土地财政模式

土地财政模式（精选八篇）

土地财政模式 篇1

一、城市化进程增加土地需求

美国地理学家Northm (1979) 研究了世界各国城市化发展进程的轨迹, 发现城市化水平呈S型曲线, 将城市化进程以30%和70%作为拐点, 分为城市化初期、中期和后期三个阶段。在城市化初期阶段, 城市发展水平速度较慢, 重工业尚未全面发展, 对建设用地的需求也较少, 但是由于人口大量涌入城市, 使人均建设用地规模呈逐渐下降趋势;当城市化水平超过30%进入中期阶段以后, 人口向城市迅速集聚, 重型工业开始加速扩张, 城市人口规模迅速提高, 对工业、居住、交通、基础设施用地需求也相应的增加, 这一时期受经济扩张的驱动, 部分农业用地会转变为建设用地, 人均建设用地规模呈现出增长趋势;当城市化水平超过70%以后进入到后期阶段, 城市人口接近饱和, 经济发展以第三产业为主导, 一大批高新技术和知识密集型产业迅速崛起, 对工业用地需求逐步减少;之后, 当经济发展到一定水平之后, 人们对公共服务、休闲娱乐、公园绿地等土地需求增加, 最终建设用地规模达到一个稳定、合理的水平。长期以来, 城市化S曲线是学界用来解释和研究城市化规律的重要工具。

1949年, 我国132个城市中100万人口以上城市仅有10个, 占比7.6%, 在计划经济时期的城镇人口平均每年增加不足500万人。我国城镇人口的增加促使城市规模不断扩大, 我国城市数量已由新中国成立前的132个增加到2009年的655个, 城市人口密度增加到2147人/平方公里。地级市283个, 县级城市367个, 市辖区855个, 人口在100万以上的特大城市为124个。

大量人口涌入城市, 需要相应的土地支撑, 直接导致城市面积不断扩大。1981～2009年全国共新增建成区面积29692.78平方公里, 其中1981～1999年全国建城区面积共增加13138.8平方公里。进入21世纪实施住房制度改革后不到10年的时间, 全国建成区面积就增加了16553.98平方公里, 比前20年增加的面积还要多。

二、我国城市土地制度改革的成效

国有土地使用制度改革的目标是通过市场进行配置土地资源, 土地产权明晰化和使用的有偿化。我国土地使用制度改革的逐步深化, 符合我国住房制度改革的方向, 有力地推动了房地产市场的发展, 为增强地方政府财力和加快城市经济建设都提供了有力的支持。

1. 初步建立了以市场配置资源为基础的城市土地有偿使用制度。

土地资源历来是最重要的生产要素, 只有在充分自由流动的前提下才能达到优化资源配置的作用。改革开放以后, 我国政府在坚持城市土地所有权归国家所有的前提下, 建立了国有土地使用权出让、出租和招、拍、挂等多种形式在内的土地有偿使用制度, 土地资源的市场化促进了城市开发建设, 房地产投资的增加, 为住房的商品化创造了条件。

2. 为城市建设和房地产市场的发展提供了资金保障。

在计划经济体制下, 土地无偿使用, 使得各地城市建设资金匮乏。土地使用制度改革以后, 随着土地制度改革的不断深化, 土地资产价值逐步得到显现。通过国有土地使用权的有偿出让和转让, 极大地增加了地方政府财力。另一方面, 由于我国房地产金融体系尚不完善, 其融资渠道有限, 土地使用权抵押贷款成为房地产企业开发融资的重要手段。土地使用权的有偿使用, 促进了我国房地产业的快速发展, 极大地改善了城镇居民的居住条件。

3. 土地政策成为宏观调控的重要手段。

土地价格、建安成本、管理费用、财务费用、投资利润、税金等是构成房地产价格的主要内容。房地产价格同其他商品类似, 其价格主要取决于供求关系, 在一定时期内, 其他因素不会发生大幅度的波动, 但土地作为房地产的主要生产要素, 土地价格的变化对房地产价格有着重要影响。

三、土地财政是地方政府的必然选择

土地一级市场是政府代表国家以土地所有者的身份, 依据国家的有关规定将城市原有土地或征用的农村集体土地转变为国有土地后的使用权, 有偿、有限期地投放市场。《土地储备管理办法》 (国土资发[2007]277号) 第二十二条规定:“储备土地完成前期开发整理后, 纳入当地市、县土地供应计划, 由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地。”政府作为土地唯一的所有者, 具有垄断性, 表现为政府与土地使用者的纵向交易行为。土地一级市场包括土地使用权的出让和土地使用权的租赁。

随着土地使用制度改革的不断深化和房地产市场的快速发展, 我国通业结构不断升级, 城市化和工业化对财政资金的需求不断加大。地方政府作为土地使用权出让的代理人, 同时作为城市基础设施和公共事业的主要提供者必然面临财政资金问题, 而制度性原因是造成地方政府依赖土地财政的根本原因。

从分配的角度看, 财政分配包括财政收入和财政支出两个阶段, 涉及到政府投融资行为。财政收入一般都要在财政支出之前进行筹集, 是实现政府各项职能的物质保证。OECD (1999) 确定了地方政府的三种收入来源, 包括税收收入、非税收入和政府间的补助。对于税收收入和政府间的补助又可以进一步划分为两组:如果本地区所获得的全部税收是由该地区政府所控制税率和税基所决定的, 那么该收入被列为自有税收;过编制土地利用的总体规划, 改变土地供应规模、结构, 从土地的总量供给、房地产开发用地需求、土地价格管理等方面, 逐步建立了土地市场监管体系, 对于遏制房地产投资过热, 防止房地产市场大起大落起到了关键作用。推行招标、拍卖或挂牌的土地公开出让制度, 规范土地交易行为, 构建起公开、公正和有序竞争的市场环境。这些管理制度的实施有效地强化了政府对土地市场的调控能力, 对提高土地利用效率、保证土地市场的健康发展起了积极的作用。

近年来, 我国经济快速发展, 产如果地方政府对税率或税基的决定权利有限, 以及由中央政府决定如何分享收入, 那么该收入被列为共享税收收入。非税收收入包括业务经营和财产收入, 行政事业性收费和罚款收入等。

政府间的补助可以进一步分为一般或特定目的补助, 这类似于我国的一般转移支付和专项转移支付。一般用途补助金可以像地方政府的自有收入那样使用, 但补助金的分配要依据客观标准或依据中央政府的决定;特定目的补助是专门用于特定目的的资金, 并且在地方政府的分配使用可能存在条件性制约。这些特点都暗含着一个特定国家的分权程度。一般来说, 在发展中国家, 地方政府收入很大一部分是来自于税收共享。而在发达国家, 地方政府既能决定本地区的税率和税基, 又能控制划分共享收入的比例。

回顾新中国成立后的财政体制发展历程, 虽然在改革开放之前一段时期实行过“总额分成”, 以及改革开放后的“分灶吃饭”、“财政包干制”等财政体制, 但基本上属于行政性的集权与分权调整, “分灶吃饭”并没有从根本上解决“统支”问题。也就是在刚刚改革开放后, 我国开始建立城市土地有偿使用制度和土地流转制度, 但直到90年代初, 土地出让方式仍以划拨为主, 土地没有发挥出对市场资源的配置作用。

分税制改革后, 中央与地方收入自行支配使用, 自求平衡, 彻底打破了统收统支的局面, 增强了中央的宏观调控能力。但是, 由于各地财政收入差异巨大, 实现基本公共服务均等化存在一定难度。目前我国实行中央、省、地级市、县和乡镇五级行政规划, 各级政府由上一级政府直接领导。分税制改革以后, 各地省以下的财政体制出现财权上移、事权下移、财权和事权不匹配的现象。加之政府事权和支出责任界定不清晰, 一般转移支付与专项转移支付结构尚不合理, 分税制改革至今在取得显著成效的同时, 还必须进一步加以完善。

从我国地方政府决策的独立程度看, 各地方政府替中央政府承担公共产品的供给职能, 但地方政府在财政资金的筹集和管理上并不具有充分的自主权, 税率、税收分享比例等是由中央政府决定, 因此我国目前的分税制并非财政分权理论中的权利下放;此外, 拉弗曲线也证明了如果政府采取提高税率的方式增加税收, 当税率超过一定水平时, 反而会影响税基规模, 最终导致税收减少。

因此, 当地方政府遇到财政困难时, 必然寻求其他融资渠道以弥补资金不足, 避免在区域竞争中处于不利位置。进入21世纪以后, 国家大力推行国有土地使用权以招标、拍卖、挂牌方式出让, 此后, 土地出让收入占地方本级财政收入的比重逐年提高, 投融资平台以土地为抵押获得的银行贷款规模也不断扩大。

四、土地财政发展模式不能持续

规范和完善城市土地市场是我国城市土地使用制度改革的目标, 进入二十一世纪以后, 一系列土地相关法律、法规的出台, 进一步深化了土地在市场机制中的资源配置作用, 招、拍、挂出让国有土地占出让总宗数、总面积的比例逐渐提高, 土地出让收入为国家财政、城市基础设施建设提供了大量资金。

数据来源:国土资源部

人类可以通过劳动提高土地的质量, 改变其形态, 但总体而言, 土地是自然的产物, 人类不能创造土地扩大其面积, 具有不可再生性。虽然一些国家和地区采取人工填海造地的手段把原有的海域、湖区或河岸转变为陆地, 但对全世界而言只占很小的比例, 土地面积增长率趋近于零。

我国国土面积居世界第三位, 但山地多, 平地少, 约60%的陆地国土空间为山地和高原。适宜工业化城镇化开发的面积有180余万平方公里, 但扣除必须保护的耕地和已有建设用地, 今后可用于工业化城镇化开发及其他方面建设的面积只有28万平方公里左右, 约占全国陆地国土总面积的3%。

我国高质量的耕地面积有限, 可开发后备资源少, 水土流失、土地沙漠化现象十分严重。历时近三年的“中国水土流失与生态安全综合科学考察”公布的调查结果显示, 我国现有水土流失面积356.92万平方公里, 占国土总面积的36.8%, 荒漠化土地高达267.4万平方公里, 占国土面积的27.9%。 (见图1)

然而在我国土地供需矛盾突出、人均耕地面积持续减少的情况下, 同时还存在着土地利用结构不合理、土地利用粗放、浪费、闲置等行为, 甚至违法用地的严重现象也不断发生。

国家土地总督察办公室发布的2010年度国家土地督察公告显示, 2010年我国违法违规用地总量仍然较大, 部分地区和行业的违法用地还比较严重。国家和省级重点工程项目违法用地33万亩, 其中耕地15万亩, 分别占全国违法用地面积和违法占用耕地面积的45%和54.7%。

2010年开展的土地卫片执法检查发现违法违规用地3.42万宗, 涉及土地面积73.35万亩, 其中耕地27.45万亩。国家和省级重点工程项目违法用地33.04万亩, 其中耕地15.02万亩, 分别占全国违法用地面积和违法占用耕地面积的45.05%和54.72%。交通运输项目违法用地面积33.93万亩, 其中耕地15.62万亩, 分别占全国违法用地面积和违法占用耕地面积的46.27%和56.89%, 主要集中在公路、铁路两个行业。

《全国土地利用总体规划纲要》提出, 严守18亿亩耕地粮食安全警戒线, 到2020年全国耕地面积应保持在18.05亿亩。违法违规用地行为进一步加剧了土地供需矛盾, 如何协调好城市发展和土地利用的关系是我国面临的严峻问题。

五、政策建议

1.形成以房产税为主的地方财政收入模式

流转税有利于促进经济增长。随着我国经济的快速发展, 贫富差距问题也越来越突出。发达国家一般是以收入税作为主要的税收来源, 旨在调节收入分配, 以房地产税为主的财产税是许多国家地方财政收入的主要来源。我国对房屋课税的历史最早可追溯到周代, 称为廛布。廛是指古代一户平民房地, 布是指古代货币。据《周礼·地官·司徒》记载:“廛人掌敛市絘布、布、质布、罚布廛布而入于泉府。”商税收入是当时国家税收的主要来源。

房产税作为一种财产税, 由于土地位置固定性的特征, 其税收负担不能转移至其他区域, 可以使各地区的地方政府拥有相对稳定的财政收入;另外, 地方政府基础设施投资的增加, 会使本区域内的不动产增值, 那么房产税就成为地方政府以税收形式取得的部分不动产增值, 对于抑制房价大幅波动也能起到一定效果。通过逐步完善税收体系, 房产税不仅可以成为地方政府较为稳定的税收来源, 同时对调节贫富差距也有一定的积极作用。

2.改变目前的政绩考核体系

中央与地方政府之间存在博弈关系, 中央政府既希望经济发展、提高居民福利水平, 又要避免地方官员为了个人政绩寻求短期利益, 这就需要构建相应的激励约束相容机制的监管模式。

发达国家对官员政绩的评估呈现出多样化的特征, 并非以经济作为唯一的考核指标。例如, 在亚洲金融危机后, 新加坡组屋出现大量空置的情况, 政府推出“预购组屋”政策, 组屋预订超过七成以后才开始招标建设。然而, 随着新加坡房地产价格大涨, 很多人无法申请到组屋。即使申请到组屋, 也由于需要等好几年才能入住。不能满足现实需求的“预购组屋”政策使民众对负责建屋局的国家发展部部长马宝山强烈不满, 最终丢掉了部长职务。

根据《全国主体功能区规划》 (国发[2010]46号) 的要求, 为了促进人口、经济和资源环境的协调发展, 《规划》不仅将国土空间开发格局分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域, 实行差别化的土地利用政策, 按功能定位和发展方向科学地确定各类用地规模。《规划》同时还提出了建立健全符合科学发展观的绩效考核评价体系。根据《规划》要求, 增加开发强度、耕地保有量、环境质量、社会保障覆盖面等评价指标, 与《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》等考核办法有机结合, 把推进主体功能区主要目标的完成情况纳入对地方领导干部的综合考核评价结果, 作为选拔任用、培训教育、奖励惩戒的重要依据。

3.加强地方债务管理

国家审计署统计, 截至2010年底, 全国省、市、县三级地方政府性债务余额约10万亿元, 其中银行贷款为84679.99亿元;而按照央行公布的《2010中国区域金融运行报告》显示, 截至2010年年末, 地方投融资平台贷款规模的上限为14.4万亿元左右;另外, 来自银监会的数据, 地方政府融资平台贷款的规模约为9.1万亿元。

由于对地方投融资平台没有清晰的定义, 对政府担保是否应该包括在政府性债务中尚不一致, 以及乡、村一级政府债务是否纳入统计范围等原因都造成了统计口径上的差异。

审计署即强调, 各地举债融资渠道和方式不一, 且多头举债、举债程序不透明, 一些地方长期存在债务规模底数不清、偿债责任未落实等问题。据其披露, 至2010年底, 在36个省级政府中, 有7个未出台地方政府性债务管理规定, 8个未明确债务归口管理部门, 14个未建立政府性债务还贷准备金制度, 24个未建立风险预警和控制机制。

“土地财政”面临的困境 篇2

北大国家发展研究院研究员 法律经济学研究中心联席主任

zjphhh03@gmail.com

与中国许多城市一样，杭州的财政收入，显著依赖土地出让金。据上周《经济观察报》报道，由于地产调控和经济增速放缓，杭州上半年的土地出让收入大减，预计无法完成财政收入的目标；若真如是，杭州就“可能率先成为首个无法完成财政预算目标的省会城市”。

记者说“可能率先”，用词严谨，因为可能有多个省会城市同时创此纪录。当然，不能完成任务本身并不重要。目标是可以调的，把新目标调低，明年又可以完成任务。倒是这从来没有哪个省会城市不能完成财政收入目标的传统，令人怀疑这些市政府并非始终“实事求是”。多一些城市不能完成财政收入目标，反而让人感觉更加真实。

这则消息真正令人担忧的地方在于，各级政府手头可以出让的土地越来越少，财政收入越发窘困，一些基层政府已经穷到了“年终要拿一块地卖了以后才能发工资”的地步；真的无地可卖，那政府会把手伸向何处？

我们知道，普通人有四种办法增加收入：挣钱、借钱、卖家当，不然就是抢钱抢物；而政府增加收入的方式也有四种：挣钱、借钱、卖家当，不然就是征税和印钱。让我们约略分析政府的这几种生财之道。

先谈挣钱。古今中外的经验告诉我们，政府不善于挣钱。尽管政府官员可以很聪明、政府可以拥有海量市场数据、政府也具备做事的权力和魄力，但致命之处是：政府官员不是公共资源的私有者，他们对资源利用的决策，只可能顾及任期之内的效果，不可能看到遥远的未来。

“争取和保住位置”是他们的目的，“做事”是他们的手段；而不是相反，他们不可能把“做事”当目的，而把“争取和保住位置”当手段。不是说政府官员中缺乏志向高远之人，而是说政治的现实约束，决定了官员必定“先占位置、始能做事”。

这任期的约束，使官员不可能像私有者那样，充分承担其经营决策的后果。换言之，官员经商与商人经商，目标并不一致。老百姓会以为，官员经商有好处，因为他们并非唯利是图，而是会顾及大众的利益。事实上，世上没有免费午餐，官员在经商过程中所做的任何商人不愿意做的“善事”，其实迟早都是老百姓自己付的账。

养老金是典型的例子。迷信的人说法是，将工作期间的部分收入交给政府，政府能使得这笔财富尽量保值增值，等退休后本息奉还让人们颐养天年。实际没有这回事。政府之所以暂时能够对目前已经退休的人士提供养老金，并不是因为它善于保值增值，而只是它目前还能从年轻的缴款人那里取得资金，用新钱还旧债。一旦人口结构逐渐改变，缴款的年轻人逐渐减少，取款的老人逐渐增加，养老金就难以为继。这是古今中外所有政府操办的养老保险的“总路线”。

再谈借钱。政府借钱就是发债。上世纪二战后，西方国家盛行凯恩斯经济学，信奉政府乱花钱有利于刺激经济的理财哲学：私人不愿意修的路，政府来修；私人不愿意建的厂，政府来建；私人不愿意设的岗位，政府来设；私人不愿意发的福利，政府来发„„问题是，尽管这些开支可以造就短暂的繁荣，可以缓解一时的痛苦，但这种做法不符合“量入为出”的基本理财原则。目前欧洲的债务危机，不仅印证了政府为了资助刺激经济计划而进行大量举债的倾向，也展现了这种做法的严重后果。

再谈印钱。政府印钱就是制造通货膨胀。这比举债和征税更诱人，因为既不需要说服债权人借钱，也不需要征得纳税人的同意，只需要开动印钞机，就能立即获取购买力，而要过至少一年半载，代价才会逐渐以通货膨胀的方式显露出来。到这个时候，各国政府又会寻找替罪羔羊，说是地产开发商推高了房价、说是投机者炒高了大蒜和绿豆的价格、说是阿拉伯的石油卡特尔制造了能源的高价„„各种价格管制和限购政策便应运而生。

中国目前也正经历通货膨胀，其中一个主要原因，是过去十年来，为了维持人民币兑美元的较低汇率而被迫印钞。人民币汇率被人为压低，外汇于是涌入追逐廉价人民币，央行采取引发新钞的方式来应付外汇的兑换需求。其结果，一是巨额的外汇储备，二是巨额的人民币新增流量。要遏制这种“引入型通胀”，要么是让人民币汇率自由浮动，要么是动用举债而非印钞的办法来筹集应付兑换需求的人民币。不管出于何种目的，用印钱的方式来支撑财政开销或扶持特殊产业，是饮鸩止渴，绝不宜用。

再谈卖家当。政府手上有物业、有产业、还有土地。将国企私有化，往往是各国政府为了筹集资金，迫于无奈时采用的办法。如前所述，政府官员天然地不善于挣钱，将产业私有化是好事。所谓的“好”，有两个层面，一是国企落到了善用者的手里，浪费减少，资源升值；二是政府对原国企的扶持政策，也往往会随着私有化的过程而取消，这样被盘活的就不仅是国企本身，而是国企所在的整个行业。

政府出售土地，或在“土地所有权归国家”的名义下出让土地的使用权，与国企私有化一样，能极大地起到盘活土地资源的作用。问题是，许多人认为，地方政府卖土地，搞基建，会推高地价，从而盘剥和套牢了购房者。这是所谓“土地财政”，即政府通过卖地来增加收入的做法，受到大众诟病的原因。

我在这个专栏解释过，政府卖地必定增加土地供应，既然土地供应增加了，那卖地就不可能在边际上推高地价和房价。事实是，政府按规则卖地的做法，照亮了人们改善居住条件的前景，人们乐意在房地产业花更多钱。是增加的需求，先推高了房价，进而再推高了地价。这好比苹果公司革新了手机，激发了人们的物欲，从而推高了人们购买手机的总支出一样。要明白的是，在苹果公司推出手机以前，人们获得同类服务的价格，不是很低，而是无穷高；同样地，在政府卖地以前，老百姓享受今天的居住服务的价格，不是很低，而是无穷高。

问题不在政府卖地，而在政府获取土地的方式！过去政府通过“征地”或“转地”，免费或低价从农民手上获得大片土地，然后又以高价出让，作非公共用途的建设。与民争利，很不可取。

是的，过去的已经过去，我们应该往前看。往前看，再也不应该这样了。若非涉及纯粹的公共用途，那就应该让农民和开发商自己协商、自己立约、自己交割，而政府只是作个旁证，或收取合理的交易税，或收取开发成功后产生的商业增值税。若真的属于严格的“公共用途”，政府也应该给予充分的补偿。

有人问，政府若不通过征地的方式整理出大片空地，又怎能提高招商引资的吸引力，或从事重大项目的开发？答案是：政府要地，与私人企业要地一样，应该到土地市场上购买。这是说，即使认同政府有“征用（tak-ing）”的权力，也应该从“征地”这种“实物税”，向“征税”这种“货币税”过渡，而这是现代化政府的标志。

历史上，形形色色的“政府”，都有过各种征收“实物税”的尝试。这些“实物”，包括粮食、牲口、布匹、土地、劳动力。义务兵制度，也是一种实物税，其中的“实物”就是人力。政府征收实物税的实施成本高，因为人们会刻意保留良品而上缴次品，而政府的监督缴纳行为和考察实物质量的成本，就会扶摇直上。

文明而有效的做法，是改“实物税”为“货币税”。政府征收货币税，并没有否定其“征用”的权力，而只是改变了征用的方式。要知道，货币是最容易甄别其价值的物品，一元就是一元。政府不仅无需担心纳税人缴来的货币税掺假，而且能够凭着货币收入，在自由市场上购买官员们想要购买的物品。今天政府所用的办公楼、办公桌、汽车、宴席，都是用征来的货币税购买的。诸位不妨设想，要是这些物品，都改用“实物税”的方式征取，那将会出现何种混乱局面？

政府用远低于市场价格的代价，征用一片空地，用来招商引资，到底划算不划算？争论不会有结果，因为没有标准。与此对照，假如政府动用财政收入，以市场价格在市场上购买一块空地，用来招商引资，到底划算不划算？这种争论则很容易达成共识，因为可以在商言商、算一笔明白账。当然，让商人自己盘算购买土地是否合算，而政府则退出市场，袖手旁观，只收一点税，是最理想的制度安排。

土地财政模式的风险及其改革 篇3

1 土地财政模式与经济可持续发展

地方政府主要从以下几个方面获得土地财政:不断扩张城市边界, 招拍挂出让土地, 获取土地出让金, 增加预算外收入;展开资本竞争, 廉价提供工业用地, 吸引外来资本投资和企业落地, 促进地区经济发展和增加税收收入;通过储备土地进行抵押贷款, 获取大量融资收入;通过城市边界扩展带动房地产业和建筑业的发展, 带动相关产业税收收入的增加。房地产和建筑业税费收入大约占地方财政预算内收入的40%左右, 在经济发达地区这一比例更高, 是地方税收中增幅最大的2个行业。土地通过招拍挂出让给企业, 地方政府从中获得土地出让金, 增加预算外收入, 为城市发展、基础设施建设提供资金保障。根据调查, 在东南沿海的县市, 基础设施投资高达数百亿元, 其中土地出让金占30%左右, 土地融资大约占60%。

地方政府将土地财政收入大量用于基础设施建设投资和发展, 忽略了对教育、科技创新、环境保护、民生工程等方面的投入, 导致土地财政支出模式和结构上的偏差 (过于倚重工业发展和基础设施建设) 。基础设施的改善进一步抬高了土地价格和房地产价格, 使政府获得更多的土地出让收入和房地产业相关税费收入, 进而形成又一轮的城市开发和基础投资。加上GDP的考核机制, 土地财政导致了中国经济一系列失衡:产业结构失衡、城乡发展失衡、宏观收入分配失衡, 也导致了进一步的城市化和农民的市民化过程受阻。这种大兴土木、城市建设无处不在的土地滚动开发模式, 为地方政府经营城市、经营土地提供了巨大的动力。但地方政府对硬基本建设支出的偏好导致城市过度扩张和政府“形象工程、政绩工程”的大量涌现, 不利于地区经济可持续发展。相反, 软公共服务支出更能体现辖区居民对公共产品的渴望, 而且社会整体环境的改善不仅可以吸引更多的企业、居民、资本进入, 为地方创造税收, 而且可以有效改善居民生活环境, 提高科技教育水平, 提升社会整体福利水平。其带来的是社会软环境的整体改善, 拉动的经济发展是可持续的健康发展方式。因此, 与基础设施建设捆绑的土地财政模式并不利于经济的可持续发展。

2 土地财政模式存在的风险

2.1 财政风险与金融风险

地方政府以土地抵押和融资获得了大量借债收入, 包括政府以土地储备中心、城投公司等作为融资主体, 以土地抵押或政府信用担保的形式获取的银行贷款, 导致地方政府投融资平台债台高筑, 杠杆率过高, 积累了大量的财政风险和融资风险。地方政府的财政风险主要取决于地方政府的还款能力。其还款能力既取决于预算内财政收入, 又取决于经营性用地的运营收入, 而房地产市场的发展状况将在很大程度上影响地方政府的财政水平, 一旦住房价格无法维持, 地方政府将面临巨大的财政风险。住房贷款期限长, 需求群体收入的无法甄别, 将使银行承担较大的违约风险, 最终转化为金融风险。当前地方融资平台坏账风险额高达1.76万亿元, 且地方政府投融资平台债台高筑, 一旦土地出让收入下降将严重影响地方政府的偿债能力, 进而增加地方融资平台的违约风险。截至2013年6月底, 省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元, 比2010年底增加38679.54亿元, 年均增长19.97%。截至2012年底, 有3个省级、99个市级、195个县级3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%;11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865.24亿元, 占省市县三级政府负有偿还责任债务余额93642.66亿元的37.23%。

2.2 社会风险

当前农地征收制度严重的剥夺了农民权益。在农地征收转用的收益分配格局中, 政府大约得到土地收益的60%~70%, 而农民仅获得土地收益的5%~10%, 直接引发了征地拆迁过程中的大量社会冲突。近年频频出现的暴力拆迁、农民“被上楼”、农民集体上访等事件, 加剧了社会的不稳定。现有的群体性上访事件中60%与土地有关, 其中每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件左右, 补偿纠纷占到土地纠纷的84.7%。可见对农民的补偿安置措施成为焦点, 改革征地制度, 缩小征地范围, 提高征地补偿标准, 探索多样化的补偿形式, 以保障农民的就业、基本生活、医疗、养老等长期生计问题迫在眉睫。

2.3 产业发展风险

地方政府低价供应土地的招商引资竞争, 导致工业用地的粗放利用和土地资源的低效配置, 并引致地区产业的重复建设。在2007年以前, 工业用地大多以协议方式出让, 成交价格较低, 甚至零地价, 导致城市建成区面积迅速扩张, 从2000年的224万hm2增加到了2009年的381万hm2, 增长近1.7倍。工业用地的快速扩张, 导致工业园区与工业开发区的用地效率非常低下, 即使在很多沿海经济发达地区, 工业项目用地容积率也只有0.3~0.6, 土地平均产出率非常低。

政府间的低价引资竞争也导致各种形式的开发区大量出现。而开发区多数是成片开发的外延式扩张, 配套设施不完善, 粗放利用严重, 投入产出率低。由于各开发区之间的产品和产业结构雷同, 重复建设严重, 导致土地利用结构跟着产业布局走, 不能发挥土地利用规划引导产业布局的作用。

2.4 房地产泡沫风险

伴随着土地财政模式下房地产和建筑业的快速发展, 房地产价格过快上涨, 使地方政府与高房地产价格形成了利益依存关系, 导致房价高企, 滋生房地产泡沫。土地财政对房地产市场最直接的影响在于加剧了房地产市场的畸形发展, 即商品房交易量不断萎缩与交易价格不断攀升并存。房价过高伴随着的高商品房空置率, 说明资本投机在房地产中占据重要地位, 普通居民的刚性需求难以满足。尽管我国已实施住房安居工程, 但不完善的保障房制度还是难以有效解决房地产当前的困境。

房地产业带动效应强以及对地方本级财税收入贡献大, 其能直接或间接带动上下游60多个产业的发展。地方政府通过制定促进房地产业优先发展的政策, 并通过税收、利率等经济杠杆, 引导资本向房地产业及其相关产业流动。土地财政与房地产的捆绑模式导致大量资本流入房地产业, 不仅导致居民生活成本上升、经济竞争力下降, 而且影响了实体经济发展, 不利于整个产业转型升级和宏观经济的稳定发展。

2.5 过度“土地城市化”的风险

由于地方政府单纯的依靠征收农村土地, 赚取土地征收与出让之间的价格差收入, 导致了城市空间的“过度”扩张, 而且全国呈现同样的趋势。2004年全国共征收土地19.57万hm2, 到2009年土地征收面积达45.10万hm2, 5年间增长了1倍多。我国城市建成区面积, 从2000年的224.39万hm2增加到了2009年的381.07万hm2, 增长近1.7倍, 人口城市化速度跟不上, 出现了一些城市人口密度下降, 一些区域楼群密集、人烟稀少的状况。

3 土地财政的改革建议

依靠城市扩张、经营土地的土地财政模式不可能一直持续下去, 从长远看, 土地财政减少甚至消失都有可能。2013年12月中央城镇化工作会议上提出了新型城镇化的主要任务, 即推进农业转移人口市民化、提高城镇建设用地利用效率、建立多元可持续的资金保障机制、优化城镇化布局和形态、提高城镇建设水平和加强对城镇化的管理, 结合十八届三中全会关于征地制度、宅基地使用制度、工业用地价格及土地产权制度改革的论述, 推进经济发展方式转变, 实施产业结构优化升级, 从土地制度、财税制度等多方面入手破解土地财政问题尤为关键。

3.1 改革征地制度, 严格土地供应

改革征地制度必须从农村土地确权开始, 由政府统一进行覆盖所有土地资源的确权、登记、颁证等工作, 构建以保护和保障农民土地财产权为核心的土地权利和法律体系, 为土地权利交易提供基础性制度服务。采用穷举制明确公共利益的范围或者制定公共利益征地否定式目录, 明确规定非公共利益目的用地不得征收, 且对因“公共利益”而征收的土地仍应该按照土地的市场价进行补偿。剥离政府对土地的管理职能和经营职能, 成立专门的国有土地公司等经济组织, 负责城市土地经营, 并按照市场要求交纳税收。

在土地供应方面, 地方政府应以社会效益为先, 以市场需求为导向, 科学制订土地供应政策, 调控土地供应总量和结构, 增加普通商品房、保障房、经济适用房等民生工程的供应比重。创新土地供应方式, 改变单一的土地价高者得原则。根据地区产业调整和城市发展的需要, 制定产业目录, 提高企业准入门槛, 设定土地集约、投资、建设、生态等方面的标准和要求, 控制单宗土地出让规模, 规定土地开发建设时间, 并严格执行供地标准, 加强土地供应监管。

3.2 推进土地市场化改革, 完善市场机制的治理作用

推进土地市场化改革, 首先要打破政府垄断土地一级市场的格局, 重构平等交易的土地市场, 建立公开、公正、公平的统一交易平台和交易规则, 实现同一交易平台、不同主体平等供地的局面。只要符合相关法律, 遵守交易规则, 无论政府、农民集体、国有土地用地单位等, 都可以在统一的土地交易市场从事土地交易。推动农村集体建设用地在符合规划的前提下进入市场, 与国有建设用地享有平等权益, 发展城乡一体的建设用地使用权市场, 实现集体建设用地和国有建设用地同地、同价、同权, 全面显化土地的市场价值。活跃土地二级市场, 促进土地抵押、租赁、出让市场的发展和完善。在各类用地供给中, 充分发挥市场的竞争机制, 促进土地在竞争性使用中实现更合理的配置和更合理的价格。

3.3 规范使用土地出让收益, 完善土地收益管理制度

建立公平、合理的土地出让收益分配管理机制, 构建严格的土地出让收益基金专项管理制度, 不仅能实现保护农民利益、真正解决农民长远生计的目的, 而且可作为财产税改革的制度准备。将土地出让收入和成本支出全部纳入财政专户和“收支两条线”管理, 实行收支全额基金预算管理。进一步明确规定土地出让收益用于失地农民社会保障、公共服务、基础设施建设和风险备用金的具体标准和比例。

要明确土地收益基金的管理主体和规范相关财务制度。县、市级政府依靠土地出让纯收益建立相应的土地收益基金, 严格按照政策规定的使用方向进行列支, 并接受上级财政和国土部门的监督。适当增加中央和省级政府的土地收益分配比例, 以加强中央和省级政府利用经济手段宏观调控土地市场的力度, 对地方形成耕地保护的经济约束机制。中央和省级财政可集中一定比例的土地出让纯收益, 分别建立国家和省级土地收益基金, 主要用于国家大型基础设施建设项目的征地补偿和移民安置、农村社会保障、农村基础设施建设、部分重点城市的土地储备和其他区域性的国土开发整治项目。建立中央对省市的土地出让收益专门账户, 所有土地出让收益由中央政府专管, 地方政府按照农业开发、社会保障等项目途径分年度申请使用该经费。

3.4 改革财政体制, 匹配地方财权与事权

地方政府事权无限, 财权上收, 入不敷出, 是造成地方政府依赖土地财政的一个重要原因。进一步合理划分各级政府的事权和支出责任, 以及收入权力和收入能力, 建立与各级政府事权相适应的统筹兼顾, 综合平衡, 规范合理, 持续稳定的分级分权的财政体制, 使各层级政府事权配置与财政资金相匹配。完善财政转移支付制度, 扩大一般性转移支付规模, 促进区域、城乡之间的公共服务均等化。规范地方政府已有的融资模式, 探索地方政府债券融资渠道, 有限制地放宽地方政府债券的发行, 并适度下放地方政府税收和公共收费的立法权限, 以提高地方政府财政自给能力。建立对地方政府发债的综合监管体系, 控制政府性质的土地融资规模与范围, 加强金融监管, 减少土地融资中的信贷风险。

摘要：在我国现行的土地财政和城镇化背景下, 土地及其相关产业的租、税、费收入和土地抵押、融资收入逐渐成为地方政府财政收入的重要来源。本文分析了土地财政模式存在的财政、金融、社会、产业发展、房地产泡沫和过度“土地城市化”等方面的诸多风险, 提出了以下几个方面的改革建议:改革征地制度, 严格土地供应;推进土地市场化改革, 完善市场机制的治理作用;规范使用土地出让收益, 完善土地收益管理制度;改革财政体制, 匹配地方财权与事权。

关键词：土地财政模式,风险,建议

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土地财政模式 篇4

1994年为了理顺中央与地方的分配关系, 国家推行了分税制改革, 其主要内容是在合理划分中央政府和地方政府事权的基础上, 按照税种进行划分, 进行分类分成, 伴随着地方政府的财权上移和事权下放的直接后果是地方政府财政收入和财政支出之间的巨大缺口形成, 同时地方政府财政收入占全国总收入中的比重也逐渐下降。我们可以看到1993年地方收入的比重约为0.78, 而1994年则下降到了0.44, 2012年为0.52。面对中国经济发展所导致的财政收入规模的缩小与地方政府不断膨胀的财政支出的矛盾, 地方政府必然转向另外一种收入机制来扩大财源。在分税制改革以后, 土地出让金却是地方政府可以独自享有的, 再加上我们国家现有的土地制度以及征用制度, 以及中国如今的城市化进程的不断加快和城市规模的过度扩张和政府官员单纯以GDP为指标的政府绩效考核机制等因素都成为地方政府形成土地出让这种偏好的巨大推动力, 从而造就了地方政府的“土地财政”。

“土地财政”主要形式包括出让土地获得的土地出让金和其他一些土地相关的税收收入。近十几年来, 由于土地财政和土地金融的形成, 地方城市政府通过经营土地, 积累了大量的基础建设资金, 城市建设突飞猛进, 同时也带动了周边农村经济的转型与发展, 形成了近十年来中国财政收入持续超GDP增速增长的格局。然而在令人振奋的高增长背后, 它同时也带来了一系列的财政与金融风险, 激发了潜在的社会矛盾, 造成了中国经济的投资和消费结构的失衡。第一, 与土地相关的财政收入获得具有不可持续性, 因为土地的稀缺性和房地产业的税源的一次性, 一旦土地与房地产市场降温, 那么很可能会出现像美国“汽车城”底特律那样的“城市破产”。第二, 因土地征管发生的层出不穷的群体性事件, 上演了一幕幕的悲剧, 激发了严重的社会矛盾, 阻碍了和谐社会的构建。第三, 政府的巨额资金投资影响了产业结构的平衡, 造成了产能过剩。第四, 土地财政极地了滋生了官员的贪污腐败现象, 土地价格的日渐推高的背后隐藏着许多“招租”行为。

总体来说, 牺牲未来来换取今天高速发展的“土地财政”模式弊大于利, 自20世纪末以来, “土地财政”模式已经成为众多学者研究的重点, 主要是通过理论分析来揭示它的成因。本文在理论基础上, 通过对1992—2012年的相关数据, 利用协整检验进行计量分析, 探讨“土地财政”模式与中国财政体制之间的一些关系, 做出一些政策上的建议。

二、地方政府的“土地财政”模式与财政体制的关系的实证分析

(一) 变量选择与数据

本文所选用的样本数据区间为1992—2012年, 选取的变量为土地出让金收入占地方政府财政收入的比重 (LR) 和地方政府的财政收入占全国总财政收入的比重 (BR) 。数据主要来自于《中国国土资源年鉴》、《中国统计年鉴》、国家财政部和国家税务总局网站等。

因为土地出让金在土地财政收入中占据非常大的比重, 所以本文选取土地出让金占地方财政收入的比重 (LR) 来反映土地财政对地方财政收入的贡献, 并且分税制改革之后, 地方财政收入在全国财政收入中的比重也日渐下降, 所以选取地方政府财政收入占全国总财政收入的比重 (BR) 来反映财政体制改革之后对地方政府财力的影响。

(二) 变量的平稳性检验

因为用非平稳的时间序列数据作回归会出现伪回归的现象, 因此为了保证回归结果的有效、最佳和无偏, 我们对样本数据进行ADF单位根检验, 结果 (见下页表1) :

从表1可以看出, 变量BR的水平值大于10%的显著性下的临界值, 而一阶差分后, ADF值则小于10%的显著性下的临界值;变量LR的情形和BR相同, 我们可以得出变量BR和LR都是一阶单整的, 所以我们可以对它们进行协整分析。

(三) 协整分析

首先我们运用Johansen协整检验来检验变量LR和BR之间是否存在一个长期的协整关系。下面给出了Johansen检验中的迹检验和最大特征值检验。

由表2和表3可以看出, Johansen的迹和最大特征值均在5%的显著性水平下显著。因此我们可以判断出变量LR和BR之间存在一个长期的协整关系, 可以得到协整方程为:

建立误差修正模型:

(四) 结果分析

(1) 式表明地方政府土地出让收入占地方财政收入的比重 (LR) 与地方财政收入占全国总财政收入的比重 (BR) 两者之间存在着长期均衡关系, 由于两者的变化方向呈现相反的方向, 说明当地方政府收入出现不足时会通过出让土地来获取更多的财政收入的实际现象。 (2) 式表明当前LR的变化受到BR以及前二期对长期均衡状况偏离的影响。地方政府会根据两者对长期均衡关系的偏离程度, 逐步调整地方政府土地出让金收入占地方财政收入的比重, 使其回归均衡状态。误差修正项ECM系数反映了地方政府对偏离长期均衡的调整力度, 大约有26%的本期偏离将在下两期得到调整, 这是因为地方政府的整个土地征收与出让的规划和安排, 包括土地出让金的收回都需要一定的过程。

三、结论和建议

近年来, “土地财政”问题越来越严重, 地方政府融资风险也逐步显现。探究其背后的原因, 有经济发展水平、城市化进程的加快、官员的政绩考核制度、土地出让制度等, 但最大的原因应该是由于中国现有的财政体制存在的缺陷所导致的地方政府本身的财力匮乏。但是改革非一日之功, 我们也无法在短期内改变地方政府对土地财政的依赖。我们可以从短期和长期两方面来改革。

短期来看, 我们应该建立并健全完善的土地出让金管理体系, 将土地出让金纳入政府的预算内管理, 严禁各种小金库, 设立专门的机构监督并运用, 国家也应该对土地出让金进行专项管理, 可以进行适当的转移支付, 对过度开发利用的土地进行维护与保养, 提高对被征地农民的补偿, 满足失地农民的生存与发展的需求, 使他们能够平等地享有社会发展所带来的巨大收益;同时土地增值的利益应当用在提高在耕农民的生活水平, 国家应该建立专项土地发展基金, 真正做到取之于地, 用之于地, 用之于民。

长期来看, 我们应该做到: (1) 逐步完善财政体制改革。1) 用法律条文的形式将中央与地方政府的事权确定下来, 减轻地方政府不合理的事权, 做到财权与事权相匹配, 改变地方政府收支不平衡的局面。2) 建立稳定的地方税体系, 保证地方政府的税源充足。3) 构建规范科学的转移支付制度, 最大限度地发挥转移支付制度的财政平衡作用, 真正实现基本公共服务的均等化。 (2) 建立新型的官员考核指标体系, 将公民的幸福纳入考核指标。政绩考核体系应该将社会发展、生活环境, 居民幸福程度等指标纳入考核指标, 而不是一味地关注GDP和人均财政收入等经济指标。政绩考核应该因地制宜, 鼓励适度地方政府竞争, 建立新型的官员考核指标体系, 这将会从根本上改变了地方政府的行为目标, 切断地方政府与土地之间的利益联系。

摘要：近年来, 中国“土地财政”问题越来越突出, 中国地方政府投融资平台的风险也逐渐暴露, 对中国宏观经济的稳定造成了一定的影响, 因此在这种背景下对于土地财政的研究具有十分重要的现实意义。主要从实证的角度对中国土地财政模式和财政体制相关关系进行研究, 得出相关结论并提出一些建议措施。

关键词：土地财政,财政体制,财力不足

参考文献

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土地财政模式 篇5

“土地财政”狭义理解为地方政府通过招、拍、挂向土地使用者出让土地使用权所获得的收入。从广义上来看,“土地财政”可理解为包括土地增值税、土地使用税、耕地占用税、契税、房产税、城建税、房地产业和建筑业的营业税和所得税等及利用抵押土地所获取的借贷收入,这些收入用来维持其财政支出,是一种地方政府的预算外收入。

“土地财政”不是我国独创,国外发达国家在城镇化过程中大都有利用土地资源获得财政收入的历史,如:美国从建国至1862年近百年间,也依靠过“土地财政”。当时美国法律规定创始13州的新拓展地、新加入州的境内土地,由美国政府所有、管理、支配。公共土地收入和相关税费,构成了美国收入的最主要部分。最高的年份土地出售收入占美国政府收入的48%。直到1862年《宅地法》规定土地免费转让给新移民,前后持续近百年。1862年后,美国政府的“土地财政”才逐渐被地方政府的财产税所代替;欧洲的“圈地运动”始于15世纪末至19世纪中叶,当时,大多破产农民被迫进入城市,成为雇佣工人和产业后备军,为产业革命提供了廉价劳动力。

一、我国“土地财政与土地金融”产生的主要原因

1.在计划经济条件下,经济被分为农业和工业两大部类,在二元经济体制下,我国通过工农业产品的剪刀差,不断将农业的积累转移到工业部门。数据显示1952年—1982年,依靠农业为工业提供积累的剪刀差资金大约有7千亿左右,依靠这种办法,我国建立起初步的工业基础,但中国城镇化水平一直徘徊在10%左右。我国城镇化的大发展,开始于1980年代后期,依靠当时经济体制无法维持城镇化发展需求。

2.计划经济时的土地被分为国有土地(城市)、集体土地(农村),该二元形式为政府垄断土地一级市场奠定了基础。

3. 中央有着对地方政府的绝对领导权和人事任免权,1994年的分税制改革,中央与地方的财权比例为7:3;事权比例为4:6,造成了地方财政收支的巨大缺口,中央将当时规模很小的土地收益留归地方政府所有,为地方政府走向“土地财政”制造了机会。

4.我国香港土地批租制的成功办法,使地方政府认识到土地的重要性及利用土地是获取收入的一个重要途径。

5.在政治上,以GDP为主的政绩考核标准是“土地财政”的加速器,政府官员为了保持职务竞争优势,地方政府间展开了激烈的资金竞争,进而促使地方政府不得不追逐“土地财政”。

二、我国“土地财政”的利与弊

随着1998年住房制度改革和2003年土地招拍挂等一系列制度的陆续出台,地方政府依靠“土地财政”摆脱“财权上移、事权置留与下放”的不利局面,逐渐积累起大量的资金,数据显示2001年土地出让收入只有1300亿元,2007年突破了1万亿元,达到了1.22万亿元;2010年突破2万亿元,达到了2.75万亿元;2011年达到3.15万亿元,2012略有下降,达到2.69万亿元,2013年达到3.9万亿元;一些地方,土地直接收入及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%,而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%;“土地财政”在带来大量资金的同时伴随强大的融资功能,2012年底,全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为34.87万公顷,抵押贷款总额5.95万亿元;2013年底,全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为40.39万公顷,抵押贷款总额7.76万亿,估计全国600多个城市抵押贷款总额超过10万亿。2012年底,中国城镇化率达到52.27%,城市面积比改革开放初扩大了5倍,大大小小的城市,迅速发展。中国城市建设的突飞猛进,无论是速度还是规模,都超过了改革之初的想象。纵观人类历史,这样的高速增长前所未有。城镇经济的飞速发展,改变了市民生活质量,也带动了周边农村经济的转型与发展,吸引了大量外地农民进城务工,其正面效应不容否定。

然而因“土地财政”的不成熟,制度规定和监督等方面不够完善,带来了诸多问题。如:放大了地方政府的债务负担,加剧了财政和金融风险;资金投资不能完全反映民意,成为地方政府官员竞争攀比的工具;推高了城市房价,在一定程度上降低了居民的消费能力和幸福指数;造成经济机构失衡,加剧了产能的过剩,抑制了民间投资;加速了城镇规模扩张步伐等等。

三、被土地征收农民数量及安置模式

据北京、上海、山东等16个省(区、市)国土资源部门对各类建设项目用地的调查显示,近10年来政府土地征收用于交通、能源、水利项目等基础设施约占10%,用于学校、企业约占13%,用于工商业、房地产等经营性项目约占22%,多地成立土地收储机构,大量的土地是经营性用地。因土地征收范围逐渐扩大,近年来被土地征收农民数量显著增加。

1.我国被土地征收农民数量。数据显示,我国目前被土地征收农民的总量已经达到约6000万人左右,而且仍以每年约300万人左右的速度递增,预计2020年左右将超过1亿。据抽样调查,有60%被土地征收农民生活困难,没有因被土地征收影响基本生活的只占30%。有81%的被土地征收农民对未来生活担忧。被土地征收农民生活无着,没有保障,相当一部分被征地农民处于失业或半失业状态,有些甚至成为三无人员(无土地、无工作、无社保),是社会稳定的隐患。2014年3月5日国务院总理李克强在十二届全国人大二次会议上作政府工作报告时说,要推进以人为核心的新型城镇化。坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路,遵循发展规律,积极稳妥推进,着力提升质量。今后一个时期,着重解决好现有“三个1亿人”问题,促进约1亿农业转移人口落户城镇,改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村,引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。李克强同志多次强调,要有序推进农业转移人口市民化。推动户籍制度改革,实行不同规模城市差别化落户政策。把有能力、有意愿并长期在城镇务工经商的农民工及其家属逐步转为城镇居民。对未落户的农业转移人口,建立居住证制度。使更多进城务工人员随迁子女纳入城镇教育、实现异地升学,实施农民工职业技能提升计划。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,使农业转移人口和城镇居民共建共享城市现代文明。如何有效维护被征地农民权益,保障其征地后生活稳定,不仅直接关系到其自身的生存与发展,而且关系到农村社会的稳定和我国整体经济的健康发展。我国地方政府逐渐认识到被征地农民权益保障的必要性,且在实践中逐步探索出各具特色的安置模式。

2.我国被土地征收农民的主要安置模式。

(1)土地权换社保安置模式。社保型安置模式开始于本世纪初,该模式核心是“土地———社保”,先期实施该模式的上海、浙江、江苏、四川等省市来看,各地实践中采取了诸多不同具体做法,然而较具代表性为上海“镇保模式”,将被征地农民(男性大于16岁小于55岁;女性16岁小于55岁)的由土地征收单位为其缴交高于一般农民保障待遇的小城镇社会保险;被征地农民(男性年满55岁、女性年满45岁)的由土地征收单位为其一次分别缴交15年、20年的征地养老金,2003年10月后的“镇保模式”落实了相关社保,在当时起到了积极意义,但由于被征地农民预期养老金支出远大于养老金缴费,造成资金缺口较大、同时被征地农民就业难、国家以后出台的“新农合”、“新农保”等政策对该模式产生冲击,使其后期不具有生命力。

(2)土地权换股权安置模式。该模式开始于20世纪90年代初,该模式核心是“土地———资产———股权———股东”先期实施该模式的广东、江苏、山东、四川、重庆等,较具代表性为广东南海,该模式重在发挥企业及其他各类工商业主体的作用,同时兼顾了农民的长短期利益,为保障被征地农民后续增收探索了新路。该模式实用于农村一是人均非农产业收入达到一定比例,农民将土地使用权交给集体规模经营后仍有足够收入满足生活需求;二是大部分农村劳动力都已转移到非农产业就业,农民土地被征收后不会出现失业问题;三是农村非农产业较为发达、城镇化水平较高,当地有土地集中经营、发挥规模效益的现实需求。如果未能达到以上基本要求,盲目推行土地股份合作制可能就会遇到一系列问题。如单纯以土地作为入股要素的纯土地股份合作社,其入股要素的单一性将制约合作社经营规模的扩大,降低合作社发展潜力。因此,如何在保证土地规划用途不变前提下提高土地产出水平并促进合作社持续发展成为土地股份合作制这一模式有效运行的关键。

(3)宅基地及房屋换安置房安置模式。近些年,宅基地换房逐渐成为建设用地资源较为紧缺地区的一种主要安置模式,该模式的核心是宅基地及房屋换安置房,在有些大项目建设、片区开发、新城建设中,往往整村土地被征收,在征收农民土地的同时涉及农民房屋拆迁,补偿方式主要有货币补偿和实物补偿。而实物补偿通常采取宅基地及房屋换安置房方式实施,即按照规定置换标准用被征收宅基地及房屋换安置房。实施过程中在综合考虑被征地农民家庭人口数量、原有房屋面积大小、房屋结构、成新度、产权情况等因素基础上确定房屋置换面积及补差金额。如:北京、天津、山东等地多是一处宅基地及房屋能换得一套新房,深圳、厦门为代表的南方城市,则一处宅基地及房屋可以换几套住房,西北某些地方则需要补缴部分成本后才能用宅基地及房屋换取一套新房。该模式天津最具代表性。宅基地及房屋换安置房实物安置模式以政府规划为主导,将布局分散、数量庞大、使用效率低下的农村宅基地集中起来统一整理复垦或开发,在不减少耕地面积的前提下又增加了建设用地,实现了区域土地资源的节约集约利用。同时,与过去一次性货币补偿相比,宅基地及房屋换安置房实物安置使被征地农民在较短时间内改善了居住条件,使他们得以住进环境相对较好的住宅小区,解决了他们被征地后的安居住房问题。部分被征地农民还将换来的楼房用于出租,获得财产经营性收入,更有助于他们土地被征收后权益保障状况的维护与改善。同样,作为被征地农民权益保障的一种探索和实践,该模式实施过程中仍需进一步完善。其一,如何科学完整评估集体土地及房屋的价值国家还未有规定,导致宅基地及房屋换安置房价值难以平衡,对于宅基地房屋及价值未能得到充分体现。其二,项目实施没有充分考虑被征地农民就业问题。农民转居进城前长期从事农业劳作,对其他新职业接触较少。他们即便学习其他职业技能往往也比其他人群学得慢,尤其对于40-50岁的中老年农民而言,土地被征收后被迫承担了失业风险,出现生存压力。

(4)综合型安置模式。该安置模式的核心是就业 + 保障,如:苏州在持续的探索实践中逐步找到了一条较为可行的解决途径。补偿资金使用方面,苏州建立直接补偿和间接补偿相结合的合理安置机制。其中,直接补偿要么直接付给村集体由其决定如何使用,要么乡镇集中起来设立公司并建设标准厂房出租获取永续租金收入或者重点引进一些劳动密集型企业以解决被征地农民就业问题;间接补偿则主要用于基本生活保障方面,如部分地区对男16—45岁、女16—35岁被征地农民,待业人员每月发给180元生活补助费,男45岁以上、女35岁以上每月发给160元养老金。就业政策扶持方面,苏州将就业困难的被征地农民纳入《再就业优惠证》享受范围,被征地农民享受与城镇登记失业人员同等的就业扶持政策和再就业优惠政策,可享受免费职业培训;还积极鼓励外商投资企业吸收本地劳动力就业,每录用一个被征地农民给予每年600元奖励政策。就业培训方面,全市各个乡镇专门成立了人力资源部、就业服务公司或农业技术推广服务站等再就业服务机构,根据被征地农民自身特点和企业用人需求有组织的开展针对性免费技能培训并帮助推荐再就业。此外,苏州还通过适当减免营业税、所得税、管理费、提供专项小额信用贷款等优惠政策鼓励被征地农民从事个体经营、自谋职业、自主创业,争取用创业带动更多就业。

综上所述,国内各地就如何有效解决被征地农民权益保障问题进行了积极探索,取得了不错的效果,也存在诸多不足。事实上,每种安置模式都有自身显著特点和外在适用条件,很难说某一种模式具有普遍的适用性,关键是各地应结合本地实际情况选择适宜安置模式。我国目前普遍存在被征地农民大多补偿偏低,相当多的农民被征地生活变得恶化,处在社会的最底层,有些中西部地区本身生存环境恶劣,穷山恶水,需封山育林,他们的土地被征收、宅基地指标被出让、具有劳动能力、有强烈意愿走出农村转变为城镇市民,(满足以上条件的农民以下简称“最困难农民”)。本文专门针对“最困难农民”,提出保障房“租售结合”模式。

四、“租售结合”模式

有研究显示,在以往土地征收过程中,全国35个城市平均来看,地方政府与农村集体土地收益分配比例为17.4:1,以海口、惠州、南京、广州为代表的华南地区,分配比例为10.5:1,而以北京、太原、呼和浩特、天津、石家庄为代表的华北地区,这一比例高达28.1:1。以上数据表明,地方政府依靠土地出让,积累了大量资金,如何让地方政府有动力去把卖地的钱更多用在“最困难农民”身上,有针对性地加大保障房建设,并对实行其“租售结合”模式,在我国仍然是空白。

目前我国多地都成立了保障房、经济适用房建设结构,也有不同形式的公租房、廉租房,但“租售结合”还没有地方进行尝试。所谓“租售结合”是指地方政府根据本地“最困难农民”数量,就业岗位、土地出让收入等情况,制定“最困难农民”的保障房建设计划。保障房建设完成后以“租售结合”提供给“最困难农民”。“租”解决的是“最困难农民”资金短缺问题;“售”则是为了解决保障房建设的资金或融资问题。在我国各地“最困难农民”补偿不一,假设以中西部地区为例,“最困难农民”,获得补偿10-15万元 / 人,并在城镇能够找到收入很低的职业(找到这些职业目前在城镇比较容易)。假如70平方米保障房的全成本是28万元(土地成本2000元 / 平米,建安成本2000元 / 平米)。夫妻租房支出大约1400元 / 月,夫妻两人每年是1.4万元,10年是14万元,届时只要根据各自的经济情况,只需补上差额,就可获得完整产权。这只是个例子,各地的数字可能不同,但理论上讲,只要还款年限足够长,辅之以地方政府补助和企业公积金(可分别用来贴息和支付物业费) 夫妻两人也完全有能力购买一套完整产权的住宅。

要解决“最困难农民”的保障房建设,首先应解决的问题就是资金。就中国目前金融系统来看,资金还很充足。地方政府只需对“最困难农民”的保障房建设进行适当倾斜,从土地出让金拿出首期建设资金,并通过国家代发行房地产担保债券、房地产投资信托基金(REITs)等金融工具,利用社保约3.11万亿元、养老金约1.92万亿元、公积金约2万亿(2012年数据)等沉淀资金获得低息贷款,就可以解决“最困难农民”保障房建设的资金问题。保障房最终可以上市,可以成为极其安全有效的抵押品,让保障房像商品房那样有了融资功能。之外“租售结合”模式,还有如下优势:

1.“租售结合”保障房模式的成果应用,为我国高速发展提供了一个巨大的社会稳定器。它可以在利益急速变化的发展阶段,极大地增加整个社会的稳定性,减少了因“土地财政”造成的对“最困难农民”的补偿损失,成为缩小贫富差距的有力工具。在我国造成贫与富的很重要的原因是不动产,有房者随着房价的上涨财富逐渐增加,无房者随着房价的上涨财富减少。国外的实践表明,与储蓄为主的养老金相比,住宅更易保值、增值。易交易的住宅可以将家庭社保和养老金资本化。

2.国外城市化历史表明,城市化水平在50%左右时,职业教育(而非高等教育)是劳动力资本积累最重要的手段,而劳动力资产随着时间的增加会产生贬损、折旧。“租售结合”保障房可以显著地提高配置家庭资产的效率,将劳动力资产转换为不动产凝结下来。

3.“租售结合”模式,不仅解决了住房问题,实际上通过补贴“最困难农民”的同时也解决了近几年来企业缺工问题,2008年后,特别是近年来,制约企业发展的最大问题是劳动力。发达国家的经验表明,住房成本可以显著影响本地的劳动力成本,进而增强本土企业的市场竞争力。

4.我国是人口多,资源不足的国家,只能通过提高用地和人口密度,来让单位公共设施来服务更多的人口。“租售结合”模式,在带来“人的城镇化”的同时也带来了“空间的城镇化”,杜绝了城镇到处空房林立,农民工却依然在城乡间流动的问题,从而减少类似鄂尔多斯那样纯以投资为目的的“空城”。“租售结合”模式,让被“最困难农民”转为市民,有权利享受城市的公共服务,它为获得城市资产和市民身份,提供了一条绿色同道,各地根据各地实际,“最困难农民”只需居住满一定时间,就可以通过购买保障房,成为城市纳税的正式市民。

5.统计报表显示,商品房开发和政府相关的保障性住房、棚改区住房开发等各占50%,按照我国5年计划,保障性住房每年应建设700万套,在我国各地保障性住房对购买力的挤出效应都很严重,在北京最明显。北京只有几千套保障房,去申请的人数几十万,只有1%的人可以中签。

6.要保证“租售结合”的顺利实施,要求各地方政府因根据实际加大保障房建设、保障房与商品房规模挂钩。例如,商品房:保障房:“最困难农民”保障房的建设比例为3:3:4。保障房制度建立后,我们可以有效地将资本市场和消费市场有效区隔。从而组合利用价格和数量两个杠杆,在投资市场上控制商品房数量,放开价格,使其价格稳步增长,在消费市场上增加保障房数量满足新市民进入城市的基本消费需求。真正做到市场的归市场,消费的归消费。

五、结论

要促进约1亿农业转移人口落户城镇,引导约1亿人在中西部地区就近城镇化,是摆在中央、地方政府的大事,解决“最困难农民”的安置是当务之急。我国的城镇化要在30—40年的时间内完成英国约120年、美国约80年的城市化历程,其人口基数之大、速度之快是世界上任何国家和地区无法比拟的。就保障房投资主体的变迁历程而言,基本上每一个国家或地区都要经历三个阶段,即政府绝对主导或完全主导、政府主导与市场参与并存、政府引导与市场积极参与。由于我国各地发展不平衡,差异很大,这就要求各地地方政府,参照各地的具体实际,制定各地的政策、制度,但就解决“最困难农民”的“租售结合”模式,在目前我国的“土地财政”还未能转变、退出或成为更可持续增长模式的情况下,只能由政府绝对主导或完全主导。“租售结合”保障房模式一旦实施,可充分调动“最困难农民”进城的积极性,加快城镇化建设的步伐。

摘要：我国的“土地财政”为地方政府提供了大量资金,在城镇化的过程中其积极作用不容置疑,但也带来了诸多问题,文章回顾了“土地财政”下各地被征地农民的主要补偿和安置的办法,有针对性地提出了解决“最困难农民”的保障房“租售结合”模式。

我国土地财政问题研究 篇6

土地资源的价格可以分为使用权价格和所有权价格, 前者即为地租。马克思基于对地租质与量两个方面分析, 将地租分为质的方面的绝对地租和量的方面的级差地租两种形式。绝对地租是指由于土地私有权的存在, 租种任何土地都必须缴纳的地租, 其实是农产品价值超过社会生产价格以上的那部分超额利润, 即土地所有者凭借土地私有权的垄断所取得的地租。级差地租是指租佃较好土地的农业资本家向大土地所有者缴纳的超额利润。这个超额利润是由优等地和中等地农产品的个别生产价格低于按劣等地个别生产价格决定的社会生产价格的差额决定的。绝对地租是优、中、劣各类土地必须交纳的地租。地价理论是建立在地租理论的基础上的。地价是地租在土地交易中的价格反映。土地价格的确定, 实质上是通过分析造成地租差异的各种因素, 寻求地租量的多寡, 并将其资本化。根据土地收益定价理论, 地价是土地纯收益的资本化, 用公式可以表述为:地价=纯收益/还原利率。由此可见, 土地作为一种特殊的商品, 它的定价方式是有据可依的。然而, 目前我国现实的土地整理办法, 却忽视了这一规律, 利用行政权力将土地整合后拍卖, 抬高土地价格, 从何获得较高的财政收入, 造成了应然与实然状况的矛盾。

那么, 为什么地方政府要大力依靠土地财政来增加财政收入呢?主要成因如下:第一, 1994年以来, 我国实行的分税制改革存在一定的缺陷。财力过于集中中央政府是土地财政形成的一个重要因素。分税制改革让地方政府的财权集中到了中央, 而事权下放到了地方, 地方财政支出责任不仅没有相应减少, 反而有所增加。地方政府的财政收支平衡被打破, 一定程度上造成了地方政府的财政困难, 地方政府另辟蹊径, 来“弥补”其改革的缺陷, 进行土地财政;第二, 对“土地财政”依赖比较严重的应该是中部不发达城市和沿海还没有形成产业支撑的开发区, 欠发达城市和新兴地区由于没有相关产业作为支撑, 经济不发达, 企业的利润少, 增值税、营业税和企业所得税的数额较少。地方政府没有充足的税收收入, “土地财政”必然成为政府收入主要来源;第三, 在财政分权、政治集中的体制下, 地方政府官员具有通过做大GDP和上缴财政收入来显示政绩, 以此获得晋升 (或保住职位) 的激励, 这种以GDP和财政收入为核心的政绩考核体制便成为地方政府追求土地财政的内在动力。

由于违背客观经济规律, 长期实施土地财政会给我们的社会生活带来很多问题。首先, 土地财政恶化了国民收入分配, 抑制了民间投资。本世纪初, 就有财政专家研究提出, 当时中国政府的各种收入 (财政收入+土地财政收入) 加起来, 已占GDP的30%以上, 达到甚至超过发达国家的水平。政府收入占GDP比重过高, 一方面导致居民特别是农民收入增长缓慢, 另一方面由于政府购买的挤出效应抑制了社会投资;其次, 政府投资影响了产业结构调整, 加剧了产能过剩。政府掌握的大量资金投向哪里, 对产业结构的变化有重要的引导作用。多年来, 地方政府的土地出让收入主要投向城市建设, 刺激了建筑业、房地产业的大繁荣, 带动了建材、民用电器、民用五金、民用化工等产业的发展, 生产能力严重过剩。这条产业链基本处于低端, 过度的发展占用了大量社会资源, 与中央加快转变发展方式的方针背道而驰;最后, 土地财政对抬高房价有推波助澜的作用。地价的不断攀升和房地产税费过高都在一定程度上助推了房价的飙升, 而房地产税费最终会转化为商品房成本, 由购房者买单。

针对目前存在的问题, 提出以下几点政策建议:第一, 地方政府必须摆脱对土地财政和房地产市场的依赖。通过综合性的配套改革, 降低地方政府经营土地财政的激励。建立多元化的公共投资机制, 降低地方政府谋求预算外收入的动机。地方政府不能再作为地方经济建设的主导者, 而应该成为地方公共物品和服务的提供者。在财政负担上, 中央政府要适当增加事权, 如义务教育经费由中央政府承担, 这样既减轻了地方政府的财政负担, 又能减少因经济发展差异带来的教育投入差异;第二, 促进落后地区相关产业的发展, 缓解财政收入不足的问题。提高资源配置的效率, 增加企业利润, 获得充足的税收收入, 减少对土地财政的依赖;第三, 在政绩考核上要改变GDP和财政收入至上的考核体制, 建立一个以人为本, 综合考虑经济增长率、资源消耗强度、社会保障率、居民收入增长率、社会治安破案率、人口自然增长率等诸多指标在内的政绩考核体系。

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“土地财政”何去何从? 篇7

“土地财政”绕不开的中国体制成因

一般而言, 人们所说的“土地财政”不仅包含与土地有关的税收, 如耕地占用税、房地产和建筑业等营业税、土地增值税等, 更包括与土地有关的政府的非税收入, 如土地租金、土地出让金以及抵押土地获得的借贷收入等。

回顾中国改革开放30多年来的财政体制变迁, 其实质就是处理中央政府与地方政府之间, 以及地方各级政府间财政分配关系的一项基本制度, 核心问题是明确各级政府之间支出责任和收入划分, 以及转移支付制度等。1994年税制改革以来, 地方财政收入占比从1993年的78%下降至2011年52.1%的水平, 而地方财政支出从1993年的72%上升到2011年的84.8%, 中央和地方政府“财政收支倒挂”现象比较严重。

由于“一级政府, 一级事权, 一级财权”的制度设计势必驱动各级政府以本级财政利益最大化为目标, 尽量增加财政收入。且《土地管理法》虽然规定“国家依法实行土地有偿使用制度”, 但如何有偿使用, 以及土地出让金如何收取, 由谁来收取, 收取额度如何, 甚至土地出让金如何分配和使用等等一系列问题都没有在《土地管理法》中详细加以描述。

目前, 中国地方政府财政收入来源主要包括三大部分:预算内财政收入、预算外财政收入和政府性基金收入。预算外收入中占比最大的是土地出让金收入。从预算角度来看, 我国的分税制在实施中并未取消预算外资金的存在, 当税收收入增长难以弥补大量支出的压力时, 面对财政赤字, 各级地方政府就尽可能通过扩张预算外收入和体制外收人来增加自己的可支配财力。2003年以来, “土地财政”逐渐成为地方政府收入的一个主要来源。2003-2012年间, 土地出让金与地方本级财政收入的比例平均为50%, 2010年最高达到72%。

“土地财政”具有较高的杠杆率。在现行土地制度下, 地方政府对土地资源配置起着绝对控制和支配作用。由于土地出让金可使地方政府将以后50-70年的土地收益一次性收取, 必然造成地方政府运用各种手段多卖地、快卖地、早卖地, 甚至不惜顶风违法用地。2011年, 国家土地总督察办公室发布的第4号国家土地督察公告称:“有的省份基本农田保护面积已逼近规划目标, 有的省份耕地后备资源不足”;“13个省 (区) 违法占用耕地超过1万亩。”而严重的土地违法问题几乎都与地方政府有关。地方政府通过土地融资“以小搏大”, 金融、财政风险加剧地方政府通过设立地方融资平台等方式推动地方投资建设, 保持地方经济高速发展和各项投资项目支出, 也积累了庞大的债务规模和融资利息支出。

中国“土地财政”的结构严重失衡

一方面, 土地财政结构缺乏平衡性。平衡性包括了总量平衡, 结构平衡, 过程平衡等方面。首先, 土地财政收入占财政总收入比重大, 表现出总量不平衡性。完整的土地相关收入应该包括土地出让金及其他种类的税、费、租等, 之所以不使用土地财政总收入的全口径数据, 是因为通过对实际数据的研究发现, 土地出让金收入规模巨大, 占了土地财政总收入的绝大部分, 同时土地财政总收入数据较为匮乏, 并不如土地出让金收入的统计数据翔实。其次, 土地出让金占土地收入比重过大, 表现出结构不平衡性。土地收入中税、费、租的比例严重失调, 不仅影响到政府的宏观调控, 也弱化了政府的监管力度。最后, 流转环节与保有环节收入差距大, 表现出过程不平衡性。在中国税种设置在两个环节上差异巨大, 过于偏重流转环节, 并且占大头的土地出让金属于流转环节, 更拉大了两个环节的收入差距。这种重流转轻保有的格局, 强化了“一次性收费”的效应, 不公平性、不可持续的特征表现明显。

另一方面, 这一问题也体现出较大的不公平性。一是存在代际不公平。流转环节收入与保有环节收入之间的巨大差异表明了代际不公平的存在。流转环节的各种收入, 如土地及其附属物流转时的契税、土地增值税、土地出让金及其他收费等等, 大多带有明显的“一次性”特征。二是存在地域不公平。由于受土地资源禀赋限制, 如可开发用地储量等, 中国各地区可出让土地数量差异巨大。经济发展水平高的地区, 土地往往具备更大的开发和投资价值, 出让价格自然水涨船高。据相关统计, 近年来的土地出让收入, 有绝大部分发生在东部沿海地区, 大中城市尤甚, 中部及西部大约只占三成, 这使得东部沿海地区对于“土地财政”的依赖程度更大, 而这也是导致东部沿海地区房价畸高且居高不下的一个重要原因。

“土地财政依赖”模式不可持续

然而, 近两年越来越多的事实表明, 中国的“土地财政依赖”模式已经难以持续, “土地财政”转型面临重要拐点。首先, 地方政府的债务风险不断攀升。金融危机以来的大规模财政刺激计划, 以及信贷宽松相应推升了中国政府部门, 特别是地方政府的债务杠杆率。例如东南沿海的一些县市, 基础设施建设投资每年高达数百亿元, 财政投入仅占10%, 土地出让金约占30%左右, 60%靠土地抵押从银行贷款融资。国家审计署2011年审计结果也显示, 截止到2010年底, 地方政府性债务余额达107174.91亿元, 其中政府负有偿还责任的67109.51亿元, 而地方政府承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额达25473.51亿元。

但是另一方面, 以地方政府为主导的城镇化战略提速也给地方政府带来了非常大的财政压力。据相关测算, “十二五”期间城镇化催生的地方政府公共投资规模将达30万亿元, 根据2013年预算草案报告, 2013年地方财政收入合计11.5427万亿元, 地方财政支出总量为11.8927万亿元, 地方财政收支差额达到3500亿元。在地方政府财力有限的情况下, 如此巨额的投资资金从何而来一直是一个大难题。

特别是2010年以来, 随着中央一系列房地产调控政策的“落地”以及土地拆迁成本的大幅上升, 土地出让收入不断减少导致与土地相关的地方财政收入持续下降。以2012年为例, 地方名义财政收入总规模达13.82万亿, 其中地方本级财政收入6.11万亿, 占比44%。2012年土地出让金占地方财政收入的比重降至27%, 其中净收入占比仅为5.9%, 加上土地相关税收收入, 2012年政府土地相关净收入仅占财政总收入的20%, 比10年前31.7%的峰值水平有显著的下降。

未来“土地财政”转型须通盘考虑

中国“土地财政”盛宴即将结束, 未来到底何去何从关系重大, 但“土地财政”的转型不能也不可能“毕其功于一役”, 其相关领域的改革也必须进行顶层设计和通盘考虑。

(一) “土地财政”应逐步摆脱土地所有权的束缚

首先, 逐步剥离地方政府的土地经营管理职能, 探索由国有土地资产管理公司代表政府经营, 政府退出土地经营而做好土地规划管制与土地市场的宏观调控。其次, 规划区内经营性国有土地由国有土地资产管理公司经营管理, 公益用地由政府按照市场价格进行征购。再次, 集体土地在规划许可的情况下可以直接入市分享增值收益。土地制度的转型会使农民及农民集体分享到巨大的农地入市增值收益, 地方政府也可以从国有土地经营管理职能脱离出来, 而做好政府的规划制定、实施和土地市场的宏观调控, 同时由于打破了地方政府的土地垄断供给, 有助于稳定地价和房价, 使土地和房地产市场回到良性发展的轨道上来。

(二) 改革现有中央与地方财税体制, 建立财政收支平衡制度

一方面, 必须实现财源结构的合理化和实现财政分配的结构合理化, 才能保证财政收支平衡, 预防地方政府对“土地财政”的依赖。必须做到:通过合理安排收支结构, 积极扩大税源的同时不断优化财政收入结构, 设计满足公共服务需求的财政支出渠道, 即达到财政支出效益最大化的目标。

另一方面, 必须要扩大税基, 建立独立稳定的地方税体系。当前, 提高我国房产税总收入的一个重要前提, 就是要尽量拓宽我国房产税的税基, 确立明确的征税依据和灵活的征税体制。这种拓宽并不是盲目加重房产税的征税负担, 而是在具体开发征税对象能力的基础上做出逐步调整。一是短期内完善以营业税为主体税种的地方税体系;二是建立以物业税为主体税种, 以营业税、房地产税、资源税和环境保护税为辅助税种, 以企业所得税为共享税种的地方税体系。

(三) 构建土地受让金管理和储备制度, 完善受让金使用审查机制

一是土地出让金收入经法定程序, 可由土地储备机构、地方财政局、税务局及资产经营公司设置财政专户, 保证收入及时纳入管理和储备机制内, 其他部门不得私设账户。二是以实现财政支出责任配置与财政收入筹集能力相适应为目标, 建立完善土地征收绩效评价体系。三是对地方政府的土地受让, 全国人大以及审计署必须发挥监督和审计的作用, 加大审查和执法力度。

(四) 健全财政转移支付制度, 促进地方政府寻找替代财源和发行市政债

健全中央和地方财权和事权匹配的转移支付制度。建立具有财政预算约束的地方举债融资机制, 合理控制地方政府性债务水平。根据中国《预算法》第二十八条规定:“除法律和国务院另有规定外, 地方政府不得发行地方政府债券”, 因此中国并没有真正意义上的市政债券, 地方政府只能以间接方式发行债券, 目前大部分的地方债是通过地方融资平台来完成的。

未来国家应允许地方政府在市场上公开发市政债。事实上, 2011年10月, 为建立规范的地方政府举债融资机制, 经国务院批准, 上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点, 这是中国财税体制改革道路上的重要转折点。但如果地方的偿债资金来源仍继续建立在“土地财政”上, 风险显然没有消弭。许多发达国家地方政府是可以自行发债的, 偿债资金的来源就是地方政府自行开征的地方税收, 这是发达国家和成熟市场经济的大方向。

中国地方政府财政收入来源主要包括三大部分:预算内财政收入、预算外财政收入和政府性基金收入

土地财政倒逼财税体制改革 篇8

土地财政是地方收入的大头, 地方财政总收入中土地出让成交总价款占比从2006年的38.9%增长到2010年的65.9%, 这说明地方政府对土地收入的依赖越来越大, 去年国有土地使用权出让收入达到高峰, 达2.9万亿元。毫无疑问, 今年肯定风光不再, 会有所下降。据中国指数研究院对全国130个城市的数据监测显示, 2011年1月至6月份, 全国130个城市土地出让金为7524亿元, 同比下跌了5.5%。笔者分析, 一方面是由于国家对房地产市场调控使楼市有所降温导致土地出让收入有所下降, 另一方面是由于今年要完成1000万套保障房任务, 供给的土地大部分通过划拨方式用于保障房建设, 而按规定, 保障性安居工程一律免缴土地出让收入。接下来几个月将迎来保障房开工的大潮, 土地出让收入下半年预计同比将大幅下滑。全年看, 今年的土地出让收入甚至可能跌破2万亿。

就这逐渐萎缩的土地财政, 从现在看来, 地方政府也逐渐失去了完全支配权, 从2004年规定“不低于15%的土地出让金被用于农业土地开发”, 到去年, 将现行从土地出让净收益中安排不低于10%的廉租住房保障资金, 再到今年《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》, 从2011年7月1日起, 各地统一按照当年实际缴入地方国库的招标、拍卖、挂牌和协议出让国有土地使用权取得的土地出让收入, 按10%计提农田水利建设资金。还有7月1日公布的《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》提出, 要求地方政府必须从土地出让收益中按10%比例计提教育资金。各种数据一加总, 将近一半的土地出让收益不能由地方政府自由支配了。

地方政府现在压力倍增, 一方面事务增加, 除了要发展经济、加强社会建设和社会管理、维护社会稳定等任务外, 还要完成上面交办的任务, 例如保障房;另一方面, 财力实在有限, 且不说1000万套保障房建设资金如何筹措都还是个问题, 还面临巨额债务, 现在地方政府债务余额达10.7万亿元, 其中负有直接偿还责任和担保责任的或有债务占7成, 未来两三年就要进入还债期。

巧妇难为无米之炊, 怎么办?只有3种办法可选, 一是想办法去弄“米”。也就是提高土地财政收入, 从长远来看, 必将推高房价, 转嫁至百姓身上;二是先紧着重要的人吃, 其他人少吃。也就是挤占其他开支, 先完成中央交办的硬任务, 这样无疑影响民生;三是从“米”上打主意, 掺点其他的, 保证完成吃饭任务, 但不能保证吃好。所以地方开建保障房5月底才开工3成, 从6月开始开工数量陡增, 这就包括一些地方在上报数据的时候把不是中央认定的保障房范围如危旧房改造、还迁房及限价商品房列入其中。

无论怎么办, 地方政府都陷入了悖论困境, 要破解这一困境, 根源还是得摆脱对土地财政的依赖, 因此必须从财税体制上入手, 可以说, 土地财政倒逼财税体制改革。