选择性执行公共政策

选择性执行公共政策（精选九篇）

选择性执行公共政策 篇1

所谓中央与地方政府关系就是中央政府与地方政府所拥有的国家权力在国家机构体系内的纵向配置关系, 其实质是中央政府与地方政府所固有的以及在权力行使过程中所形成的既定利益的分配关系。②

公共政策的执行离不开中央与地方政府环境, 而中央与地方政府关系的核心又是利益分配关系, 因此, 央地利益关系对于公共政策的执行具有一定程度上的影响, 这也是本文要探讨的问题。

追逐利益是人性之一, 公共政策的执行实属地方政府行为。而地方政府政府行为也是人类行为的一种, 因此地方政府必然也是理性逐利的。

理性, 其基本含义是指人类所具有的与感觉、意志、情感等心理活动相区别的逻辑推断性的认知能力。在此, 我们则更多地倾向于将它视为一种行为方式。所谓逐利, 简言之, 即追逐利益, 逐利不仅是人类最基本的人性特征之一, 而且也是当今社会最常见的一种人类行为。因此地方政府也应当是理性逐利的, 这个“利”, 在地方政府层面, 我们暂且认为主要是经济利益、政治利益。③因此, 我们可以这样理解, 地方政府在总是尽一切可能去追求自我财富的最大化, 自我权力的最大化以及中央政府对其政绩的认可。

公共政策的有效执行是以公共政策自身的有效性为前提, 公共政策自身是否科学合理直接影响到政策的执行效果。本文主要讨论的是在公共政策自身有效的情况下, 分析公共政策选择性执行问题。

一、地方政府选择性执行公共政策的原因分析

(一) 地方政府自由裁量权的存在

自由裁量权是地方政府选择性执行公共政策的前提条件。裁量权是行政权的伴生物, 在有行政权的地方, 就有裁量权的存在。地方政府拥有政策执行裁量权, 尤其必然和必要, 公共政策执行裁量权调动了中国地方政府的主观能动性, 提高了执行效率, 地方政府作为政策执行的主体之一, 有其利益扩张的冲动。

地方利益存在与发展的前提是获得更多政策执行裁量权, 而政策执行裁量权在一定程度上又刺激了地方利益的扩张。因此, 政策执行裁量权的存在为地方政府选择性执行公共政策提供了可能, 使地方政府在执行过程中地方政府往往以裁量权为借口, 钻政策的空子或打“擦边球”, 滥用职权, 谋取私利, 导致形式上合法的腐败越来越多。或是地方政府对公共政策文本中的弹性条款作任意性解释—任意扩张或限制, 或对不确定的要求的解释前后不一致, 从而确保政策条款合乎地方利益。

(二) 央地经济利益关系对于地方政府选择性执行公共政策的影响

一九九四年, 国家实施分税制改革, 这使中央政府与地方政府在分税制的基础上重新划分了各自事权范围, 全国性的共享物品和服务由中央政府提供, 而地方性的共享物品和服务由地方政府提供。表面上看, 地方政府获得了更大的自主权限, 但是实际上中央政府加强了对地方政府权限的控制, 由于经济和社会发展的需要, 地方政府所要承担的功能越来越多, 此外, 以前由中央政府承担的部分职能, 此时也转移到了地方政府。但同时地方的转移支付却不曾增加, 地方税收不能满足地方开支, 地方有限的财力不能应付过多的支出项目, 地方政府背负了沉重的财政负担。地方政府想要谋求本地发展只能依赖于中央政府给予的补助, 但中央的补助都带有一定的条件, 以此来规范和控制地方政府的行为, 随着地方政府对中央财政的依赖越来越大, 财政权就成为中央政府控制地方的一个有力武器。因此, 地方政府在改革开放之初的“经济诸侯”地位一夜之间丧失殆尽, 由于自身财政的匮乏和中央政府控制的增强, 地方政府迫不得已热衷于追求非正当利益, 甚至是不惜以损害国家整体利益为代价。

(三) 央地政治利益关系对于地方政府选择性执行公共政策的影响

一方面, 由于多次政府改革, 地方政府在地方经济政治事务发挥着重要作用, 中央政府对于地方事务的管理逐渐减少, 逐渐的地方政府政治利益与中央政治利益产生了差异性。这种政治差异性表现在政治目标的差别, 由于地方政府代表的是地方民众利益, 注重的是通过迎合地方民众利益以实现地方的稳定发展, 并不是一味执行中央政府的政策。政党分开, 地方人大的地位提高, 这样一来, 地方政府不仅要对中央政府负责, 同时也要对地方人大负责, 由于地方政府官员由人大选举产生, 因此地方政府官员更加注意通过迎合地方利益来赢得权力。地方政府会根据地方发展需要来对中央政策进行“利益过滤”, 制定执行标准, 从而加强民众对自身的支持, 以获得政治筹码。

另一方面, 我国目前的官员考核体制, 主要看官员在任期内的产值增加多少来, 衡量其政绩如何。这样一来, 地方政府官员为赢得上级的认可, 谋求自身政治利益的最大化, 自然要选择那些能够快速看到成效的政策来执行, 这样既有利于获得上级的好评, 又有利于提升自身形象, 对那些长远的, 看不出近期效果的, 不利于自身政治前途的政策, 地方政府官员就会暂缓执行或是变通执行。

二、规避地方政府选择性执行公共政策的对策

(一) 合理规制地方政府的自由裁量权

首先要确立政策执行裁量权的使用原则坚持依法执行。其次, 要加强对地方政府政策执行的监督, 以规避地方政府政策执行自由裁量权的滥用。改革开放以来, 我国地方政府获得了高度的自治权力, 中央权力下放, 地方政府拥有更多的行政权, 相应的自由裁量权的空想也不断扩大。但是由于中央缺乏对地方有效地监督, 使得放权与监督没有并行。因此, 必须在法律上设置监督地方政府的适当机制, 中央政府不仅可以利用司法监督, 也可以利用行政监督。中央政府可以设立一个专门监督地方政府官员的机构, 针对地方行政官员滥用自由裁量权而没有执行中央政策时, 中央给予相应的惩治。为了保证公共政策的有效执行, 我国中央政府和地方政府之间必须建立起一种制度化的关系。中央政府在全国性的事务方面应该保持足够的能力, 能够用政治、经济和法律的强制力和诱导力来调节地方政府的理性行为, 既能发挥地方政府在政策执行方面的积极性, 又要遏制地方政府的消极效应。

(二) 合理调整央地经济利益关系

首先要合理界定中央与地方的财政关系, 使中央与地方政府在明晰、稳定、协调的规则下不会做出相机而动的短期选择。在此基础上合理划分中央与地方政府的财权、事权, 使中央和地方政府能够相互影响与制约, 最终提高政策执行效力。同时, 集中各方面的优势因素, 最大限度地增加可供中央与地方政府分配的资源。中央与地方经济利益矛盾在一定程度上是由于社会资源的分配不均造成的, 因此, 一方面要大力发展生产力, 建立科学合理的激励机制, 尽可能增加社会能源, 实现资源、能源的充分分配, 使中央与地方政府能够获得最大化的分配利益, 从而解决中央与地方政府的经济利益矛盾。

其次, 要建立新型央地经济利益协调机制, 实现央地经济利益关系的民主化。中央与地方政府在经济发展中出现的利益协调矛盾, 要通过中央与地方政府双方的努力来解决。因此, 中央与地方政府要遵循市场经济的发展规律, 形成规范化的制度调解体系, 建立新型的利益协调机制, 实现中央与地方的利益共享与利益补偿。

(三) 合理调整央地政治利益关系

第一:明确央地政府间权责, 实现权责一致。一方面要合理划分中央与地方政府的权限与职责, 实现制度化分权, 使中央与地方能够各司其职, 减少地方政府由于权责不明确, 而出现地方非正当利益的可能性。理顺地方党组织与地方政府、中央政府的关系。让地方党组织不仅成为地方人民意志的代表, 也要成为全国人民意志的维护者。另一方面必须坚持权责一致, 国家整体性、全局性的政策执行, 中央应该负总责。中央政府下放权力到地方政府, 地方政府负责公共政策在地方的具体执行, 必须认真履行中央政策在地方的贯彻与实施。

第二, 完善地方政府官员政绩考核制度, 形成良性激励。中央政策在地方政府执行过程中难以达到预期效果, 一定程度上是政绩考核制度不合理造成的。因此, 中央要完善政府考核体系来强化对地方政府的考核, 以良性激励机制来促使地方政府树立科学的发展观和政绩观。对于切实服从中央利益, 维护中央权威, 认真执行中央政策的地方政府, 中央政府必须给予充分肯定并给予相应利益补偿。对于抵制中央政策的地方政府, 中央政府必须严厉惩治, 通过政治经济等方面的利益剥夺制裁地方政府的选择性执行公共政策行为, 规制地方政府的行为偏差, 维护中央政府权威。

摘要：本文以中央政府与地方政府之间利益关系为背景分析了央地之间的利益差别以及由此造成的公共政策选择性执行的原因, 提出了相应的制度创新举措, 谋求更好地规范中央与地方政府行为, 协调中央与地方利益关系, 以实现公共政策的有效执行。

关键词：中央政府,地方政府,利益关系,公共政策执行

参考文献

[1]陈庆云著:《公共政策分析》, 中国经济出版社, 1996

[2]丁煌:《政策执行阻滞机制及其防治对策》, 人民出版社, 2002

[3]赵凯农、李兆光著:《公共政策---如何贯彻执行》, 天津人民出版社, 2003

公共政策执行力 篇2

一、怎样界定执行力：

公共政策执行力是指公共权力机关通过一定的行为和技术，整合各种资源，有效地贯彻实施既定的公共政策，将政策方案转化为现实结果，已解决公共问题，到到公共目标，实现公共利益的能力和效力。

公共政策执行力的特点：（1）公共政策执行力的公共性。因为公共政策执行力的主体是公共权力机关，执行的是公共政策，解决的是公共问题，实现的是公共利益，所以公共性是公共政策执行力突出特性。（2）公共政策执行力的权威性与强制性。公共政策执行力是一种执行的权力，它的主体是公共权力机关，因此这种权力必然具有强制性和普遍的约束力。（3）公共政策执行力的组织性。公共政策执行力的主体是公共权力机关，是一个有着严密的科层制的组织架构以及完整的权责体系的庞大组织系统。（4）公共政策执行力的多样性。公共政策执行力的行为方式，不仅包括行政方式，还包括经济方式、法律方式以及思想教育方式。（5）公共政策执行力的价值性。公共政策执行力的运用不仅包括公共权力机关是否有足够的力量贯彻既定的政策方案，还包括这种力量是否符合公平、正义、合理的价值取向。

二、为什么要提高执行力：

1、从理论上看，政策执行是公共政策过程的关键环节，一方面，政策执行的成败直接决定着政策效益和价值的实现；另一方面，通过政策执行可以检验政策的产出质量，可以根据政策实际的发展修正和完善政策，提高政策的可行性和有效性。

2、从实践上看，政策执行力的提高有助于改善政策质量和提升执政能力。一方面，政策执行力的提高有助于增进社会福利、破解政策执行的困境；另一方面，提升政策执行力有利于加强党的执政能力建设。

3、从政治学视角看，公共政策执行力的高低关乎着执政者的合法性。政府的公共政策执行力的强弱从合法律性、合利益性、合道德性三个方面直接影响着政府自身的合法性基础，高度的政策执行力会不断增强其合法性，使政府获得社会公众源源不断的支持与信任，而低下的政策执行力则会严重削弱政府的合法性，使其失去社会成员的忠诚，从根本上影响政府的稳定与存在，导致社会的混乱与矛盾。

4、从管理学视角看，公共政策执行力的高低与政府的绩效息息相关。所谓绩效不仅包括投入与产出的比，即效率，还包括政府活动所取得的实际效果。政府的存在与运转需要花费大量的社会成本，公共政策执行力的意义就在于以最小的成本投入而取得最大化的政策结果，既达到节约社会资源的目的又得到预期的效果。

三、影响执行力的因素：

1、公共政策执行体制：

（1）官僚制公共政策执行体制对公共政策有效执行的限制（2）公共政策执行参与体制的不足影响公共政策有效执行

（3）公共政策执行的监督和责任追究制度缺损影响公共政策的执行 行政管理机制的配套、权利配置机制的合理性、政策执行监督控制机制。

2、公共政策本身：

公共政策产生过程以及内容的合法性，公共政策内容的合理性、科学性、可操作性，公共政策目标的明确性、合理性、弹性等。

3、公共政策执行主体：

（1）组织方面：纵向上的权限划分不清和横向上的部门职能交叉。（2）个人方面：公务人员的综合素质高低、责任意识和服务意识弱。

4、政策对象（目标群体）的阻力：

对象群体的大小、影响对象利益的程度。

5、政策执行环境：

政治环境（国内、国际）、经济环境、文化环境（伦理规范、传统观念、风俗习惯等）。

四、提高执行力的对策：

1、培植政府执行力文化，提高执行主体的素质。首先要重塑政府组织文化，提高政策执行主体的思想认识，增强其执行责任感和认识水平，正确引导和规范组织内的政策执行行为；其次要注意树立典范，加强先进的执行观念和价值观的传播，营造出一种积极向上的执行力文化氛围；第三要提高政策执行者的职业道德和较高的情商，政策科学的基本理论知识和公共政策实施的策略，相关的政治学、社会学、管理学、社会心理学及法学等领域的知识，创新思维能力、语言表达能力、人际交往能力、组织管理能力等执行政策的能力。

2、培育政策执行多元主体，提高公共政策的公民参与度，巩固政策执行力的根本源泉。建立政策执行的公民参与机制，在政策执行计划、监督和评估等方面保障公民的参与权利。一方面，要求公共政策执行体现公民有序的政治参与，另一方面，要保证公共政策执行中公民参与的制度化、规范化和程序化。

3、优化政策执行的技术平台。

（1）建构公共政策执行的信息沟通机制以畅通信息传播和反馈渠道,尽量避免或减少政策信息的不对称性，增强信息力。

（2）提升政策执行的组织力，划清中央政府和地方政府之间权力，并使职权关系法律化，明确各级行政机关的具体职能配置、内部机构设置，建立精简、协调、高效的执行机构。

（3）提升政策执行创新力，执行者要坚持稳定性与可变性相统一、原则性和灵活性相统一的原则，要善于创新，根据不同时间、不同对象、不同地点、不同条件、不同需要而变通政策，使执行的政策能适应实际情况，取得预期效果。

（4）建立健全政策执行的监督机制，提升政策执行监控力，加强廉政建设。强化内部监督、社会组织监督、新闻舆论监督和公民监督在内的监督体系，形成强大的社会舆论，及时发现政策执行过程中的问题，采取积极有效的预防、回应与补救措施，以保证政策执行落实到位，要落实行政问责制，建立执行责任追究制度，必须明确与细化执行主体的职责，规范问责程序，增强政策执行主体责任感和危机意识，提高政府执行力和公信力。

4、建立和完善各种利益均衡机制。

在政策制定过程中，要切实从公众利益出发，要协调好中央、地方和、集体和公众的眼前利益和长远利益，尤其是各级地方党委和政府要转变各自的思维方式，正确认识中央和地方的关系，促进中央和地方关系的和谐，政府政策执行应实现公共利益与组织的共同利益和个人利益的和谐与均衡。

5、保障政策执行的财政资源供给，营造有利与公共政策执行的法治化环境。保证公共财政的投入，微观层面加强审计，使公共财政投入政策执行的经费得到充分的利用，要设立整套的流程、制度，用以严格管事管人，制度面前人人平等，领导着带头从自身做起，建立“法治”文化，营造一个有利于公共政策执行的法治化环境。

选择性执行公共政策 篇3

城镇化发展使农村劳动力大量进城务工,农村人才流失严重,且由于农村经济发展相对落后,自然人文环境较贫瘠,农村留住人才困难, 新农村建设人力匮乏问题日显普遍。 当前知识经济背景下,中国新农村建设的根本出路在于走知识化道路。在新农村建设过程中, 人是生产力中最活跃的要素,系统、全面地提升农村人力资源水平对于新农村建设至为重要。 政府为增强农村的知识吸收能力, 高度重视培育新型职业农民。 自2012 年“中央一号文件”首次提出“大力培育新型职业农民”以来,培育“有文化,懂技术,会经营”的新型职业农民开始引起各界广泛关注, 而全面打造新型农村人才队伍, 成为社会关注且又亟待解决的热点问题。 与此同时,与“培育新型职业农民” 政策相关的配套子政策和措施陆续出台。 2016 年,为适应农业发展新常态, 中央财政继续安排新型职业农民培训补助资金13.9 亿元,在全国8 个省、 30 个市及500 个示范县开展示范培育工作,政府高度重视“培育新型职业农民”政策的执行。 本文将对新型职业农民政策执行中,政府工具选择的现状进行梳理并分析, 提出政府工具选择优化的对策, 为该政策有效执行提供政策建议。

二、政策执行及政府工具选择概述

政策执行是将政策理想转化为政策现实至关重要的途径。选择和设计有效政府工具是政策执行的核心。 在政策执行中,选用何种政府工具以及用哪一种标准来评价该工具的效果,对政府能否达成既定政策目标具有决定性作用。

政府工具又称政策工具,政府工具的研究在二战后广受西方社会科学领域关注,尤其是政治学,社会学,经济学等领域。 而我国关于政府工具的研究起步较晚。 公共政策领域著名学者陈振明(2009)认为,政府工具是人们为解决某一社会问题或者达到特定政府目标而采取的具体方式。 他将政府工具分为三大类,即市场化工具、工商管理技术和社会化手段。

政府工具的分类方法较多,但一直以来没有一种方法能穷尽所有的政府工具。本文选取的是M. Howlett & M.Ramesh在《公共政策研究》(1995)中,根据政府工具的强制性差异,分为自愿性工具(家庭和社区、自愿性组织、私人市场)、强制性工具(管制、公共事业、直接提供)和混合性工具(信息与劝诫、补贴、产权拍卖、税收及使用费)的分类方法,该方法较为权威与合理,可用于本研究。

三、“培育新型职业农民”政策执行中政府工具选择的现状

新型职业农民是指掌握现代农业生产经营的专业知识和技能,以市场机制为导向, 在农业产业相关环节中从事生产、服务、经营等专业性工作,并获得相应报酬,以此为专门职业的特定群体。 新型职业农民的主体是农民专业合作社带头人,家庭农场主,专业大户,农业企业主以及致力于农业工作的涉农高校生等,各类从事农业生产经营及技能服务的人才。为执行“培育新型职业农民”政策,政府充分运用政策箱中的多种工具,构建政策体系。

(一)自愿性工具

1. 家庭和社区。 作为一种非强制性的政府工具,政府将服务职能转移给家庭和社会, 开拓其在达成政策目标上的职能。 政府为加强新型职业农民的培养教育,增加社区教育中心、村民学校的数量,将鼓励农民参加职业技能培训的职责交给家庭和社会,为并为其提供环境支持。

2. 自愿性组织。 随着政府职能的转变,志愿者组织这种政府工具,是政府处理公益性问题的重要方式。志愿者组织提供社会服务,建立在自愿基础之上。 人才培养,科学研究,服务社会是高校的三大职能,政府为执行“培育新型职业农民”政策,致力于引导高校和各科研院所担当公益性农技推广的中坚力量,引导高校自愿服务于新型职业农民培训。

(二)混合性工具

1. 信息与劝诫。 信息这种政府工具是指政府向公众或个人提供信息资源,以便于使其利用该信息作出反应,并调整自己的行为。劝诫工具是政府试图通过柔性手段劝导公众或特定主体做抑或不做某些事,但并不通过强硬的奖励或惩罚措施使政府期望的行为发生的工具。是一种介于强制与非强制中间地带的混合性工具。政府开发“中国新型职业农民”微信公众服务订阅号,及时发布全国及各省市关于新型职业农民培育的政策及工作进展,使农民了解政策;打造国家农业科技服务云平台、开通“中国新型职业农民网”,通过信息化网络化手段执行“培育新型职业农民”政策。

2. 补贴。 补贴工具是较为常见的政府工具,是由政府或其下属机构给受补贴主体的财政转移形式,旨在通过补贴的增加,引导受补贴对象采取政府希望发生的行动。“培育新型职业农民”政策从被正式提出至今, 每年政府都给予专项补贴,例如对于农村有志青年务农创业和农民工未来返乡创业补助、设立新型农民培训专项补助资金、将全日制农业中职教育引入国家资助补贴政策范围等。

3. 税收和使用费。 税收是纳税对象强制无偿向国家缴纳的费用。政府通常通过减免相关税收来鼓励政府期望发生的行为成为现实,使用费是指政府对某项服务或某种物品定价,由使用者支付有关费用。 在“培育新型职业农民”政策执行中,政府出台相关税收优惠政策,鼓励农民像职业农民转变,如高级职业农民带领的合作社、龙头企业、农业园区可以享受税收优惠、融资贷款等政策倾斜。

(三)强制性工具

1. 管制。 管制工具是政府出台政策法规,部门规章,要求各主体履行或执行的,包括规章,标准、许可等。 如颁发新型职业农民资格证书, 又如农业部制定的《新型职业农民培训规范编制计划 》、2016年中央“一号文件”中关于加快培育新型职业农民的各项纲领性规定。

2. 直接提供。 直接提供工具是指由政府直接提供公共产品及服务,常见于教育及社会保障等。高校涉农专业应届毕业生给予创业培训、 农民相关免费培训、依托高等及中等教育资源,鼓励农民以“半农半读”等形式就近接受职业教育,鼓励条件充分的地方积极探索职业农民的养老保险工作细则。

四、“培育新型职业农民”政策执行中政府工具选择优化的建议

由上述分析可见,政府在选择“培育新型职业农民”政策执行工具时,强制性政府工具选择的比重在减小,自愿性尤其是混合性工具使用日益增多,针对此种现象和其中存在的问题,本文提出政府工具选择优化的建议如下。

(一)多种政府工具细化组合使用

通过调研与试执行,了解各种政府工具在“培育新型职业农民”政策执行中的作用与不足,召开听证会,对于涉及职业农民切身利益的政策听取农民意见。细化自愿性工具、混合性工具、强制性工具的使用比例,借鉴西方国家职业农民培育使用政府工具的经验, 创造出中国特色的“培育新型职业农民”政府工具体系。

( 二) 混合性工具中将依靠政府补贴转为公共经费与私人经费结合

政府混合性工具的增多主要来源于信息与补贴。 应继续完善信息工具的运用,增加自媒体平台,如开通全方位细化的微信公众账号, 引入企业广告投资或公益投资,将政府补贴转换为多渠道筹资, 削减政府补贴。此外,对于招用新型职业农民的企业,由企业负担部分培养经费。并且加强思想观念的教育与宣传,将依靠补贴完成培训的观念转为自觉接受培训,对于主动接受自费项目培训的个人给予奖励,使筹资结构成为“政府+企业+职业农民个人”模式。

(三)完善强制性政府工具的运用

对于“新型职业农民政策”的执行,在强制性政府工具的管制工具中,行政许可是重要的手段,应完善新型职业农民职业资格证书的培训与发放,提高职业农民的准入门槛,制定职业农民资格认定的多个资质证明,全方位培育和证明职业农民技能与素质, 提升农民职业归属感与荣誉感,对优秀职业农民给予表彰并在社会保险、社会福利等政策上有所倾斜。

参考文献

[1]陈振明.政府工具导论[M].北京大学出版社,2009.

[2]Howlett M,Ramesh M.Studying public pol icy:policy cycles and policy subsystems[M].Oxford University Press,2003.

[3]童洁,李宏伟,屈锡华.我国新型职业农民培育的方向与支持体系构建[J].财经问题研究,2015(04).

选择性执行公共政策 篇4

［案例1］

“定心丸”何以变成“闹心丸”

第二轮土地承包给广大农民吃了一颗“定心九”，对稳定农民的土地使用权，增加农民长期投入的积极性，保护耕地，都有较大的促进作用，但是在一些地方“定心九”却变成“闹心九”。

据山东省信访部门统计，在山东因土地纠纷引发的农民上访和冲突，已占到农村越级上访量的40％，并呈上升势头。河南省农调队最近对全省20个县的县、乡主要领导干部的问卷调查表明，土地纠纷与农民负担等成为当前一些农村的热点问题。强征承包地引发纠纷：

1997年，山东省商河县杨庄铺乡政府在没有征得群众同意的情况下，单方将几个村的数千亩土地有偿承包给山东天马置业公司，搞高效农业开发。村民多次上访，问题始终得不到解决。村民林富行不平地说：“俺家的两亩地被乡政府强行包给了天马公司，补偿一直都不给，这是啥道理?”

去年，河南省洛阳市所属的洛宁、宜阳、新安等县的一些乡镇，以产业结构调整为名，在不给任何经济补偿的情况下，强行让群众在承包地上种植烟叶，否则就收回群众的承包田，结果引发了群众上访。

不少乡村干部对第二轮土地承包存在错误认识，他们认为，“一定30年不变”不过走走形式，以前俺干部能动地，现在还能。

河南、山东两省的农业厅有关负责同志分析说，第一轮土地承包是个“包不包”的问题，而且大多数是口头协议，管理比较松散；而第二轮土地承包十分严格，承包地块、期限都是用书面合同的形式确定的，严格纳入了法制管理的轨道，如果基层干部再延用以前行政强迫命令的办法随便调地，势必引发大量土地纠纷。

中央的土地承包政策在基层得到广泛的拥护，但是在具体操作中会产生矛盾：一家一户承包与土地适度规模经营的矛盾。陕西省长安县探索出一种叫作“股份田”的新形式，即农民以承包土地入股且参与劳动经营，收益为土地股金和劳动者报酬；投资者以资金入股来经营管理，收益为经营利润和管理者报酬；科技人员以技术入股么技术服务，收益为技术服务指导费，三方皆大欢喜。河南省许昌市近年兴建了上百家高效农业开发公司，也大都采取土地入股的方式。仍搞“两田制”损害农民利益。

在第二轮土地承包之前，许多地方乡村干部将耕地分为经济田和口粮田两块，口粮田分给群众，而经济田则高价发包，变相加重农民负担，引起群众强烈不满。中央在第二轮土地延包中明确规定不能再搞“两田制”，但仍有一些乡村干部对此阳奉阴违，维护一己私利。

1999年10月中旬，已是麦播期，可河南省修武县王屯乡一千二百多亩地却一直荒着。原因是乡党委、政府下通知：“废止和收回1998年8月所有与农户签订的土地延包合同，全面调整土地。”不少村民在自己的承包田地刚种上麦，就被干部带人犁掉了，双方冲突不断，村民多次上访告状。

在付屯村，村民们拿出1998年8月18日才与村委会签订的承包期为30年的合同书，满腹委屈地说：“这合同刚刚签满一年，说不算就不算了。国家不让搞两田制，乡里这样搞，我们坚决不同意。”对此付屯村支书解释说：“1998年上面要求必须在麦播前把土地延包工作搞完，为应付检查验收，村里与村民们签订了合同。谁知，村民竟把这个合同当真了。乡里已专门下通知，要求废止已签的合同，重新制定承包方案。”在这里，合同竟被视为儿戏。

山东省临朐县月庄村支书李安兴1992年从村民手中收回大批耕地，以“两田制”办法发包出去，建起418亩樱桃园和上百亩苹果园。在国家土地承包30年政策出台后，这个村仍私自发包耕地180亩，致使村民人均只有0.33亩的口粮田，粮食根本不够吃。月庄村的村民说：“这樱桃园每亩收入高达数万元，大都被村干部包了，大伙儿就是觉得不公。”去年1月以来，月庄村村民多次越级上访，要求废除“两田制”，按中央政策均分土地。

人口变化引发人地矛盾：

1998年底，第二轮土地承包进入尾声，河南省商丘市不少群众来到省城上访，反映在延包中没有分到土地。原因是商丘市的一些县区自1978年“大包干”以来，直至1998年，没有根据人口增减变化调整过土地。

据调查，在这些县区，大包干后才出嫁的妇女和此后才出生的孩子都没有分到土地。在有的乡村，此类人口占人口总数近30％，导致“一个人种多人地、多个人种一人地”的情况十分普遍，在第二轮土地承包中，这批人十分迫切地希望能分到地。但是由于当地政府片面理解“土地顺延”和“大稳定小调整”的政策，加之没有地的村民又不足三分之二，不符合“小调整的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意”的有关规定，所以在第二轮土地承包中，这批人仍没有分到地，结果引发了大量矛盾。

在第二轮土地承包工作走在前列的河南省濮阳市，解决今后的人地矛盾主要是用以下四种方法：一是使第二轮承

包的起点尽量公平，不让以前出现的问题延续下去；二是利用好5％的机动地，解决人口较多、生计较少的农户对土地的需求；三是实行土地流转，如农户间依法进行转包、转让互换；四是实现劳动力向非农业转移，鼓励人地矛盾突出的农户，向外转移劳动力。

思考：

1．第二轮土地承包政策是要给广大农民吃上一颗“定心丸”，但是在一些地方“定心丸”却变成“闹心九”。其原因是什么?请从案例中找出某些地方干部在政策执行中，违反政策或政策走样的表现。

2．应如何理解行政执行的原则性与强制性特点?某些地方干部在土地承包问题上搞“强征承包”、“强迫命令”，是否由行政执行的原则性与强制性特点所决定，为什么? 3．要有效地执行政策，要求政策执行者必须具有哪些素质和能力?试结合这案例事实，分析“较高的思想政治觉悟和强烈的政策法律意识”，对保证政策有效执行的必要性。

4.分析上述案例，指出“土地延包”政策在执行中存在的问题。

［案例2］

“面子工程”为何栽了面子

巨大的广场、宽阔的街道、林立的门市以及漂亮的别墅，如果不是亲眼所见，很难让人相信这就是苏皖一些传统农区的小城镇。而不少农民对此却颇有微词，他们抱怨说，加快小城镇建设本来是件好事，但现在却成了某些干部捞取政绩的“面子工程”。

领导脸上要贴金，牛不喝水强按头

一踏进号称“中华果都”的江苏丰县某镇，映入我们眼帘的是北方乡镇少见的气派景象，而最令人羡慕的莫过于丰黄公路旁那红瓦盖顶的别墅了。然而，当你走进这些别墅时，不由得为眼前所见而震惊：披着豪华外衣的别墅里面，大都是半拉子工程，有的连门窗都没有安装。屋里院外杂草丛生，粪便满地，臭气熏天。一位住在附近的群众告诉我们，由于没有人住，这里成了过往行人的“公厕”。

别墅变“公厕”，这是哪位款爷钱多得可以随便乱扔，还是哪位房地产商被深度“套牢”？出乎意料的是，这些房产的主人衣衫破旧，面容愁苦。他们根本不是什么富商巨贾，相反倒是一群负债累累甚至倾家荡产的国有果园职工，而陷他们于绝境的竟是镇政府的一个“城市梦”。

像该镇一样，苏皖农村的大多数县还是“吃饭财政”、“赤字财政”，政府拿不出多少钱来用于小城镇建设，于是不少地方把眼光不由自主地投向民间，提出要“借用民力”、“以地生财”。但是，在农村经济并不发达的地区，小城镇对农业人口的吸引力十分有限，农民不愿意远离自己的耕地到集镇建房落户。即使少数脱离了土地的农民，也宁愿到县级以上中心城市居住，因为那里有更多的谋生之路。

农民积极性不高，房子盖不起来，一些地方就采取行政命令逼着老百姓“挖掘潜力”。“中华果都”的领导们使用的手段颇为强硬，“不盖新房，就扒你老屋”，万般无奈之下，许多职工不得不拆掉自己本来不错的住房，举债盖楼。果园一分场职工年介田家里本来就穷，为了盖楼借高利贷2.5万元，共投资3.7万元才完成了土木工程，最后因还不起借款，刚盖好的新房又被抵押了出去。

在安徽省砀山县周寨镇，类似的情景也在上演。1996年初，镇领导率队到苏北参观学习后，为了加快小城镇建设，采取“非常措施”，拆房扩路，大干快上。有户姓葛的大家庭，共被扒掉28间瓦房，未获分文补偿，仅被批准花9000元购买了相当于原来5间房面积的地皮使用权，而且必须建成二层以上统一规格的楼房，留走廊，贴瓷砖，一切费用自付。全家因此损失4万多元，至今仍背着近3万元的债务，为此，葛家老人已经不知道哭过多少回了。

一位农民诗人目睹此情此景，忍不住写下了《山坡羊》的诗句：“为筑洋房，抠破钱囊，忍看农民拉饥荒。层楼起，债台长，束紧裤带奔小康。旧郭新城凭臆构，朝建煌煌，暮拆光光。”

急功近利建新城 短期行为搞规划

作为启动农村市场的突破口，小城镇的崛起在不少地方确实起了牵一发而动全身的作用。不少沉寂多年、发展滞后的小城镇一下子变成了大工地，短短几年时间里，一座座旧镇换了新颜。红红火火的表象背后，也有少数象“中华果都”一样的乡镇脱离实际、盲目跟风，致使群众怨声载道。一些县把小城镇新增多少建筑面积当作一项重要指标来考核，层层下指标，级级压任务，要求乡乡动工、镇镇建设。有的甚至还定出了时间表，提出5年再造一个新城。小城镇建设基本处于无序的、粗放的、盲目赶速度、上规模、扩总量的状态中。

安徽省阜阳市的一个县为了促进小城镇的繁荣，不仅强迫农民进城盖房，而且还把吸引农民进城的指标分解到机

关干部的头上，要求每个干部帮助1—5户农民进小城镇盖房，并且一律要盖楼房，迫于无奈，县直机关只好四处筹资建房，有的机关干部甚至自己掏出上万元来完成任务。

这种急功近利的短期行为，致使不少地方的小城镇建设缺乏科学、长远的规划，即使一些有规划的，也多停留在纸上画画、墙上挂挂，建几条街，盖几栋楼，内部工业、商业、住宅等各种功能区分不尽合理，混杂现象普遍。在建筑风格上，许多地方更是千篇一律的二层小楼，没有任何特点。“一条街，两张皮，鸭舌帽子一样齐”的临街建筑，以及“火柴盒式”的民房，成了一些地方小城镇建设的共同写照。这些一哄而上的低品位建筑，一时看起来还说得过去，可以写进某些领导的“政绩薄”，但几年或十几年一过，又要落后，随之而来的就可能是下一轮的大拆大建，这种社会资源的极大浪费，对农村经济发展有百害而无一利。

农民唱起“空城计” “面子工程”栽面子

兴业才能强镇。在小城镇建设中，一些地方只重视小城镇的基础设施硬件建设，却忽视了相关产业的发展。小城镇建设的过于超前和经济发展水平的相对滞后，使巨额投入并没有带来相应的回报，有的地方甚至唱起了“空城计”。苏北有一个乡曾经作过一次调查，全乡不算在建和准备建的房屋，光现有的房屋就有80%以上闲置。由于把有限的资金都投入到了基础设施建设上，许多拿不出钱来发展生产，不少人因为背负沉重债务，刚盖上新房有沦为新的贫困户。

强扭的瓜儿不甜。近几年来，“中华果都”由于将内部银行、农村合作基金会存款中的大量资金投入到不切实际的小城镇建设上，使本想成为城镇一景的“面子工程”变成了人见人烦的“败笔”。投资数十万元安装的路灯因为没钱买电，只为外地的参观者亮过几次，平日只能在白天看得见。投资上百万元的大观园，更是门可罗雀。更为严重的是，由于镇里的财力耗尽，负债累累，导致果园退休职工养老金、教师及干部工资不能正常发放，人们上访不断，弄得领导彻底没了面子。

在小城镇建设中，为什么“领导热、群众冷”？“领导要政绩，群众要小康”是一个重要原因。诚然，地方上要人们进小城镇盖房也是出于好意，可以有效地节约耕地，方便人们购物、就医、上学。当时当“好意”一旦被某些人当作捞取政绩的筹码时，就会变成百姓的灾难。有识之士呼吁，小城镇建设要真正做到量力而行、实事求是，领导干部必须树立正确的政绩观，多做前人栽树、后人乘凉的实事，少做表面好看、热闹一时的文章。

［案例3］

“川气东送”之时回顾当年“川气出川”的教训

中石化“一号工程”的“川气东送”项目原定2009年10月气就可抵达上海，但因管道需要升压和做各种调试，现在，具体的供气时间还没定。但阻碍“川气东送”的，并不仅仅是技术因素。

这条总投资600多亿元，始于四川达州普光气田，由西向东途经四川、重庆、湖北、安徽、江苏、浙江、上海五省二市，全长2203公里的天然气大动脉，规划输气量120亿立方米/年，供应量与中国陆上第一条天然气长输管道——西气东输一线，大致相当。

反面案例：“川气出川”工程不了了之

20世纪70年代中期，我国曾实施了一项引起全国震动的“川气出川工程”。即经过5年努力，实现四川省年产天然气300亿立方米的计划。然后铺设长达2940公里的管道，使年产一半的天然气沿长江而下，穿巴蜀，过鄂中，经江苏，直抵上海。到时，中国的能源结构将发生巨大变化，并将带动中国经济的发展。然而到了1980年，这项引人注目的“川气出川”工程便偃旗息鼓。已铺设的管道全部作废，大口径专用钢管厂只好停产，从国外定购来的天然气脱硫装置，其中13套锁在了仓库里，向国内100多个单位定购的专用设备也都压在库里，到1980年底统计，有4亿多元的物资压在四川石油管理局仓库。计委估算为“川气出川”工程修公路铺管道等共耗资3．7亿元。由于改变经济格局而造成的损失则更大。那么，这项错误的决策是怎样出台的呢？

1973年燃化部主要领导人提出，国家要改变能源构成，四川应找天然气，搞到年产300～500亿立方米。四川石油管理局按照燃化部领导人的指示，组织30多名技术人员到北京汇报四川天然气资源初步勘测的情况。汇报会上，燃化部有关领导听了四川的汇报之后，批评四川局的技术人员“思想不解放，右倾”，于是汇报会改为务虚会。大谈全国大好形势，不务出年产500亿立方米天然气的储量依据就不能过关。在这种情景下，四川石油管理局的技术人员就违心地算出1万亿、10万亿两个神仙数字。他们还在汇报书上把这些数字分成了三级，就是可采储量、尚待验证储量、没经钻探储量；但这不符合燃化部领导人的胃口，结果开始升级——把三级改为二级，把二级提为一级。1975年1月国家计委、建委根据燃化部的汇报，向国务院作报告。就这样，把专家技术人员们用压降法计算出来的一级可采储量1千亿立方米扩大为1万亿立方米。后来四川石油管理局地质处在每年呈报天然气储量的报告中，如实汇报，并分别呈

报燃化部和计委。燃化部一副部长见后严厉批评四川局搞翻案，说这是“政治事故”，四川局只好将报告重新修改上报。这样一个务虚出来的数字使“川气出川”工程的决策出台了。

为实施这一“宏伟”工程，国家确定预算40多亿元。决定从国外引进一批天然气化工厂的设备并决定铺设川气出川的管道长2940公里。为此将耗钢材150万吨、水泥12万吨及数千个大型机电设备。1975年工程全面展开，从重庆到上海专用公路破土了，附属设施的建设动工了，几百个研究课题飞向四机部、邮电部、一机部等等。为了专用公路的修建，动用全国150多个单位，900多个工厂，在沙市和资阳工地投资1．2亿元建设专门生产大口径的钢管厂。给国家造成极坏的政治影响和重大经济损失。

案例评析：

“川气出川”工程决策尽管是特殊年代的产物，已经成为历史。但是其决策过程中所反映出来的一些问题却是很典型的，对今天的领导者仍有警示作用。

1．决策者掌握的信息不真实、不准确。信息是决策的物质基础和重要资源，是决策者认识决策对象的中介和桥梁，是控制决策实施的依据，也是检验决策是否科学合理的尺度。信息的生命力在于它的真实性和准确性，只有真实、准确的信息，才能作为领导决策的依据。而川气工程的决策层恰恰在这个最基础的问题上出现错误。四川省地质结构复杂，对天然气的勘探比较困难。据四川石油管理局的技术人员所掌握的材料来看，四川天然气可采储量并不多。而川气能否出川，决定因素是准确掌握可采储量。恰恰在这个可采储量上，国家有关部门掌握的四川1万亿立方米及远景为10万亿立方米的天然气的数字是在“务虚会”上务出来的，是没有客观根据的。事实证明，在通常的情况下，决策的科学性、准确性，与决策所需要的信息的质量成正比。信息越真实、越准确、越及时，决策的基础就越坚实，决策过程中思维的广度和深度就越大，决策科学化程度就越高；如果信息失真，就会对决策者产生错误的导向，导致决策者判断错误，造成决策失误，酿成严重后果。“川气出川”决策的依据恰恰是失真的信息资料。

2．有关部门领导的主观主义，严重脱离实际。决策的对象是客观的，是不依人们的意志为转移的。天然气实际储量到底多少要靠事实说话，它不会因人们的主观臆断或增多或减少。作为上级主管部门的燃化部领导者，在向专业技术人员了解情况过程中，不是以实事求是的态度对待客观实际，做到主观与客观实际相符合，而是企图使客观实际服从主观意愿，随心所欲、主观臆造，按照个人意愿划定框框和范围要求专业技术人员的进行有倾向性的论证，甚至不惜采用高压手段迫使其就范——这是导致虚拟数字出台的主要原因。这也是造成“川气出川”工程决策失误的关键所在。实际上，影响决策质量的因素是多方面的，但带有根本性的问题是世界观的问题，从实际出发，实事求是是领导决策总的指导思想，以现实情况作为分析问题、制定决策的基础，有的放矢，排除违反客观规律的主观主义和唯心主义，是科学决策的根本要求。任何决策如果脱离实际，违反客观规律，就是主观主义的蛮干、瞎干，必然会使决策发生重大失误。“川气工程”决策就是很好的实证。

3．从根本上违背了决策民主化科学化的原则。决策者进行决策所需要的信息，除了通过深入实际、调查研究直接获取外，还要靠畅通的民主渠道，使基层的意见、群众的呼声及时畅通的反馈给决策机关和决策者。因此，必须造成一种宽松和谐的民主氛围，形成“上不塞耳，下不箍口”的言论环境。而燃化部的某些领导却独断专行，压制不同声音。确切地说，“川气工程”实际上就是某些领导者“拍脑袋”的产物，根本谈不上科学的程序、科学的方法和科学的论证，其失误也就在所难免。

［案例4］

“集体抵制”医药政策引人深思

自今年4月份以来，医药行业便迎来了一个密集的“政策期”，与往常不同的是，几乎每一项政策的出台都在行业内引发了强烈的争议，“集体抵制”现象高涨，并导致这些政策不得不推缓执行。

这种“自下而上”的抵制不能不引起人们的思考。至少，在一定程度上说明了这个产业内部存在一些矛盾。

4月底，国家发改委关于22种抗生素的降价消息一传出，立即引来抗生素生产企业的集体抗议。全国21家医药行业协会联名上书要求降低降价幅度，原定6月1日执行的降价规定不得不暂缓；6月中旬，国家食品药品监督管理局(SFDA)出台的《医疗器械翻新规定》也遭到了行业协会的抵制，中国医疗器械行业协会联合深圳医疗器械行业协会召开研讨会，并上书商务部要求废除或更改规定，原定7月1日执行的规定也暂缓；7月初，国家发改委关于的OTC定价下放的规定也遭到以中国非处方药协会的抵制。而在早些时候，SFDA关于“丁基胶塞全面替代天然胶塞”的规定也从原先1月1日执行被推迟到7月1日，目前仍未完全得以实施。

由此引发的另一个独特现象则是医药行业的“囤货、断货现象”。

来自生产企业的消息是，由于抗生素降价令迟迟未下，商业企业已开始减少一些传闻中降价幅度较大的抗生素品种进货量和库存量。而过去一年对医院购入药品金额的绝对值统计表明，对那些降价品种，医院极可能选择了价格更高的替代品。没有了医院的“宠幸”，一些降价品种在医院消失了。

由于生产企业、商业公司以及医院大量囤积使用天然胶塞的输液产品，山东地区的基础输液生产企业已经出现产品断货现象。这对于长年处于供大于求的大输液行业来说非常少见。据业内人士介绍，由于7月1日更换丁基胶塞已成事实，因此，医院和商业企业都在大量地囤积采用天然胶塞的基础类输液产品，企业意图提高大输液玻璃瓶的价格。

2004年制药行业的平均毛利率为34%，为近年来的最低水平。能源和原材料涨价、出口退税、GMP改造成本、连年的药品降价，是造成利润下滑的主要原因。

根据相关的统计，近年经过13次的政策降价，降价金额已接近200亿元。在这中间，医药不分家现状下药品价格形成的畸形和有关部门对价格成本审核的信息不对称已经给行业造成了损伤。

难怪在医药行业，“政策的不确定性因素”都被列为医药企业和研究专家对行业分析的重要因素，每一次政策的出台都使医药工业进入了一个绵长的消化期，而企业似乎已习惯了“上有政策，下有对策”的操作方式。

另一方面，“抵制政策现象”也暴露了这个产业的硬伤：小、散、乱。虽然经过了一轮GMP的淘汰，全国仍有5000多家生产企业，10000多家商业企业和高达90%以上化学仿制药。

原料药产业的产能盲目扩张，导致成本高企、下游抗生素产品的恶性竞争；国产医疗器械企业的弱小导致国内低端市场一放开即面临“生死存亡的危机”；大输液行业的产能过剩，无序竞争，使得“一瓶输液比不上一瓶矿泉水”。

医药行业频频出现的“政策抵制现象”告诉我们，医药产业升级还有很长的一段路要走。（第一财经日报 邢少文）思考：

1.请评价抵制政策执行行为，并分析原因。2.试分析医药行业管理政策执行的影响因素。

浅谈公共政策的执行 篇5

关键词：公共政策,失灵,对策

1 公共政策执行的作用

1. 1 实现公共政策目标

制定公共政策是解决社会问题不可缺少的步骤, 只有制定出科学、可行的政策, 才能为解决问题提供有效的方法, 但是单制定出政策还不行, 还要加以执行。没有有效的执行, 构思再完美、设计再精巧的方案也只能是一纸空文, 只有执行好公共政策, 才能达到政策制定的目标, 解决现实问题, 实现制定公共政策的价值。

1. 2 检验公共政策质量

一项公共政策是否合理, 是否对解决现实问题有效, 必须通过公共政策执行来检验。由于认识的局限性和实际情况的复杂性, 在政策制定阶段, 制定者无法对一切可变因素和情况进行准确的预测, 而执行活动往往可以反映出政策方案的缺陷和不足。

1. 3 完善后继政策制定

“后继政策”包括两方面的含义: 一是对原有政策的修正和补充, 二是制定新的政策。政策执行活动及其后果是后继政策修补和制定的重要依据。无论是对原有政策的调整、补充, 还是制定规划新政策, 都必须以以前政策实施所获得的经验、教训和所反馈的信息为依据, 必须在前一项政策获得的结果的基础上思考新的问题。

2 公共政策执行失灵的原因

2. 1 公共政策问题的复杂性

政策问题是指那些客观存在且被社会上多数人发现并认同的社会问题, 这些社会问题是与现阶段人们的利益关系、价值取向以及某种既定的规范存在冲突的, 所以利益相关者会通过不同形式的努力, 将社会问题上升到公共议程的高度。

一般来说, 政策问题是以特定的社会事实为基础, 与人们的利益观、价值观、行为态度等紧密相连, 问题本身的复杂性直接影响政策制定的困难度。[1]

2. 2 公共政策合法性的缺失

正如美国政治社会学家S. M. 李普塞特所认为的, “对于任何一个政治系统而言, 如果它有能力形成并维护一种使其成员确信现行制度对社会发展最为适当的信念, 那么这个政治系统就拥有统治的合法性”。[2]从政府职能角度看, 政策合法性可以看作政府公职人员利用其合法权力、制定合法公共政策、实现政府职能、满足公民利益需求的过程, 所以, 合法性是公民认同政府权力、政府能力、政府威严的基础。[3]一旦政策的合法性被颠覆, 公民就会对政府政策产生或消极, 或积极的对抗行为。政策合法性的缺失问题应由政策活动执行主体负责。

2. 3 公共政策执行监控制度不完善

在我国公共管理实践中, 由于各级政府对公共资源的控制权表现得过于集中, 导致在行政活动中过多设置行政审批和行政许可环节。在公共政策执行监控手段上, 政府通常过于依赖行政手段, 以发布行政命令及相关决定的方式展开, 缺乏经济手段和法律手段的辅助, 导致行政监控行为出现很大的主观随意性, 甚至是盲目性。

虽然政务公开在极力推广, 但部分地方政府政务公开系统难以有效进入。所以对公共行政监控主体来说, 他们的行政监控行为受到很大的制约, 没法有效发挥其应有的作用; 对于广大公民来说, 他们的知情权和监督权存在被剥夺的倾向, 不利于社会主义民主建设的推进。

3 有效执行公共政策的对策

3. 1 提升行政人员素质

一般意义上来说, 政策制定者综合素质水平的高低直接影响公共政策的科学性、合理性。政策制定者的综合素质则包括知识结构、工作态度和能力、政策水平等, 政策制定者的综合素质需要经过一系列的政治实践和政治社会化过程的检验、考核, 才能得到不断地提高。[4]当前我国的政治社会化机制仍然不健全, 其在作为实现社会政治稳定和确保社会成员适应政治生活方面, 尚未得到应有的重视。

在加强对行政人员培训方面, 相关部门要加大人力、物力和时间的投入, 尤其要强化对公共政策制定者的思想政治教育和业务素质的培训, 定期开展相关职业技能比赛, 以提高政策制定者的综合素质。通过不断地学习和实践, 使政策制定主体进一步熟悉相关业务规范, 明确自己在整个政治系统中的权利和义务, 并不断提高其在政治活动方面的理论水平和专业水平。这样政策制定者制定出来的公共政策才能最大限度地满足公共需求, 其基本内涵和精神实质才能被更好地理解和接纳。公共政策制定者不断提升其综合素质, 尤其是思想道德素养, 是真正践行“立党为公、执政为民”的理念, 有利于推进社会主义和谐社会的建设。

3. 2 畅通公共利益表达渠道

长期以来, 由于大一统的社会惯性导致多数公众在面对利益表达时呈观望态度, 主动表达自我利益诉求的相对较少。[5]另外从政府组织结构角度来看, 我国行政组织呈金字塔形结构, 公共利益表达会在自下而上的信息传递过程中, 发生信息的扭曲或信息的剥离, 影响公共利益的有效表达。因此要实现公共利益的准确表达, 就需要多样化利益表达渠道, 坚持便民原则, 在不违背相关法律法规的前提下简化利益表达程序。

目前, 我国的人民代表大会、各民主党派、社会团体、群众自治组织以及大众传媒等在畅通公众利益表达渠道方面发挥着重要的作用。但是不难发现, 一些社会团体, 尤其一些群众性自发组织由于相对权利的缺失, 导致在利益表达时显得苍白无力。相关政府应打破这种困境, 让民众的呼声能够融入公共政策的备选方案之中。近几年, 随着公民受教育水平不断提高, 公民对政策目标实现的途径和可能性有基本把握, 并能够在一定范围内预知新政策可能带来的利益格局变化和可能引发的冲突, 所以公民参政议政的呼声愈发高涨。所以地方政府要积极畅通公众利益表达渠道, 广泛听取和吸纳社会各界的心声, 实现将各方利益整合的目的, 促成真正符合民意的公共政策的形成。

3. 3 加强公共政策宣传力度

对公共政策的宣传是政策执行的起点, 公共政策制定者及时、有效地进行政策宣传, 高效真实地对公共政策解读信息的传播, 可以增强公共政策执行主体和目标群体对公共政策的认同感。只有实现公众对新政策合法性、合理性、科学性以及可行性的认同, 才可能最大限度地减少政策执行过程中的阻力。尤其当一些公共政策触及一些有关社会习俗或人们的意识形态领域时, 公共政策执行环境会变得复杂许多。现阶段, 我国社会呈现的价值观念、文化风俗多样化形态日趋显著, 甚至社会中的主流思想都受到了冲击, 当前政策执行环境发生了很大的改变。如果公共政策与当前的社会风俗和人们的意识形态相融合时, 政策执行环境相对比较宽松, 反之就会受制于环境, 会因为一些无形的因素而扭曲, 使政策执行结果与政策制定的初衷发生背离, 因此, 相关部门在不影响公共利益实现的前提下, 可以在政策宣传时灵活机动地展开。同时各级政府也要从自身做起, 不断改善与社会公众的关系, 加快社会诚信体系建设, 树立一个有诚信、有责任感的政府形象。

3. 4 建立公共政策监督控制机制

政策控制是指为了使公共政策达到预期目标, 对整个政策执行过程及与其相关的要素加以监控和纠正偏差的过程。加强对政策的监督控制是公共政策运行必不可少的手段与环节, 有效的监督控制才能防止公共政策执行失灵。相关部门对公共政策监督控制的行为, 对正确贯彻落实公共政策, 以及完善、发展和更新公共政策有较大的促进作用, 具体表现为对公共政策执行各要素和环节进行检查监督, 促使公共政策得以贯彻和落实; 对公共政策执行结果进行相应检查和研究, 适时对公共政策做出有利调整。

真正完善的政策监督控制机制是由公共政策监控机制和公共政策调节机制构成的, 两种机制实现有机联动, 并呈现良性循环运作。公共政策监控机制主要包括相互衔接的三个步骤, 分别为公共政策执行前监督、公共政策执行中监督和公共政策执行后监督, 而公共政策调节机制则贯穿于政策监控机制的三个环节之中。政策执行前监督主要通过制订切实可行的政策执行方案和实施法规实现的; 政策执行中监督是指根据原先设定的政策监督方案和执行标准, 搜寻、发现公共政策执行过程中出现的偏差; 政策执行后监督也被称为对公共政策执行结果的监督, 一般这种事后监督行为被视为一种迟滞性监督, 因为政策执行活动可能已然造成了一定的人力物力损耗。所以政策监督环节中, 各级政府应该重视执行前和执行中的监控, 尽可能把隐患扼杀在摇篮里, 减少不必要的损失。政策调控机制主要根据原政策的执行和落实情况, 及时制订政策调整方案和纠偏措施, 开展纠偏调整方案, 以减少或避免政策执行走样、失败的问题。

因此各级政府要建立和明确公共政策监督控制机制, 做到公共政策在执行前具有预见性、执行中具有约束性、执行后具有强大的纠偏力。[6]

参考文献

[1]金太军, 钱再见.公共政策执行梗阻与消解[M].广州:广东人民出版社, 2005.

[2]S.M.LIpset.Some Social Requisites of Democracy:Economic and Political Legitimacy[J].American Political Science Review, 1959 (3) :56.

[3]崔金云.合法性与政府权威[J].北京大学学报 (哲学社会科学版) , 2003 (S1) :65.

[4]向加吾.当代中国公共政策执行主体的偏差行为:表现、原因及对策[J].四川行政学院学报, 2006 (1) :12.

[5]刘伟忠.论公共政策之公共利益实现的困境[J].中国行政管理, 2007 (8) :28.

[6]王玉明.公共政策失控与反失控探析[J].理论探讨, 1996 (4) :80.

[7]彭文静.从政府公共政策的效用来看其职能的转变——以房地产市场的政策调控为例[J].中国市场, 2011 (26) .

公共政策执行偏差及其矫正 篇6

(一)基本概念。政策执行,指公共政策被制定出来以后,得到认可并被采取,将方案付诸实践、把政策内容转化为实际结果的活动过程,也是政策主体为了实现政策目标所做出的行动过程。公共政策执行是一个动态的、具体的、整体的管理活动过程。政策执行在公共政策分析八个过程中处于关键位置,其执行的效力对整个公共管理活动乃至整个社会的影响都不容小觑。政策执行是实现公共政策目标的重要一环,是检验公共政策质量的准则之一,是调整、修改和完善政策的重要依据。

(二)理论基础。分析政策执行偏差的原因,主要建立在史密斯过程模式的基础之上。史密斯认为,在政策执行过程中的影响因素主要有四个方面:第一,理想化的政策,即一项正确的政策,包含其形式、范围和受支持度等;第二,执行机构,指负责执行政策的单位,涉及执行机关和人员、主管领导的方式以及执行能力;第三,目标群体,也就是政策的直接影响者;第四,环境因素,包含政治、经济、文化等方面因素。

(三)文献回顾。国外对于公共政策执行偏差的相关研究提出了许多理论研究模型,主要有互动模型、博弈模型、综合模型系统模型、过程模型、循环模型等。而我国对政策执行偏差的专门研究并不算多,这方面的专著也相当少,大多学者是在政策类的书籍中仅在讲述政策执行时有所涉及而已。当然,期刊论文在这方面的研究虽然还算多,但是大抵上还未成熟。不少学者大都是从政策本身、政策主体和政策环境等因素去分析政策执行偏差的原因,研究视角还不够广泛。

二、公共政策执行偏差主要表现

公共政策执行是一项极其复杂的活动过程,在此期间有太多主观或客观因素的制约,使得实施过程出现许多问题,导致政策效果偏离了政策目标,政策执行出现偏差,带来了许多不良后果。政策执行偏差主要表现在五个方面。

(一)政策执行敷衍。在执行公共政策过程中,公共政策执行者敷衍了事,只是浮于事情表面,却不采取实际行动去解决政策问题。在别人看来,该政策执行如火如荼地进行着,宣传得人人皆知,可实际上并没有执行实际性的措施,难以落到实处。譬如,国务院早先年一再强调要打击假冒伪劣产品,出台了一些相关法律法规。但是地方政府为了当地的经济利益,对此政策敷衍了事,甚至对当地制造假冒伪劣产品行为不闻不问,任其发展,那么日后该现象便会随处可见,屡禁不止。这种敷衍的政策执行不仅损害了人们的利益,还严重影响国家经济发展。

(二)政策执行附加。在公共政策执行过程中,有些政策执行者为了达到目的攫取个人利益,并非只是就原有政策的内容和本意去执行,还额外附加了一些原本公共政策没有规定的和偏离政策精神的东西。他们表面高举贯彻上级领导要求的大旗,实际却另起炉灶,自行附加一些额外政策,推行所谓的“土政策”,比如增加审批环节、增加收费项目、增加机构成员等等。例如,我国的烟草实行专卖制,但是有些地方附加政策,对外省的烟草进入设置了关卡,以保护地方经济利益。还有烟花爆竹的售卖,某些地方只允许售卖本地烟花爆竹厂的产品,不允许外地产品进入本地市场。政府执行者在执行公共政策过程中,趁着“便车”擅自附加一些东西,不仅直接影响了政策功能,还损害了人们的利益。

(三)政策执行残缺。政策执行残缺,也就是说政策执行者在执行公共政策期间,并没有对政策的全部精神内涵和实际目标进行全面贯彻,只是有选择性地去执行其中一些比较方便或者比较有利的环节而已。简单地说,政策内容只有一部分被执行,其他内容被舍弃了。政策执行残缺,致使一项公共政策得不到完完全全的贯彻,其内容就不完整,从而政策效果也会有所减弱,政策目标也得不到真正的、全面的、充分的实现。任何一项完整的公共政策内容被割据之后,该政策都会变形失真,也就失去了政策原有的意义。

(四)政策执行替代。政策执行替代,顾名思义就是原有政策被其他政策取代了。在执行过程中,执行者根据自身利益,执行着一套与上级出台的不一样的方案,使得原政策得不到落实。例如,新《义务教育法》规定,学校或者班级不得再有重点与非重点之分。然而,现实情况却是,许多地方学校变着法子来设置重点班,不过就是把“重点班”这说法更换为“实验班”罢了。政策替代比政策残缺更为严重,它不仅不执行原有政策,还改变了原有的政策内容,完全曲解了本来的含义,使得一项好好的政策被改头换面。政策替代不仅解决不了实际问题,还致使公共政策的权威有所下降。

(五)政策执行照搬。政策执行者在执行政策过程中,不结合当地实际情况有针对性地开展工作,而只是一味地照搬政策,机械性地实施,不加以灵活变通,导致政策效果减弱。具体问题具体分析,政策的有效执行依赖于各种因素和条件,所以执行任何一项政策之前,应该多加学习和思考,面对不同的地方、不同的条件,应该分别对待,不能照搬同一项政策,必须适当性地进行调整以达到政策目标。照搬式的政策执行,使原来的针对性大大降低,阻碍政策的有效实施,也浪费国家资源,并且也办不了什么实事。

三、过程模式视角下公共政策执行偏差原因分析

公共政策执行过程中产生偏差的表现有许多种,其原因也是复杂多样的。下面运用史密斯的过程模式理论来具体分析其原因,主要从政策本身、执行机构、目标群体和环境因素这四个方面展开。

(一)政策本身的科学化程度低。史密斯在其过程模式理论中提到,理想化的政策是政策得以有效执行的基础。简而言之,政策执行的有效性与政策自身的科学性、合理性和正确性密切关联。如果一项科学合理的政策被政策执行者认同,被目标群体所接受,那么该政策的执行工作就容易得到顺利展开;反之,政策执行者在执行过程中消极怠慢,或者该政策也得不到政策对象的拥护,那么该政策就会面临中止。首先,政策缺乏合理性。政策方案内容没有针对客观事实,不合乎客观发展规律,导致政策执行受阻;要不就是政策制定得过于抽象,令人无法理解,使得政策难以执行,甚至不可能执行。其次,政策不够明确。政策方案面对的是社会问题,解决最实际的问题,另外政策是靠人去执行的,所以每一项内容都该明确到位。目标不明确、内容不清楚的政策只会给执行者带来不必要的麻烦和误会,甚至会造成政策执行的拖延。最后,政策的稳定性差。如果一项政策频繁地改动,不停地变换细节,也会让政策主体日渐生厌,无所适从,长期下去会导致政策执行偏差。

(二)执行机构主体存在困境

1、执行机构职责不明确。每一项政策的实现终究都是靠政策主体去执行,才能从内容变成实践,所以执行机构主体在这一过程充当着不可替代的角色。执行者会对政策执行的效果产生直接影响。执行一项公共政策不仅仅依靠一个部门或机构,涉及到许多相关部门。但是,如果政策执行权力在各部门的分配不协调、不明确,各部门各机构就会为了本组织的利益而争功诿过,导致政策执行思想出现分歧,甚至会产生目标的扭曲。另外,在此过程中,严重的可能还会出现一些明争暗斗的局面,不利于各部门的团结,削弱机构凝聚力。再者就是,有些部门会出现随机应付的情况,尽量推卸责任,把工作往外推,使得政策执行工作的开展难以进行。

2、执行人员素质较低。政策执行总要依靠一定工作人员,因此政策执行效果会受到执行人员素质的影响。职业素养高的执行人员会积极主动地执行政策并促使政策的落实,而素质不高、不负责任的执行人员就有可能敷衍了事,导致政策落空。所以,执行人员的素质是政策执行的主要影响因素之一。首先,有些执行人员的专业知识水平不够高,无法准确到位地领会政策的精神内涵和实际要求。社会问题复杂多变,政策的有效实施要求执行人员必须具备扎实的理论基础。执行人员的知识储备不够,就难以深刻领会政策精神,对政策整体和细节认识不清,可能会在执行过程中致使政策执行偏差;其次,执行人员道德素质不高。公共政策是为社会大众服务的,如果一个执行人员连最基本的服务意识都没有,在执行过程中自怨自艾,不能够克服执行中的困难,那么有可能便会中途而废,使得政策无法正常进行。另外,公共政策执行过程中势必会涉及到利益问题。当地区利益与个人利益冲突之时,如果执行人员不能够客观公正的面对问题,而受利益所驱,那么公共政策的执行就容易出现危机,甚至偏离政策目标。

(三)目标群体的不服从态度。公共政策执行以目标群体的利益为出发点,涉及到利益分配问题,那么就意味着有一部分人的利益得不到实现,或许还需要履行相关义务,这就会促使目标群体对此做出相关反映。目标群体在政策执行过程中不服从的表现主要有三方面:第一,当公共政策与政策目标群体的利益有了冲突,目标群体就会采取不认可、不接受的态度,甚至还会产生反抗情绪,导致政策执行无法顺利展开;第二,当公共政策不合理、不科学,违背法律规定时,目标群体就会拒绝接受该政策。例如,昆明出台口罩实名制,这本身就没有法律依据,也损害了人们的隐私权,之后在人们的抗拒中不得不终止;第三,目标群体为了躲避政策赋予的义务,为了减轻自己该承担的责任,便会出现消极、不服从行为,还有就是不主动不积极参与到政策执行过程中去,企图搭便车,对出现的问题采取不提出、不理会的态度,有可能致使政策执行者得不到正确的反馈信息,导致政策执行偏差。

(四)环境因素的不利影响。无论哪一项公共政策的执行,都会受到其当下的环境影响,比如政治环境、经济环境、社会环境等。良好的环境能够推进公共政策的执行,相反恶劣的环境可能拖延公共政策执行的进程。我国的政治制度决定了我国公共政策执行的阶级性质和组织形式。国体是国家最基本的政治制度,体现了国家的阶级性质,什么样的国体就要求什么阶级性质的公共政策及其执行为其服务。同时,政治体制也会决定着执行机构和组织人员的构成、执行方式等。然后,经济状况也制约着公共政策的执行。经济基础决定上层建筑。国家或地区的经济水平不高,意味着公共政策执行的土壤不够肥沃,就难以保证政策的政策执行。简单的来说,经济状况越好,对公共政策的执行就越有利。

四、公共政策有效执行相关对策

为了解决公共政策执行过程中存在的种种问题,为了能够保证公共政策执行工作得到有效开展和顺利实现公共政策目标,就必须有针对性地采取相关措施,消除障碍因素,促使公共政策的有序实施。

(一)制定科学合理的公共政策。效力高、效果好的公共政策往往都是科学的、合理的、合法的。这就要求我们在制定政策过程中,要科学地界定问题,仔细地研究问题,深入地分析问题,经过不断地修改和完善,才形成最终的方案,以更好地解决社会问题。首先,要保证政策的正确性。正确的政策是符合人类历史发展规律的,是尊重客观规律和客观事实的,是立足于社会大众的根本利益的。然后,政策内容要制定清晰。政策内容是执行者执行的规范之本,所以其中每一项细则都应该是具体的和明确的,并且还要是切实可行的,不能是抽象、虚无缥缈的;最后,要保证公共政策的稳定实施。一项完整的政策是贯彻解决社会问题的整个过程的,它必须是连贯的,并且不能朝令夕改,而让执行人员无所适从。制定一项公共政策,务必实现合法化、民主化、科学化、合理化和专业化,要从根本上保证政策的质量。

(二)提高政策主体的执行水平。政策主体的专业知识水平、道德素质和执行能力直接影响政策执行的效果。首先,在政策执行之前,必须对政策执行者进行必要的专业知识的巩固。每一位政策执行者都该熟悉该政策所涉及到的相关内容和相关理论,还要掌握大量必要的信息资源,以便在执行过程中对资源进行协调和统筹;其次,每一位政策执行者都要具备较高的道德素质水平,要树立服务观念,要有吃苦耐劳和坚持拼搏的精神,坚决杜绝损人利己、只顾个人利益之行为;最后,每一位政策执行主体都要通过不断学习和不断培训来提高个人的执行水平。执行者除了具备较高的业务水平,还要具备协作能力、组织能力、领导能力等。

(三)提高目标群体的政策认同感。首先,要保证公共政策的高质量,必须要合乎法律规定,不能侵害民众的合法权益,不搞“土政策”。只有在此基础上,人们才会认同和拥护公共政策;其次,公共政策执行者要有一定的权威和约束力,不仅要保护政策目标群体的合法权益,也要严厉打击和处罚那些随意触犯国家法律和损害集体利益的目标群体;再次,要提高政策目标群体的政治素养,我们要加强政策目标群体的思想政治教育,通过学习和引导方式不断提高他们的主体意识、参与意识,让他们明确自己的责任和义务;最后,要提高目标群体的参与程度,每项政策的执行都离不开目标群体,只有目标群体真正投入到了其中,才能使政策更加科学化、民主化。

(四)建立一个良好的政策执行环境。公共政策环境是政策过程中各种影响因素的综合。良好的公共政策环境是政策有效执行的基础条件。公共政策环境主要包括政治环境、经济环境、文化环境和自然环境。为保证公共政策的顺利并有效地执行,就要求要有一个稳定的和良好的政策环境。在政治方面,国家应该给予政策主体一个比较宽松的空间,当然也不能失去约束;在经济方面,当然经济条件越好就越有利于政策的有效执行,在经济基础过于薄弱的条件下执行公共政策其所带来的效果肯定也好不到哪里去。在文化方面,我们要形成合理的科学的正确的政策价值观,提高政策主体和目标群体的政策认同感和归属感。最后,政策执行者在执行过程中,要有统筹全局的意识,尊重客观环境,正确处理矛盾,务必做到具体问题具体分析,并学会灵活变通,择取最适宜的方式。

参考文献

[1]刘圣中.公共政策学[M].武汉:武汉大学出版社(第一版),2008.

[2]陈振明.公共政策学——政策分析的理论、方法和技术[M].北京:人民大学出版社,2011.

选择性执行公共政策 篇7

住房的经济发展功能过度

我国房改从实施开初就在某种程度上担负了拉动经济增长的功能。1998年亚洲金融危机之后, 我国的经济面临严峻的考验, 出口需求快速下滑, 而国内消费也乏力, 因此, 启动国内住房消费来拉动经济增长。这使得住房制度改革的初衷就更多地考虑到经济增长问题, 而不是百姓的安居问题。此后, 国务院发布国办发【2003】18《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》, 明确提出房地产是国民经济支柱产业。

而在各地, “房地产是国民经济的支柱产业”被地方政府推至极致并演变成畸形的增长模式。地方政府热衷于批租土地, 包括农地征用用于大规模的房地产开发建设。依靠房地产投资来带动当地经济发展, 并通过土地收益、房地产税费来直接填充地方财政。

一些地方政府将房地产作为拉动地方经济增长的支柱产业, 过于功利性地重视房地产对“经营城市”的贡献, 经营土地成为投资增长和财政收入增加的重要法宝。其主要行为包括:一是大搞形象工程、“造城运动”, 盲目扩大拆迁规模, 人为制造需求旺盛、拉动房价;二是炒卖地皮, 一些地方政府低价征地, 转手高价出让, 卖地越多, 财政收入越多, 甚至少数地方政府暗中操盘, 唆使开发商哄抬地价;三是对房价求高弃低, 一些政府官员视房价高为经济发达的标志, 将本地房价与其他地区盲目攀比, 一些城市政府对经济适用房、廉租房弃而不建, 而把兴趣用于批建高档住宅上, 导致当地房价居高不下。在这种政策和利益机制导向下, 全国各地房地产投资持续高涨。

从房地产固定资产投资增长速度来看, 2000年开始急剧增长为21.5%, 2003年为30.3%, 2004年为29.6%, 2005年中西部地区增长, 高达33%以上。国际上公认的房地产开发投资占全社会固定资产投资比重一般是在10%以下, 但我国从1998年开始, 这一比重稳步上升, 2004年为18.78%, 2005年为20.98%, 2006年1-4月份为22.93%, 远远超过10%的国际警戒线。另外, 国际公认的房地产开发投资占GDP比重不能超过5%, 但国内房地产投资占GDP的比重从2004年就已经达到9.6%, 一些城市甚至于高达50%以上。如果以房地产为支柱产业并将其推向极端, 给经济和社会带来的影响是不言而喻的。

市场化过度超越了经济发展阶段

从国际的视野来考察住房制度, 可以发现各国在不同的经济和社会发展阶段, 往往采取不同的住房政策。在经济发展的初期, 由于物资、经济基础薄弱以及技术力量有限, 私人没有足够的储蓄, 很难独立建造和拥有自主住房, 这时公房比例往往较高 (我国建国以来至市场经济改革全面推开以来, 公房占绝对比重也印证了这一点) ;当经济发展到一定的程度, 尤其是当整个社会出现较大的中产阶级, 也即社会结构呈现橄榄型形态, 住房市场化和私有化就具备了条件, 此时, 私有住房的比重往往较高, 如现阶段的美国、西欧国家。当然, 土地资源的丰缺状况也是影响住房私有率的重要因素, 例如, 日本和英国即使经济发展程度较高, 在伦敦和东京, 也保留了较大比例的公房。不同的经济社会发展阶段要求实行不同的住房政策。

然而, 我国在目前经济尚不充分发达, 社会收入分配差距较大的发展阶段, 却把住房改革的重点放在了产权私有化上, 把住房市场化简单地等同于住房产权私有化, 直接把“居者有其屋”变成了“居者有其产”, 改革认识上存在较严重偏差。在住房制度改革过程中, 无论是按成本价出售存量住房, 还是供应经济适用房或普通商品房, 在住房产权的保有形式上, 基本上都是在强调住房产权的私有化或自有化。我国2005年仅个人购买商品住房消费就达1.42万亿元, 居民私有住房的比例已经达到72.8%。

根据加拿大丰业银行Bank of Nova Scotia的统计资料, 加拿大房屋私有率为67%, 美国近年来拥有独立住房的家庭也刚过60%, 而欧洲一些国家的住房私有率则在40%左右。相对于私有化特征显著的西方国家而言, 中国却拥有最高的住房私有率。

作为房改纲领性文件的国发 (1998) 23号文提出“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”和“中低收入家庭购买经济适用住房”的目标。国办发【2003】18《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》则进一步提出“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”, 政策所体现的市场化程度更浓。就目前我国经济发展状况、居民收入水平和土地供应的总体情况而言, 要实现多数家庭购买或承租普通商品住房, 应该说超越了客观经济条件。

住房政策和房地产政策的界限模糊住房保障严重缺位

从政策属性上看, 房地产政策是一种经济政策, 它归根到底主要着眼于市场效率;住房政策则属于社会政策范畴, 更注重社会公平和居民的基本住房诉求, 它要解决的问题是用什么手段, 使不同收入状况的市民居者有其屋。

多数国家的经验证明, 住房既要靠市场手段, 也要依靠大量的公共政策手段。住房政策的根本目标是让人们各得其所, 基本努力方向:一是建立“便于进入”的市场, 一是帮助中低收入者获得“能够支付”的住房。

我国的房改没有把住房和房地产这两个表面相似而实质属于不同范畴的事物区别开, 没有把住房和房地产、市场和保障予以有效区别。一个健康的住房政策的合理政策导向应是:对具有保障性质的住房建设和供应, 政府通过公共政策手段, 严格根据住房需求, 科学确定住房供应。而房地产市场 (例如高档商品住房、别墅等) 则属于完全市场化的范畴, 按照市场经济规律, 由市场决定供应和需求, 以达到均衡价格。

在大规模实施住房保障的两年之前, 我国94%的住房开发定性为商品房, 经济适用房只占5%, 其性质却是微利商品房, 而廉租房制度没有真正建立起来。截至2005年底, 全国累计用于最低收入家庭住房保障的资金为47.4亿元, 仅有32.9万户最低收入家庭被纳入廉租住房保障范围。北京迄今为止也只总共建了14000多套廉租房。全国有13个省 (区) 没有将廉租住房制度建设纳入省级人民政府对市 (区) 、县人民政府工作的目标责任制管理, 70个地级以上城市 (占总数的近1/4比重) 根本就没有建立廉租住房制度。

住房分配体制转换造成不同社会群体利益的极大失衡

房改初期的重点在出售公有住房。就多数地方而言, 当时实施的改革主要特点有:一是停止单位自建住房, 并相继出台了住房货币化分配的具体方案, 改分房子为发补贴;二是以大大低于市场的房改价格出售公有住房, 基本不考虑级差地租因素。

从实际执行来看, 这种按房改价出售的存量住房基本上都是以事实占有为基础, 固化了不合理的既得利益差距。很多单位职工购买住房获得了各种各样的补贴和折价。特别是在房改初期, 住房价格机制没有到位, 很多住房都是以大大低于当时市场价格的水平转到私人手里。其次, 以统一的房改价格购买不同状况、不同区位的住房也导致福利得失严重失衡。

在公共部门领域, 主要是行政事业单位, 住房分配单位制的特征明显, 单位之间苦乐不均情况相当严重。同样为国家公职人员, 住房资源丰裕的单位职工与房源短缺单位的职工住房待遇差距相当大, 有的获得了一套以上的房改房, 有的则成为了无房老职工。

土地出让制度存在较严重的缺陷

在现行体制下, 由土地产生的资产性收益和大部分税费都基本归地方所有, 造成地方政府高度依赖土地收益。例如, 2005年, 全国土地出让金总价款高达5505亿元, 占同期地方本级财政收入15092亿元的1/3还强, 土地收益在一些地区已成为典型的“第二财政”。一些地方政府在利益驱动下, 或明或暗地支持甚至助推房价上涨, 这是造成房地产市场秩序不规范的重要因素。

目前的土地出让制度把70年土地使用权一次性转让给开发商, 开发商再把这笔费用转嫁到购房者身上, 无疑抬高了住房消费的门槛。而地方政府垄断了土地一级市场, 通过“招、拍、挂”等方式抬高了地价, 获取了巨大收益。地方政府一次性收取70年的土地使用权转让费, 实质上是本届政府透支了往后十几届政府的收入。地方政府在房价轮番上涨中, 通过土地净收益和各种税费获益很大, 但没有将这部分收益用于对低收入阶层的住房保障上。

经济适用房制度定位模糊管理监督失控

经济适用住房是政府用转移支付的方式免交土地出让金, 限制开发成本与价格的砖头补贴方式来解决中低收入家庭住房问题的特殊政策。经济适用房中包含了大量的政府补贴, 面向中低收入群体出售, 带有明显的收入转移因素。从理论上看, 有助于弥补因低收入群体支付能力有限所造成的购房困难。

但这个政策存在很多先天的缺陷, 既体现在政策本身, 更主要地还是体现在政策执行过程中。首先, 经济适用房政策的目标并不明确。政策中所规定的受益群体是中低收入群体, 但是这个界定没有跟政府补贴的能力挂钩。住房是带有不可分割性的, 经济适用房把大量的政府补贴凝固在每一套住宅上。考虑到补贴的金额, 基本上没有哪个地方政府有能力以这个补贴方式解决低收入群体的住房问题, 更不要说包括中等收入群体。模糊的受益面必然导致供不应求甚至诱发黑市运作。

其次, 经济适用房政策执行过程失当、失控的情况严重。由于政策执行面的模糊, 经济适用房政策的实际受益人并不能与政策初衷相吻合。在一些城市, 经济适用房的受益群体收入上限规定过高, 例如, 北京有资格购买经济适用房的家庭年收入可达6万元, 明显超出社会中低收入水平, 经济适用房供不应求, 反而成为商业炒作的对象。在实践中, 政府很难有效地核实购房者的实际收入水平。实际的结果往往是, 政府针对经济适用房的补贴被中高收入群体截获。一些家庭在获得经济适用房后, 将其出租或上市交易, REICO工作室的调查报告《经济适用房政策评价》显示, 2005年北京经济适用房的自用率仅为51.34%, 出租率高达40%以上。这再一次违背了中央政府利用经济适用房解决无能力购房者的住房困难的初衷。

我国公共体育服务政策执行现状分析 篇8

1 公共体育服务政策执行系统分析

公共体育服务政策执行是公共政策执行的一个子系统, 其同样必然包含一个政策系统存在的必然要素, 也正是这些要素之间相互联系和运行, 才使得公共体育服务政策执行这样一个动态的过程得以持续进行。从公共政策执行过程来看, 任何一项政策的执行都包括几个基本的步骤:执行主体情况、执行客体情况和执行资源情况。执行主体, 是指组织实施公共体育服务政策目标的个人或组织。对公共体育服务政策执行主体的个人来说, 执行主体个人的体育观念、体育素养、管理水平等直接影响着公共体育服务政策目标的实现;而公共体育服务政策执行组织结构的合理性、执行组织内部与执行组织之间的融合度等也影响着公共体育服务政策执行效果。执行客体, 是指公共体育服务政策目标的接受者或目标群体, 是公共体育服务政策的直接作用对象。一般而言, 公共体育服务政策的目标是对部分组织的体育行为或群众的体育利益进行分配, 或对部分社会群体或组织的体育行为进行指导、规范或改变。执行资源, 是在公共体育服务政策执行过程中, 与公共体育服务政策执行密切相关的各种物质、精神和制度条件的总和。主要包括人力、财力、物力资源以及执行手段。在公共体育服务政策执行过程中, 人力资源指的是执行人员的综合体育素养, 包括正确的体育价值观、体育专业理论知识、专项技术知识、体育活动与赛事的组织、管理能力等素质。财力物力资源是指在公共体育服务政策执行过程中各种体育经费、体育场地设施、器材、设备等在具体执行中需要用到的物品。执行手段是在公共体育服务政策执行过程中, 执行组织和执行人员为了实现公共体育政策目标所采用的各种体育措施、手段和方法。

2 我国公共体育服务政策执行现状分析

2.1 公共体育服务政策执行主体的“官僚偏好”严重

公共体育服务政策执行主体在政策执行过程中“官僚偏好”严重, 也就是执行政策的过程中以执行主体的喜好和锦标思想为判断政策执行是否执行和是否认真或敷衍执行的依据, 对政策的执行常表现为“选择性执行、敷衍性执行”。比如一些地方体育部门在执行全民健身计划的目标任务“经常参加体育锻炼的人数进一步增加, 城乡居民身体素质进一步提高, 体育健身设施有较大发展, 全民健身活动内容更加丰富”等几个方面时, 各级政府体育部门都倾向于组织和举办领导“看得见”的大型群众体育活动和竞赛, 以修建大型的体育场地设施为首要计划, 对群众喜闻乐见的群体活动或便民型的小型体育设施则很少组织或修建。对公共体育服务政策执行主体来说, 组织大型群体活动和修建大型体育场馆, 政府领导看得见, 老百姓也可以看见, 对执行主体在位期间政绩的考核会有明显的加分作用, 执行主体自然会因为这样的“官僚偏好”而选择性执行。近年来, 为促进全民健身所开展的各种运动会或竞赛活动中经常出现专业运动员的身影, 农民运动会、大学生运动会、省运会等群众健身性质的竞赛, 体育院校的学生经常被“邀请”参加等现象也从一个侧面反映出公共体育政策执行主体的“官僚偏好”。其次, 公共体育服务政策执行主体对政策的认识、理解和认同直接影响着政策执行的效果。在访谈中了解到, 如果政府体育部门的第一负责人认为体育工作有意义, 也希望自己在体育工作中做出成绩, 那么执行主体则会依据现有的公共体育服务政策创造性地组织相关部门层层执行公共体育服务政策;如果政府体育部门第一责任人认为体育工作没有必要且也没有这方面的政绩追求, 那么执行主体则对公共体育服务政策敷衍了事, 甚至置之不理。因此, 执行第一主体的体育观念和体育态度, 是更多地关注“锦标”还是更多地关心“全民健身”, 对公共体育服务政策执行工作的开展至关重要, 而现有制度中没有对第一执行主体形成有效的监督和考核机制是影响公共体育服务政策有效执行的重要因素。

资料来源:国家统计局网站。

2.2 公共体育服务政策执行客体对政策执行结果满意度不高

人类对体育活动的文化诉求决定了体育文化的生长点。人类的需求总是从最基本的生存需求开始的, 当人的生存需求得到满足时, 会寻求更高层次上的享受和发展的需要。自十六大以来, 我国城乡居民生活水平不断提高, 对自我发展的关注程度越来越强烈, 用于发展性和享受性消费比重不断提高, 食品支出比重持续下降 (见表1) , 从表中可以看出, 2009—2010年, 农村居民用于文教娱乐的比重提高了2.7个百分点, 用于食品支出的比重下降0.85个百分点。同时, 据统计显示, 2010年城镇居民人均文化娱乐服务支出559元, 年均增长17.9%, 其中人均健身活动消费支出比2005年增长175.9%。这一数据表明群众对健身娱乐、享受体育的需求越来越强烈。然而, 群众日益增长的健身需求与政府公共体育服务供给形式单一、主动作为不够之间的矛盾却越来越明显, 群众对政府体育部门执行公共体育服务政策的结果不太满意。在访谈过程中发现, 1.2%的群众对居住地附近政府组织的健身活动非常满意, 10.2%的人比较满意, 31.4%的人基本满意, 38.2%的人不太满意, 19.0%的人很不满意。但是, 同时, 广大群众又缺乏用积极的态度应对不满的现状, 不能大胆地向执行主体提出自己的合理诉求。各级政府体育部门执行主体热衷于大型群体活动的开展、大型体育场馆的修建、竞技体育过度的投入等等, 使群众对公共体育服务政策执行的结果并不满意。

2.3 公共体育服务政策执行资源“浪费”与“短缺”并存

在对我国公共体育服务政策执行资源的梳理中发现, 我国公共体育服务政策执行资源“浪费”与“短缺”并存, 其主要表现在以下三个方面:首先, 我国公共体育文化体育场地设施资源短缺, 但占比例较重的大型体育场馆的利用率却很低。在对部分执行客体的访谈中了解到, 身边的健身设施匮乏。截至2013年底, 全国共有体育场地169.46万个, 平均每万人中拥有体育场地12.45个, 人均体育场地面积为1.46 m2。但总体上, 公共体育设施仍不能满足群众快速增长的体育健身需求, 具体表现在:一是供给不足, 我国人均体育场地面积约1.2 m2, 远低于周边国家平均水平;二是布局不合理, 东西之间、城乡之间、区域之间发展不平衡, 差异明显;三是结构不合理, 大型综合性比赛场馆所占比例相对较高, 而群众性健身场馆所占比例偏低。四是设施利用率不高, 大型体育场馆和学校体育场馆的社会开放度不够。其次, 用于公共体育服务的财政投入结构不合理。国务院在《全民健身计划2011—2015》中明确提出, 把全民健身事业, 特别是公共体育设施建设纳入当地国民经济和社会发展规划中, 把全民健身经费纳入当地财政预算, 把全民健身工作纳入当地《政府工作报告》。可实际的调查结果显示, 各级政府对体育事业的经费投入所占比例较低, 而且在进入体育部门内部后进行第二次分配时又偏向于竞技体育, 真正用于满足广大群众健身需求的公共体育服务资源比例低, 且结构上也不合理。一项对湖南省全民健身公共支出现状的研究中, 湖南省的体育财政支出从2000年10402万元增加到2009年71679万元, 10年中增长了5.9倍, 可是这种增长是随奥运周期的出现才递增的, 也就是说湖南省的体育财政支出主要用于竞技体育。此外, 在我国公共体育服务政策执行过程中, 由于政府体育部门的人员有限, 且从事群众体育工作的人员比例普遍偏低, 使得政策执行主体常常心有余而力不足, 无法全面顾及到公共体育服务政策的全部目标和任务。同时, 在各级政府体育部门组织的社会体育指导员培训中, 绝大多数人员为体育行政部门的人员, 培训后对社会体育的指导率并不高, 造成了资源的浪费。

3 提高我国公共体育服务政策执行效果的对策建议

3.1 以科学的理论武装政策执行主体的头脑

众所周知, 一个人所拥有的知识存量是形成对该事物正确认知的前提, 完善的科学理论是每个人认知体系的基础。对于公共体育政策执行主体来说, 由于公共体育政策所涉及的内容范围较广, 如果仅仅具备某一方面的体育知识远远不能满足准确认知的需要, 所以更需要公共体育政策执行主体不断完善知识结构, 提高科学的体育理论素养。一方面, 公共体育政策执行主体要通过培训和自学等途径广泛掌握公共体育领域的专业知识, 同时还要广泛涉猎政策科学、政治学、社会学、管理学、法学等在内的各种有助于公共体育政策认知的相关知识;另一方面, 政府还应当加大公共体育投入力度, 全面落实《全民健身条例》, 从整体上提高广大民众的体育文化水平, 提高人们对公共体育政策的认知能力, 为广大民众正确认知, 进而认同政府的公共体育政策创造必要条件。

3.2 提高执行客体主动作为的权利意识

公共体育服务政策执行客体在政策执行过程中对政策执行效果的不满意持消极的态度, 不能主动积极地争取自己应有的权利, 以至于在政策执行过程中, 执行客体没有享有应有的体育权利。由于在公共体育政策制定、公共体育政策执行、政府评估中没有赋予执行客体参与体育资源配置的行使权和监督权, 执行客体在执行过程中就缺乏了参与主动作为的资本, 也不愿意与执行主体在实现体育利益需求方面展开利益博弈。因此, 应采用教育、宣传等各种手段提高公共体育服务政策执行客体的权利意识, 从政策文本意见征集开始就广泛关注公共体育政策执行资源的状况、来源、使用情况等, 提高对执行资源的使用效率和积极的知情权意识, 在合理和合法的范围内主动争取自己的体育利益需求。

3.3 加大执行资源投入力度, 提高执行资源利用效率

就目前的公共体育服务政策执行来说, 为了保证公共体育服务政策的有效执行, 中央和各级政府都投入了相应的人力、物力和财力, 但由于我国人口众多, 且东西之间、区域之间、城乡之间差异较大, 使得执行资源的供给仍然远远不能满足广大群众的体育需要, 因此, 政府应更加广泛地加大体育资源投入力度, 让更多的社会组织参与到体育资源的供给和建设中来。同时, 由于不同执行主体之间利益的博弈, 使得很大一部分体育资源不能很好地用于公共体育服务, 如占有体育资源比例较大的学校, 对社会的开放度不够, 一些大型体育场馆的修建后续的利用效果不好等, 都需要各级政策执行主体之间很好地协调和沟通, 为广大群众提供更多、更好、更多元的公共体育服务资源。

3.4 推进政府机构改革, 完善执行体制机制

在对公共体育服务政策执行过程的考察中, 发现公共体育服务政策的执行涉及到的执行主体众多, 没有其他执行主体的配合和参与公共体育政策将很难执行, 也使得执行主体之间相互推诿。在具体的政策执行过程中, 由于其他部门出于自身利益的考虑, 大多数不愿意过多地投入, 有的部门即使配合, 也是勉强敷衍, 因此, 应加快推进政府机构改革, 实行大部制, 提高政府职能整合, 减少政府部门之间的消耗, 完善执行体制机制。

参考文献

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选择性执行公共政策 篇9

1 邻避效应对公共政策制定与执行的影响

邻避效应表面上反映的是公民对邻避设施的嫌恶, 而实质上反映的也是构建和谐社会过程中的障碍因素。政策执行的效果取决于政策本身的质量, 包括它的合理性、具体性与稳定性。而公共政策执行中受到邻避效应的影响, 一般导致政策无法按原计划进行, 遭到利益相关者的争议与反对。

1.1 政策偏向于损害老实人的利益

邻避效应一般发生在城市内部之中, 与城市居民息息相关。没有人希望邻避设施建在自己家门附近, 虽然它会为大部分人们带来很多的正外部性, 但对设施所在地的居民会带来一定的负面影响, 具有牺牲某个地方的利益, 以换取大众方便的特点, 往往会导致地方民众的排斥。垃圾处理是每个城市都不可逃避的责任, 诸如垃圾场这类服务广大地区的民众, 可以有效缓解城市的垃圾问题, 但同时垃圾焚烧厂的建设将会带来一系列问题, 比如臭气、蚊蝇、渗滤液污染等等负外部性。这些负外部性问题给附近居民的生活带来了很多不便, 甚至会对居民的健康与生命财产造成威胁, 以至于民众都希望不要设施建设在自己的住所附近。更有已建好的邻避设施带来的不良影响, 导致民众产生不良的刻板印象, 凡邻避设施的建设都会带来一定的污染。比如由广州市政府全资投入的李坑垃圾焚烧发电厂是当地的“环保样本工程”, 然而生活在附近的村民却有着截然不同的感受, 所以李坑的村民从来没有停止投诉垃圾焚烧发电厂对村民生活环境、空气的污染造成的影响。

面对这样的邻避效应, 政府为了将既定的政策执行下去, 坚持邻避设施所发挥的正外部性, 同时又要应付当地人们的强烈反对, 往往权衡利益后, 容易作出让步。既然在东边无法实施方案, 那就把方案移植到西边, 再不行就转到南边或者北边, 反正方案是不能放弃的, 所以只能选择成本最小化处理, 将设施移到反对声最少的地方。所以最终很容易演变为哪里的反对声音最小, 就会在谁家落地生根。而往往反对声较少的地方一般都是发展相对落后, 公民维权意识的不高, 最终只是亏了老实人, 让老实人承担邻避设施带来的负面影响。

1.2 导致政策搁置或无法执行

出发点再好的政策, 没有大众的支持, 都难以实现其真正的效果。因此政策执行在整个政策实施过程中起着十分关键的作用。一旦离开了执行, 就成了空中楼阁;离开了贯彻执行, 也就失去了意义。政策实施的结果总会造成一些人受益, 而另一些人受损。而公共政策遭到邻避效应的影响, 即遭到附近居民的反对呼声, 居民为了追求自身效用的最大化, 当自身利益受到损害或不公平对待的时候, 会通过一定的渠道、采取一定的方式进行抗争, “只要不建在我的后院就行”、“凭什么由我们来承担应该整个社会承担的后果”等等激烈的情绪笼罩着选址点的周围。此时普通民众团结起来, 共同反抗邻避设施的建设。这些表面看似是缺乏社会责任感的人们发出的狭隘观点, 但只要我们设身处地地站在当地人的角度上考虑, 就不能仅仅用自私二字可以涵盖他们的行为了。

在落实政府政策、建设邻避设施过程中, 周边的居民很容易产生强烈的受害意识, 从而产生反抗运动, 导致政府与公众的关系不断恶化。所以这种情况下, 多数政府是不敢贸然继续坚定执行原定的方案, 不能与公众的意愿公然违背, 否则将会演变成更激烈的反抗运动, 带来严重的社会后果。最终导致政府多数选择搁置原定的方案, 以平缓大众的激烈反抗情绪, 从而致使所定的方案无法实施。比如广州番禺垃圾焚烧项目启动后, 发出通告决定在番禹区大石街建立一座焚烧发电厂。这个决定遭到附近楼盘居民集体的强烈反对, 迫于压力舆论之下, 最后决定停建。

1.3 延误政策进度, 加大政策成本

公共政策在制定的过程中, 要广泛听取大众的意见, 进行科学的决策, 只有这样, 公共政策在执行的过程中才可以得到大众的支持, 从而顺利完成政策的实施。而公共政策在制定与执行中, 遭到邻避效应的阻碍, 说明政策没有真正得到大众的支持, 也就是存在不合理的地方。最终导致的结果只能是延误工程的进行, 甚至会使政策被推翻, 从而政策前期的准备工作与政府所花费的精力白白浪费, 进而再重新制定新的方案, 加大政策的成本。比如番禺垃圾焚烧厂在公布启动项目前, 政府已经派专家对选址点进行一定的调查与研究, 花费了一定的资金与人力。而在公布决定后却遭到大众的反对, 不得不重新遵循民意, 重新进行选址论证, 再次进行环境评估, 再花费一定的人力物力, 大大加重了垃圾焚烧厂建设的决策成本。

2 正视邻避效应, 促进公共政策的制定与执行

第一, 加强公众参与, 充分尊重民意。随着中国经济与社会的快速发展, 民主制度不断得到完善, 公民的权利意识也在不断增强, 所以在公共政策的制定与执行中难免会遇到邻避效应。因此, 在建设邻避设施之前, 必须保证公共政策的信息公开, 提高公众的参与度, 让更多人表达自己的意见与建议, 共同讨论, 共同参与政策的制定, 加强政策执行的监督, 从而保证政策的科学性。比如, 面对番禺垃圾焚烧厂的建设, 政府先斩后奏的做法引起居民的强烈反对。后来政府认真听取民意, 遵循公开透明的原则, 与广大市民一起讨论研究建设选址的合理性与可行性, 最后共同达成一致认识。

第二, 采取协商策略, 及时化解矛盾。邻避设施的建设是为了满足社会中大多数人的利益, 或者解决社会中存在的某个问题, 它是社会所需要的, 但同时也会造成消极的影响, 无可厚非会遭到一部分人的否定。当公共政策引起邻避效应时, 政策的执行者与公众产生矛盾, 这个时候各个利益群体都可以公开言说, 发表意见与想法, 从而使问题透明化。在面对公众的意见, 面对他们的合法维权时, 政府应该及时消除公众的疑虑, 用充分的论证、以科学的数据说服公众。同时也应该充分考虑民意, 积极主动地吸取合理的建议, 以便改进方案, 赢得公众支持。

第三, 保证政策公平, 强化科学决策。公共政策制定的根本原则一定是站在大众利益之上, 不能掺杂其他的利益集团纷争。所以当邻避设施遭到当地居民的反对时, 政府应该根据民意改进方案, 同时也应该根据科学的数据以理服人, 实现公众利益最大化。如果根据专家的调查与研究结果, 某个选址的大部分条件都符合设施的建设, 可以实现政策最优化, 这时政府应该尊重科学依据, 在民众的不理解或者反对呼声中, 积极主动做好政策宣传, 耐心对民众进行解说, 同时尽可能让当地居民的损失最小化, 加大技术的投入, 辅助以相适当的补偿减轻他们的心理排斥感。不能一味采取哪里反对声小, 就把政策移植到哪里的不公平做法, 适当的时候也可以考虑借用制度的权威把最优方案执行到底。

第四, 借鉴成功经验, 及时加强监测。公共设施的建设在每个国家甚至很多城市都需要建设, 所以根据其他地方或者外国的处理经验, 再结合自身的条件, 借鉴参考, 从而找到适合本地的措施, 这不失是一个好办法。比如在日本, 就有把垃圾焚烧厂建立在市中心的环境事业局的附近, 以便及时对环境进行监测。还有一些地方甚至可以通过邻避设施的建设, 为该地带来福利, 把原来人人嫌弃的邻避设施, 转化为一项可以盈利的产业, 造福当地居民, 更可谓一举多得, 实现双赢的局面。

摘要：邻避效应对公共政策的制定与执行中有着重要的影响。政府在制定公共政策、建设垃圾焚烧厂等公共设施时往往偏向于损害老实人的利益, 邻避效应常常导致政策搁置, 延误政策进度, 加大政策成本。政府应该从加强公众参与, 充分尊重民意, 采取协商策略, 及时化解矛盾, 保证政策公平, 强化科学决策, 借鉴成功经验, 及时加强监测等几方面着手, 正视邻避效应, 确保公共政策制定的科学性、合理性, 促进公共政策的有效贯彻执行。

关键词：邻避效应,公共政策,政策制定,政策执行

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