农业面源污染防治法律实践综述

2023-01-30

美国环保局调查结果表明, 农业面源污染是美国河流和湖泊污染的第一大污染源, 在欧洲国家, 农业面源污染同样是造成水体、特别是地下水硝酸盐污染的首要来源。在我国, 农业面源污染现状也不容乐观, 随着工业点源污染负荷的下降, 农业面源污染负荷日益增加, 农业面源污染正逐渐成为我国水体水质恶化的主要来源。

一、国外农业面源污染防治法律政策及特点

(一) 美国

美国是最早对农业面源污染进行系统控制的国家。邓小云 (2011) 认为美国以《清洁水法》为核心形成了一套面源污染防治法律体系, 她在其博士论文中介绍了《清洁水法》的调控对象, 调控方法, 如最大日负荷量计划 (TMDL) 、流域的方法、最佳管理实践 (BMPs) 、工业点源—农业面源排污权交易等。并且对清洁水法进行了评价, 指出《清洁水法》体现出了命令控制性、经济激励性和自愿参与性手段的综合运用的特点, 对农业面源污染防治的方法体系进行了系统、具体、灵活的规定, 对经济激励与标准管理、自愿参与进行结合, 在联邦和州之间分配水质标准的制定、面源污染管理计划的执行和管理的权力和责任, 鼓励农民进行农业最佳管理实践。

刘冬梅等 (2008) 在其文章中对美国农业面源污染防治的相关法律进行了系统的梳理。总结为:美国在1972年《清洁水法》中提出“最大日负荷量计划”, 1977年《清洁水法》提出“农村节水计划”。1987年《清洁水法修正案》鼓励实施“最佳管理措施”。1974年, 美国颁布了《安全饮用水法》, 目的是为了防治面源污染从而保障饮用水的水质安全。1985年通过了《食品安全法案》, 制定了“水土保持计划”及“保护承诺计划”。国会1987年的《水质法》明确要求各州采取措施削减农业面源污染并对其进行系统的识别。1989年布什总统颁布了《总统水质动议法》, 保护水质免遭化肥和杀虫剂的污染。1990年颁布了《海岸区法案 (重新授权修订) 》, 要求通过“海岸区管理计划”的各州制定一个“海岸区面源污染控制法”。

美国在控制化学品和农药的使用等方面也进行了相关的立法, 如《联邦杀虫剂、杀真菌剂和杀鼠剂法》、《有毒物质控制法》等。虽然美国没有专门的化肥法律, 但几乎每个州都制定了自己的化肥法律和类似于实施细则的法规。

除了上述立法外, 美国环保局还制定实施一系列的相关环境政策和计划, 比如邱君 (2007) 在他的书中提到的“自然资源技术补贴”、“自然资源储备计划”、“环境质量激励计划”、“畜禽废弃物的营养管理计划”等。

(二) 欧盟

张宏艳 (2006) 指出1975年欧共体制定了第一个环境行动纲领并贯彻落实, 1987年制定了“欧洲统一行动”, 为环境政策提供了法律基础。在此之后, 农业面源污染才受到重视。

欧盟防治面源污染的主要法律、法规有《硝酸盐指令》、《饮用水指令》、《农药立法》、共同农业政策2000年议程等。朱兆良等 (2006) 在分析它们的管制内容和主要措施时指出, 大多数欧洲国家比较倾向于实施“胡萝卜+大棒”的政策, 并且自愿性政策都引入了咨询系统。

邓小云 (2011) 在其论文中总结了欧盟防治地下水农业面源污染得到水体系指令, 指出与控制农业面源污染密切相关的指令主要有:《硝酸盐指令》和2000年《欧盟水框架指令》, 并对其进行了分析指出, 《硝酸盐指令》注重地下水硝酸盐污染的监测、预防和相应的行动, 而《欧盟水指令框架》更倾向于推行流域综合管理计划, 注重对地表水—地下水、水量—水质进行一体化的管理。

(三) 日本

在20世纪90年代以前, 日本并未重视到治理农业面源污染的重要性, 1992年农林水产省发布的“新的食物·农业·农村政策方向”中第一次提出了“环保型农业”的概念, 日本才开始逐渐的关注环境保全型农业的全面发展。

1999年日本颁布《食物、农业、农村基本法》, 该法特别强调要注重农村及农业在保护土壤、涵养水源、保护自然环境等方面所能发挥的作用。 (刘冬梅等, 2008) 同年, 日本又颁布了《关于促进高持续性农业生产方式采用的法律》, 其明确规定了农业生产必须使用堆肥或其他有机质生产资料;规定了有机质、化肥施用技术及病虫害防治技术;并对适用了此类生产经营方式的农民给予金融、税收等优惠政策。 (贾小翠, 2010) 1999年日本颁布了《家禽排泄物法》, 其从税收方面鼓励养殖户不在野外堆积或者是直接向沟渠排放禽畜粪便。2000年日本修订了《肥料管理法》, 其对含有污泥的肥料登记制度进行了标准登记制度化改革。除此之外, 为了促进以上关于农业面源污染防治的法律的实施, 日本还在颁布了一系列配套法律, 如2000年的《食品废弃物循环利用法》和2001年的《堆肥品质法》。

在农药管理方面, 日本对其进行了详细的规定, 专门颁布了相关的法律法规, 如《农药管理法》、《农药取缔法》和《农药取缔法实施细则》等。在这些法律法规中, 建立了许多与农药相关的法律制度, 如农药的生产、进口注册管理制度。其规定在申请注册时, 农林水产省必须对毒性试验、残留试验及对环境的影响试验进行审核 (李海鹏, 2007) 。此外, 农林水产省要不定期的对农药的使用时间、使用方法和安全使用标准等事项进行公布。同时, 对于违规使用农药的行为, 经常是刑罚与经济处罚并处。

除了相应的立法外, 日本还通过制定一些政策来防治农业面源污染, 如1994年制定的《可持续农业的指导方针》, 1999年的《可持续农业生产实践推广规范》和《畜禽粪肥利用推广及污染处理规范》等。 (贾小翠, 2010)

学者们通过比较美国、欧盟和日本关于农业面源污染的相关法律、政策, 总结出可借鉴经验, 主要包括: (1) 注重法律的配套性、系统性和可操作性; (2) 法律法规中的惩戒措施标准明确, 具有针对性和层次性; (3) 管理部门职责明确; (4) 注重利用经济手段引导公众参与; (5) 多种管理手段“齐头并进”, 从各国的法律法规政策等的内容来看, 条款中不仅包含了命令———控制型规范, 还涉及许多市场经济激励型规范。

二、我国农业面源污染防治立法现状及不足

美国和欧盟的经验表明, 水污染防治法在农业面源污染防治中占据着核心地位。我国2008年《水污染防治法》也规定了相关的农业面源污染防治制度, 针对农业面源污染的专门规定有“五条一款”, 然而这仅有的几条规定却只是原则性的、指导性的, 缺乏执行力。

除《水污染防治法》我国还有一些法律也涉及了农业面源污染。王伟等 (2008) 在文章中进行了详细的介绍:1989年《环境保护法》规定政府要推广植物病虫害的综合防治, 合理施用化肥、农药及植物生长激素。1998年《农业技术推广法》第15条规定了农业技术开发、推广和教育培训制度。1999年《海洋环境保护法》规定海水养殖厂、沿海农田、林场应当执行国家肥料、农药安全使用的规定和标准。2003年《农业法》规定要建立农业生产资料安全使用制度, 并且需要对农业劳动者安全生产进行教育;农产品质量负责制度, 即生产者、销售者对其生产、销售的农药、化肥、农膜的质量要负责;生产者则要合理施用并尽量增施有机肥。2003年《清洁生产促进法》规定在进行农业生产活动时要防止农业环境的污染, 科学施用化肥、农药、农膜和饲料添加剂等。2004年《渔业法》对海水养殖进行了规定, 不得因投饵、施肥而造成海水的污染。2005年《畜牧法》对草原牧区的禽畜养殖进行了规定, 从事畜禽养殖的生产者不得违规施用饲料和饲料添加剂等。2006年《农产品质量安全法》规定了农业投入品安全使用制度, 要求农业生产者要合理施用化肥、农药、农膜等化工产品;农产品生产记录制度, 农产品生产企业以及农民专业合作经济组织应当对农产品生产进行记录。2008年《循环经济促进法》规定要节约使用化肥、农药并且鼓励对农作物秸秆、畜禽粪便、废农膜等的综合利用。

王莹从法规、规章和其他规范性文件的角度进行了总结, 具体包括:2000年农业部发布的《肥料登记管理办法》、2001年《农药管理条例》、2002年《退耕还林条例》、2002年农业部发布的《农药限制使用管理规定》、2003年国家经贸委发布的《农药生产管理办法》、2004年《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》、2007年《国务院关于促进畜牧业持续健康发展的意见》、2009年12月工信部发布了《农用薄膜行业准入条件》、2010农业部和财政部联合发出《2010年全国测土配方施肥补贴项目实施指导意见》、2010农业部印发《全国测土配方施肥技术普及示范县 (场) 创建工作方案》、2011年《饲料和饲料添加剂管理条例》、2011年12月农业部颁发了《关于加快推进农业清洁生产的意见》、环保部2011年发布的《全国地下水污染防治规划 (2011—2020年) 》、2012年《国务院全国现代农业发展规划 (2011—2015年) 》、2013年《畜禽规模养殖污染防治条例》等。这些文件都或多或少涉及到农业面源污染的防治, 主要是对生产过程中产生的废弃物的回收和综合利用及农业生产中化肥、农药等化学投入品的合理使用进行了规定。

总的来说, 农业面源污染防治的整个法律体系对防治的对象、防治的责任主体、防治的原则和措施都进行了规定;在使用命令型条款的同时, 也开始参考国外的立法经验, 将市场因素纳入其中, 注重用一些经济手段来刺激和激励环境保护型农业生产方式的推广。但学者们指出其仍存在一定缺陷:

首先, 立法指导思想的陈旧和立法规划的缺失;其次, 相关的法律繁杂且分散, 各法律之间缺少连贯性、系统性。内容的规定过于原则、抽象, 许多条款像是宣誓条款, 在落实上缺乏可操作性, 缺少配套规定;再次, 还表现为法律规定下的管理手段较为单一。长期以来, 我国的环境法律立法多是以命令控制型的规范为主, 缺乏相应的补贴、税费等激励机制;最后, 法律所规定的一些具体法律制度同样存在缺陷。如:有关农业清洁生产制度的规定急需细化。行政责任制度缺失, 如行政责任主体不明确, 追究行政责任的处罚过轻;民事责任认定含糊、不具体;缺少追究刑事责任的规定等。

三、完善农业面源污染防治的法律建议

贾小翠 (2010) 对我国农业面源污染防治进行了立法重构, 认为首先要转变农业面源污染防治的立法理念, 从法律上摒弃传统的农业发展模式, 提倡一种可循环利用、清洁的发展模式。在立法模式上, 他认为在国家立法层面应采取综合立法模式, 制定一部综合性的农业面源污染防治法, 在地方层面制定自己实际需要的地方性法规。另外还提出了相应的立法原则, 如以共同负担, 经济刺激, 生态补偿为主等。

刘冬梅 (2008) 等认为控制农业面源污染法律法规要先行, 法律法规的内容要具体并且具有可操作性, 应明确农业污染防治的主管部门, 完善农业污染法律责任, 鼓励公众参与农业面源污染的防治。

王莹 (2011) 在文章中指出应制定《农业面源污染防治法》, 应当与水污染防治法等具有相同的法律地位, 并分析了制定的必要性。在制度构建建议中重点提出了要完善农业面源污染防治法律责任制度, 从行政责任、民事责任、刑事责任三个方面都要加以体现。

邓小云从三个方面比较系统的提出了关于完善农业面源污染防治的建议:首先是预防性制度。主要包括农用化学品管理;征收化肥税、农药税;进行农业环境补贴;完善农业清洁生产;开展农业最佳管理实践等。其次是农业面源源污染的治理型制度。将农业面源污染纳入重点水污染物总量控制计划;建设农业面源源污染监测系统;以流域为尺度, 水质—水量、地表水—地下水一体化管理;重点问题, 专项行动;农业面源污染突发事件应对等。再次是农业面源污染防治制度的实施机制。主要有建立流域农业面源污染防治补偿制度;政府部门协同联动机制, 如构建环保部门为主、其他部门协同联动及构建地方政府间联动等。建立公众参与机制及国际合作机制。

摘要：研究资料显示, 农业面源污染己经成为世界范围内水污染的主要来源。针对农业面源污染的防治在国外最早开展, 我国起步相对较晚, 但在技术层面和经济层面上已经取得一定成就。很多学者认为, 农业面源污染如果仅仅依靠技术和经济手段进行防治, 不仅难度大, 投入成本高, 而且在现有的条件下效果也不理想。因此, 对于农业面源污染的防治还必须注重法律层面的规定。

关键词：农业,面源污染,法律实践