人民调解工作若干规定

人民调解工作若干规定（精选6篇）

篇1：人民调解工作若干规定

《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》的理解与适用（上）

[引言] 诉讼调解是我国重要的诉讼制度，是人民法院行使审判权的重要方式。调解作为重要的诉讼机制，具有解决纠纷的独特优势，被国际司法界称为“东方经 验”。［1］诉讼调解不仅具有定纷止争、维护稳定的功能，而且在倡导“和为贵”的中庸文化氛围中为争议当事人重新架设交流的平台，化干戈为玉帛，变冤家为 朋友，真正消除矛盾。［2］作为诉讼方式，能最大限度地提高诉讼效益，缓解当事人的讼累，降低诉讼成本，实现法律效果与社会效果的有机统一。据有关部门统 计，基层法院民事案件以调解方式结案所占的比例在50%左右，有的基层法院高达60%至70%，而基层法院审理的案件占整个法院审理案件的90%.针对占 这么大比重的调解案件，我国《民事诉讼法》仅有第9条（第51条和解）、第155条、第8章中的7个（第85条至第91条）条文，以及《民诉意见》中的7 个条文（第91条至第97条）对诉讼调解作了规定。内容涉及调解原则、调解组织、调解范围、调解方式、调解效力等。因内容简单，过于原则，缺乏法官和当事 人必须遵守的程序和规范，不能适应新形势下民事调解工作的要求。最高人民法院与时俱进，从深入落实“司法为民”的要求和维护社会稳定的大局出发，于 2002年1月与司法部联合制定《关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，［3］同年9月制定了《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》。2004年8月，最高人民法院根据《民事诉讼法》的规定和审判实践经验，对民事调解工作又作出了新的司法解释。笔者拟就该司法解释的理解与适用谈点粗浅认 识，权作引玉之砖。

[主题词]民事调解 规定 理解与适用

“法释〔2004〕12号”《最高人民法院关于民事调解工作的若干规定》（以下简称《若干规定》）已于2004年8月18日最高人民法院审判委 员会第1321次会议通过，自2004年11月1日起施行。《若干规定》共24条，内容涉及调解范围、调解启动、调解方式、调解组织、调解协议内容、和解 协议和调解协议的确认、调解书的生效和执行等方面。

一、关于调解的适用范围

诉讼调解，是指各级人民法院在审理民事案件程序中，在审判人员的主持下，对争议各方进行疏导规劝，促使其就民事争议通过自愿协商，达成协议的活 动，又是人民法院审结案件的方式之一。诉讼调解作为《民事诉讼法》一项基本原则，在民事诉讼中具有广泛的适用性。根据《民事诉讼法》第9条、第155条，《民诉意见》第201条的规定，调解适用第一审普通程序、简易程序，第二审程序和审判监督程序。［4］《若干规定》第2条用列举和概括的方式，规定了除6 类案件不适用调解外，其他案件均可以调解。这6类案件是：特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序案件，婚姻关系、身份关系确认案件，以及其他依 案件性质不能进行调解的民事案件。

1、特别程序案件

特别程序案件包括选民资格案件，宣告失踪、宣告死亡案件，认定公民无民事行为能力、限制民事行为能力案件，认定财产无主案件。特别程序是人民法 院对非民事权益冲突案件的审理程序。适用特别程序审理的案件，其目的不是解决双方当事人之间的民事权益冲突，而是确认某种法律事实是否存在，权利状态的有 无或公民是否享有某种资格，能否行使某种权利。［5］如选民资格案件，是确认公民是否享有政治上的权利；认定公民无民事行为能力、限制民事行为能力案件，是确认公民是否具有从事某种民事法律行为的能力或资格。所以，这类案件不适用调解。

2、督促程序案件

督促程序是指人民法院根据债权人的申请，向债务人发出支付令，催促债务人在规定的期间内向债权人清偿债务的法律程序。因督促程序是一种非讼程序，无须开庭审理，当事人不当面对质，也不能适用调解。

3、公示催告程序案件

公示催告程序，是指人民法院根据申请人的申请，以公示的方法，告知并催促不明确的利害关系人在一定期限内申报权利，到期无人申报权利的，则根据 申请人的申请依法作出除权判决的程序。公示催告程序是非讼程序，其发生不是基于当事人的起诉，而是基于当事人的申请，案件无明确相对人，不适用调解。

4、破产还债程序案件

破产还债程序是指人民法院审理破产案件，终结债权债务关系的诉讼程序。它主要包括破产申请和受理、破产宣告、破产清算三个阶段的程序。破产还债 程序中的和解，不同于一般的双方民事法律行为，这种法律行为涉及到债权人会议与债务人的意思表示一致，而且要以人民法院的裁定认可为条件。所以，也不适用 调解。

5、婚姻关系、身份关系确认案件

婚姻、身份关系对当事人的权利义务影响巨至，涉及当事人的配偶、监护、继承等人身和财产权益，以及当事人应承担的赡养、扶养、抚养等义务。调整 这两类关系的法律规范多属强制性规范。所以，不适用调解。需要说明的是，这里所指的婚姻关系确认案件，不是指婚姻纠纷案件，而是指确认婚姻关系效力的案 件。如无效婚姻等。身份关系确认案件，也不是指赡养、扶养、抚养、收养、继承纠纷案件，主要是指亲属关系和特定身份关系的案件。如血缘关系、配偶关系等。

6、其他依案件性质不能进行调解的民事案件

司法解释也同立法一样，因受技术上的限制，用列举的方式不可能穷尽社会生活所有类型，难免会挂一漏万，用此概括条款予以补正技术上之不足，是常 有的事。如调解内容涉及国家利益、社会公共利益和第三人利益的案件，违反法律、行政法规禁止性规定的案件，以及确认民事行为无效的案件等，就不适用调解。但确认民事行为无效案件，处理结果转化为给付之诉的，同样可以调解。如确认合同无效案件，无民事行为能力人或限制行为能力人实施与其年龄、智力不相适应的 民事行为，其法定代理人不予追认案件，处理结果涉及返还原物或折价赔偿时，也可以进行调解。另外，在执行程序中也不适用法院调解，因人民法院的裁判已发生 法律效力，非经审判监督程序，人民法院和当事人都不能变更生效裁判所确定的内容。

有观点认为，《民事诉讼法》对调解案件的范围并未作限制，而司法解释却作了限制，使诉讼调解难以发挥其全部功能。笔者认为，正是由于《民事诉讼 法》对诉讼调解规定得过于原则和粗陋，造成人民法院调解案件范围上的模糊，才未能充分发挥调解的全部作用。司法解释对此予以明确，即规定哪类案件可以调 解，哪类案件不能调解，使调解更加具有针对性，既减少了盲目调解，又提高了调解效率，符合《民事诉讼法》的立法本义。

二、关于调解程序的启动和期限

1、关于庭前调解

在案件受理后，答辩期满前能否对案件进行调解，《民事诉讼法》没有明确规定。根据《民事诉讼法》第85条“人民法院审理民事案件，根据当事人自 愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解”的规定及相关条款（128条）的理解，只要当事人自愿，调解应贯穿于审判活动的全过程。《民诉意见》 第91条规定：“人民法院受理案件后，经审查，认为法律关系明确、事实清楚，在征得当事人双方的同意后，可以进行调解。” 最高人民法院在《关于落实23项司法为民具体措施的指导意见》（以下简称《23项措施》）中规定：“民事诉讼过程中，调解可以在任何一个阶段进行，法院不 得以调审分离拒绝当事人进行调解的正当请求。”据此，诉讼调解应包括庭前调解、庭中调解和庭后调解。实践中有许多法院采取这种作法，取得了很好的效果，并总结出 了成功经验。如庭前调解有送达起诉状副本和应诉通知书时的“送达调”，询问被告答辩时的“答辩调”，双方当事人同时到庭的“即时调”，庭前准备阶段在交换 证据时的“听证调”。［6］所以，《若干规定》对此作了明确的规定：“在征得当事人各方同意后，人民法院可以在答辩期满前进行调解。”有观点认为，答辩是 法律赋予当事人的诉讼权利，答辩期是法定期间，在答辩期满前进行调解，剥夺了当事人的答辩权。还有观点认为，过分强调庭前调解与以“一步到庭”、“当庭宣 判”为标志的审判方式改革旨在实现民事诉讼模式的现代化转型，解决审判机能弱化的理念相悖。笔者认为，在答辩期满前进行调解，是在当事人同意的情况下进行 的，不会影响当事人的诉讼权利。审判方式改革是以及时解决纠纷，实现“公正与效率”为目标的，而庭前调解强调了当事人意思自治，更有利于这一目标的实现，符合现代司法理念。

2、关于调解程序的启动

答辩期满前的调解有两种启动方式，一是当事人申请调解的，可以立即进入调解程序；二是由法院主动征得各方当事人同意也可以进行调解。但在答辩期 满前法院不得以职权主动启动调解程序。［7］即使在答辩期满后的程序中，法官也不得依职权开始调解程序，因为是否以调解方式解决纠纷是当事人的诉讼权利，应完全由当事人自由选择决定。而在司法实践中，多数案件是由人民法院依职权主动进行调解的。从表面上看，依职权主动进行的调解，以当事人同意为前提，并未 违反自愿原则。但实质上，当事人对行使审判权的法官往往有种敬畏和服从的思想，当法官提出调解时，当事人不可能不考虑法官的意见。［8］所以，调解开始只 能依赖于当事人的意愿，而不能由法院依职权开始。作为司法政策执行者的法官，在思想观点上应当适应司法政策的变化。［9］否则，将难以发挥调解应有的作 用，更得不到当事人乃至社会的呼应。我们应当摒弃过去那种调解程序的启动以法院为主，以双方当事人为辅的职权主义模式，树立当事人自愿是调解程序开始的唯 一条件的理念。

3、关于调解期限

“迟到的正义非正义”，及时性就是要尽快解决纠纷，是人民法院审理案件的基本要求之一。及时调解是人民法院实现“公正与效率”目标的要求。为保 证人民法院及时审结案件，尽快解决民事纠纷，稳定社会秩序，《民事诉讼法》对一审普通程序、简易程序，二审程序，再审程序期限都作了明确规定。其中的一审 简易程序、二审程序的审限只有三个月。［10］由于审限的制约，庭前调解一般不能过多拖延，调解不成必须进入审判程序。若长时间调解下去，案件往往不能在 法定期间内审结，影响了审判人员的调解积极性。有的审判人员对案件进行简单的调解后即进行判决，导致有些本来可以采用调解方式解决的纠纷最后却采用了判决 方式解决。笔者认为，审限属于强行性规范，是对人民法院和审判人员的约束，违反该规范即为违法，但不应约束当事人。因为民事诉讼解决的是当事人的“私 事”，应让当事人“坐下来慢慢的谈，妥善的解决好自己的事”。所以，应给当事人选择审限的空间和自由。

《若干规定》从有利于促成调解的前提出发，同时又能保证案件不超过法定期限，规定了两种期间不计入审限：一是双方当事人申请庭外和解的期间。当 事人在庭外通过协商自行解决纠纷，诉讼进程应由当事人把握，法院不应进行干涉。二是在答辩期满前调解不成，各方当事人同意继续调解的，延长的调解期间不计 入审限。《若干规定》第6条规定：“在答辩期满前人民法院对案件进行调解，适用普通程序的案件在当事人同意调解之日起15天内，适用简易程序的案件在当事 人同意调解之日起7天内未达成调解协议的，经各方当事人同意，可以继续调解。延长的调解期间不计入审限。”《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》以 下简称《证据规定》）第33条第3款规定：“由人民法院指定举证期限的，指定的期限不得少于三十日，自当事人收到案件受理通知书和应诉通知书的次日起计 算。”第81条规定：“人民法院适用简易程序审理案件，不受本解释中第三十二条、第三十三条第三款和第七十九条规定的限制。”在司法实务中，适用普通程序 的案件，举证期间一般不少于三十日，适用简易程序的案件举证期间一般不少于十五日（与答辩期相当）。“延长的调解期间不计入审限”，但延长的调解期间是否 计入举证期间呢？司法解释未作规定。对此存在不同观点：一种观点认为，《若干规定》规定的延长的调解期间不计入审限，但应当计入举证期间。因为调解与举证 是不同的诉讼行为，调解程序应适用《若干规定》关于调解期间的规定，举证程序应适用《证据规定》关于举证期间的规定。另一种观点认为，不计入审限的调解期 间也不应计入举证期间，因为既然可以把调解期间不计入审限，也可以把调解期间不计入举证期间。

《若干规定》规定当事人可以约定调解期间不计入审限，是为了使当事人有更多的时间和机会对争议的事项通过协商的方式解决，这样更有利于化解矛 盾，解决纠纷。调解是以诚信为基础，通过双方的谈判解决争议。若当事人一边进行“和谈”，一边在积极 “备战”，容易使对方产生不信任感，认为对方缺乏调解的诚意，调解也就难以成功。既然当事人“不计前嫌”，一切“向前看”，以最大的诚意来进行调解，就应 当有一个和谐的氛围。若将该期间计入举证期间，因调解不成，当事人失去了举证期间，导致证据失权而败诉，则会影响当事人的调解积极性，不利于发挥调解的作 用。所以，应让当事人“以诚相待”，“心无二意”的好好调解“一把”。双方若在此环境中仍“和谈”不成，再进行“备战”不迟。笔者同意第二种观点，不计入 审限的调解期间，也不应计入举证期间。我们对司法解释的理解与适用，应从体系上进行把握，切不可断章取义。

三、关于主持调解的主体

《民事诉讼法》第86条、第87条规定调解由审判员主持，即只有审判员才是主持调解的主体，人民法院邀请的有关单位和个人只能协助调解，不能成 为主持调解的主体。《若干规定》对主持调解的主体范围有所扩大，即人民法院邀请的单位或个人除可以协助人民法院调解案件外，经各方当事人同意，人民法院可 以委托他们对案件进行调解。达成调解协议后，由人民法院确认调解协议的效力。

1、审判员主持调解

《民事诉讼法》第86条规定人民法院调解案件，可以由审判员一人主持，也可以由合议庭主持。人民法院审理民事案件有两种组织形式：一种是独任制 法庭；一种是合议制法庭。在适用独任制法庭审判案件的情况下，调解案件一般由独任审判员一人主持，并无争议。而在合议制法庭审判之情形，能否由审判员一人 主持调解有不同观点：一种观点认为，既然人民法院审理民事案件有独任制法庭和合议制法庭两种组织形式，与其相应，调解可以由审判员一人主持，也可以由合议 庭主持。［11］一种观点认为，适用普通程序审理的案件大多是重大、复杂案件，庭审主要是查明案件事实并作出判定，需要合议庭全体人员参加，判决的结果也 由合议庭集体决定。而调解过程与庭审过程不同，在调解程序中，审判员只是主持调解人，结果由当事人自己决定。所以，适用普通程序审理的案件在调解程序中，可以由审判员一人主持。笔者认为，为节约审判资源，提高审判效率，适用普通程序案件，调解可以由审判员一人主持，如果案情需要，也可以由合议庭全体人员主 持。

2、单位和个人主持调解

《若干规定》规定，人民法院在调解程序中，可以邀请与当事人有特定关系或者与案件有一定联系的企业事业单位、社会团体或者其他组织，和具有专门 知识、特定社会经验、与当事人有特定关系并有利于促成调解的个人协助调解工作。如当事人所在单位有威信、明事理的负责人、同事，村（居）委会成员、人民调 解员、司法助理员（法律服务所所长），专家、学者，以及亲朋好友等。他们当中有的人与当事人工作、生活、学习在一起，对情况比较熟悉，对纠纷比较了解；有 的人在某个方面具有专门知识或技能，具有一定的威望。由他们协助人民法院做调解工作，有利于对当事人进行思想教育和疏导工作，顺利解决当事人之间的争议。这是人民法院调解吸收人民群众广泛参与，借助社会力量促成调解成功的行之有效的方式。

《若干规定》还规定，经各方当事人同意，人民法院可以委托上述单位或者个人对案件进行调解，达成调解协议后，人民法院应当依法予以确认。此为司 法解释对主持调解主体的扩大之处。由有关单位或者个人主持对案件进行调解，须具备三个要件，实践中应注意把握。一是须经各方当事人一致同意，包括参与诉讼 的原告、被告和第三人。此规定为尊重当事人的选择权，当事人一致同意委托他人主持调解，人民法院应予准许。二是须经人民法院委托，《若干规定》对委托的程 序及形式未作规定。笔者认为，委托也应体现程序的正当性，在征得被委托人同意的情况下，人民法院应当制作授权委托书，授权委托书应载明委托权限，并加盖人 民法院印章。三是对当事人达成的调解协议，人民法院应当依法予以审查，只要调解协议不违反法律、行政法规禁止性规定，不损害国家利益、社会利益、集体利益 和他人利益，人民法院就应当确认其效力。当事人达成的调解协议无须制作调解书的，人民法院应将审查确认过程记入笔录；须制作调解书的，应当在调解书中将审 查确认情况予以说明。

四、关于和解协议的确认及调解协议的效力

1、关于和解协议的确认

《民事诉讼法》第51条规定，双方当事人可以自行和解。自行和解是民事诉讼双方当事人通过协商，对双方争议的事项自行达成和解协议，以解决纠纷 的一种活动。自行和解分为庭上和解和庭外和解。庭上和解是指在诉讼进行中，双方当事人当着审判人员达成的和解。庭外和解是指在法庭以外，在没有审判人员参 与下，双方当事人自行达成和解协议。［12］自行和解有广义和狭义之分，广义的自行和解包括庭上和解和庭外和解，狭义的自行和解仅指庭外和解。庭上和解属 广义的法院调解范畴，当事人达成的和解协议可请求人民法院确认其效力并制作调解书，以终结诉讼程序。而当事人庭外和解的，往往导致原告方撤回起诉，以终结 诉讼程序。当事人庭外和解与法院调解，虽然都是当事人通过协商解决争议，但其效力是不同的。和解协议虽在一定程度上对当事人有约束力，但不具有强制执行 力，一方不履行义务，另一方不能申请人民法院强制执行，只能向人民法院重新起诉。而通过法院确认的和解协议或以和解协议制作的调解书，则具有强制执行力，一方不履行义务，另一方当事人可申请人民法院强制执行。在以往的实践中，当事人自行达成和解协议，在程序上只有一种选择，即由原告方向人民法院申请撤回起 诉，经人民法院裁定准许，诉讼程序才告终结。从诉讼经济角度考察，当事人自行和解诉讼成本更低，法院的诉讼效率更高。当事人达成和解协议撤诉后，当另一方 不履行义务时，因和解协议无强制执行力，当事人只能通过重新起诉获得救济，造成讼累和资源浪费。为打消守约方的这种顾虑，应从制度上设计一种兼顾各方利益 的机制。

《民诉意见》第191条对二审程序中当事人和解作了规定：“当事人在二审中达成和解协议的，人民法院可以根据当事人的请求，对双方达成的和解协 议进行审查并制作调解书送达当事人；因和解而申请撤诉，经审查符合撤诉条件的，人民法院应予准许。”该规定应是指庭上和解，且仅适用于二审程序，对一审程 序中当事人和解不能适用。1995年9月1日施行的《仲裁法》第49条规定：“当事人申请仲裁后，可以自行和解。达成和解协议的，可以请求仲裁庭根据和解 协议作出裁决书，也可以撤回仲裁申请。”《仲裁法》对当事人自行和解设计了两种可供选择的程序，以满足当事人的需求。一是当事人达成和解协议，可以撤回仲 裁申请，终结仲裁程序；二是当人达成和解协议，可以请求仲裁庭根据和解协议作出裁决书，以终结仲裁程序。这样既节约了仲裁成本，又能保护当事人的合法权 益。仲裁程序中关于当事人自行和解的规定较为合理，值得民事诉讼当事人自行和解程序借鉴。所以，《若干规定》吸收了《仲裁法》这一合理制度，其第4条规定 “当事人在诉讼过程中自行达成和解协议的，人民法院可以根据当事人的申请依法确认和解协议制作调解书”，从而改变了过去当事人在诉讼程序中自行和解只能选 择撤回起诉的单一模式。

2、关于调解协议的效力

《若干规定》第13条规定：“根据民事诉讼法第九十条第一款第（四）项规定，当事人各方同意在调解协议上签名或者盖章后生效，经人民法院审查确 认后，应当记入笔录或者将协议附卷，并由当事人、审判人员、书记员签名或者盖章后即具有法律效力。当事人请求制作调解书的，人民法院应当制作调解书送交当 事人。当事人拒收调解书的，不影响调解协议的效力。一方不履行调解协议的，另一方可以持调解书向人民法院申请执行。”［13］《民事诉讼法》第89条规 定：“调解达成协议，人民法院应当制作成调解书。……调解书经双方当事人签收后，即具有法律效力。”第91条规定：“调解未达成协议或者调解书送达前一方 反悔的，人民法院应当及时判决。”该法第90条同时还规定“下列案件调解达成协议，人民法院可以不制作调解书：……；

（四）其他不需要制作调解书的案件。对不需要制作调解书的协议，应当记入笔录，由双方当事人、审判人员、书记员签名或盖章后，即具有法律效力。”从《民事诉讼法》第90条规定中可看出，立法 者并未一概否定调解协议的效力，其第4项“其他不需要制作调解书的案件”的规定，为《若干规定》留下了适用的余地。有观点认为，《民事诉讼法》第90条只 规定了不需要制作调解书的部分案件，调解协议才具有法律效力，并没有规定制作调解书的案件，调解协议具有法律效力。笔者认为，该条第1款“下列案件调解达 成协议，人民法院可以不制作调解书”的规定，并不排斥人民法院可以制作调解书。对该条的理解不能作反面解释，应理解为“下列案件调解达成协议，人民法院也 可以制作调解书”。若当事人或人民法院认为确有必要对调解协议制作调解书进行确认，应不影响调解协议的效力。因为该条的立法目的是减少诉讼环节，节约诉讼 成本，提高诉讼效率。当事人之间的争议经调解达成协议，可约定调解协议具有法律效力，而无须人民法院制作调解书进行确认，以充分尊重当事人的意思自治。依 “举轻以明重”之民法解释方法，当事人之间的调解协议具有法律效力，以当事人调解协议为基础，人民法院按法定程序制作的调解书，当然具有法律效 力。［14］

一般情况下，调解协议中的当事人应是权利义务的享有者或承担者，但也有调解协议中的当事人对调解书的内容既不享有权利又不承担义务。如不承担担 保责任的担保人，不承担义务的无独立请求权的第三人等，他们虽是调解协议中的当事人，但对调解书的内容既不享有权利又不承担义务。依照《民事诉讼法》及相 关司法解释的规定，在当事人约定签收调解书后生效的情况下，若一方当事人不签收调解书，则调解书不发生效力。若对调解内容既不

享有权利又不承担义务的当事人不签收调解书而影响调解书的效力，则会损害其他当事人的权益。所以，《若干规定》规定：“对调解书的内容既不享有权利又不承担义务的当事人不签收调解书的，不影响调解书的效力。”

3、关于调解书的补正

由于调解过程相对灵活，调解协议和调解书往往也会出现各种瑕疵，有时这些瑕疵虽然不影响当事人的意愿和行为，但却埋下了纠纷的隐患，有时还会导 致执行的困难。以往这些瑕疵的纠正缺乏一个确定的程序或措施，结果导致调解书无法履行、甚至需要启动再审程序。鉴于调解的特点，为了减少调解的障碍和当事 人的疑虑，应建立一种补救措施或程序，例如裁定补正、补充协议等。［15］《若干规定》第16条规定：“当事人以民事调解书与调解协议的原意不一致为由提 出异议，人民法院审查后认为异议成立的，应当根据调解协议裁定补正民事调解书的相关内容。”［16］有观点认为，《民事诉讼法》第140条第1款规定的裁 定范围共10项，其中第（7）项规定裁定只适用于补正

判决书中的笔误，没有规定裁定可以补正调解书的内容。笔者认为，民事诉讼是一项复杂的工作，需要裁定的事项，除上述规定的10项外，尚有其他需要裁定的事项，其第（11）项规定了“其他需要裁定解决的事项”的弹性条款，即为适用的法律依据。

篇2：人民调解工作若干规定

一、标准文本 最高人民法院

关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)(1998年7月8日)„„„„„„„„„„„„„„(1)最高人民法院

关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的 规定

(2004年11月4日)„„„„„„„„„„„„„(22)最高人民法院

关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定(2004年11月15日)„„„„„„„„„„„„„(29)最高人民法院

关于人民法院执行设定抵押的房屋的规定

(2005年12月14日)„„„„„„„„„„„„„(36)

二、背景材料

最高人民法院副院长黄松有就《关于人民法院民事 执行中查封、扣押、冻结财产的规定》答记者问(2004年11月15日)„„„„„„„„„„„„„(38)最高人民法院副院长黄松有就《关于人民法院民事 执行中拍卖、变卖财产的规定》答记者问

(2004年11月26日)„„„„„„„„„„„„„(49)

三、权威导读

《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》导读„„„„„„„„„„„„„„(61)《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖

财产的规定》导读„„„„„„„„„„„„„„„„(75)《最高人民法院关于人民法院执行设定抵押的房屋的

规定》导读„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(91)

四、相关规定

中华人民共和国民事诉讼法(节录)(1991年4月9日)„„„„„„„„„„„„„„(97)’中华人民共和国外国中央银行财产司法强制措施 豁免法

(2005年10月25日)„„„„„„„„„„„„„(127)最高人民法院

印发《关于适用(中华人民共和国民事诉讼法)若干问题的意见》的通知

(1 992年7月1 4日)„„„„„„„„„„„„„(128)附：关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干 问题的意见(节录)„„„„„„„„„„„„(129)最高人民法院

关于人民法院相互办理委托事项的规定(1 993年9月25日)„„„„„„„„„„„„„(155)最高人民法院

关于印发《最高人民法院关于高级人民法院统一 管理执行工作若干问题的规定》的通知

(2000年1月14日)„„„„„„„„„„„„„(160)附：关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题 的规定„„„„„„„„„„„„„„„„„„(160)最高人民法院

关于加强和改进委托执行工作的若干规定

(2000年3月8日)„„„„„„„„„„„„„„(1 63)最高人民法院

关于跨省、自治区、直辖市委托执行工作有关问题 的通知

(2000年5月12日)„„„„„„„„„„„„„(166)最高人民法院

关于严格执行案件审理期限制度的若干规定

(2000年9月22日)„„„„„„„„„„„„„(168)最高人民法院

关于冻结单位银行存款六个月期限如何计算起止 时间的复函

(1995年1月16日)„„„„„„„„„„„„„(174)最高人民法院

关于下级法院能否对上级法院生效裁判作出中止 执行裁定的复函

(1995年3月8日)„„„„„„„„„„„„„„(175)最高人民法院

关于人民法院可以对商业银行在人民银行的存款 依法采取强制措施的批复

(1995年8月10日)„„„„„„„„„„„„„(176)最高人民法院

关于对执行程序中的裁定的抗诉不予受理的批复

(1995年8月10日)„„„„„„„„„„„„„(177)最高人民法院

关于人民法院依法有权查询、冻结和扣划邮政储蓄

存款问题的批复

(1996年2月29日)„„„„„„„„„„„„„(178)最高人民法院

关于当事人因对不予执行仲裁裁决的裁定不服而 申请再审人民法院不予受理的批复

(1996年6月26日)„„„„„„„„„„„„„(179)最高人民法院

关于劳动争议仲裁委员会的复议仲裁决定书可否 作为执行依据问题的批复(1996年7月21日)„„„„„„„„„„„„„(180)最高人民法院

关于税务机关是否有义务协助人民法院直接划拨 退税款问题的批复

(1996年7月21日)„„„„„„„„„„„„„(181)最高人民法院

‘关于检察机关对先予执行的民事裁定提出抗诉人民 法院应当如何审理问题的批复

(1996年8月8日)„„„„„„„„„„„„„„(182)

东江 2014/2/14 0:55:28 最高人民法院最高人民检察院公安部

关于对冻结、扣划企业事业单位、机关团体在银行、非银行金融机构存款的执法活动加强监督的通知

(1 996年8月13日)„„„„„„„„„„„„„(183)最高人民法院

关于法院冻结财产的户名与账号不符银行能否自行 解冻的请示的答复

(1 997年1月20日)„„„„„„„„„„„„„(185)最高人民法院

关于民事诉讼委托代理人在执行程序中的代理权限 问题的批复

(1997年1月23日)„„„„„„„„„„„„„(186)最高人民法院

关于不得以裁决书送达超过期限而裁定撤销仲裁 裁决的通知

(1997年4月6日)„„„„„„„„„„„„„„(187)最高人民法院

印发《关于人民法院扣押铁路运输货物若干问题 的规定》的通知 ．

(1997年4月22日)„„„„„„„„„„„„„(188)

附：关于人民法院扣押铁路运输货物若干问题的规定„(188)最高人民法院

关于人民法院裁定撤销仲裁裁决或驳回当事人 申请后当事人能否上诉问题的批复

(1997年4月23日)„„„„„„„„„„„„„(190)最高人民法院执行工作办公室

关于能否委托军事法院执行的复函

(1997年5月9日)„„„„„„„„„„„„„„(191)最高人民法院

关于产业工会、基层工会是否具备社团法人资格和 工会经费集中户可否冻结划拨问题的批复

(1997年5月16日)„„„„„„„„„„„„„(192)最高人民法院 关于对粮棉油政策性收购资金是否可以采取财产 保全措施问题的复函

(1997年8月14日)„„„„„„„„„„„„„(194)最高人民法院

关于冻结、划拨证券或期货交易所、证券登记结算 机构、证券经营或期货经纪机构清算账户资金等 问题的通知

(1997年12月2日)„„„„„„„„„„„„„(195)最高人民法院

关于对被执行人存在银行的凭证式国库券可否采取 执行措施问题的批复

(1998年2月lO日)„„„„„„„„„„„„„(197)最高人民法院

关于如何理解《关于适用(中华人民共和国民事 诉讼法)若干问题的意见》第31条第2款的批复

(1998年4月17日)„„„„„„„„„„„„„(198)最高人民法院

关于对案外人的财产能否进行保全问题的批复

(1998年5月19日)„„„„„„„„„„„„„(1 99)最高人民法院

关于人民法院认可台湾地区有关法院民事判决的 规定

(1998年5月22日)„„„„„„„„„„„„„(200)最高人民法院

关于认真贯彻执行《关于人民法院认可台湾地区 有关法院民事判决的规定》的通知

(1 998年6月1 7日)„„„„„„„„„„„„„(203)最高人民法院

关于贯彻最高人民法院法发[1997]27号通知应 注意的几个问题的紧急通知

(1 998年7月22日)„„„„„„„„„„„„„(209)最高人民法院

关于人民法院发现本院作出的诉前保全裁定和在 执行程序中作出的裁定确有错误以及人民检察院 对人民法院作出的诉前保全裁定提出抗诉人民 法院应当如何处理的批复

(1998年7月30日)„„„„„„„„„„„„„(211)最高人民法院

关于承认和执行外国仲裁裁决收费及审查期限问题 的规定

(1998年11月14日)„„„„„„„„„„„„„(212)最高人民法院

关于诉前财产保全几个问题的批复

(1998年11月27日)„„„„„„„„„„„„„(214)最高人民法院

关于不得对中国人民银行及其分支机构的办公楼、运钞车、营业场所等进行查封的通知

(1999年3月4日)„„„„„„„„„„„„„„(215)最高人民法院

关于当事人持台湾地区有关法院民事调解书或者 有关机构出具或确认的调解协议书向人民法院 申请认可人民法院应否受理的批复

(1999年4月27日)„„„„„„„„„„„„„(217)

最高人民法院

关于严禁冻结或划拨国有企业下岗职工基本生活 保障资金的通知

(1999年11月24日)„„„„„„„„„„„„„(218)最高人民法院

关于执行《封闭贷款管理暂行办法》和《外经贸 企业封闭贷款管理暂行办法》中应注意的几个 问题的通知

(2000年1月10日)„„„„„„„„„„„„„(219j 最高人民法院

对国家知识产权局《关于如何协助执行法院财产 保全裁定的函》的答复意见

(2000年1月28日)„„„„„„„„„„„„„(22l? 最高人民法院

关于在审理和执行民事、经济纠纷案件时不得 查封、冻结和扣划社会保险基金的通知

(2000年2月18日)„„„„„„„„„„„„„(223)最高人民法院

关于如何处理人民检察院提出的暂缓执行建议问题 的批复

(2000年7月lO日)„„„„„„„„„„„„„(224)最高人民法院司法部

关于公证机关赋予强制执行效力的债权文书执行 有关问题的联合通知

(2000年9月1日)„„„„„„„„„„„„„„(225)最高人民法院 中国人民银行

关于依法规范人民法院执行和金融机构协助执行 的通知

(2000年9月4日)„„„„„„„„„„„„„„(227)最高人民法院

关于对粮棉油政策性收购资金形成的粮棉油不宜 采取财产保全措施和执行措施的通知

(2000年11月16日)„„„„„„„„„„„„„(230)最高人民法院 关于人民法院对注册商标权进行财产保全的解释

(2001年1月2日)„„„„„„„„„„„„„„(231)最高人民法院

关于执行旅行社质量保证金问题的通知

(2001年1月8日)„„„„„„„„„„„„„„(232)最高人民法院

关于审理涉及金融资产管理公司收购、管理、处置 国有银行不良贷款形成的资产的案件适用法律 若干问题的规定

(2001年4月11日)„„„„„„„„„„„„„(233)最高人民法院

关于冻结、拍卖上市公司国有股和社会法人股若干 问题的规定

(2001年9月21日)„„„„„„„„„„„„„(235)最高人民法院

关于诉前停止侵犯注册商标专用权行为和保全证据 适用法律问题的解释

(2002年1月9日)„„„„„„„„„„„„„„(239)人民法院执行工作纪律处分办法(试行)(2002年9月25日)„„„„„„„„„„„„„(243)最高人民法院

印发《关于正确适用暂缓执行措施若干问题的规定》 的通知

(2002年9月28日)„„„„„„„„„„„„„(247)

附：关于正确适用暂缓执行措施若干问题的规定„„„(247)最高人民法院

关于严禁随意止付信用证项下款项的通知

(2003年7月16日)„„„„„„„„„„„„„(250)最高人民法院 国土资源部建设部

关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理 部门协助执行若干问题的通知

(2004年2月10日)„„„„„„„„„„„„„(252)最高人民法院

关于采取民事强制措施不得逐级变更由行为人的 上级机构承担责任的通知

(2004年7月9日)„„„„„„„„„„„„„„(258)最高人民法院

关于冻结、扣划证券交易结算资金有关问题的通知(2004年11月9日)„„„„„„„„„„„„„(260)最高人民法院

关于当事人申请财产保全错误造成案外人损失应否 承担赔偿责任问题的解释

(2005年8月15日)„„„„„„„„„„„„„(263)最高人民法院 关于强制执行中不应将企业党组织的党费作为企业 财产予以冻结或划拨的通知

(2005年11月22日)„„„„„„„„„„„„„(264)国家工商行政管理局

关于协助人民法院执行冻结或强制转让股权问题 的答复

(1999年5月27日)„„„„„„„„„„„„„(265)国家工商行政管理总局

关于协助人民法院执行冻结股权有关问题的答复

(2002年6月17日)„„„„„„„„„„„„„(267)财政部

关于上市公司国有股被人民法院冻结拍卖有关问题 的通知

(2001年11月2日)„„„„„„„„„„„„„(268)中国人民银行

关于发布《金融机构协助查询、冻结、扣划工作 管理规定》的通知

(2002年1月l 5日)„„„„„„„„„„„„„(271)

附：金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定„„(271)

东江 2014/2/14 0:56:52 试论股权保全及执行中存在的问题及建议

作者： 申全民 发布时间： 2008-10-20 13:45:33 ________________________________________ 近年来，在司法实践中，对股权的保全和执行案件呈上升趋势且复杂化，严格把握和正确适用法律处理好对股权的保全和执行是法律赋予司法机关一项重要职权。反之，如处置不当，则会引起诸多新的问题。现行法律、规定对股权的保全和执行规定了一般性原则，但在司法实践的具体操作中发现存在若干问题，很有必要研究探讨并加以完善。

一、股权的概念

股权又称股东权，是指股东基于出资或认购股份的行为而在依法设定的公司中取得股东地位，因而在公司中享有的以财产受益权为核心并可依法参与公司事务的权利。按照股东行使权利的目的不同，可以将股东权利分为自益权和共益权，这也是公司法理论对股东权最基本的分类。自益权是指股东以从公司获取经济利益为目的的权利或者股东以自己的利益为目的而行使的权利。自益权包括：股利分配请求权、剩余财产分配请求权、新股认购优先权、股份买取请求权、股份转换请求权、股份转让权、股票交付请求权、股东名义更换请求权和无记名股份向记名股份的转换请求权等。共益权是指，股东以参与公司的经营为目的的权利或者股东为自己利益的同时兼为公司利益而行使的权利，共益权包括；表决权、代表诉讼提起权、股东大会召集请求权和召集权、提案权、质询权、股东大会决议撤销诉权、股东大会决议无效确认诉权、会计文件查阅权、会计帐簿查阅权、董事会违法行为制止请求权、公司解散请求和公司重整请求权等等。前者主要是资产受益权，后者主要是参与公司经营管理的权利。

二、股权的保全及执行的法律依据

虽然一直以来法学界对于股权能否作为保全和强制执行标的都存在着很大的争论，但自1992年以后最高院发布了一系列的司法解释，确认了股权的可执行性，尤其是2006年1月1日实施的新公司法，第一次以法律的形式规定了股权的可执行性。目前我国关于股权的保全及执行的相关规定为：

１、最高人民法院1992年9月7日公布并执行的《最高人民法院关于被执行人以其全部资产作股本与外方成立合资企业的应当如何执行问题的复函》。

２、最高人民法院１９９８年７月１８日起施行的《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（下称《执行规定》）第５１条至第56 条的规定。

３、最高人民法院2001年9月30日起施行的《最高人民法院关于冻结、拍卖上市公司国有股和社会法人股若干问题的规定》（下称《冻结、拍卖规定》）。

４、最高人民法院2005年1月1日起实施的《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》（下称《拍卖、变卖规定》）。

５、全国人民代表大会常务委员会2006年1月1日起施行的《中华人民共和国公司法》（修订）（下称新《公司法》）第73条、74条的规定。

三、存在的问题及建议

虽然我国目前已经有了上述一系列的关于股权的保全和执行的规定，但都比较原则，在实践操作中存在着不少的问题，亟需加以完善。1．股权保全裁定书及协助执行书的送达对象问题及建议。

《执行规定》第53条第二款规定“冻结投资权益或股权的，应当通知有关企业不得办理被冻结投资权益或股权的转移手续，不得向被执行人支付股息或红利。被冻结的投资权益或股权，被执行人不得自行转让。”《冻结、拍卖规定》第五条规定“人民法院裁定冻结或者解除冻结股权，除应当将法律文书送达负有协助执行义务的单位以外，还应当在作出冻结或者解除冻结裁定后７日内，将法律文书送达股权持有人或者所有权人并书面通知上市公司。”我们可以看出，股权保全的基本程序为，作出保全股权的裁定书，向被执行人送达；作出协助执行通知书，向股权所指向公司送达，要求其不得办理股权转让手续，并不得向被执行人支付股息红利。

在实践中易产生争议的是，应否向工商管理部门送达裁定书和协助执行通知书？对同一股权如果甲法院仅向公司送达了裁定书，没有到工商管理部门送达法律文书，而乙法院向工商部门送达了裁定书和协助通知书，乙法院的保全措施能否对抗甲法院？关于这个问题，最高人民法院执行工作办公室（2001）执协字第16号《关于中国重型汽车集团公司股权执行案的复函》给出了答案，该复函指出：“我们认为，根据《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第53条的规定，人民法院冻结被执行人在有限责任公司、其他法人企业投资权益或股权的，只要依法向相关有限责任公司、其他法人企业送达了冻结被执行人投资权益或股权的法律文书，即为合法有效。因此，本案中上海二中院、四川眉山中院实施的冻结重汽公司股权的措施是合法有效的。天津一中院、北京二中院关于既向联合公司送达冻结股权的法律文书，又到工商管理机关进行登记才发生法律效力的主张，并无法律规定，故不能否定上海二中院、四川眉山中院冻结股权的效力。”由此可见，最高法院2001年时的结论为：冻结有限责任公司股权以向股权所在公司送达相关法律文书为准，办理公司登记的工商机关不是法定条件。而在此之后，2006年1月1日施行的《公司法》第三十三条规定“公司应当将股东的姓名或者名称及其出资额向公司登记机关登记；登记事项发生变更的，应当办理变更登记。未经登记或者变更登记的，不得对抗第三人”。新公司法确立了不经工商登记机关登记的股东或者股权变更不能对抗第三人的制度。

笔者认为，在新《公司法》施行后，股权转让需要办理工商变更登记，人民法院冻结股权应当向工商机关送达协助执行通知书。此举可防止股权遭恶意转移登记；也可产生公示作用，告知潜在的股权交易者，股权已经被保全，股权交易存在风险，有利于保护潜在的股权交易第三人。2 ．股权冻结公示制度的建议。

我国目前关于股权冻结的公示制度尚未建立。笔者认为作为被执行标的的股权是一种隐形权利，它不像财产、实物一样是有形的，财产所有人可实际占有、使用、收益、处分，股权在实际运作中，股权的价值是一个变化的，股权的价值随着公司的生产经营及资产情况的变化而产生变化；其次股东通过运用权利来实现对企业财产的控制，股东容易通过操纵公司来妨害股权的保全和执行，采取诸如盈利不分红，转移公司财产，为公司财产设定抵押，突击偿还特定人债务等手段来降低被执行股权价值，打击潜在购买人意愿，以逃避执行。在实践中若因被执行人自身债务引起的纠纷的执行，申请执行人很难适用合同法关于撤销权的规定来撤销公司的恶意行为，也难以利用新公司法中禁止股东滥用公司法人地位损害公司债权人利益的规定保护，造成股权保全和执行往往是雷声大，雨点小，最终难以执行成功。

因此，笔者认为不仅应建立股权冻结公示制度，而且还应根据股权的上述特点赋予该公示制度相应的防止股东控制公司妨害股价保全和执行的作用，起到对公司及股东的震慑和对潜在交易第三人的提示风险的作用。在股权冻结经公示后，即不存在第三人善意取得的问题，故一旦发现有此行为，由债权人向法院起诉申请撤销，同时亦有利于防止出现公司股东恶意出售股权的行为发生。这样的股权冻结公示制度建立后，较好的平衡了各方的权利，对股权有较好的保全作用。3．股权冻结范围的问题及建议

从《执行规定》第51-55条的规定看，目前，法律、司法解释所规定的冻结股权的范围只包含了股权自益权中的分红权和股份转让权，对股权所包含的其他各项权能未作涉及。执行实践中的问题是，在人民法院依《执行规定》第51-55条的规定冻结被执行人所持股权的分红权、股份转让权后，公司、公司其他股东、被执行人通过行使共益权中的相关权能逃避执行。

因此，笔者建议，应对股权的冻结范围做出新的明确规定，将对股权的自益权和共益权中的各项权能的限制包含其中，被执行人所持股权各项权能的行使必须经人民法院或债权人审查，利害关系人对审查意见不服的可赋予其向上一级法院的复议的权利，为保障公司及其股东的利益，审查及复议的期限应当尽可能设置得短一些。

东江 2014/2/14 0:57:52 4．股权执行中的几类问题及建议

①工商登记与公司股东名册记载不一致的问题。

实践中，有时会出现公司工商档案中的股东登记与股东名册的登记不一致的情况，如股份转让后未及时办理工商变更登记等，或者虽然工商登记与股东名册登记一致但股权的真正所有人为第三人的情况，如股东为规避法律进行隐名投资。在这两种情况下，如何确定公司股东资格是股权强制执行程序中一个不可避免的问题。目前，我国法律法规对此无明确的规定，司法实践中各法院的做法也不同，有的法院以工商登记为准，认为隐名投资或股权转让协议仅在公司范围内有效，不能对抗第三人，有的法院以股东名册登记为准，认为股东名册是确认股东资格的依据，工商登记变更只是基于行政管理考虑，不影响股东资格的消灭与取得；还有的法院以实际出资或认购股权的事实为准，认为只有实际出资者才享有股东权，无论股东名册还是工商部门的变更登记都是公司的责任。笔者赞同第一种观点，原因如下，首先，公司的工商登记对社会具有公示公信效力，善意第三人有权信赖公司登记机关的登记文件，即使该登记有瑕疵，第三人仍可认为是真实的，并要求所登记的股东承担责任，这是商法公示主义与外观主义的体现。其次，公司股东名册是公司的内部文件，只对内产生约束力，且股东名册作为公司的内部资料也很容易被伪造；再次，当事人之间的隐名投资协议或股权转让协议等虽然自签订之日起就发生法律效力，但根据合同相对性的原则，这些协议也只能约束签约的双方当事人，而不能对抗第三人。因此为了维护交易安全和社会稳定，充分保护善意第三人的合法权益，在股权强制执行中，对公司的股东资格进行确认时应以工商登记为依据。

②分期出资的股权执行问题

新《公司法》在公司资本制度上作出了较原公司法宽松的规定，即不要求在设立时一次全部缴清。新《公司法》第二十六条规定：“有限责任公司的注册资本为在公司登记机关登记的全体股东认缴的出资额。公司全体股东的首次出资额不得低于注册资本的百分之二十，也不得低于法定的注册资本最低限额，其余部分由股东自公司成立之日起两年内缴足；其中，投资公司可以在五年内缴足。有限责任公司注册资本的最低限额为人民币三万元。法律、行政法规对有限责任公司注册资本的最低限额有较高规定的，从其规定。”新《公司法》同时授予了公司章程对股东的出资额、出资方式和出资时间自行约定的权利。这势必导致大量的尚在出资期限内分期缴纳出资的股权。这类股权的出现，给人民法院的执行工作带来新的适用难题。解决此类股权的执行问题的关键在于对公司章程如何看待的问题，强制执行和公司章程谁应该给对方让道的问题。笔者认为，公司章程的效力可以分为对内效力和对外效力两部分:对内具有确定股东及其权利义务、对抗股东间其他约定的效力;对外公司章程具有公示的效力，依照公示公信原则，公司章程是相对人据以判断有限责任公司股东的姓名或名称，以及认缴和实缴的出资额、出资时间、出资方式等公司法规定的必要登记事项的依据。因此，公司章程对股东出资的约定因登记而具有公信力，并产生对外效力，强制执行应尊重章程的规定。在执行时，应该按其实缴资本占全部股东的实缴资本的比例确定持股比例，依此持股比例来评估股权价值，待执行完毕后，由股权承受人按照章程的规定承担分期出资的责任。

四、立法建议

篇3：人民调解工作若干规定

第一条申请人民法院强制执行征收补偿决定案件, 由房屋所在地基层人民法院管辖, 高级人民法院可以根据本地实际情况决定管辖法院。

[解读]本条是关于作出征收决定的人民政府申请人民法院强制执行征收补偿决定管辖问题的规定。

征收具有强制性, 表现在市、县级人民政府依法作出征收补偿决定, 该决定具有执行力, 当行政相对人拒不履行义务时, 作出该决定的政府可以申请人民法院强制执行。在实践中往往存在作出征收补偿决定的政府所在地、被征收人户籍地和被征收房屋不一致的情况, 为了防止法院之间推诿扯皮, 必须明确征收非诉执行的管辖法院, 实现责权统一。鉴于此, 《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 (以下简称《若干解释》) 第89条规定, 行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为, 由申请人所在地的基层人民法院受理;执行对象为不动产的, 由不动产所在地的基层人民法院受理。基层人民法院认为执行确有困难的, 可以报请上级人民法院执行;上级人民法院可以决定由其执行, 也可以决定由下级人民法院执行。《征收执行规定》第1条规定征收的非诉执行原则上由房屋所在地基层人民法院管辖, 符合《民事诉讼法》、《行政诉讼法》专属管辖原则。考虑到基层法院在人财物方面受制于地方政府的现状, 征收拆迁是地方党委政府的中心工作, 基层人民法院对于市、县级人民政府作出的征收补偿决定很难进行公正的司法审查。征收的非诉执行管辖法院可以由高级人民法院结合本地实际情况决定, 其中包括高级法院作出规定提级管辖和异地管辖, 防止管辖法院在审查中不负责任, 从制度上对法院和政府起到一定的制衡作用。

第二条申请机关向人民法院申请强制执行, 除提供《条例》第二十八条规定的强制执行申请书及附具材料外, 还应当提供下列材料:

(一) 征收补偿决定及相关证据和所依据的规范性文件;

(二) 征收补偿决定送达凭证、催告情况及房屋被征收人、直接利害关系人的意见;

(三) 社会稳定风险评估材料;

(四) 申请强制执行的房屋状况;

(五) 被执行人的姓名或者名称、住址及与强制执行相关的财产状况等具体情况;

(六) 法律、行政法规规定应当提交的其他材料。

强制执行申请书应当由申请机关负责人签名, 加盖申请机关印章, 并注明日期。

强制执行的申请应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出;逾期申请的, 除有正当理由外, 人民法院不予受理。

[解读]本条是关于申请法院强制执行应当提供的材料及申请期限的规定。

征收补偿决定应当包含相对人的权利和义务即唇齿关系, 被征收人拒不履行义务, 政府依法申请法院强制实现行政行为。同时, 申请法院强制执行必须审查行政相对人权利落实情况。人民法院审理 (包括审查) 行政行为坚持“政治效果、社会效果、法律效果”的有机统一, 为此, 需提供一些必要材料。综合上述内容, 《征收执行规定》第2条规定, 向人民申请强制执行, 应当提供以下材料:

(一) 执行申请书。人民法院应当坚持“不告不理”的原则, 政府未依法定程序, 法院不宜主动采取强制性手段介入政府的“中心工作”, 政府不应把法院看成是政府的职能部门, 政府和法院享有同等的宪法地位。强制执行申请书应当由申请机关负责人签名, 加盖申请机关印章, 并注明日期。强制执行的申请应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出;逾期申请的, 除有正当理由外, 人民法院不予受理。《若干解释》第88条规定, 起诉期限届满之日起180日内向法院申请强制执行。而《行政强制法》第53条规定, 起诉期限届满之日起三个月内向法院申请强制执行。根据上位法优于下位法、新法优于旧法的原则, 政府向法院申请强制执行, 应当在起诉期限届满之日起三个月内提出申请。

(二) 专户存储账户和补偿金额。先补偿后拆迁是《国有土地上房屋征收与补偿条例》的一个亮点, 申请强制执行时, 必须按照市场评估价及补偿安置方案的规定, 准备足够的补偿金。

(三) 产权调换房屋。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定, 征收时必须满足被征收人货币补偿和产权调换的选择权, 在提供足额补偿资金的同时, 还需提供符合补偿方案或者“公平补偿”原则条件的产权调换的房屋。产权调换房屋应当符合“就近安置”和“等价有偿”原则。

(四) 周转房。如果属于“回迁”的期房安置, 还需要提供周转用房, 确保被征收人不至于流落街头, 以体现民生保障原则。

(五) 征收补偿决定。征收补偿决定是法院据以强制执行的依据和法律文书, 是征收中核心的法律行为。

(六) 相关证据和所依据的规范性文件。包括:1.《征收与补偿安置方案》30天征求意见材料;2.座谈会、论证会、听证会材料;3.征收的社会稳定风险评估报告;4.入户调查情况和评估报告;5.住房保障的有关材料;6.地方性法规、规章、规范性文件;7.无照房屋的调查、认定和处理情况;8.“住改非”的有关材料;9.营业执照、纳税情况核实的有关材料。

(七) 征收补偿决定送达凭证、催告情况及房屋被征收人、直接利害关系人的意见。没有送达的具体行政行为是不发生法律效力的, 但是在实践中, 被征收人躲藏或者拒不签收法律文件, 让征收工作人员很无奈。公证 (见证) 留置送达能够很好地解决该问题。根据《行政强制法》第54条规定, 政府申请法院强制执行前, 应当催告被征收人搬迁。

(八) 社会稳定风险评估材料。征收强制执行的社会稳定风险评估, 是指市、县人民政府就征收补偿决定向法院申请强制执行前, 对可能影响社会稳定的因素开展系统的调查、科学的预测、精确的分析和全面的评估, 制定风险应对策略和预案, 为有效预防、避免、控制群体性事件、自焚等自杀事件、以及其他影响社会稳定的事前评价。社会稳定风险评估的对象包括:1.反对旧城区改造的被征收人;2.住房困难户;3.相邻权受到建设项目影响的人;4.被征收房屋的抵押权人;5.被征收房屋的承租人;6.被征收房屋的所有权人与经租人;7.被征收房屋的出售人与买受人。对社会稳定风险划分为A、B、C三个等级。群众反映强烈, 可能引发重大群体性事件的, 评估为A级;群众反映较大, 可能引发一般群体性事件的, 评估为B级;部分群众意见有分歧的, 可能引发个体矛盾纠纷的, 评估为C级。评估为A级和B级的, 评估主体要制定化解风险的工作预案。

(九) 申请强制执行的房屋状况。被执行房屋是否影响公共利益实现, 是否存在天然气、水电影响强制执行, 强制拆迁是否违反比例原则等。

(十) 被执行人的姓名或者名称、住址及与强制执行相关的财产状况等具体情况。与被执行房屋是否存在所有权关系、共有权关系、抵押权关系、承租权关系、继承权关系、相邻权关系。

第三条人民法院认为强制执行的申请符合形式要件且材料齐全的, 应当在接到申请后五日内立案受理, 并通知申请机关;不符合形式要件或者材料不全的应当限期补正, 并在最终补正的材料提供后五日内立案受理;不符合形式要件或者逾期无正当理由不补正材料的, 裁定不予受理。

申请机关对不予受理的裁定有异议的, 可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议, 上一级人民法院应当自收到复议申请之日起十五日内作出裁定。

[解读]本条是关于申请强制执行立案为形式要件审查及对不予受理裁定救济的规定。

《行政强制法》第56条第1款规定:“人民法院接到行政机关强制执行的申请, 应当在五日内受理”。根据法院“立、审、执”分离原则, 非诉执行包括立案庭立案阶段、行政审判庭审查阶段和执行局执行阶段。立案庭立案阶段的审查标准为形式要件审查, 行政审判庭审查阶段为明显重大排除标准, 执行局执行阶段为形式要件标准。具备《征收执行规定》第2条规定要件的, 立案庭应当在接到申请后五日内立案受理, 并通知申请机关;不符合形式要件或者材料不全的应当限期补正, 并在最终补正的材料提供后五日内立案受理;不符合形式要件或者逾期无正当理由不补正材料的, 裁定不予受理。

《征收执行规定》第3条第2款重申了《行政强制法》的规定, 是对行政强制法的彻底贯彻。人民政府对不予受理裁定有异议的, 可以自收到裁定书之日起十五日内向上一级人民法院申请复议, 上一级人民法院应当自收到复议申请之日起十五日内作出裁定。对受理法院是一种监督, 也防止上级法院久拖不决, 兼顾了公正与效率。

第四条人民法院应当自立案之日起三十日内作出是否准予执行的裁定;有特殊情况需要延长审查期限的, 由高级人民法院批准。

[解读]本条是关于房屋征收非诉审查期限的规定。

作出是否准予执行裁定应当区分两种不同情形:1.具备法定执行条件的, 根据《行政强制法》第57条规定的“人民法院应当自受理之日起七日内作出准予执行裁定”, 体现了人民法院支持合法的行政行为, 兼顾公正、注重效率的原则;2.不具备法定执行条件的, 根据《行政强制法》第58条规定, 明显缺乏事实根据的, 明显缺乏法律、法规依据的, 其他明显违法并损害被执行人合法权益的, 人民法院应当自受理之日起三十日内作出不予执行裁定。关于审理期限延期问题, 《行政诉讼法》第57条规定:“有特殊情况需要延长的, 由高级人民法院批准”, 《征收执行规定》第4条将审理延期的规定推而广之应用于征收非诉审查期限的延期, 是一种创新, 具有积极意义。在人民法院作出不予执行裁定之前, 政府可以完善征收程序、补充征收材料、通过非强制程序解决搬迁问题, 政府有实现行政目标的余地。但是, 《征收执行规定》第4条却忽略了《行政强制法》第57条和第58条规定的区别, “一刀切”地规定三十日作出裁定, 似存遗憾。

第五条人民法院在审查期间, 可以根据需要调取相关证据、询问当事人、组织听证或者进行现场调查。

[解读]本条是关于法院依职权调查的规定。

作出征收补偿决定的市、县级人民政府向人民法院申请强制执行时, 需要根据《征收执行规定》第2条规定提交一些材料, 对于材料的真实性, 人民法院在审查期间, 可以根据需要调取相关证据、询问当事人、组织听证或者进行现场调查。通过上述职权活动, 人民法院可以审查征收补偿决定是否明显缺乏事实根据;是否明显缺乏法律、法规依据;是否明显不符合公平补偿原则、严重损害被执行人合法权益;是否使被执行人基本生活、生产经营条件没有保障;是否明显违反行政目的, 严重损害公共利益;是否严重违反法定程序或者正当程序;是否超越职权;是否存在法律、法规、规章等规定的其他不宜强制执行的情形。也可以在审查期间, 做执行和解工作, 通过非强制的方法实现政府的行政目标, 符合和谐社会要求。

第六条征收补偿决定存在下列情形之一的, 人民法院应当裁定不准予执行:

(一) 明显缺乏事实根据;

(二) 明显缺乏法律、法规依据;

(三) 明显不符合公平补偿原则, 严重损害被执行人合法权益, 或者使被执行人基本生活、生产经营条件没有保障;

(四) 明显违反行政目的, 严重损害公共利益;

(五) 严重违反法定程序或者正当程序;

(六) 超越职权;

(七) 法律、法规、规章等规定的其他不宜强制执行的情形。

人民法院裁定不准予执行的, 应当说明理由, 并在五日内将裁定送达申请机关。

[解读]本条是关于人民法院不予执行情形的规定。

《行政强制法》第2条第2款规定:“行政强制执行, 是指行政机关或者行政机关申请人民法院, 对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织, 依法强制履行义务的行为”。根据《征收条例》的规定, 在征收方案既定的期限内达不成补偿安置协议的, 征收部门提请政府依法作出补偿决定。根据《行政强制法》第34条的规定, 人民政府作出征收补偿决定后, 被征收人及其利害关系人在法定的起诉期限内既不向人民法院提起行政诉讼, 又不搬迁的, 人民政府可以依法向人民法院申请强制执行。人民法院应当对该补偿决定进行司法审查, 其标准应当依照《行政强制法》第58条规定进行: (一) 明显缺乏事实根据的; (二) 明显缺乏法律、法规依据的; (三) 其他明显违法并损害被执行人合法权益的。此乃称为明显重大违法排除审查标准。对行政行为的审查标准有形式审查、明显重大违法排除审查与合法性审查。根据《公务员法》的规定, 下级服从上级决定了下级对上级的审查系形式审查;行政行为的公定力决定了不具隶属关系的行政机关之间的审查系形式审查。根据《行政诉讼法》的规定, 行政诉讼的审查系合法性审查即实质审查。为了便于理解, 笔者将行政行为区分为无效行政行为、可撤销行政行为和合法行政行为。无效行政行为在三种标准的审查中都应否定其效力;可撤销行政行为在诉讼审查中必须撤销或确认违法, 在非诉审查中维护其效力;合法行为在三种标准的审查中都应当维护其效力。根据《征收执行规定》第6条规定, 下列情形属于明显重大违法:

(一) 明显缺乏事实根据。根据《征收条例》的规定, 作出征收决定应当具备七个要件:1.符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划;2.征收补偿方案征求意见期限不少于30天;3.旧城改造多数人反对的, 应当进行听证;4.进行社会稳定风险评估;5.属于公共利益;6.遵循公平补偿原则;7.具有足够的专项补偿资金;8.满足被征收人货币补偿和产权调换选择权;9.在征收方案规定的期限内无法达成协议才能作出征收补偿决定。不具备上述证据材料, 作出的征收补偿决定就属于明显缺乏事实根据。

(二) 明显缺乏法律、法规依据。征收补偿决定的做出应当依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及其下位法的规定, 不能依照《城市房屋拆迁管理条例》、《土地管理法》以及其他与《征收条例》规定相违背的其他规范性文件。

(三) 明显不符合公平补偿原则, 严重损害被执行人合法权益, 或者使被执行人基本生活、生产经营条件没有保障。公平补偿原则包括纵向不低于市场评估价, 横向被征收人之间不存在厚此薄彼。对社会保障家庭的被征收人保障了基本居住条件, 保障符合产业政策的被征收企业的生产经营条件。

(四) 明显违反行政目的, 严重损害公共利益。《征收条例》第8条对公共利益界定做出了明确规定。不符合公共利益的项目不能动用征收权, 打着公共利益旗号进行征收的, 人民法院不予强制执行。

(五) 严重违反法定程序或者正当程序。法律通过把规则程序化, 可以使国家及其权力行使机关的行为合法化, 从而有效地进行社会控制。“行政程序作为规范行政权公正合理行使的规范体系, 其巨大的作用已是不争的事实”。但至今为止, 中国的行政程序法尚未出台, 只是在单行的行政法中对程序进行规定。法律意义上的程序正当, 通常又译为“正当法律程序”或“正当程序”, 违反法定程序或者正当程序将会导致行政行为违法。我国房屋征收补偿的正当程序包括:1.征求意见公告, 组织座谈会、听证会、论证会、政府常务会议讨论;2.依法评估;3.征收补偿安置方案公告、征收决定公告;4.协商补偿;5.作出征收补偿决定。征收的细化工作程序大约有几十个步骤, 其中许多并非法定程序。

(六) 超越职权。征收补偿决定由市、县级人民政府按照辖区属地原则依法作出, 包括区政府、旗政府、自治州政府。除此之外, 开发区管委会、乡镇政府、征收部门无权作出征收补偿决定。

(七) 法律、法规、规章等规定的其他不宜强制执行的情形。

第七条申请机关对不准予执行的裁定有异议的, 可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议, 上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出裁定。

[解读]本条是关于申请机关对不准予执行裁定救济的规定。

本条是对《行政强制法》第58条第2款规定的重申, 该款规定:“行政机关对人民法院不准予执行的裁定有异议的, 可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议, 上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。”作出征收补偿决定的市、县级人民政府对法院不准予执行的裁定有异议的, 可以通过向上级法院申请行政复议行使救济权。被执行人在起诉期限届满后丧失刚性救济权, 只是在法院审查听证中享有陈述和辩解的权利。通过复议权的行使, 对防止受理法院推诿、不作为是一有效制衡和监督。

第八条人民法院裁定准予执行的, 应当在五日内将裁定送达申请机关和被执行人, 并可以根据实际情况建议申请机关依法采取必要措施, 保障征收与补偿活动顺利实施。

[解读]本条是关于人民法院准予执行裁定送达及建议的规定。

不属于《征收执行规定》第6条规定情形的, 人民法院应当在受理后五日内作出准予执行裁定, 在五日内将执行裁定送达给申请机关和被执行人。根据最高人民法院《关于加强司法建议工作的意见》, 人民法院可以根据征收的实际情况, 向申请强制执行的市、县级人民政府提出司法建议, 确保征收目标顺利实现及补偿中保障被征收人的合法权益。例如, 哈尔滨某征收项目中有11户“钉子户”, 针对其中的4户国有土地上房屋作出征收补偿决定, 而后依法申请法院强制执行, 但是, 法院在执行中发现有两户存在上千平方米的违法建筑和5户集体土地上房屋尚未协商搬迁, 法院于是建议按照《城乡规划法》的规定, 对违法建筑进行处罚, 责令限期拆除, 而后依法申请政府强制执行;建议按照《土地管理法》第65条规定, 村委会报经原批准用地的人民政府批准, 收回土地使用权, 而后依法申请人民法院强制执行。

第九条人民法院裁定准予执行的, 一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施, 也可以由人民法院执行。

[解读]本条是关于裁执分离的规定。

2011年5月15日, 最高人民法院下发了法明传[2011]327号明传通知《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》 (下称“紧急通知”) 规定:“鉴于目前有关征地拆迁的具体强制执行模式尚待有关国家机关协商后确定, 各级人民法院要紧紧依靠党委领导, 争取各方理解和支持。凡涉及征地拆迁需要强制执行的案件, 必须事前向地方党委报告, 并在党委统一领导、协调和政府的配合下进行。同时, 积极探索‘裁执分离’即由法院审查、政府组织实施的模式, 以更好地发挥党委、政府的政治、资源和手段优势, 共同为有效化解矛盾营造良好环境”。制定该“紧急通知”时, 正赶上《行政强制法》提交全国人大常委会审理通过的前夕, 本以为最高立法机关能够采纳最高人民法院关于裁执分离的立法建议, 遗憾的是并未如此。最高人民法院考虑到征收的强制执行难度很大而许多法院的执行力量非常有限, 难以担此重任, 于是规定由法院作出准予执行裁定, 由政府强制执行。事实上完全实行裁执分离并非上策, 根据《民事诉讼法》规定, 人民法院作出执行裁定后, 被执行人拒不履行义务的, 视为拒不执行人民法院判决裁定, 法院可以对被执行人进行司法拘留。辽宁省昌图县人民法院率先尝试此方法效果显著。通过司法拘留这一强制执行措施的威慑力达到迫使被征收人搬迁的目的, 比起政府组织现场强制拆除效果好、风险小、成本低, 值得推广。

第十条《条例》施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目, 人民法院裁定准予执行房屋拆迁裁决的, 参照本规定第九条精神办理。

[解读]本条是关于拆迁裁决强制执行的规定。

2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布实施, 《城市房屋拆迁管理条例》同时废止, 但是, 此前已经颁发拆迁许可证的拆迁项目, 仍然按照《城市房屋拆迁管理条例》办理, 拒不签订拆迁补偿安置协议的, 由拆迁管理部门作出补偿安置裁决, 被拆迁人拒不搬迁的, 拆迁管理部门依法申请人民法院强制执行, 参照《征收执行规定》办理。

在广义的“拆迁”工作中, 还包括集体土地上房屋征收、违法建筑的拆除。根据《土地管理法实施条例》第45条规定, 国土部门作出“责令限期交回土地决定”;根据《土地管理法》第65条规定, 县级政府作出“收回土地决定”;根据《城乡规划法》第66条规定, 规划执法部门作出“责令限期拆除决定”。上述具体行政行为都具有执行力, 作出的机关都可以依法向人民法院申请强制执行。

第十一条最高人民法院以前所作的司法解释与本规定不一致的, 按本规定执行。

[解读]本条是关于最高人民法院其他司法解释与本司法解释效力关系的规定。

《若干解释》第88条规定, 起诉期限届满之日起180日内向法院申请强制执行;而《行政强制法》第53条规定, 起诉期限届满之日起3个月内向法院申请强制执行。本规定的申请期限为3个月, 缩短了申请期限, 值得政府重视。

“紧急通知”第5条规定“凡涉及征地拆迁的强制执行案件, 相关法院在执行前必须报上一级法院同意后方可实施”。部分地方法院迫于信访的压力, 对于正当合法的征收强制执行申请也不受理, 以需上级法院同意为由进行推诿和“打太极”, 本规定是对“紧急通知”部分内容的纠正。

篇4：人民调解工作若干规定

[关键词]非法证据；反贪；规定

一、《非法证据排除规定》的突破及局限

该规定包括实体性规则和程序性规则共15条，界定了非法证据的概念，明确了法律后果，规定了排除非法证据的具体操作规程，包括程序的启动、法庭审查和调查、控方举证证明标准和责任、双方质证和辩论程序、法庭处理程序及补救程序6方面内容。

参照《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的决定》（以下简称《办理死刑案件证据规定》）涉及非法证据排除的条款，《非法证据排除规定》体系主要有四个突破：

一是明确非法证据的概念和范围，在《刑事诉讼法》基础上，首次确定非法证据这一概念，②并单列一款对非法言词证据内涵和外延进行界定；二是区分非法证据排除的法律后果。其一，绝对排除，不得作为定案根据。针对实体性违法的言词证据；其二，相对排除，允许补正、说明和完善。针对第14条的物证、书证及因操作性违法或不当而导致的瑕疵证据，如单人取证，遗漏讯问人员签名等；三是明确控辩双方的举证责任和标准，并规定说明材料必须有讯问人员签名，将责任具体到个体。四是首次规定有条件的讯问人员出庭作证制度。③

但该规定仍然存在3个不足：

1.个别条款与现行刑事诉讼立法冲突。如犯罪嫌疑人、被告人供述，规定的用词是“刑讯逼供等非法手段”，与现行立法不同，④对此该做概括型理解还是详尽列举型理解？此外，出庭时讯问人员的身份也与刑事诉讼法存在不同程度的冲突，这些都给实务操作带来适用困难。

2.某些规定过于笼统模糊，缺乏应有的细化和解释。如第1条的 “暴力”、“威胁”，第14条的“明显违反法律规定，可能影响公正审判”，还有非法手段派生证据的效力等。这些实务部门都无法自行设定判断标准，规定对此又采取了回避态度，缺乏客观标准，非常不利于实际操作。

3.缺乏配套法律制度支撑。非法证据排除规则需要一系列完整的司法制度作基础。如讯问人员出庭作证，作为英美法系的典型制度，其背后是抗辩制的庭审模式，传闻证据规则，交叉询问规则，免证规则和法官自由心证等一系列配套体系。而本次规定更多是对有关原则和精神的更新和确认，没有规定配套性的制度，超越了现阶段的司法实践能力，势必影响到规定的落实，损害其权威性。

二、《非法证据规定》给反贪工作带来的影响

笔者认为，《非法证据规定》给反贪工作的冲击和影响主要体现在非法言词证据排除方面。⑤从这点引申出去，实务中需要研究探讨三个问题：

（一）如何界定“非法”

根据《两个规定》和现行刑事诉讼法体系，可将“非法”理解为“暴力、威胁、引诱、欺骗以及其他非法手段”。⑥然后由于立法对这些“非法”手段的规定过于抽象，又缺乏先决案例参考，司法实践中存在诸多困惑和争议的空间。

对于“暴力”，一般没有异议，本市反贪办案中也不存在，但如何理解“威胁、引诱、欺骗等非法手段”？办案中我们经常告诫对象“不要把你家里人牵扯进来”；利用“囚徒博弈”心理，在对象同案犯尚未交待的情况下，明示或暗示对象，让其产生再不交代就要吃亏的感觉；诱导性地发问“你收了多少钱我们都知道，现在让你说，是看你的态度”等等。诸如此类，这就引出这个问题：如何界定和理解“非法”与所谓侦查谋略、办案技巧？侦查谋略的底线到底在哪里？具体而言：

1.威胁方法。所谓威胁，指以损害被讯人某种权益相恫吓，迫使被讯人按讯问人员的要求提供情况。威胁从某种程度上可以理解为震慑或威慑，如利用司法机关的庄严性和刑法的惩罚性后果对犯罪嫌疑人造成心理的冲击。

笔者认为，适度的威胁不宜一概而论，全盘排除，适用时应当注意以下几点：一是禁止暴力性质的威胁。包括暴力威胁性的语言，如“不交代有你好看”，和暴力性的心理暗示。如展示手铐、警棍等器械、工具。二是禁止以与案件无关亲友的人身自由和安全作为筹码进行威胁或精神压迫。除非亲友涉嫌共犯，或因银行账户、房产、车辆登记等原因与案件有某种程度的关联。当然仍可从亲情出发，提醒、感化嫌疑人。三是禁止用明显夸大的法律后果进行威胁。如对羁押场所或强制措施、刑罚后果进行夸大的描述，渲染恐怖气氛，进行恫吓和精神折磨。

2.欺骗方法。所谓欺骗是指为了达到目的，以虚构事实迷惑被讯人，使其感知和思维产生错误判断。在实践中，审讯人员利用信息不对称故布疑阵、制造“囚徒博弈”等方式进行审讯是比较常见的谋略。那该如何区分这些谋略与欺骗的界限？

笔者认为，任何策略或者谋略都不可避免带有一定的欺骗性，关键是看审讯人员是否掌握了初步的证据或线索。如果有，则是利用谋略和技巧的“示证促供”；如果没有，则属于欺骗。一般而言，讯问人员只掌握一部分犯罪线索，审讯时通过信息不对称，促使对象交待其他犯罪事实，或窝案串案地突破进入僵持阶段，所谓只差“一口气”时，以分化瓦解方法使一方相信同案犯已交待，从而促使其交待，这些都不应视为欺骗。而伪造证据，如虚构供述、交代和证人证言等，制作虚假笔录后出示给对方，则属于欺骗。

3.引诱方法。所谓引诱，是指为达到审讯目的，利用趋利避害心理进行利益引诱或使用诱导性发问。实践中较常见的有：以取保候审等非羁押性强制措施、认定自首、从轻判处等筹码进行“交易”，在发问中预先设定陷阱和圈套来诱使对方根据己方需要作答。如何区分合法与非法的界限？美国通过有关判例确定了两个原则：一是手段不能恶劣到使法院和社会公众感到“良心愤慨”；二是不能使人为不实自白和虚假供述，上述原则值得借鉴。

笔者认为，在审讯中应当注意下列几点：一是诚信适度原则，讯问人员应遵守承诺，且不得做出无法承诺和实现的利益引诱。比如给予的利益引诱明显违反现行法律规定或超出职权范围；二是不得指供。如诱使对方按照审讯人员描述或要求的细节进行回答，使其做出与自己掌握情况不完全相符或虚假的陈述。

（二）同步录音录像问题

《非法证据排除规定》第7条规定，法庭对被告人供述合法性有疑问的，公诉人应当提供同步录音录像或其他证据。相信同步录音录像将逐渐成为焦点，因此有必要对一些问题进行分析和探讨。

1.同步录音录像的性质。自侦部门办理职务犯罪案件讯问实行全程同步录音录像的依据是《关于人民检察院讯问职务犯罪嫌疑人实行同步录音录像的规定（试行）》，《刑事诉讼法》未对此规定。因此实践中仅将其视作检察机关内部监督的工具，并不将其视为证据。而此次《非法证据排除规定》第7条规定今后的庭审中同步录音录像在法庭认为需要时应当交由法庭审查。同时综合《办理死刑案件证据规定》第18条，⑦可以认为，同步录音录像资料已经具备了证据地位。

2.同步录音录像与讯问笔录的效力比较。同步录音录像与讯问笔录都是讯问过程的客观反映，但两者有时并不完全一致，如何看待两者效力？笔者认为，讯问笔录是以审讯人员主导的，以法律为视角的，对审讯内容的归纳和浓缩。笔录是讯问过程的承载和精华，并不是讯问实录，当两者不一致时，优先采信讯问笔录，除非录音录像反映笔录的内容经由非法手段获取。理由如下：一是录音录像资料的附属性。根据《办理死刑案件证据规定》第18条，录音录像附属于讯问笔录被审查；二是录音录像的天然缺陷。录音录像是讯问全过程的机械反映，长达数小时，且因侦查人员的讯问策略或犯罪嫌疑人心理反复等导致构罪关键信息分散、模糊，不具有讯问笔录的精炼性、条理性和法律逻辑性；三是讯问笔录需经犯罪嫌疑人本人阅读、修改、签名捺印，而实践中犯罪嫌疑人在封存光盘时既无法回看讯问全程，也无从对此修改或提出异议，因此高科技条件下，录音录像较之笔录更容易被伪造、剪辑。

3.使用录音录像值得注意的问题。现行法律只对同步录音录像做了原则性规定，未涉及操作性规定，实践中也没有经验。笔者认为目前需要重视以下几个问题：一是尽快出台实施细则，对使用录音录像资料的批准主体以及保管、复制、移送等做出详尽规定。录音录像资料在侦查、批捕、起诉、审判等环节都要进行流转，涉及人员多，所以应当严格保密及防范措施，防止随意复制、篡改和遗失。二是审查主体、方式和标准；三是确保侦查机密不被泄露。讯问常会涉及与不宜公开的侦查机密，如犯罪嫌疑人的检举、揭发，特殊侦查措施等。公诉部门使用录音录像时，应事先征求侦查机关意见，必要时通过技术处理消除有关内容的声音，只保留图像。

（三）讯问人员出庭作证问题

《非法证据排除规定》第7条规定了有条件的讯问人员出庭制度，这也是首次明确讯问人员应当出庭作证。侦查人员出庭作证是国际惯例，在遏制刑讯逼供等非法取证行为、提高刑事侦查水平等方面均起到重要作用。但另一方面该规定过于笼统，我国刑事司法体系又缺乏必要的配套制度，给办案带来了一些问题，具体而言：

1.讯问人员出庭作证的诉讼角色。明确讯问人员的身份非常重要，因为这关系其是否应当接受控辩双方询问和法庭质证。我国刑事诉讼关系各方包括法院，控辩双方，证人，鉴定人、翻译人员等其他诉讼参与人，讯问人员出庭作证，应归于证人一类，这也是英美法系的通行规定。然而《刑事诉讼法》第28条又对侦查人员的证人身份持否定态度。讯问人员究竟以何种身份参与诉讼？笔者认为，讯问人员只有以证人身份出庭作证，在法庭上接受双方询问和质证，才能有效证明有关笔录的合法性，体现立法本意。但和英美法系不同，讯问人员并非作为控方证人出庭对犯罪事实作证，而只是程序性作证。所谓程序性作证是指侦查人员就自己在侦查过程中所知道的程序性事实进行证明。⑧具体而言，讯问人员在辩护方对讯问行为的程序合法性提出异议，并导致法官产生合理怀疑的情况下， 就程序性的事实出庭作证，并接受法官和辩护方的质证，以证明其讯问笔录的合法性。“这里的质证活动实质上具有对讯问行为的程序性进行司法审查的性质，属于事后司法审查”。⑨

2.讯问人员出庭作证的前提。考虑到我国司法现状，为保证庭审的严肃性和效率性，对讯问人员的出庭作证应当限定条件，即有“必要性”，《非法证据排除规定》第7条也体现了这点。具体理解“必要性”，结合英美法系对警察免证权的规定，笔者认为主要有以下几点：一是辩方提出证据否定审判前供述的合法性，且已使法庭产生“合理怀疑”；二是控方在穷尽其他证据后，仍不足以证明讯问行为的合法性，由控方提出讯问人员出庭；三是讯问人员是否出庭由法庭最终判断决定。

[注释]

①近年来因非法取证而导致的佘祥林、杜培武、赵作海冤案使得社会公众要求提高法治水平、保障公民人权的呼声渐高。在此背景下，“两高三部”发布了《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》和《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》。

② 《刑事诉讼法》只是在第43条原则性地禁止以刑讯逼供和威胁等非法手段收集证据。

③事实上侦查人员出庭作证早已为刑事诉讼法体系所认可，《人民检察院刑事诉讼规则》第343 条：“公诉人对于搜查、勘验、检查等侦查活动中形成的笔录存在争议，需要负责侦查的人员以及搜查、勘验、检查等活动的见证人出庭陈述有关情况的，可以建议合议庭通知其出庭。”但该规定中的侦查人员不包括讯问人员。

④《刑事诉讼法》第43条，《刑事诉讼法若干

问题解释》第61条均是“刑讯逼供或者威胁、引诱、欺骗等非法方法”。

⑤近期全国均有关于法院在职务犯罪案件审理中启动非法证据排除程序的报道，如中国法院网2010年8月19：《四川乐至县原交通局长涉贿受审称遭刑讯逼供》，辩护律师以“亲情逼供”、“寒冷逼供”等为名，向法院申请认定被告人庭前供述非法。这些实例应当引起我们的重视。

⑥《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、《公民权利和政治权利国际公约》等国际法和各国司法惯例只是明确禁止酷刑和其他不人道及有辱人格的待遇，但并未排除适度的威胁、引诱及欺骗方法的运用。从这点看，我国规定甚至严于国际通行规定。

⑦《办理死刑案件证据规定》第18条：“对于上述内容，侦查机关随案移送有录音录像资料的，应当结合相关录音录像资料进行审查”。

⑧曾新华.论程序性作证——侦查人员作证的新解释.中国刑事诉讼法再修改国际研讨会，论文集，2008.

⑨薛荣，杨晓燕.侦查人员出庭作证的理性思考.山西大学学报，2009-11.

篇5：人民调解工作若干规定

山东省人大常委会

（1995年6月14日山东省第八届人民代表大会常务委员会第十五次会议通过）

第一条 根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和其他有关法律，结合本省实际情况，制定本规定。

第二条 乡、民族乡、镇（以下简称乡镇）人民代表大会是基层地方国家权力机关，由选民直接选举的代表组成，对人民负责，受人民监督。

第三条 乡镇人民代表大会行使《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定的职权。

第四条 乡镇人民代表大会会议每年至少举行一次。

经过五分之一以上的代表提议，可以临时召集乡镇人民代表大会会议。

乡镇人民代表大会会议有三分之二以上的代表出席，始得举行。

第五条 乡镇人民代表大会设主席一人、副主席一人至二人。

乡镇人民代表大会主席、副主席由本级人民代表大会从代表中选出，任期同本级人民代表大会每届任期相同。

乡镇人民代表大会主席、副主席不得担任国家行政机关的职务；如果担任国家行政机关的职务，必须向本级人民代表大会辞去主席、副主席的职务。

第六条 乡镇人民代表大会每届第一次会议，在本届人民代表大会代表选举完成后的两个月内举行。

第七条 乡镇人民代表大会每次会议举行预备会议，选举主席团，通过会议议程、议案审查委员会和财政预算审查委员会人员名单以及会议其他事项的决定。

第八条 乡镇人民代表大会举行会议的时候，由主席团主持会议并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。

主席团一般由七人至十一人组成。代表人数在九十人以上的乡镇，主席团成员不超过十三人。乡镇人民代表大会主席、副主席为主席团的成员。

主席团的决定，以主席团成员的过半数通过。

第九条 乡镇人民代表大会主席团在其成员中推选大会全体会议的执行主席，并决定下列事项：

（一）会议日程；

（二）表决议案的办法；

（三）代表提出议案的截止日期；

（四）列席会议人员名单；

（五）其他有关事项。

第十条 乡镇人民代表大会举行会议的时候，召开全体会议和代表团（组）会议。

第十一条 乡镇人民代表大会代表团（组）会议由各代表团（组）推选的一至二名召集人主持。代表团（组）会议对议案或者有关报告进行审议的时候，乡镇人民政府应当派人到会，听取意见，回答询问。

第十二条 乡镇人民代表大会主席、副主席可以召开代表团（组）召集人会议，就议案和有关报告的重大问题听取各代表团（组）的审议意见，进行讨论；也可以就重大的专门性问题，召集代表团（组）推选的代表进行讨论，乡镇人民政府应当派人参加会议，汇报情况，回答问题。会

议讨论的情况和意见应当向主席团报告。

第十三条 乡长、副乡长，镇长、副镇长列席乡镇人民代表大会会议；经主席团决定，其他有关单位、部门和团体的负责人，可以列席乡镇人民代表大会会议。

第十四条 乡镇人民代表大会举行会议的时候，主席团和乡镇人民政府，以及乡镇人民代表大会代表五人以上联名，可以依照法律规定的程序向乡镇人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。

提交本次代表大会的议案须在大会规定的截止日期前提出，也可以在乡镇人民代表大会会议举行前提出。

第十五条 乡镇人民代表大会代表向本级人民代表大会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人民代表大会主席团交有关机关和组织研究处理，能够在会议期间答复的，应及时答复；需要进一步研究处理的，有关机关和组织应负责在大会闭会之日起两个月内，遇有特殊情况

至迟不超过四个月，予以答复。

第十六条 乡镇人民代表大会听取和审查乡镇人民政府的工作报告，并作出相应的决议。乡镇人民代表大会听取和审查乡镇人民政府的专题工作报告，并可以作出相应的决议。第十七条 乡镇人民代表大会听取和审议乡镇人民代表大会主席关于本级人民代表大会闭会期间工作的报告。

第十八条 乡镇人民代表大会审查和批准本级财政预算和预算执行情况的报告，监督本级预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级决算；撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。

财政预算审查委员会根据代表的审查意见，对财政预算及预算调整方案和预算执行情况的报告进行审查，向大会提出审查结果的报告，并由主席团将预算及预算调整方案和预算执行情况的决议草案提请大会全体会议表决。

第十九条 乡镇人民代表大会可以听取和审议预算外资金管理使用情况的报告。

第二十条 乡镇人民代表大会审议决定乡镇统筹费的提取和使用方案，听取和审查上乡镇统筹费提取和使用情况的报告。

第二十一条 乡镇人民代表大会依照法律规定选举乡镇人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长。

第二十二条 乡镇人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长可以向本级人民代表大会提出辞职，由主席团将其辞职请求交代表审议后，提请大会全体会议决定。

第二十三条 乡镇人民代表大会举行会议的时候，主席团或者五分之一以上代表联名，可以依照法律规定的程序提出对人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长的罢免案，由主席团提请大会审议。

第二十四条 乡镇人民代表大会举行会议的时候，代表十人以上联名可以书面提出对本级人民政府的质询案。

质询案由主席团决定交由受质询机关口头答复或者书面答复。提质询案的代表半数以上对答复质询不满意的，可以提出要求，经主席团决定，由受质询机关再作答复。

第二十五条 乡镇每届人民代表大会第一次会议通过的代表资格审查委员会，行使职权至本届人民代表大会任期届满为止。

第二十六条 乡镇人民代表大会代表在本级人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。

第二十七条 大会全体会议表决议案，由全体代表的过半数通过。

会议表决议案采用投票方式、举手方式或者其他方式，由主席团决定。

表决结果由会议执行主席当场宣布。

第二十八条 乡镇人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间，负责下列日常工作：

（一）联系本级人民代表大会代表，受上一级人民代表大会及其常务委员会委托联系在本行政区域内的上级人民代表大会代表，联系代表小组；

（二）组织代表评议本级人民政府的工作，并可以受委托组织上一级人民代表大会代表评议县（市）驻本乡镇的有关部门的工作；

（三）组织代表开展执法检查、视察和其他活动；

（四）通过各种形式听取代表和群众的意见，及时向本级人民政府反映他们的建议、批评和意见并督促办理；

（五）受理代表对乡镇人民政府及基层国家工作人员的申诉，并负责转交有关部门和组织处理；

（六）协助县、乡两级选举委员会做好基层换届选举的有关服务和组织工作；

（七）为代表执行代表职务提供必要的条件和服务；

（八）乡镇人民代表大会闭会期间的其他日常工作。

第二十九条 乡镇人民代表大会主席、副主席在大会闭会期间可以召开主席团成员参加的会议。根据工作需要听取乡镇人民代表大会主席、副主席的工作汇报，讨论决定乡镇人民代表大会闭会期间的重要工作。

第三十条 乡镇人民代表大会主席团在决定召集本级人民代表大会会议前，应做下列筹备工作：

（一）确定会议召开的日期；

（二）拟定会议议程草案、列席会议人员名单草案，提出议案审查委员会和财政预算审查委员会名单草案；

（三）提出下次会议主席团名单草案；

（四）批准乡镇人民代表大会代表资格审查委员会的审查报告；

（五）督促本级人民政府做好提交会议审议事项的有关工作；

（六）会务工作和其他筹备工作。

第三十一条 乡镇人民代表大会主席、副主席可以参加乡镇人民政府召开的重要会议。第三十二条 乡镇人民代表大会主席、副主席的乡镇人民代表大会代表职务被罢免或代表资格终止的，其主席、副主席职务相应撤销，由主席团予以公告。

第三十三条 乡镇人民代表大会及代表活动所需经费，列入本级财政。

篇6：人民调解工作若干规定

肖爱平

一、案情简介：

2008年3月31日，王某某与周某某以双方已达成离婚协议共同到法院要求离婚，诉状是以周某某为原告，王某某为被告，诉讼费由王某某交纳，法庭遂予以立案，并由一审判员独任调解。因双方已写好调解协议，所以很快便达成如下协议：(1)原告周某某要求离婚，被告王某某同意，准予离婚。(2)双方婚后债务由原告周某某承担。周某某、王某某分别在调解笔录上签字。4月2日，法院按照双方达成的协议制作了民事调解书，调解书结尾注明了“双方当事人已在调解协议上签字，本调解书已具有法律效力”的用语。4月21日，他人代替双方领取了调解书，并在送达回证上签名。

同年6月12日，周某某来到法庭以王某某前日拉走陪嫁欺骗了自己、自己并没有起诉也没有交纳诉讼费、没有领取调解书等为由反悔，不接受调解书内容而要求撤诉。

二、分歧

对本案处理有两种意见：

1、本案已经双方当事人协商达成协议，而且双方已在调解协议上签名认可，根据《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第十三条的规定，该调解书已产生法律效力，周某某无权反悔，王某某与周某某婚姻关系已解除。

2、本案不适用当事人在调解协议上签字，调解书就生效的方式。虽然进行了调解，双方当事人达成了协议，法院也制作了民事调解书，但调解程序存在瑕疵，且一直未直接送达周某某，现周某某反悔拒绝签收，根据我国《民事诉讼法》第八十九条三款、第九十一条以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第95条、第96条的规定，该民事调解书不产生法律效力，要么继续开庭审理，要么由原告周某某决定是否撤诉。

三、评析

本案是一起简单的调解离婚案件，争议的焦点是，能不能适用最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第十三条的规定，双方当事人在调解协议上签名，调解书就生效的问题。笔者同意上述第二种意见，理由如下：

我国《民事诉讼法》第八十九条至九十一条规定了人民法院民事案件调解的两种模式，第一种模式是某些案件调解达成协议后，需要制作调解书，并且调解书以当事人签收才具有法律效力。第二种模式是一些特定案件调解达成协议后，不需要制作调解书，当事人、审判人员、书记员只需在调解协议签名，协议生效、调解书也生效并具有法律效力。第一种模式，《民事诉讼法》第八十九条、九十一条以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第95条、第96条规定了具体的审理要求。

第二种模式，《民事诉讼法》第九十条做了具体规定。第一种模式为一般民事调解形态，第二种模式为特殊民事调解形态。

2004年9月16日，最高人民法院公布了《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，之后，人民法院在民事诉讼调解中即开始适用第十三条规定，对符合《民事诉讼法》第九十条一款(四)项规定的案件，调解达成协议后，按照上述司法解释的要求办理。但是在审判实践中，许多当事人、诉讼参与人，甚至人民法院许多法官对这一条进行了扩充解释，认为所有的民事案件都能适用该条规定，即只要在调解协议上签名，调解协议就立即生效，调解书也就生效，当事人在调解书送达前无权反悔。这其实是对该解释第十三条规定的误读，虽然为了提高当事人诚信意识，避免当事人随意反悔，确保法院调解工作取得良好的法律效果和社会效果，最高人民法院颁布了《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，但该规定第十三条明确规定了适用的案件种类，专指某些特定案件调解达成协议后不需要或者可以不制作调解书的情形，也就是说除了这些特定的民事案件可以不制作调解书外，而其它案件如果达成调解协议后应当制作调解书。也就是说，能够使调解协议在“当事人各方同意在调解协议上签名或者盖章后生效”的情形，仅指《民事诉讼法》第九十条一款(四)项规定的“其他不需要制作调解书的案件”。这里的“其他不需要制作调解书的案件”，应当是与《民事诉讼法》第九十条一款(一)、(二)、(三)项案件相同或相近案件，比如维持抚养、扶养、赡养、监护等身份关系的案件，涉及财产给付、交付、返还和经济赔偿、补偿等合同纠纷、损害赔偿纠纷类的案件。显然不包括调解离婚、解除收养关系等这类涉及解除身份关系的民事案件，因为这类案件对当事人的权利义务影响巨至，涉及当事人的婚姻关系的解除、监护、继承等人身和财产权益，以及当事人应承担的扶养、抚养、赡养等义务。法律关系的多重、复杂、重大，当事人可以深思熟虑、权衡利弊、思前想后，以作出正确的决定，否则，情绪失控、情况不明等率性之下作出的不利于自己的决定，如果不给予一定法律缓释空间，则会给社会带来新的不稳定，也会让一些别有用心的当事人钻法律的空子。正是基于此，《民事诉讼法》第九十一条以“„„一方反悔的，人民法院应当及时判决”用语，规定了当事人在调解书送达前具有反悔权。可见，当事人在某些案件中，在调解达成协议后至领取调解书之前有反悔的权利，属法定权利，人民法院应当尊重和保护，不能随意剥夺。最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》属下位法，无权将位于上位的《民事诉讼法》规定的当事人在某些案件中法定反悔权利取消。

在审判实践中，要注意不能将该规定第十三条适用案件的范围随意扩大，特别是涉及解除身份关系的案件，要慎之又慎，要将解除身份关系的法律适用、后果等向当事人交待清楚，不能就案办案或者为单纯追求调解率、结案率而忽视程序。因此，只要不是《民事诉讼法》第九十条一款规定的情形，人民法院在当事人达成调解协议后，除要求当事人在调解协议上签名外，还应当按照《民事诉讼法》第八十九条、第九十一条的规定，制作规范的调解书，直接送达双方当事人，不能将调解书让他人代领或留置送达。在当事人一方或双方拒绝签收时，应当允许其反悔，此时调解书不发生法律效力。

综上，周某某与王某某离婚案件虽经法院主持调解，双方达成离婚、债务承担等协议。但该案系调解离婚的案件，不属于《民事诉讼法》第九十条一款规定的情形，不适用《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第十三条的规定，虽然调解书已制作、也在调解书结尾注明了“双方当事人已在调解协议上签字，本调解书已具有法律效力”的用语，但该调解书没有直接送达周某某、王某某，调解书结尾的用语违反了《民事诉讼法》第八十九条的规定，所以当周某某签收时反悔，法院应当允许，后周某某作为原告申请撤回离婚起诉，符合法律有关规定，法院应准予撤诉。周某某与王某某婚姻在没有另案起诉解除前，双方仍具有合法的婚姻关系，王某某不能依调解书而认为自己已经离婚，更不能依此调解书与他人结婚，否则有可能构成重婚罪。