进行认真核对，拟批准的融资额度与本已发生的融资额度（包括本贷款已在本归还部分）累计不得超过可融资规模，对本年融资额度已达到可融资规模的土地储备机构，不得批准新的项目融资。

防范和控制信贷风险

土地储备机构的资金来源主要是银行贷款。财政返还的资金只够偿还以往项目的贷款，要开展新的土地储备项目离不开银行贷款的支持。但目前各地土地储备机构面临的贷款融资难度较大。主要有两方面的问题：一是贷款期限按房地产类对待，最长不超过两年，这与土地储备项目实施周期不匹配，绝大多数项目两年内无法完成储备出让；二是贷款只能用于对应抵押的土地，能够合法抵押的都是已理清产权关系的“净地”，资金需求量小，而资金需求量大的地块则由于产权关系尚未理清，无法进行抵押以获得贷款。

为此，《通知》提出了调整土地储备机构融资政策的规定，列入名录的土地储备机构可以向银行业金融机构贷款，银行业金融机构应按照有关部门关于土地储备贷款的相关规定，根据贷款人的信用状况、土地储备项目周期、资金回笼计划等因素合理确定贷款期限，贷款期限最长不超过五年。贷款用途可不对应抵押土地相关补偿、前期开发等业务，但贷款使用必须符合规定的土地储备资金使用范围，不得用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。纳入储备的土地不得用于为土地储备机构以外的企事业法人融资担保。

《通知》要求，名录内土地储备机构所属的储备土地，具有合法的土地使用证，方可用于储备抵押贷款。

加大资金收支监管力度

对土地储备资金使用管理，已建立一套较为完善的管理制度，除《土地储备管理办法》外，还有财政部、国土资源部出台的《土地储备资金财务管理暂行办法》、财政部出台的《土地储备资金会计核算办法》等管理制度。

根据相关规定，土地储备资金专项用于征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地拆迁补偿费用、前期开发支出费、贷款利息支出及其他相关费用等。

篇3：基于土地储备的土地管理研究

我国政府关于土地的储备和管理问题, 制定了专门的管理办法, 对于目前城市的土地储备行为, 主要可以通过对土地的征用、收购、置换、转制和回收来实现, 并且要符合相应的法律程序。这种制度的实行不仅仅是为了保证土地资源的有效配置和使用, 还是为了更好的适应市场经济条件下土地的管理方式的转变, 传统的外延型的土地管理方式已经不适用于现代的土地发展, 而是应该朝着更加内涵集约型转变。

从主导部门来看, 我国的土地储备行为是由政府主导的, 任何单位和个人无权对土地进行随意的转让和储备, 也就是说土地资源从招标、挂牌到竞价拍卖等环节都是由政府部门控制的。

2 目前我国的土地储备的收购、整理方式

2.1 以市场为导向的土地收购、整理

所谓以市场为导向, 就是在土地的收购和整理的过程中, 充分发挥市场的调节作用, 对土地资源的规划、开发和出让进行管理, 并通过专业人员的评价和策划, 对现有的土地资源的使用和储备方案进行评估。广州是最早实行这种土地储备和管理模式的地区, 经过长时间的市场发展和整合, 得到了比较好的盈利效果, 不仅规避了公共建设所产生的市场风险, 还实现了土地资金上的收支平衡。

采用这种方式对土地进行储备要注意的是能够对有限的土地资源实现综合化的设计, 也就是说将土地中的各种使用功能有机的结合起来, 这样就可以最大限度的吸引市场, 带动经济发展, 从而实现土地储备的盈利模式。

2.2 以开发商为导向的土地收购、整理

所谓以开放商为导向的土地收购和整理, 就是政府通过同实力较为雄厚的开发商合作, 让开发商对土地的前期使用过程进行整理, 这样不仅可以使得后期土地的拍卖价钱升高, 还能实现开发商的利润, 所以利用这种开放商合作形式进行的土地收购和整理行为, 就是以开发商为主导的土地收购管理。这种收购和整理行为中需要注意的是, 由于开发商具有较大的资金使用权和土地管理权, 所以可能会产生其对用地性质和容积率等指标的调整, 政府应该适当的考量其能否满足城市规划的需要。

2.3 以土地规划为导向的土地收购、整理

所谓以土地规划为导向的土地收购和整理, 就是指在土地储备的过程中以城市的使用和规划为主导, 土地的储备行为和管理活动都必须围绕市政规划来进行的一种土地收购和整理方式, 这种方式的最大特点在于能够保证城市的有序发展, 可以在实现土地的资源优化配置的同时, 实现城市发展。

3 用地规划管理

3.1 行政管理体制现状

由于历史的原因, 我国的土地规划管理部门在行政管理体制划分中属于建设管理部门。因此, 全国各个城市的规划管理部门在行政业务管理上都归属于省的建设行政主管部门, 各省的建设厅又归属于国家建设部管理。全国各个城市的规划局大都成立于八十年代后期, 甚至, 到目前为止, 全国有许多城市的规划管理部门仍然属于各市建设局下面的一个部门。

城市用地规划管理主要是对土地规划区范围内规划建设用地的控制和管理。土地规划用地管理业务管理上与国土管理有着密不可分的联系, 因此, 出于管理的需要, 在上世纪九十年代中期, 我国许多城市将土地规划管理部门与国土管理部门合并成“规划与国土资源管理局”。但是, 到了二十世纪九十年代末, 国家成立了国土资源部后, 国土管理部门业务上进行了垂直条线管理, 各市的规划国土管理部门又相继分开, 国土管理部门直属于省级国土部门管理, 而土地规划管理部门仍然是当地政府的一个行政管理部门。在这种行政体制下, 当地市政府无权管理土地资源, 城市发展所需的用地都必须通过国土管理部门的审批。

3.2 城市用地规划管理的法律、法规和管理程序现状

城市用地规划管理是指规划行政主管部门对建设项目核发“规划选址意见书”和“建设用地规划许可证” (即“一书一证”) 的行政许可行为, 是根据土地规划法规和批准的土地规划, 对土地规划队内的建设项目用地讲行规划选址、明确规划用地性质, 提供规划设计条件, 核发建设用地规划许可证等各项管理工作的总称。核心工作是:确定项目位置、确定项目用地规模、确定项口规划设计要求。城市用地规划管理的最终目的是实现城市总体规划确定的城市用地控制和城市功能布局。

城市用地规划管理的法律依据主要是《中华人民共和国土地规划法》、建设部的《城市用地分类与规划建设用地标准》以及各个省 (自治区) 、市制定的《土地规划管理技术规定》、经法定程序批准的土地规划等。

3.3 城市用地规划管理存在的问题

随着我国社会主义市场经济的发展, 制定于1989年, 在计划经济指导下的《土地规划法》己经越来越不适应实际管理的需要。

在管理体制方面, 《土地规划法》规定:“城市详细规划由城市人民政府审批:编制分区规划的城市的详细规划, 除重要的详细规划由城市人民政府审批外, 由城市人民政府土地规划行政主管部门审批”, 对于现在的土地规划管理存在着一个突出的问题, 就是自己编、自己审批、自己公布, 监督体制不到位。土地规划随意性大, 调整变化快, “规划跟着变化走”、“领导一换、规划就变”的现象比较突出。

随着中国改革开放的深入, 封闭的计划经济开始向开放的市场经济转型, 土地规划需对各种利益关系进行协调, 因而需要建立磋商机制。随着生活水平的提高, 公众越来越重视生活的环境和质量, 参与意识不断增强。在这种背景下, 公众参与土地规划的观念越来越得到社会大众的认可。土地规划越来越需要充分听取公众和有关部门的意见, 健全专家咨询制度, 强化规划的强制性和严肃性。城乡规划许可要严格规划审批规则和程序, 建立健全规划公示制度, 减少规划许可的自由裁量权, 保证规划许可公开透明、高效便民。

如何切实有效地推动土地规划决策和实施的民主化, 城市的规划是为谁规划?“不是为了政绩, 而是为了老百姓!”, 随着社会的进步和发展, 土地规划的功能己经从原来的技术文件逐步向公共政策的功能进行转变, 原来的《土地规划法》仅仅是作为指导、规范和执行土地规划技术文件的法律, 而缺少作为公共政策方面的内容。

4 结论

综上所述, 土地资源作为城市发展中的重要资源之一, 对于城市的规划和可持续发展有着非常重要的意义, 政府部门要同开发商和专业人员一起, 通过对土地储备的合理管理, 实现优化的土地收购和整理, 以发挥土地的最大使用价值。

摘要：土地资源对于社会发展和城市规划都有着非常重要的意义, 做好土地管理和土地储备工作能够实行更好的土地收购和整理, 避免盲目用地和盲目储地导致的城市规划问题。

关键词：土地储备,土地规划,土地整理

参考文献

[1]周伟林, 严冀, 等.城市经济学[M].北京:中国建筑工业出版社, 2003.

[2]赵民, 陶小马.城市发展和土地规划的经济学原理[M].北京:高等教育出版社, 2001.

篇4：土地储备管理办法的政策解读

【关键字】土地储备、房屋征收、新时期、影响

0、引言

《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布出台后，与原《城市房屋拆迁管理条例》相比，对国有土地上房屋征收与补偿活动有了更为完善和详细的规范。国有土地上房屋征收政策的实施，也在不断影响土地储备制度，改善发展形势，对于我国今后经济发展获取土地载体产生一定的影响。以下本文就对此做具体介绍。

1、新时期房屋征收政策

在新时期我国房屋征收政策中，不仅规范了国有土地上的房屋征收和补偿活动，同时也有效维护房屋资产征收的公共利益，有效保障被征收房屋人的合法权益；同时，也有效确保公共利益的需要，征收国有土地【1】。确保公共利益明晰化，强制征收司法化，实现补偿标准市场化、征收过程程序化等新亮点，在法律层面上规范了上级人民政府对下级人民政府房屋征收、补偿工作的监督和检查，优化土地规划策略，制定科学的土地储备对策；对于对房屋评估结果存在异议的被征收人，须允许其申请依法进行复核评估，维护被征收房屋人的合法权益。

2、土地储备制度特征

2.1规划落实房屋土地资源

对于储备土地，土地管理部门按照法定土地管理程序，根据当前土地市场运营机制，实现对土地资源的合理调控。在土地储备工作开展过程中，应综合考虑土地利用总体规划、城市总体规划、城市控制性详细规划、当地国民经济和社会发展规划等多个规划因素，科学编制土地储备规划和年度实施计划，并将年度实施计划落到实处，实现对土地的回收、土地收购以及土地置换等管控形式，确保国家土地资源得到合理利用。

2.2调控房屋征收职能

根据“关于加强国有土地资产管理的通知”的相关规定【2】，增强国家政府部门对新时期房屋土地的调控能力。当前土地储备制度的主要特点是：土地储备中心代表国家统一征用、统一开发、统一管理土地，实现土地资源管理“一个口子进，一个口子出”，有效地调控土地市场，并且采用“招、拍、挂”市场化运作方式供应土地；土地收益上交财政，除中央政府参与分成的部分外，其余留给地方政府，促使地方政府获得土地资产的最佳效益。

2.3改善土地储备形势

新时期房屋征收政策增强了我国土地储备制度的效力。不仅改变土地征收功能与供应结构，同时也确保政府垄断土地，避免滥用土地使用权、转让土地使用权现象的发生；实现“毛地出让”权利向“净地出让”权利的转变，稳定土地使用权规划参数，有利于政府有效地控制土地，更好实施土地规划。

3、房屋征收政策对土地储备制度产生的影响

3.1提升政府调控手段

对城市中心区、旧城改造区域以及近期发展的地域，根据其土地开发特征，优先细化控制房屋土地资源，充分发挥调控作用，在土地储备供地方案中，在城市中应该严禁供给别墅类房地产项目的储备土地，有效发挥国家土地储备的房屋建设用地调控能力，切实解决科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源维护、防灾减灾、文物维护、社会福利、市政公用等公共事业的用地需求。在实际土地储备工作中，可通过召开土地储备、房屋拆迁工作大会，将土地储备和房屋征收任务分解到各部门，通过制定工作方案，严格奖惩举措，将任务落到实处，有效解决土地储备与房屋拆迁工作中的突出问题。特别是对于保证性安居工程的用地需求，政府各相关部门应该做到“依法依规、公开透明、让利于民”，动员组织社会力量主动参与房屋征收，运用提案等方式优化房屋征收。如在北京土地储备中，与过去相比，政府主导土地一级开发成本比以往企业项目低30%左右，大大降低了土地储备开发成本。

3.2增强城市土地资源利用效益

针对新时期存量房屋土地，应该强化其土地的利用效率，有利于提升土地资源的总体规划质量。针对实践来看，对于一些经营性资产，如：厂房等，政府往往采取土地储备的方式予以“定点收购”，双方根据市场价格进行协商，当然操作中有时也会参照征收补偿的相关程序进行。另一方面，一些区县政府的征收补偿资金来源需通过土地储备机构为平台进行融资，解决征收补偿费用来源【3】。对于国家的土地储备机构，也应积极组织展开土地前期开发工作，可以为政府供给“净地”提供有效保证。土地储备管理部门应优先储备闲暇土地资源，狠抓落实房屋征收储备工作，并且可以依法查办违法行为，对于非法占地、卖地、租地等现象给予制止，并实施处罚。

3.3强化土地的市场运营工作

完成国家土地资产的市场化运营工作，为土地招标、房屋土地拍卖以及土地资产的挂牌经营制定相应方案，确保土地市场的完善化、公平化竞爭，提高土地市场的竞争透明度，这样不仅可以增加政府部门的土地资产收入，还可以促进城市化建设进程。对于土地储备中，一些房屋征收部门，也可以根据房屋征收的施行单位规定，得到房屋征收储备后的权益补偿，但房屋征收施行单位不得以营利为目的。房屋征收部门应建立市区房屋征收信息化管理系统，将市区房屋征收从业机构、从业人员以及征收补偿安置资金、征收补偿安置协议等社会关注的事项纳入信息化管理，从源头上对市区房屋征收工作进行监督，逐渐建立房屋征收信息网上查询机制。

3.4强化土地储备制度执行

对于我国的土地储备制度立法执行效果，应该明确表明当前土地管理中土地储备制度的性质，划定好土地储备的使用功能范围。应该启动在土地收益评估范围内的土地资产保护工作，有效地维护我国国有房屋土地资产，加强土地储备的调控机能，使其实现土地增值。可以应用科学的测算方法，实现公共利益最大化，审定土地储备资源的范围，有目标、有明确方案地进行土地储备工作，确保房地产市场与土地市场的谐同发展【4】。切实解决土地储备中的遗留问题，提高新时期房屋征收人员的素质，加强土地储备政策宣传，发挥土地储备制度的司法作用。在实际工作中，应该要依据房屋土地总体规划策略，并且可以结合近期房屋建设规划内容，有组织的进行土地储备【5】。

结论

综上所述，在新时期房屋征收政策的影响下，完善土地储备制度，实现土地储备制度与房屋征收补偿的共同协作，不仅可以促进中国的城市化进程，也可以有效的维持房地产市场经济的稳定发展。

参考文献

[1] 李品；李世平；土地储备制度与房地产业发展[J]；特区经济，2012，07（18）：41-42.

[2] 陈标金，李颖欣；房地产市场价格形成机制与政策调控效果——兼评房地价格关系[J]；华中农业大学学报（社会科学版），2011，14（12）：76-77.

[3] 毛中根，林哲； 土地管理，土地储备制度与房地产开发——兼论地价与房价的关系[J]；上海经济研究，2010，21（14）：56-57.

[4] 杨宗艳，陈辉；对我国土地储备模式的探讨-土地储备[J]；国外建材科技，2011，06（34）：45-46.

篇5：土地储备管理办法

[2007] 277 号

国土资源部

财

政

部 文件中国人民银行

国土资发[2007] 277 号

国土资源部 财政部 中国人民银行关于印发《土地储备管理办法》的通知

各省、自治区、直辖市、计划单列市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局）、财政厅（局），新疆生产建设兵团国土资源局、财务局，中国人民银行上海总部、各分行、营业管理部、省会（首府）城市中心支行、副省级城市中心支行：

为加强土地管理，规范土地储备管理行为，根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001] 15号）、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006] 100 号）等有关规定，国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定了《土地储备管理办法》。现予印发，请遵照执行。

国土资源部 财政部 中国人民银行

二○○七年十一月十九日

土地储备管理办法

第一章 总 则

第一条 为完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力，根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发〔2001〕15号)、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发〔2006〕100号)，制定本办法。

第二条 本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。

土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。

第三条 土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。

第四条 市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行等部门，按照职责分工，各负其责，互相配合，保证土地储备工作顺利开展。

第五条 建立信息共享制度。县级以上人民政府国土资源管理、财政及人民银行相关分支行要将土地储备与供应数量、储备资金收支、贷款数量等信息按季逐级汇总上报主管部门，并在同级部门间进行信息交换。

第二章 计划与管理 第六条 各地应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。

第七条 土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案。

第八条 年度土地储备计划应包括：(一)年度储备土地规模；

(二)年度储备土地前期开发规模；(三)年度储备土地供应规模；(四)年度储备土地临时利用计划；(五)计划年度末储备土地规模。

第九条 市、县人民政府国土资源管理部门实施土地储备计划，应编制项目实施方案，经同级人民政府批准后，作为办理相关审批手续的依据。

第三章 范围与程序

第十条 下列土地可以纳入土地储备范围：(一)依法收回的国有土地；(二)收购的土地；

(三)行使优先购买权取得的土地；

(四)已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；(五)其他依法取得的土地。

第十一条 市、县人民政府或国土资源管理部门依法无偿收回国有土地使用权的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

第十二条 因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。对政府有偿收回的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

第十三条 根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

第十四条 政府行使优先购买权取得的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

第十五条 已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

第四章 开发与利用

第十六条 对纳入储备的土地，经市、县人民政府国土资源管理部门批准，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。

第十七条 市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。供应已发证储备土地前，应收回土地证书，设立土地抵押权的，要先行依法解除。

第十八条 土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。

第十九条 前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位。

第二十条 土地储备机构应对纳入储备的土地采取必要的措施予以保护管理，防止侵害储备土地权利行为的发生。

第二十一条 在储备土地未供应前，土地储备机构可将储备土地或连同地上建(构)筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。设立抵押权的储备土地临时利用，应征得抵押权人同意。储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不能影响土地供应。

第五章 土地供应

第二十二条 储备土地完成前期开发整理后，纳入当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地。

第二十三条 依法办理农用地转用、土地征收后的土地，纳入储备满两年未供应的，在下达下一年度农用地转用计划时扣减相应指标。

第六章 资金管理

第二十四条 土地储备资金收支管理严格执行《土地储备资金财务管理暂行办法》(财综〔2007〕17号)的规定。

第二十五条 土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款，其中抵押贷款必须具有合法的土地使用证；申请贷款的土地储备机构必须满足商业银行及其他金融机构的贷款要求。土地储备机构举借的贷款规模，应当与年度土地储备计划、土地储备资金项目预算相衔接，并报经同级财政部门批准，不得超计划、超规模贷款。土地储备机构申请贷款时，应持财政部门的贷款规模批准文件及同级人民政府批准的项目实施方案等书面材料向当地商业银行及其他金融机构申请担保贷款。商业银行及其他金融机构应严格按照商业原则在批准的规模内发放土地储备贷款。土地储备贷款应实行专款专用、封闭管理，不得挪用。

政府储备土地设定抵押权，其价值按照市场评估价值扣除应当上缴政府的土地出让收益确定，抵押程序参照划拨土地使用权抵押程序执行。

商业银行及其他金融机构应当准确、完整、及时地向人民银行建立的全国统一的企业信用信息基础数据库报送土地储备机构的土地储备贷款相关信息。在贷款发放前，商业银行及其他金融机构应当查询贷款储备机构的信息，对有不良记录的土地储备机构审慎发放贷款。商业银行及其他金融机构应当根据监管要求，合理、科学确定贷款期限。

第二十六条 土地储备机构举借商业银行及其他金融机构贷款的，必须按贷款合同约定，及时足额偿还贷款本息。

第二十七条 各类财政性资金依法不得用于土地储备贷款担保。土地储备机构应加强资金风险管理，不得以任何形式为第三方提供担保。

第七章 附 则

第二十八条 各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府国土资源管理部门可依据本办法规定，结合当地实际，会同财政部门、人民银行制定具体实施办法。

第二十九条 本办法由国土资源部会同财政部、中国人民银行负责解释。第三十条 本办法自发布之日起实施。

国土资源部

财 政 部

中国人民银行

篇6：土地储备管理办法的政策解读

关于印发《土地储备资金财务管理办法》的通知

财综〔2018〕8号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、国土资源主管部门，新疆生产建设兵团财政局、国土资源局：

为规范土地储备管理行为，加强土地储备资金财务管理，根据《预算法》、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等有关规定，我们制定了《土地储备资金财务管理办法》。现印发给你们，请遵照执行。执行中如有问题，请及时向财政部、国土资源部反映。

财政部

国土资源部

2018年1月17日

附件

土地储备资金财务管理办法

第一章总则

第一条为规范土地储备行为，加强土地储备资金财务管理，根据《预算法》、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等有关规定，制定本办法。

第二条本办法适用于土地储备资金财务收支活动。

第三条本办法所称土地储备资金是指纳入国土资源部名录管理的土地储备机构按照国家有关规定征收、收购、优先购买、收回土地以及对其进行前期开发等所需的资金。

第四条土地储备资金实行专款专用、分账核算，并实行预决算管理。

第二章土地储备资金来源

第五条土地储备资金来源于下列渠道：

（一）财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；

（二）财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；

（三）发行地方政府债券筹集的土地储备资金；

（四）经财政部门批准可用于土地储备的其他财政资金。

第六条财政部门根据土地储备的需要以及预算安排，及时下达用于土地储备的各项资金。

第七条土地储备专项债券的发行主体为省级人民政府。土地储备专项债券资金由财政部门纳入政府性基金预算管理，并由土地储备机构专项用于土地储备，具体资金拨付、使用、预决算管理严格执行财政部、国土资源部关于地方政府土地储备专项债券管理的规定。

第三章土地储备资金使用范围

第八条土地储备资金使用范围具体包括：

（一）征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用。包括土地补偿费和安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费，以及依法需要支付的与征收、收购、优先购买或收回土地有关的其他费用。

（二）征收、收购、优先购买或收回土地后进行必要的前期土地开发费用。储备土地的前期开发，仅限于与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设支出。

（三）按照财政部关于规范土地储备和资金管理的规定需要偿还的土地储备存量贷款本金和利息支出。

（四）经同级财政部门批准的与土地储备有关的其他费用。包括土地储备工作中发生的地籍调查、土地登记、地价评估以及管护中围栏、围墙等建设等支出。

第九条土地储备机构用于征地和拆迁补偿费用以及土地开发费用支出，应当严格按照国家规范国有土地使用权出让收支管理的有关规定执行。

第四章土地储备相关资金管理

第十条土地储备机构所需的日常经费，应当与土地储备资金实行分账核算，不得相互混用。

第十一条土地储备机构在持有储备土地期间，临时利用土地取得的零星收入（不含供应储备土地取得的全部土地出让收入，以下简称土地储备零星收入），包括下列范围：

（一）出租储备土地取得的收入；

（二）临时利用储备土地取得的收入；

（三）储备土地的地上建筑物及附着物残值变卖收入；

（四）其他收入。

第十二条土地储备零星收入全部缴入同级国库，纳入一般公共预算，实行“收支两条线”管理。

第十三条土地储备零星收入缴入同级国库时，填列政府收支分类科目103类“非税收入”07款“国有资源（资产）有偿使用收入”99项“其他国有资源（资产）有偿使用收入”科目。土地储备零星收入实行国库集中收缴，缴入同级国库的具体方式，按照省、自治区、直辖市、计划单列市财政部门规定执行。

第五章土地储备资金收支预决算及绩效管理

第十四条土地储备机构应当于每年第三季度参照本土地储备计划，按宗地或项目编制下一土地储备资金收支项目预算草案，经主管部门审核后，报同级财政部门审定。其中：属于政府采购和政府购买服务范围的，应当按照规定分别编制政府采购和政府购买服务预算。

第十五条同级财政部门应当及时批复土地储备机构土地储备资金收支项目预算。

第十六条土地储备机构应当严格按照同级财政部门批复的预算执行，并根据土地收购储备的工作进度，提出用款申请，经主管部门审核后，报同级财政部门审批，资金支付按照国库集中支付制度的有关规定执行。

第十七条土地储备资金收支项目预算确需调剂的，应当按照国家有关预算调剂的规定执行。

第十八条每年终了，土地储备机构应当按照同级财政部门规定，向主管部门报送土地储备资金收支项目决算草案，并详细提供宗地或项目支出情况，经主管部门审核后，报同级财政部门审核。

土地储备资金收支项目决算草案的审核，也可委托具有良好信誉、执业质量高的会计师事务所等相关中介机构实施。

第十九条土地储备机构从财政部门拨付的土地出让收入中安排用于征地和拆迁补偿、土地开发等的支出，按照支出性质，分别填列政府收支分类科目支出功能分类212类“城乡社区支出”08款“国有土地使用权出让收入及对应专项债务收入安排的支出”01项“征地和拆迁补偿支出”和02项“土地开发支出”等相关科目。同时，分别填列支出经济分类科目310类“资本性支出”09款“土地补偿”、10款“安置补助”、11款“地上附着物和青苗补偿”、12款“拆迁补偿”，以及310类“资本性支出”05款“基础设施建设”支出科目。

第二十条土地储备机构从国有土地收益基金收入中安排用于土地储备的支出，按照支出性质，分别填列政府收支分类科目支出功能分类212类“城乡社区支出”10款“国有土地收益基金及对应专项债务收入安排的支出”01项“征地和拆迁补偿支出”和02项“土地开发支出”科目。同时，分别填列支出经济分类310类“资本性支出”09款“土地补偿”、10款“安置补助”、11款“地上附着物和青苗补偿”、12款“拆迁补偿”，以及310类“资本性支出”05款“基础设施建设”支出科目。

第二十一条土地储备机构日常经费预决算管理，按照《预算法》和同级财政部门的规定执行。

第二十二条土地储备资金会计核算办法，按照财政部规定执行。具体办法由财政部另行制定。

第二十三条土地储备机构所在地财政部门会同国土资源主管部门应当组织实施对土地储备资金的绩效评价工作，按要求编制绩效目标，做好绩效目标执行监控，建立完善的绩效评价制度，并将绩效评价结果作为财政部门安排土地储备资金收支项目预算的依据。

第六章监督检查

第二十四条各级财政、国土资源管理部门应当加强对土地储备资金使用情况、土地储备零星收入缴入国库情况以及土地储备机构执行会计核算制度、政府采购制度等的监督检查，确保土地储备资金专款专用，督促土地储备机构及时足额缴纳土地储备零星收入，努力提高土地储备资金管理效率。

第二十五条土地储备机构应当严格执行本办法规定，自觉接受财政部门、国土资源管理部门和审计机关的监督检查。

第二十六条任何单位和个人违反本办法规定的，按照《财政违法行为处罚处分条例》等国家有关规定追究法律责任，涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。

各级财政部门、国土资源管理部门在土地储备资金审批、分配工作中，存在违反本办法及其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违纪行为的，按照《预算法》、《公务员法》、《行政监察法》、《财政违法行为处罚处分条例》等国家有关规定追究相应责任；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。

第七章附则

第二十七条各省、自治区、直辖市及计划单列市财政部门应当会同国土资源管理部门根据本办法，结合本地区实际情况，制定具体实施办法，并报财政部、国土资源部备案。

第二十八条本办法由财政部会同国土资源部负责解释。

第二十九条本办法自2018年2月1日起施行。2007年6月12日财政部、国土资源部发布的《土地储备资金财务管理暂行办法》（财综〔2007〕17号）同时废止。

篇7：武汉市土地储备管理办法

国土资规〔2017〕17号

一、总体要求

（一）为贯彻落实党的十九大精神，落实加强自然资源资产管理和防范风险的要求，进一步规范土地储备管理，增强政府对城乡统一建设用地市场的调控和保障能力，促进土地资源的高效配置和合理利用，根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）、《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号），制定本办法。

（二）土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。财政部门负责土地储备资金及形成资产的监管。

（三）土地储备机构应为县级（含）以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。国土资源主管部门对土地储备机构实施名录制管理。市、县级国土资源主管部门应将符合规定的机构信息逐级上报至省级国土资源主管部门，经省级国土资源主管部门审核后报国土资源部，列入全国土地储备机构名录，并定期更新。

二、储备计划

（四）各地应根据国民经济和社会发展规划、国土规划、土地利用总体规划、城乡规划等，编制土地储备三年滚动计划，合理确定未来三年土地储备规模，对三年内可收储的土地资源，在总量、结构、布局、时序等方面做出统筹安排，优先储备空闲、低效利用等存量建设用地。

（五）各地应根据城市建设发展和土地市场调控的需要，结合当地社会发展规划、土地储备三年滚动计划、土地供应计划、地方政府债务限额等因素，合理制定土地储备计划。土地储备计划内容应包括：

1.上末储备土地结转情况（含上末的拟收储土地及入库储备土地的地块清单）；

2.新增储备土地计划（含当年新增拟收储土地和新增入库储备土地规模及地块清单）；

3.储备土地前期开发计划（含当年前期开发地块清单）；

4.储备土地供应计划（含当年拟供应地块清单）；

5.储备土地临时管护计划；

6.土地储备资金需求总量。

其中，拟收储土地，是指已纳入土地储备计划或经县级（含）以上人民政府批准，目前已启动收回、收购、征收等工作，但未取得完整产权的土地；入库储备土地，是指土地储备机构已取得完整产权，纳入储备土地库管理的土地。

（六）国土资源主管部门应会同财政部门于每年第三季度，组织编制完成下一土地储备计划，提交省级国土资源主管部门备案后，报同级人民政府批准。因土地市场调控政策变化或低效用地再开发等原因，确需调整土地储备计划的，每年中期可调整一次，按原审批程序备案、报批。

三、入库储备标准

（七）储备土地必须符合土地利用总体规划和城乡规划。存在污染、文物遗存、矿产压覆、洪涝隐患、地质灾害风险等情况的土地，在按照有关规定由相关单位完成核查、评估和治理之前，不得入库储备。

（八）下列土地可以纳入储备范围：

1.依法收回的国有土地；

2.收购的土地；

3.行使优先购买权取得的土地；

4.已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地；

5.其他依法取得的土地。

入库储备土地必须是产权清晰的土地。土地储备机构应对土地取得方式及程序的合规性、经济补偿、土地权利（包括用益物权和担保物权）等情况进行审核，不得为了收储而强制征收土地。对于取得方式及程序不合规、补偿不到位、土地权属不清晰、应办理相关不动产登记手续而尚未办理的土地，不得入库储备。

（九）收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经同级国土资源主管部门和财政部门确认，或地方法规规定的其他机构确认。

（十）储备土地入库前，土地储备机构应向不动产登记机构申请办理登记手续。储备土地登记的使用权类型统一确定为“其他（政府储备）”，登记的用途应符合相关法律法规的规定。

四、前期开发、管护与供应

（十一）土地储备机构负责理清入库储备土地产权，评估入库储备土地的资产价值。

（十二）土地储备机构应组织开展对储备土地必要的前期开发，为政府供应土地提供必要保障。

储备土地的前期开发应按照该地块的规划，完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设，并进行土地平整，满足必要的“通平”要求。具体工程要按照有关规定，选择工程勘察、设计、施工和监理等单位进行建设。

前期开发工程施工期间，土地储备机构应对工程实施监督管理。工程完成后，土地储备机构应按规定组织开展验收或委托专业机构进行验收，并按有关规定报所属国土资源主管部门备案。

（十三）土地储备机构应对纳入储备的土地采取自行管护、委托管护、临时利用等方式进行管护；建立巡查制度，对侵害储备土地权利的行为要做到早发现、早制止、早处理。对储备土地的管护，可以由土地储备机构的内设机构负责，也可由土地储备机构按照相关规定选择管护单位。

（十四）在储备土地未供应前，土地储备机构可将储备土地或连同地上建（构）筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不能影响土地供应。储备土地的临时利用应报同级国土资源主管部门同意。其中，在城市规划区内储备土地的临时使用，需搭建建（构）筑物的，在报批前，应当先经城市规划行政主管部门同意，不得修建永久性建筑物。

（十五）储备土地完成前期开发，并具备供应条件后，应纳入当地市、县土地供应计划，由市、县国土资源主管部门统一组织土地供应。供应已发证的储备土地之前，应收回并注销其不动产权证书及不动产登记证明，并在不动产登记簿中予以注销。

五、资金管理

（十六）土地储备资金收支管理严格执行财政部、国土资源部关于土地储备资金财务管理的规定。土地储备资金通过政府预算安排，实行专款专用。

（十七）土地储备机构应当严格按照规定用途使用土地储备资金，不得挪用。土地储备机构所需的日常经费，纳入政府预算，与土地储备资金实行分账核算，不得相互混用。

（十八）土地储备机构按规定编制土地储备资金收支项目预算，经同级国土资源主管部门审核，报同级财政部门审定后执行。终了，土地储备机构向同级财政部门报送土地储备资金收支项目决算，由同级财政部门审核或者由同级财政部门指定具有良好信誉、执业质量高的会计师事务所等相关中介机构进行审核。

（十九）土地储备资金应当建立绩效评价制度，绩效评价结果作为财政部门安排土地储备资金收支项目预算的依据。

（二十）土地储备专项债券资金管理执行财政部、国土资源部有关地方政府土地储备专项债券管理的规定。

六、监管责任

（二十一）信息化监管。国土资源部利用土地储备监测监管系统，监测监管土地储备机构业务开展情况。

列入全国土地储备机构名录的机构应按要求在土地储备监测监管系统中填报储备土地、已供储备土地、储备土地资产存量和增量、储备资金收支、土地储备专项债券等相关信息，接受主管部门监督管理。土地储备机构应按相关法律法规和规范性文件开展工作，违反相关要求的，将被给予警示直至退出名录。

（二十二）部门分工监管。各级国土资源主管部门及财政部门应按照职责分工，互相配合，保证土地储备工作顺利开展。

市县级国土资源主管部门应制定相关管理办法，监管土地储备机构、业务运行、资产管理及资金使用，定期考核，加强对土地储备机构的管理与指导；及时核准上传土地储备机构在土地储备监测监管系统中的信息，审核调整土地储备计划及资金需求，并配合财政部门做好土地储备专项债券额度管理及发行等相关工作。

省级国土资源主管部门负责制定本行政辖区内土地储备监管制度，对土地储备业务进行政策和业务指导，监管土地储备机构及本地区土地储备业务运行情况，审核土地储备机构名录、土地储备规模、资金及专项债券的需求，配合财政部门做好土地储备专项债券额度分配及发行等相关工作。

财政部门负责审核土地储备资金收支预决算、监督管理资金支付和收缴及土地储备专项债券发行、还本付息等工作。

（二十三）各级国土资源主管部门、财政部门、中国人民银行分支机构和银行业监督管理部门应建立符合本地实际的联合监管机制。按照职责分工，对储备土地、资产、资金、专项债券进行监督和指导。

七、其他要求

（二十四）各省、自治区、直辖市及计划单列市国土资源主管部门可依据本办法规定，结合当地实际，会同当地同级财政部门、人民银行及银行业监督管理部门制定具体实施办法。

（二十五）本办法由国土资源部会同财政部、中国人民银行及中国银行业监督管理委员会负责解释。

篇8：土地储备管理办法的政策解读

土地储备制度的建立代表的是我国城市土地制度革新的方向, 是我国城市土地利用制度的一次重大变革。有人将其誉为我国解放后第二次土地管理革命。土地储备制度是我国土地市场的一项管理创新, 对于政府加强土地管理, 促进社会经济的可持续发展起着相当重要的作用。

1 我国城市土地收购储备制度的发展历程

我国的土地储备制度是国有土地使用制度改变过程中的革新, 其建立有相应的历史以及制度原因。1987年以前, 我国实行的是国有土地使用权无偿无期限无流动的所谓三无制度, 城市中大量的土地被长期闲置, 这一制度从根本上来说属于否认了城市土地的商品属性。1995年以后, 我国政府开始鼓励企业自行盘活自己使用的土地进行房地产开发, 但在当时的法律制度下, 这些企业可以用补办土地出让手续转让土地的方法, 使自己成为土地供应者, 最后直接导致的结果是存量土地多头供应的情况大量出现。

1996年我国在上海市成立第一家土地储备机构———上海市土地发展中心, 1997年杭州土地储备制度开始启动, 2001年4月, 国务院发出《关于加强国有土地资产管理的通知》, 指出“为增强政府对土地市场的调控能力, 有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。”[2]

2 土地储备运作模式

纵观我国目前实行土地储备制度的城市, 全国还没有形成一个统一的运作模式。

陈建设将我国土地储备制度的运行模式分为三种:

一是, 按照市场机制运行的模式, 这一模式的特点是土地储备机构根据自己的收购计划和本级政府的要求, 通过与被收购单位协调, 确立土地收购价格或约定收益分成, 按照约定由储备机构支付收购金。取得土地并按照现行规定办理土地过户手续, 储备机构取得土地后负责对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套。对易于转让的储备土地由土地管理部门出让给新的用地者。

二是, 行政指导和市场运作相结合的模式, 这一模式的特点是收购土地的范围由政府行政法规规定, 规定范围的土地统一由储备机构根据计划进行收购、储备、开发。土地管理部门根据用地需求用招标、拍卖方式对储备土地实行统一出让, 规定范围内的划拨土地使用者不能像过去一样通过补办出让手续的方法自行转让土地使用权。

三是, 行政指导、市场运作与土地资产管理相结合的模式, 这种模式的特点是政府规定用于储备的土地范围。对可收购的土地由土地储备机构与原用地者签定国有土地使用权收购合同。储备机构按合同规定支付土地收购补偿费用、取得土地使用权。有的储备机构还受政府委托作为国有土地资产代表, 对国有企业改革中土地使用权作价出资, 入股部分进行管理。收取企业改革中以租赁方式处置的土地使用权的租金和其他用地者按规定向政府缴纳的租金。[3]

3 土地储备制度存在的主要问题

3.1 土地补偿形式与内容不尽合理

土地储备中心在征购、回收土地时, 对土地征地补偿的形式过于单一, 例如:在目前的土地储备制度下, 对农民一般采取一次性补偿一定数量的费用的方式进行安置, 虽然短期内看起来对失地农民的生存不会产生影响, 但是从长远来看, 由于没有在农民的生存与发展的角度上思考, 会造成某些劳动技能相对较差的农民会出现因为失地致贫的情况出现, 从而产生新的社会问题。

3.2 土地储备制度管理结构有待完善

由于缺少现成模式经验可以借鉴, 我国土地储备制度一直处于摸着石头过河的过程, 现行土地储备管理模式是市、区两级政府管理, 两级土地储备机构除名称差不多外, 在行政上、经济上等方面都呈现出了各自独立运行的状态。同时, 当地政府有时为了增加城市重大项目的建设, 会特批一些具有城市土地储备职能的企业。最后导致的结果是城市土地储备机构多而散、小而弱, 在城市土地储备上形不成合力, 甚至在某些时候会出现互相牵制的情况, 反而制约了土地储备的发展。

3.3 城市土地一级市场未形成垄断

政府垄断城市土地一级市场, 是土地储备制度能否有效实行的一个关键方面。然后从目前来看, 各城市的土地储备机构并不能垄断当地的土地一级市场, 还有很多相关部门能够对一级市场的土地进行回收整理和开发。

3.4 土地收购储备资金短缺

由于土地收购储备中不仅要对被收购土地进行经济补偿, 同时也需要进行相应的前期开发。在这种情况下, 土地储备需要大量的资金支持, 而目前我国土地储备机构的主要资金来源是两个方面:一是政府的财政支持, 一是银行贷款, 尤其是银行贷款, 往往能占到土地收购储备资金的80%左右。

3.5 城市土地储备的法律制度还不够完善

目前, 我国对土地储备尚未进行统一立法, 各地现在主要还是依靠一些地方性的法规来指导土地收购储备。同时, 2004年颁布的新的土地管理法对于地方政府应该如何建立土地储备制度也没有明确规定, 这样导致的结果是土地储备制度缺少了相应的法律保障。

4 土地储备制度运行中的发展对策

目前, 我国已有许多学者对土地储备制度的问题进行了探讨, 并对土地储备制度进一步发展完善提出了相应的对策。例如:贾生华提出我国土地储备制度的发展对策为把城市地价水平调控在一个合理的水平上理顺体制加强协作协调有关政府部门的关系, 强化政府垄断一级土地市场的功能, 加大规范土地市场力度, 积极创新土地储备融资方式, 探索建立城市土地基金, 努力探索采取一次测算"分阶段分期支付补偿费。[4]

综上所述, 土地储备制度的完善对策如下:

(1) 制定适用于当前土地储备制度发展的法律法规

土地储备制度的建立与发展, 对于我国城市土地流转、房地产经济发展以及政府财政的稳定有着非常重要的意义。而制度的推广, 必须要相配套的法律法规的支持, 只有制定了与当前土地储备制度相匹配的法律法规, 才能使土地收购储备行为有法可依、有法可循。因此, 土地储备制度的完善首先要从制定相关的法律法规开始。

(2) 完善土地储备补偿机制

合理且有效的土地补偿机制, 是土地储备制度良好运行的基础, 目前的土地收购补偿存在着不少问题, 主要体现在补偿标准以及补偿思路两个方面。在补偿标准方面, 要坚持土地权利与土地收益相结合来确定土地价格, 利用地价评估中收益还原法、市场比较法、剩余法等多种方法评估土地价格, 同时也要在充分考虑单宗地的土地剩余使用年限、所在区位以及用途的情况下进行地价评估。而在补偿思路方面, 主要在对应失地农民方面, 需要一个有效的补偿以及帮助机制, 能够让失地农民在失去土地之后比较迅速的转换身份, 实现经济可持续。

(3) 积极整合土地储备机构, 实现土地一级市场的垄断

首先应在法律法规上严格限制批准新的土地储备机构, 从根源上制止一拥而上成立土地储备机构的情况;其次政府应该逐步取消企业公司从事土地储备的资格, 实现土地储备中心对土地一级市场垄断;第三应从行政或资产关系的角度理顺现在两级土地储备机构的关系, 按照携手合作、利益共享、互补优势的原则, 使两级土地储备机构形成合力, 协调发展。

(4) 大胆创新土地储备融资方式

在目前土地储备融资方法的基础上, 要广开融资渠道, 在条件成熟的时候, 甚至可以考虑相关债券, 吸收城市内中小型投资者的资金。同时, 还可以考虑对已进入土地储备中心, 但尚未拆除地上建筑物的土地, 进行短期出租, 以加快资金回笼。

(5) 完善土地储备机构管理监控机制

城市土地储备中心所运营的资金是巨大的, 但是其本身应该是一个处于政府管理下的非营利机构, 所以必须要完善对储备中心的监控和管理, 让储备中心的资金运营透明化、公开化, 从制度管理上减少个人和集体腐败的可能性。

土地储备制度的完善是一项长期的艰巨的任务, 相信只要勇于探索、敢于创新、大胆实践, 一定能够形成具有中国特色的城市土地储备制度。

摘要：土地储备制度是我国土地市场的一项管理创新, 对于加强土地使用, 促进经济社会可持续发展有着极其重要的作用。目前我国土地储备制度还存在着很多问题, 本文在总结我国土地储备制度的基础上, 提出了相应完善制度的建议和措施

关键词：土地储备制度,城市土地,土地市场

参考文献

[1]朱学敏, 徐健.认识提高完善土地储备制度[J].价值工程, 2010 (23) .

[2]李艳红.城市土地储备制度与政府干预[J].生产力研究, 2004 (9) .

[3]陈建设.建立土地收购储备制度实现政府垄断土地机制[J].经济问题, 2001 (1) .

[4]贾生华, 张宏斌, 金星, 邵建峰.城市土地储备制度:模式、效果、问题和对策[J].现代城市研究, 2001 (3) .

[5]卢新海, 何兴.论城市土地储备制度的法律基础[J].中国土地科学, 2005 (6) .